Les institutions financières internationales dans la transition des PECO

C/ Le FMI et l'OCDE

Les deux dernières IFI qui ont agi pour la transition des PECO sont le Fonds Monétaire Internationale et l'Organisation de Coopération et de Développement Economique.

Le Fonds Monétaire Internationale (FMI) a lui aussi vu le jour à la conférence de Bretton Woods en juillet 1944. Les 45 gouvernements alors représentés souhaitaient établir un cadre de coopération économique conçu pour prévenir le retour aux politiques économiques désastreuses ayant contribué à la Grande Dépression des années 1930. Selon l'Article 1 des Statuts du FMI, les objectifs principaux sont au nombre de six. Le premier but est de promouvoir la coopération monétaire internationale en fournissant un mécanisme de consultation et de collaboration. Le deuxième est la facilitation de l'expansion et de l'accroissement « harmonieux » du commerce international et contribuer ainsi à l'instauration et au maintien de niveaux élevés d'emploi et de revenu réel. Le troisième est la promotion de la stabilité des changes. Le quatrième, l'établissement d'un système multilatéral de paiements entre les Etats membres et éviter les dépressions concurrentielles. Le cinquième objectif est la mise à disposition des ressources générales du Fonds (de manière temporaire) moyennant des garanties adéquates, leur fournissant ainsi la possibilité de corriger les déséquilibres de leurs balances des paiements sans recourir à des mesures préjudiciables à la prospérité nationale et internationale. Enfin, le sixième objectif est, conformément à ce qui précède, d'abréger la durée et de réduire l'ampleur des déséquilibres des balances des paiements des pays membres. A la lecture des ces objectifs, nous pouvons déjà nous rendre compte de leur proximité avec les besoins inhérents aux PECO au moment de leur transition et explique l'implication du FMI.

Ainsi donc, de manière plus générale, le FMI s'emploie à promouvoir la croissance mondiale et la stabilité économique en encourageant les pays à adopter des politiques économiques saines. Cependant, à la différence de la BERD, de PHARE, de la BEI et de la Banque Mondiale, les concours du FMI ne financent pas des projets ou des activités spécifiques. Il n'accorde pas de prêts comme le font les agences de développement et IFI préalablement citées. La surveillance^14(*) comprend le dialogue que le FMI entretient régulièrement avec chaque État membre et les conseils de politique économique qu'il leur fournit. À intervalles réguliers (habituellement une fois par an), le FMI évalue en profondeur la situation économique de chaque pays. Il examine avec les autorités les mesures les plus propices à la stabilité des taux de change, à la croissance et à la prospérité de l'économie. La décision de publier les rapports d'évaluation du FMI appartient à chaque pays membre concerné. En outre, le FMI apporte lui-aussi une assistance technique et une formation -- gratuitement dans la plupart des cas -- pour les aider à renforcer leur capacité de conception et d'application de politiques efficaces. L'assistance technique porte notamment sur la politique de finances publiques, la politique monétaire et de change, le contrôle et la réglementation du système bancaire et financier, et les statistiques. Le FMI est également un fonds auquel les pays membres peuvent avoir recours en cas de difficulté de balance des paiements. Par ces concours financiers, le FMI donne aux États membres le répit dont ils ont besoin pour remédier à leurs problèmes de balance des paiements. Un programme économique appuyé par le FMI est conçu par les autorités nationales en coopération étroite avec les services de l'institution, et les concours financiers restent subordonnés à la réalisation effective de ce programme. Cette assistance financière est accordée grâce au système des prêts concessionnels, la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC), et la Facilité de protection contre les chocs exogènes (PCE), ainsi qu'au moyen d'allégements de dettes dans le cadre de l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et l'Initiative d'allégement de la dette multilatéral (IADM).

