Tanger, quel régime de zone franche ?

SECTION II : LES COÛTS DES ZF POUR LE MAROC

L'analyse des coûts - même d'une manière approximative - fait partie de la démarche rationnelle que l'Etat initiateur doit respecter. Pour que le projet de zone franche soit rentable dans sa globalité, les coûts doivent être optimisés.

Les coûts dans les ZF sont généralement économiques et sociaux/légaux.

A- COÛT ECONOMIQUE

Les coûts économiques peuvent être regroupé en deux catégories : recettes/pertes publiques et les dépenses fiscales.

A-1- RECETTES/PERTES PUBLIQUES

Que se soit lors de la création, ou après leur démarrage, les zones franches d'exportation influent de diverses manières sur les recettes et les dépenses publiques. On peut noter à ce titre quelques recettes et dépenses envisageables.

Recettes :

Les recettes issues de ventes, de locations ou de concessions les installations de la zone, les recettes fiscales sont souvent faibles, voire, nulles pendant les premières années qui suivent la mise en place d'une zone franche d'exportation.

· impôt sur le revenu des entreprises ;

· impôt sur le revenu des personnes bénéficiant des emplois directs ou indirects créés ;

· redevances d'autorisation et prix des services ;

· montant des loyers ou prix de vente (location ou vente de terrains publics aux promoteurs) ;

· recettes de concessions pour les autres installations (port, centrale ou autres) en relation avec la création de la zone ;

· droits et taxes d'importation sur les produits de la zone vendus sur le territoire douanier national.

Dépenses :

Sur le plan des dépenses, les pouvoirs publics doit souvent procéder à des investissements considérables en faveur des infrastructures. Les coûts d'infrastructure, y compris des services collectifs comme l'eau et l'électricité, peuvent peser très lourdement, en particulier si les avantages escomptés sur le plan de l'emploi et des investissements se font attendre.

· rémunération des fonctionnaires chargés de réglementer l'activité de la zone ou d'en assurer le fonctionnement et autres dépenses d'exploitation ;

· investissements publics en faveur des infrastructures externes (et des infrastructures et installations internes dans le cas d'une zone mise en place par le gouvernement) ;

· droits et taxes d'importation perdus en raison de la contrebande ;

· incitations fiscales fournies ;

· recettes fiscales perdues du fait de l'installation dans la zone d'entreprises faisant auparavant partie du territoire douanier national ;

· subventions (aides du fond de HASSAN II pour l'acquisition des terrains).

Les autorités qui offrent des incitations fiscales pour attirer des investissements doivent en évaluer périodiquement la pertinence, l'adéquation et les avantages économiques au regard des coûts correspondants, notamment des répercussions à long terme sur l'attribution des ressources. Les incitations offertes doivent aussi être compatibles avec les obligations internationales. Cependant, si la ZFE attire de nouveaux investissements, il ne s'agit pas d'une « perte » de recettes publiques, mais si l'investisseur était venu même en l'absence d'incitation fiscale, on peut considérer qu'il s'agit d'un coût d'opportunité.

A titre de d'exemple, le montant des investissements publics dans le projet Tanger-Med s'élève à 1500 millions d'€, repartis entre 600 millions € concernant le port, 300 pour l'aménagement des ZF et 600 pour d'autres installation^74(*), (notamment un barrage sur la rivière `'OUED R'MEL'', construit à proximité pour prévenir les inondations et fournir l'eau nécessaire). Ajouter à cela 1550 millions € comme investissement privé (dont 350 pour le port et 1200 pour les ZF)^75(*). Ces investissements à remarquer qu'ils sont dépensé avant même le commencement de la commercialisation de la zone franche logistique en 2005.

A-2- DEPENSES FISCALES

Le système fiscal comporte de nombreuses dérogations sous forme d'exonérations totales ou partielles, de réductions d'impôts, d'abattements sur la base imposable et de taux préférentiels.

Les dérogations fiscales représentent un enjeu budgétaire important. Elles constituent un manque à gagner pour le budget et leur effet sur ce dernier est comparable à celui des dépenses publiques. C'est la raison pour laquelle elles sont appelées « dépenses fiscales »^76(*).

