Les institutions financières internationales dans la transition des PECO

A/ L'union européenne

Comme nous l'avons souligné, l'Union Européenne (la CEE au départ en réalité) a été la première à s'investir dans la transition des PECO de manière officielle à la suite du Sommet de l'Arche en juillet 1989 avec notamment la création du programme PHARE. L'autre entité qui a travaillé pour la transition des PECO dans le cadre communautaire est la Banque Européenne d'Investissement.

Le programme PHARE est donc né en 1989^11(*), crée au départ, comme son nom l'indique - Pologne, Hongrie, Action pour la Restructuration Economique - uniquement pour ces deux pays, puis étendu en 1990 à la Bulgarie, la Tchécoslovaquie, la Yougoslavie et l'Albanie. L'objectif du programme est d'assister les PECO dans leur transition vers un régime démocratique et une économie de marché. C'est principalement par des aides non remboursables plus que par des prêts que le système de financement de PHARE a fonctionné. Ces aides étaient accordés de façon autonome par la Communauté ou en cofinancement avec des Etats membres, avec la Banque Européenne d'Investissement (BEI), avec des pays tiers ou d'autres IFI. Le financement de chaque secteur est réalisé dans le cadre de sous-programmes spécifiques dont les principaux sont : « Jopp » pour le développement du secteur privé, « Green, East » pour l'environnement, « Echo » pour l'aide humanitaire, « Ace, Tempus » pour l'éducation et la recherche, « Lien » dans le domaine social, « Sigma » pour la formation professionnelle des fonctionnaires, « Démocratie » dans le domaine de l'organisation parlementaire et la transparence de l'administration publique, « Consensus » pour la cohésion sociale et la stabilité politique, « Mctp » pour la politique régionale de transport, « Praq III » en matière d'harmonisation des législations est-européennes avec celles de l'UE, « Taiex » pour l'apprentissage de l'acquis communautaire... Le programme espérait apporter de la flexibilité dans les réponses aux besoins. Si les PECO avaient en commun l'héritage communiste, les points de départ dans la transition n'en étaient pas pour le moins différents et inégaux. Ainsi, PHARE est toujours partit de la demande, sachant que les priorités variaient selon les pays. La réceptivité des pays dans lesquels PHARE a opéré a été grande grâce à cette politique d'adaptation. Elle a constitué une différence importante avec d'autres IFI moins bien vus et peut-être moins désintéressés. Dans cette optique, PHARE a même fournit des apports essentiels à la mise en oeuvre de réformes convenues dans le cadre d'accords contraignants des programmes du FMI et de la Banque Mondiale. Allant plus loin, PHARE a également travaillé en étroit lien avec les IFI, dont il devait en théorie coordonner le travail sur place. Les IFI et PHARE ont souvent investi ensemble dans des infrastructures, dans le secteur bancaire, la restructuration des entreprises et avec des lignes de crédit au secteur privé, ce qui a accru leur efficacité. Par exemple, il existe depuis 1991 avec la BERD un dispositif formel qui a connu un grand succès appelé « dispositif de Bangkok ». PHARE finance la BERD pour soutenir l'assistance technique que requièrent ses interventions. Jusqu'en 1996, plus de 130 opérations de coopération technique ont été financés avec ce dispositif.

Le comité de gestion du programme a été crée auprès de la Commission avec des représentants des Etats membres, un président représentant la Commission et un représentant de la BEI.

Dès sa création, les priorités affichées du programme sont les suivantes : l'abolition des monopoles d'Etat, les restructurations et privatisations des entreprises publiques, la modernisation des services financiers, la promotion du secteur privé (PME-PMI) et la formation professionnelle, le développement du marché du travail et du secteur social, y compris la réforme de la sécurité sociale et les politiques de prévoyance sociale. Aux premières étapes de la transition, l'assistance était centrée sur l'apport de savoir-faire ou d'assistance technique et, en cas de nécessité, sur l'aide humanitaire.