Enfin, dernière partie conceptuelle et générale sur le FMI, son organisation. Le FMI doit rendre des comptes aux gouvernements de ses pays membres. Au sommet de la pyramide institutionnelle se trouve une nouvelle fois le Conseil des Gouverneurs qui comprend un représentant de chacun des pays membres. Vingt-quatre de ces gouverneurs siègent au Comité Monétaire et Financier International (CMFI) qui se réunit deux fois par an. La gestion courante du Fonds est assurée à Washington par un Conseil d'administration là-encore, composé de 24 membres, dont les activités sont guidées par le CMFI et appuyées par les services professionnels du FMI. Le Directeur général dirige les services du FMI et préside le Conseil d'administration. Il est assisté de trois Directeurs généraux adjoints.

Concernant l'implication du FMI dans les PECO, elle a été forte. Sans en faire l'historique qui sera établi plus tard, il est intéressant de revenir sur quelques points précis et sur la politique générale afin de mieux comprendre le travail réel du Fonds. Les défis posés par les PECO en 1989 correspondaient tout à fait aux objectifs fixés par le FMI à sa création. Selon Yves Gisse, économiste et consultant en Relations Internationales, le FMI a alors eu à résoudre l'un de ses plus grands défis depuis sa création. Pour le Fonds, le problème était en plus différent de ceux auxquels il s'était habitué dans les pays en voie de développement. Certes, il fallait instaurer des économies reposant sur le libre jeu du marché et élaborer de nombreuses transformations, mais le niveau d'éducation était tout de même élevé, et la main d'oeuvre plus formée que dans les pays où il avait l'habitude de travailler. Il n'en restait pas moins que la situation en 1989 était très difficile, avec de profonds déséquilibres économiques, de la récession, du chômage, de l'inflation et des dettes. En 1994, le directeur général du FMI, Michel Camdessus disait à ce propos : « Jamais, depuis l'effort de reconstruction qui a suivi la deuxième guerre mondiale, le besoin n'a été aussi grand de coopérer à une entreprise commune riche de tant de promesses pour l'avenir de humanité ». Ainsi, face à cette mobilisation, dès 1989, le Fonds a apporté une aide active aux PECO qui se sont engagés dans la transition. Il a travaillé en partenariat avec les autorités de ces pays^15(*) pour stabiliser et restructurer leur économie - particulièrement en les aidants à se doter du cadre juridique et institutionnel d'une économie de marché. Pour leur apporter des concours supplémentaires aux premières étapes de la transition, le FMI a crée en 1993 la Facilité pour la transformation systématique, qui a existé jusqu'en 1995.

Concrètement, les trois premiers pays à avoir bénéficié du soutien et de l'aide du FMI sont la Tchécoslovaquie, la Hongrie et la Pologne.

La dernière IFI à avoir oeuvré pour les PECO au moment de la transition, même si elle a eu un rôle moindre, est l'Organisation de Coopération et de Développement Economique. L'OCDE a succédé à l'Organisation Européenne de Coopération Economique (OECE) issue du Plan Marshall et établie en 1948 avec l'appui des Etats-Unis et du Canada, pour contribuer à la reconstruction des économies européennes après la Seconde Guerre Mondiale. Créée pour jouer un rôle équivalent à celui de l'OTAN sur le plan économique, l'OCDE a remplacé l'OECE en 1961 et, depuis, a pour mission d'aider les gouvernements à réaliser une croissance durable de l'économie et de l'emploi, ainsi qu'une progression du niveau de vie dans les 30 pays membres, tout en maintenant la stabilité financière, et à favoriser ainsi le développement de l'économie mondiale. Selon la Convention de l'OCDE, l'Organisation doit contribuer également à une « saine expansion économique dans les pays membres, ainsi que dans d'autres pays en voie de développement économique ».

L'OCDE est un forum unique au sein duquel les gouvernements de 30 démocraties (parmi lesquelles la Pologne, la Hongrie, la République Tchèque) de marché oeuvrent de concert pour relever les défis économiques, sociaux et de gouvernance liés à la mondialisation, ainsi que pour tirer parti des possibilités qu'elle offre. Les gouvernements y comparent donc leurs expériences en matière d'action publique, y cherchent des réponses à des problèmes communs, identifient les bonnes pratiques et coordonnent leurs politiques nationales et internationales. Elle élabore aussi des instruments, des décisions et des recommandations reconnus au niveau international dans des domaines où des accords multilatéraux s'imposent pour que les pays puissent progresser dans une économie mondialisée. Les pays non membres sont également invités à adhérer à ces accords et traités. Concernant les PECO, l'OCDE s'est inscrite, jusqu'aux années 1995/1996, dates auxquelles la République Tchèque (21 décembre 1995), la Pologne (22 novembre 1996) et la Hongrie (7 mai 1996) sont devenues membres (la République Slovaque a attendu le 14 décembre 2000) vis-à-vis de la région comme une institution de conseil et d'aide extérieure.