Les dépenses publiques sont définies comme : « avantages fiscaux accordés par l'Etat en vue d'encourager des activités, des régions, des ménages ou des entreprises, en renonçant volontairement à une partie de ses revenus fiscaux ». Un concept datant des années 60, La plupart des pays de l'OCDE produisent des rapports sur les dépenses fiscales qui accompagnent les lois de finances (en Allemagne (1959) et aux USA (1968) qui ont élaboré les 1ers rapports sur les dépenses fiscales «tax expenditures»)^77(*).

Principales formes des dépenses fiscales sont : Exonération totale d'impôt ou de taxe, réduction du taux de l'impôt, déductions ou abattements sur le revenu, crédit ou report d'impôt...

Le troisième rapport sur les dépenses fiscales de l'année 2007 confirme les conclusions des rapports de 2005 et 2006. Il a recensé 410 mesures dérogatoires sous forme d'abattements, de déductions, d'exonérations partielles, temporaires ou totales, de provisions, de réductions, de taxations forfaitaires et de facilités de trésorerie. Ainsi, 178 d'entre elles ont fait l'objet d'évaluation, enregistrant une dépense fiscale de l'ordre de 23.612 MDH. Cette estimation fait ressortir que près de la moitié des dépenses fiscales concernent la TVA (47%), 19% pour l'I.S., 13% pour l'I.R. et 12% pour les droits d'enregistrement et de timbre^78(*). Il y a lieu de préciser que les mesures incitatives bénéficient quasiment à tous les secteurs d'activité.

Bien que les rapports des dépenses fiscales ne distinguent pas celles relatives aux ZFE, leur régime se basant principalement sur les incitations fiscales, participe sûrement à aggraver la situation des dépenses fiscales au Maroc.

B- COÛT SOCIAL ET LEGAL

L'autre type de coût est surtout relatif aux droits de travail et au principe universel de l'égalité.

B-1- DROIT DU TRAVAIL

La violation des droits et conditions du travail est souvent avancée pour critiquer les ZFE. Les entreprises installées dans ces ZFE sont en principe tenues au respect des lois, règles ou règlements locaux en matière d'aménagement, du respect de l'environnement, du droit industriel et le droit du travail. Cependant, il arrive dans certains cas que des lois ou réglementations différentes soient adoptées pour les ZFE.

Les dérogations à la législation du travail sont souvent partielles. Elles concernent l'embauche du personnel immigré, les conditions générales de travail et de rémunérations ou encore le droit d'organisation des travailleurs.

En matière de dérogation relative à l'embauche de personnels expatries, l'article 24 de la Loi tunisienne par exemple impose "une limite de quatre par entreprise" qui peuvent être soit des agents d'encadrement soit des agents de maîtrise, l'article 24 de la Loi malgache dispose que "l'entreprise bénéficiant du régime de zones franches est responsable de la détermination de l'effectif d'encadrement expatrié dont elle a besoin". II en est de même à l'île Maurice où il apparaît de surcroît que les entreprises franches peuvent employer des travailleurs étrangers qui ne sont ni cadres ni agents de maîtrise. La loi Marocain relative aux ZFE ne pose aucune limitation aux nombres ni à la qualité des personnels étrangers des entreprises opérant en zones franches d'exportation.

Généralement, les facilités dérogeant à la réglementation relative à l'immigration sont prévues en matière d'embauche de personnel d'encadrement expatrié. La faiblesse technologique et de qualification de la main d'oeuvre locale, dans certains domaines, peut justifier l'emploi de personnel expatrié dans les ZFE.

En ce qui est des dérogations relatives aux conditions de travail, elles sont multiples et diffèrent selon les Etats. Elles visent toutes la flexibilité du travail et accordent une plus grande liberté aux employeurs. Il accorde dans la pratique, une liberté totale aux entreprises bénéficiant du régime de zones franches pour la gestion de leurs personnels (mais tout en restant dans le cadre du Code de Travail et du Code de prévoyance sociale). Toutefois, outre la dérogation concernant le personnel expatrié, il existe des dispositions particulières relatives au règlement des différends collectifs entre une entreprise franche et son personnel.