L'autre institution crée par la Communauté Européenne est très différente dans sa nature. Crée en 1958 avec le Traité de Rome, son siège est au Luxembourg. La première différence de taille donc est que cette institution n'a pas été crée pour les PECO. Au contraire, son objectif premier est d'investir dans des projets de pays membres. Institution financière de la CEE puis de l'Union Européenne, la BEI conduit ses activités d'emprunt et de prêts dans le cadre des politiques économiques de l'Union. Son rôle est d'emprunter de l'argent sur les marchés de capitaux afin de l'investir dans des projets européens. Les prêts accordés ont donc toujours été indépendants de l'Union, même s'ils suivent les politiques générales. Les projets soutenus doivent contribuer au bon développement économique et social des pays visés. Elle peut également intervenir de son propre chef en dehors de l'Union européenne, mais l'argent investit est sur ses fonds propres. La Commission européenne peut aussi lui donner un mandat pour intervenir à l'étranger, l'argent alors utilisé sera celui de l'Union européenne. C'est dans ces cadres-là que la BEI a financé de nombreux projets entre 1989 et aujourd'hui dans les PECO, principalement des projets soutenant la transition économique.

En règle générale (moyenne sur les quinze dernières années), environ 15% des investissements se font en dehors de l'Union européenne. En 1989 par exemple, concernant exclusivement les financements à l'extérieur de la Communauté, il ya eu 485,9 millions d'ECU de prêts sur ressources propres et 126 millions d'opérations de capitaux à risques sur des ressources budgétaires de la Communauté ou des Etats membres, soit au total 611,9 millions d'ECU. Sur ce total, seulement 58 millions d'ECU sont allés aux PECO (principalement ex-Yougoslavie). C'est en 1990 que la BEI s'implique véritablement dans la région à la suite des événements que l'on connaît. Elle s'engage pour la transition en augmentant sensiblement ses prêts dans la région. Les deux premiers pays ayant bénéficié de cette implication ont été la Hongrie et la Pologne. Ces premiers concours de la BEI ont porté sur les secteurs de l'énergie, des télécommunications et des transports. Ils ont également pris la forme de prêts globaux accordés à deux banques du pays (Inter-Europa Bank en Hongrie, Export Development Bank en Pologne). En Hongrie, trois prêts ont été signés en 1990 pour un montant total de 120 millions d'ECU, concernant d'une part la modernisation des télécommunications (création d'un réseau numérique) et d'autre part l'amélioration du réseau électrique. Le prêt à l'Inter-Europa Bank était lui destiné à soutenir des petits projets industriels et énergétiques et faciliter les investissements de promoteurs de la Communauté. En Pologne, un montant total de 95 millions d'ECU a été accordé pour le secteur de l'énergie, axé surtout sur la remise en état des capacités d'exploitation, de traitement, de transport et de stockage des ressources en gaz naturel avec une attention particulière portée à la protection de l'environnement. Le prêt à l'Export Development Bank contribua lui au renforcement de l'industrie privé, notamment d'exportation et de services. L'évaluation de ces deux années montre bien l'implication rapide et la réactivité de la BEI au début de la transition dans les PECO.

Il est important de noter qu'en tant que banque d'investissement, elle ne fait que des prêts et aucun don. Toutes les sommes investies par la BEI doivent lui être remboursées.

Concernant sa gouvernance, la BEI est composée d'un Conseil des gouverneurs (représenté par les 27 ministres de l'économie des pays de l'UE, chargés de fixer la politique générale), d'un Conseil d'administration (chargé d'appliquer la politique), d'un Comité de direction (qui assure au jour le jour le bon fonctionnement de la BEI), d'un Comité de vérification (chargé d'auditer la BEI pour s'assurer que son fonctionnement respecte toutes les obligations qu'elle doit remplir) et d'actionnaires (les 27 pays membres de l'UE, pour lesquels sont fixés leur participation au capital en fonction de leur PIB au moment de leur intégration à l'UE). La gouvernance de la BEI lui a toujours permit, et à fortiori dans un contexte très politique et sensible comme celui de l'Europe centrale et orientale dans les années 1990, de prendre des décisions indépendantes de la Communauté, sans l'empêcher de travailler avec elle, et donc même avec le programme PHARE, comme nous le verrons lorsque nous étudierons plus en profondeur les grandes évolutions des institutions au fur et à mesure que les réformes avançaient.

* ¹¹ Règlement (CEE) n°3906/89 du Conseil, du 18/12/89, relatif à l'aide économique en faveur de la République de Hongrie et de la République populaire de Pologne (voir annexe n°1).