Les échanges de vues entre les pays membres de l'OCDE reposent sur des informations et des analyses fournies par son secrétariat à Paris. Le secrétariat recueille des données, suit les tendances, analyse et prévoit les évolutions économiques. C'est ainsi, qu'avant l'intégration de certains PECO, le secrétariat a beaucoup analysé les situations propres à chacun, les besoins et les perspectives. Il étudie également les changements qui affectent la société ou l'évolution de la situation concernant les échanges, l'environnement, l'agriculture, la technologie, la fiscalité et bien d'autres domaines. Dans son aspect « Développement », directement en relation avec l'aide à la transition des PECO, l'OCDE aide les gouvernements à oeuvrer pour la prospérité et à lutter contre la pauvreté en favorisant la croissance économique, la stabilité financière, les échanges et l'investissement. Elle veille à ce que le développement économique et social, ainsi que la protection de l'environnement avancent ensemble. Par ailleurs, et ce fut très utile dans le cas des PECO, l'OCDE est depuis plus de 40 ans, l'une des sources de données statistiques, économiques, sociales comparables parmi les plus fiables et les plus importantes au monde. Ses bases de données couvrent des domaines aussi divers que les comptes nationaux, les indicateurs économiques, la population active, les échanges, l'emploi, les migrations, l'éducation, l'énergie, la santé ou encore l'environnement.

Le fonctionnement de l'OCDE est relativement traditionnel. Les agents du secrétariat de l'OCDE, situé à Paris, réalisent des études et des analyses à la demande des 30 pays membres. Les représentants de ces pays membres se rencontrent et échangent des informations dans des comités spécialisés sur des questions clés, le pouvoir de décision revenant au Conseil de l'OCDE.

Le Conseil de l'OCDE est l'organe décisionnel de l'Organisation. Il se compose d'un représentant par pays membre, plus un représentant de la Commission Européenne. Le Conseil se réunit régulièrement au niveau des représentants permanents auprès de l'OCDE, et il prend des décisions par consensus. Une fois par an, le Conseil de l'OCDE se réunit au niveau des ministres pour discuter des grands problèmes du moment et fixer les priorités pour les travaux de l'OCDE. Les travaux dont l'exécution est demandée par le Conseil sont réalisés par le secrétariat. Ce dernier rassemble quelque 2 000 agents concourant par leur travail aux activités des comités. Environ 700 économistes, juristes, scientifiques et autres spécialistes, répartis dans 16 directions de substance^16(*), effectuent toutes sortes de recherches et d'analyses. Le secrétariat est dirigé par un Secrétaire général assisté de quatre Secrétaires généraux adjoints. Le Secrétaire général préside également le Conseil, assurant un lien essentiel entre les délégations nationales et le secrétariat. Enfin, les représentants des 30 pays membres se réunissent dans les comités spécialisés pour débattre des idées et examiner les progrès réalisés dans des domaines précis de l'action des pouvoirs publics. L'OCDE compte environ 200 comités, groupes de travail et groupes d'experts. Chaque année, près de 4 000 hauts fonctionnaires des administrations nationales participent à des réunions de comités de l'OCDE pour examiner les travaux effectués par le secrétariat, y contribuer et en suggérer de nouveaux. Concernant le financement de l'Organisation, les 30 pays membres y participent. Les contributions nationales au budget annuel sont calculées à partir d'une formule qui dépend de la taille de l'économie de chacun des pays membres. Les Etats-Unis, qui financent environ 25% du budget, sont le contributeur le plus important, suivis par le Japon. Avec l'approbation du Conseil, les pays peuvent également apporter leurs contributions de manière distincte à des programmes ou des résultats particuliers qui ne sont pas financés partir du budget de base.