Mais les dérogations les plus souvent rencontrées dans les zones franches d'exportation concernent les conditions de travail et de rémunération. La durée du travail pose souvent des problèmes pour ces entreprises particulières vouées à l'exportation. Fortement reliées à un marché extérieur très élastique, les entreprises franches fonctionnent à la commande et dans un esprit de rentabilité maximale qui leur impose un stock minimum. La flexibilité nécessaire à un meilleur rendement correspond malheureusement souvent à la précarisation sinon à l'intensification des conditions de travail. Cela étant vrai pour la négation des règles protectrices de droit commun quand elles existent.

En fin, des dérogations relatives au droit social commun ; celles relatives à l'organisation du travail semblent être la plus graves du point de vue de la protection des travailleurs.

Elles répondent au souci des investisseurs de garantir `'la paix industrielle''. Il n'est pas rare que les gouvernements vantent dans les brochures de promotion des investissements l'harmonie régnant dans ces zones industrielles ou encore le fait qu'ils disposent d'un union free environnement. Ces dispositions peuvent correspondre dans la pratique à des terribles oppressions pour les employés. L'absence de contre-pouvoir syndical permet, en fait, d'imposer plus facilement le point de vue unilatéral des investisseurs pour le contrôle des coûts relatifs aux salaires et aux conditions de travail.

L'OCDE (1996) cite le Département du travail des États-Unis qui fait valoir que 14 pays au moins imposaient en droit et en fait des restrictions aux droits des travailleurs. « Une ou plusieurs restrictions à la liberté syndicale, au droit de grève et au droit de négociation collective ont été constatées au Bangladesh, en République dominicaine, en Malaisie, à la Jamaïque, en Inde et au Sri Lanka, notamment. Dans six cas seulement, la législation applicable dans les zones franches n'était pas la même que celle qui s'appliquait dans le reste du pays, ce qui témoigne bien de la volonté délibérée des autorités de rendre les normes fondamentales moins contraignantes dans ces zones.» L'OCDE (2000) indique que quelques pays excluent les ZFE du champ d'application de la législation du travail et des relations professionnelles, en citant les exemples du Bangladesh, du Pakistan et de Panama. Le BIT (2003) signale que des discordances ont été relevées entre les obligations prescrites dans les conventions ou la législation, et la pratique des pays, notamment en ce qui concerne le droit de se syndiquer et d'adhérer à des organisations (Bangladesh, République dominicaine, Namibie, Nigeria, Pakistan, Togo), le droit de grève (Panama, Turquie), et le droit de négociation collective (Bangladesh, République dominicaine, Panama, Turquie) bien que la situation se soit par la suite améliorée dans certains pays^79(*).

Au Maroc, le seul droit du travail est celui régis par le Code du travail entré en vigueur en 2004. Il réglemente les relations de travail conformément aux orientations de l'Organisation Internationale du Travail. Ce code consacre le principe d'égalité de traitement et de chances entre les salariés en ce qui concerne leur recrutement ; leur formation professionnelle ; la répartition du travail; leur rémunération ; leur avancement ; le bénéfice d'avantages sociaux ; les mesures disciplinaires ; le licenciement, etc. De même, la nouvelle loi réduit la durée hebdomadaire de travail de 48 à 44 heures, limite le recours aux contrats de travail à durée déterminée et définit et revalorise les indemnités de licenciement^80(*).

B-2- PRINCIPE D'EGALITE

La question de l'égalité est complexe et source de débats depuis des siècles. Cependant, le principe d'égalité fiscale ne constitue pas moins celui qui est le plus fréquemment invoqué par les requérants à l'égard des nouvelles dispositions fiscales adoptées par le législateur.

En matière de fiscalité, le principe de l'égalité fiscale est clairement posé. Il est étroitement lié à la légalité fiscale car celle-ci impose les caractères de généralité et d'impersonnalité de la loi.

Le contenu de la notion d'égalité fiscale varie en fonction des rôles assignés à l'impôt. En premier lieu, l'impôt peut avoir une fonction de répartition des charges publiques : l'impôt sert à couvrir les charges publiques et sa détermination se fait alors par rapport à la capacité contributive des citoyens et non par rapport au prix d'un service ou d'un bien. L'impôt peut viser la redistribution des revenus ou des richesses pour réduire les injustices sociales ou pour assurer un minimum de ressources à tous les citoyens. Enfin, le législateur peut aussi poursuivre un but d'interventionnisme par le biais de l'impôt. Dans ce cas, une imposition volontairement inégalitaire sera mise en oeuvre à des fins d'incitation, de dissuasion ou de protection. Cette double portée juridique et politique du principe d'égalité devant l'impôt est source d'insécurité juridique pour le contribuable en ce qu'elle rend la notion floue et évolutive. Une remise en cause de l'égalité est constatée.

La fiscalité dérogatoire trouve souvent sa justification dans la troisième fonction de l'impôt à savoir l'interventionnisme par l'impôt. Le régime des zones franches, bien qu'il s'adresse tant aux capitaux étrangers qu'aux indigènes, il reste qualifié par son caractère exceptionnel des avantages et garanties qu'il offre par rapport au droit commun. Ce régime, rappelons-nous, emprunte au concept traditionnel de zone franche la notion d'extraterritorialité douanière : car une zone franche est considérée comme hors des frontières au point de vue de l'application de la réglementation douanière du droit commun. A cela s'ajoutent d'autres dérogations relatives à d'autres matières, telle la fiscalité et les règles sociales.

L'inconstitutionnalité des mesures pouvant être un motif d'annulation du régime, l'incertitude à ce sujet peut fragiliser les relations instaurées entre l'investisseur et l'Etat législateur^81(*).

La constitution marocaine consacre le principe d'égalité devant la loi dans l'article 5, n'a pas encore institué un mécanisme de contrôle de constitutionnalité. Il veille à bien délimiter le domaine d'application de la loi édictée, de façon à spécifier les investissements régis et exclure ainsi le risque de traiter différemment les choses égales. La loi attribue le pouvoir d'accorder ou non les privilèges précités à une autorité administrative^82(*). Il n'en reste pas moins que la loi définit étroitement les conditions dans lesquelles le pouvoir d'agrément peut être utilisé. Il n'y a ici qu'une mesure unilatérale égale pour toutes les situations identiques ; aucune entorse n'est faite au principe d'égalité. Ainsi, la loi marocaine garantie l'application des avantages à « ... toutes activités exportatrices à caractère industriel ou commercial ainsi que les activités de service qui y sont liées... »^83(*). Toute, en donnant une liste exhaustive des activités autorisées dans les ZFE^84(*), la loi ne fait aucune discrimination par nationalité ou origine de l'investissement. De même, à titre d'exemple, la Loi malgache réserve l'application du régime à tous les "investissements réalisés par des promoteurs nationaux ou étrangers, ou en association des deux, dans des activités tournées vers l'exportation'', et le régime tunisien s'applique "aux investissements réalisés par toutes personnes physiques ou morales, résidentes ou non résidentes, dans les secteurs industriel, commercial et de services orientés totalement vers l'exportation''.

Si la question de l'égalité dans la loi peut être résolue de cette façon, celle de l'égalité devant la loi reste posée. En effet, il demeure une inégalité entre les investisseurs bénéficiant du régime et les autres. Ce point n'a pas encore été abordé par la juridiction constitutionnelle du pays.

L'absence du contrôle de la constitutionnalité des mesures relatives aux régimes des zones franches au Maroc, est peut être dû à la nature de l'acte par lequel sont crées. En effet, les ZF au Maroc sont instaurées par des `'Dahir''. Le `'Dahir'' est la forme par laquelle le roi exerce les pouvoirs qui lui sont réservés par la constitution. Il bénéficie dans le droit marocain d'une spécificité, à savoir ses mesures qui échappent au régime général des actes administratifs et spécialement à leur régime contentieux.

Cela ne juge en rien, l'incompatibilité de ce régime avec un principe général d'égalité. En s'inspirant du droit comparé, l'on peut trouver des justifications à ce type de rupture de l'égalité. Ainsi, une rupture d'égalité est admise traditionnellement par le Conseil constitutionnel français dans un but d'intérêt général. Aussi, en 1983, affirme-t-il que "le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte, par l'octroi d'avantages fiscaux, des mesures d'incitation à la création et au développement d'un secteur d'activité concourant à l'intérêt général". De même, en 1993, il réitère que "le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que, pour des motifs d'intérêt général, le législateur édicte, par l'octroi d'avantages fiscaux, des mesures d'incitation au développement d'activités économiques et financières en appliquant des critères objectifs en fonction des buts recherchés. L'emploi, l'IDE, l'aménagement du territoire et les recettes d'exportation pourraient ainsi constituer l'intérêt général justifiant la rupture du principe d'égalité entre un régime de zones franches d'exportation et un régime de droit commun.