L'OCDE fournit donc un cadre de réflexion et de discussion fondé sur des recherches et des analyses. Ce cadre aide les gouvernements à déterminer une stratégie qui pourra déboucher sur un accord formel entre les pays membres, ou être mise en oeuvre par des institutions nationales ou dans d'autres enceintes internationales. A la différence des autres IFI ayant oeuvré pour les PECO, l'OCDE n'accorde pas de financements.

Parmi les structures de travail de l'OCDE, deux organes méritent que l'on s'arrête plus longuement, même si presque toutes les directions ont à un moment ou l'autre travaillé pour les PECO dans leur transition. Le premier organe est celle du développement, le CAD (Comité d'aide au développement), celle-là même qui a défini le concept d'aide au développement. La spécificité de cet organe est qu'il part du principe que les pays en développement / transition sont eux-mêmes responsables de leur développement. Le CAD réfléchit donc à la manière dont la coopération internationale peut contribuer à renforcer la capacité de ces pays à participer à l'économie mondiale, et ainsi relever leurs défis. Le deuxième organe très général est le département des affaires économiques qui examine l'évolution économique et financière des pays de l'OCDE et de certains pays non-membres. Il fournit un cadre global pour identifier les priorités structurelles qui requièrent l'attention des gouvernements. Il évalue les incidences d'un large éventail de questions structurelles (par exemple les migrations, les politiques du marché du travail, les dépenses publiques, les systèmes d'enseignement et de santé, l'innovation, la concurrence sur les marchés de produits et l'évolution des marchés financiers, les obstacles aux échanges internationaux et à l'investissement direct étranger, ainsi que les effets de la mondialisation) du point de vue de l'ensemble de l'économie, en s'appuyant sur les travaux d'un certain nombre de comités spécialisés de l'OCDE.

Ainsi, l'OCDE est différente, tant dans ses objectifs, que dans sa nature, aux autres IFI. Ce n'est ni une Banque, comme la BEI ou la Banque Mondiale, ni une organisation conseillant les politiques macro-économiques comme le FMI, ni une institution de crédit ou de soutien financier à des projets microéconomiques comme le programme PHARE ou la BERD. Cependant, cette position d'observateur a permit à l'OCDE d'oeuvrer significativement pour les PECO en examinant leurs situations de manière neutre.

2/ DES DEFIS RELEVES, MAIS EGALEMENT DES INSUFFISANCES

* ¹⁴ «L'une des missions essentielles du FMI consiste à encourager le dialogue entre les États membres sur les conséquences que leurs politiques économiques et financières peuvent entraîner à l'échelle nationale et internationale, ceci afin de favoriser la stabilité extérieure. Ce processus de suivi et de consultation, qu'il est convenu d'appeler «surveillance», a évolué rapidement en réponse aux mutations de l'économie mondiale » (d'après la définition donnée par le FMI). 

* ¹⁵ Ce qui faisait dire à Richard D. Erb, directeur général adjoint du FMI : « les gouvernements de ces pays ont d'une manière générale adhéré à une nouvelle conception du processus de décision économique ».

* ¹⁶ Direction de l'alimentation de l'agriculture et des pêcheries, Direction des Affaires économiques, Direction de la coopération pour le développement, Direction de l'Education, Direction des échanges, Direction de l'emploi, du travail, et des affaires sociales, Centre pour l'entreprenariat, les PME et le développement local, Direction des affaires financières et des entreprises, Centre pour la coopération avec les non-membres, Direction des statistiques, Direction de l'Environnement, Centre de politique et d'administration fiscales, Direction des relations extérieures et de la communication, Direction exécutive, Direction de la gouvernance et du développement territorial, Direction de la science, de la technologie et de l'industrie. En plus de ces directions, six autres organes sont présentes au secrétariat : le Centre de développement, Centre pour la recherche et l'innovation dans l'enseignement, l'Agence internationale pour l'énergie, le Club du Sahel et de l'Afrique de l'Ouest, l'Agence pour l'énergie nucléaire et la Conférence européenne des ministres des Transports.