L'on peut aussi inscrire les régimes de zones franches dans ce que l'on appelle "les discriminations positives"^85(*). Pour le Conseil d'Etat « la discrimination positive est une catégorie particulière de discrimination justifiée, mise en oeuvre par une politique volontariste et dont l'objectif est la réduction d'une inégalité »^86(*). Ainsi le Conseil constitutionnel considère-t-il, lorsque le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire de 1995 lui fut déféré que « le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte, par l'octroi d'avantages fiscaux, des mesures d'incitations au développement et à l'aménagement de certaines parties du territoire dans un but d'intérêt général »^87(*). Appliquée à un régime de zones franches d'exportation, la théorie des discriminations positives permet d'évacuer les destinataires du dispositif - les investisseurs - et de sauvegarder l'idée de non-discrimination entre entreprises exportatrices, par la technique du zonage, et du même coup justifier le recours à la rupture d'égalité.

* ⁷⁴ Source : TMSA Saïd ELhadi (président du directoire) paris, le 29 Novembre 2005

* ⁷⁵ ibid

* ⁷⁶ Définition porte dans le rapport du 2005 sur les dépenses publiques.

* ⁷⁷ « L'EXPERIENCE MAROCAINE EN MATIERE D'EVALUATION DES DEPENSES FISCALES », Naoual JELLOULI (Direction Générale des Impôts),Rabat le 23 novembre 2006.

* ⁷⁸ Allocution de M. Noureddine BENSOUDA, Dîner débat sur les dispositions fiscales de la loi de finances 2008 organisé par la Vie Economique,17 janvier 2008.

* ⁷⁹ OCDE, Michael Engman/Osamu Onodera/Enrico Pinali, p. 32.

* ⁸⁰ www.invest.gov.ma Direction des investissements

* ⁸¹ Au Maroc, cette insécurité est comblé par les dispositions de l'article premier de la loi N°19-94 relative aux ZFE qui stipule qu' « En cas de suspension éventuelle du régime institué par la présente loi, les entreprises qui en bénéficient disposeront d'un préavis d'une durée de 20 ans courant à compter de la date de suspension du régime''.

* ⁸² L'Article 11 de la loi 19-94 relative aux ZFE confie le pouvoir d'autorisation au wali ou gouverneur sur avis conforme d'une commission locale des zones franches d'exportation présidée par le wali ou le gouverneur de la préfecture ou province concernée, et comprenant, outre les représentants des administrations concernées, le président ou les présidents des conseils communaux et le président de la chambre de commerce et d'industrie concernée.

Les modalités de désignation des membres fonctionnaires de la commission et ses modalités de fonctionnement sont fixées par voie réglementaire.

* ⁸³ Article 3 de la loi 19-94 relative aux ZFE.

* ⁸⁴ Pour les activités : Voir l'article 3 de la loi Décret n° 2-96-511 du 9 rejeb 1418 (10 novembre 1997) portant création de la zone franche d'exportation de Tanger.(B.O N°4536 DU 20 NOVEMBRE 1997). et l'Arrêté conjoint du ministre de l'économie et des finances et du ministre de l'industrie, du commerce   et de l'artisanat n° 374-98 du 17 ramadan 1419 (5 janvier 1999) fixant la liste des services liés à l'industrie pouvant s'installer dans la zone franche d'exportation de Tanger. (B O n°4666 du 18.02.1999).

* ⁸⁵ PELLOUX, `'les nouveaux discours sur l'inégalité et le droit public français'', RDP, 1982, spéc. pp.9221s.

* ⁸⁶ Conseil d'Etat, Rapport public sur le principe d'égalité, documentation française, 1996, p.87.

* ⁸⁷ Décision DC n° 94-358 du 26 janvier 1995, Aménagement du territoire, in JORF du 1^er février 1995. Repris dans la thèse de Johary Hasina RAVALOSON, Op. Cit. p72.