Memoire Online - La décentralistion et la gestion du domaine public au Burkina Faso

je dédie ce modeste travail ; puisse chacun y trouver en ce qui le concerne, qui un témoignage de reconnaissance filiale, qui une marque d'amour et qui un exemple à suivre.

- Je tiens à remercier tout spécialement Monsieur Basile DARGA, pour la direction enthousiaste qu'il a su donner à ce travail et son soutien dans l'encadrement de cette étude.

- Mes remerciements vont aussi aux autorités municipales des villes de Ouagadougou et de Koudougou, et au corps enseignant de l'Ecole Nationale des Régies Financières (ENAREF).

Les opinions émises dans ce mémoire sont propres à l'auteur. Elles n'engagent ni le directeur de mémoire, ni l'Ecole Nationale des Régies Financières.

INTRODUCTION

Chapitre IV : L'administration fiscale et la gestion du

CONCLUSION

INTRODUCTION

Venant du latin dominium, le mot ``domaine'' exprime la propriété. Dans le langage courant actuel, il exprime plus spécialement une propriété foncière. Il désigne aussi un ensemble de biens, et c'est dans ce sens que l'on parlait du domaine de la couronne^1(*) et que l'on parle du domaine de l'Etat.

Le domaine est l'ensemble des biens mobiliers et immobiliers qui appartiennent à l'Etat. La notion de domaine est par conséquent intimement liée à celle de l'Etat moderne contemporain considéré comme la personne morale de droit public qui personnifie la nation à l'intérieur et à l'extérieur du pays dont elle assure l'administration.

Très tôt, en droit administratif français, on s'est rendu compte de la diversité des biens composant le patrimoine de l'Etat, et que certains de ces biens doivent recevoir une protection juridique plus renforcée. C'est ainsi qu'est née la subdivision des biens de l'Etat en domaine public et en domaine privé. Le domaine public est composé de biens naturels et artificiels, identifiés comme essentiels pour l'intérêt public ou pour les services prévus à l'usage du public. Il ne saurait en aucun cas, être assimilé aux biens du domaine ordinaire de l'Etat ou domaine privé.

Cette conception dichotomique du domaine a été introduite en Afrique de l'ouest par le colonisateur français. Le domaine public était alors régi par un certain nombre de textes réglementaires^2(*) que le législateur voltaïque^3(*) prendra globalement à son compte après l'indépendance intervenue en 1960.

Ces textes ont réglementé le domaine public burkinabé, notamment sa composante immobilière jusqu'à l'adoption des textes portant Réorganisation Agraire et Foncière (RAF) le 4 août 1984. Le législateur de la RAF, inspiré de l'idéologie révolutionnaire de la question domaniale et foncière, a aboli cette vision bipartite du domaine par la création d'un Domaine Foncier National (DFN) unique.

Cependant, cette abolition était plus dans les terminologies que dans la réalité. Les biens du domaine public, cités à l'article 34 gardent toujours leurs caractères juridiques fondamentaux que sont : l'inaliénabilité, l'imprescriptibilité et l'insaisissabilité.

Le Burkina Faso, à l'instar d'autres pays, s'est engagé dans un processus de décentralisation par la création de collectivités territoriales dotées de la personnalité juridique et de l'autonomie financière. Ces nouvelles personnes publiques apparues aux côtés de l'Etat sont appelées à donner une impulsion à la démocratie et au développement à la base.

Pour ce faire, plusieurs compétences exercées par l'Etat seront transférées aux collectivités territoriales avec des ressources patrimoniales conséquentes. Certains biens transférés ou acquis par ces collectivités sont revêtus de critères de domanialité publique. Il se pose alors le problème de gestion de ces biens eu égard à leur spécificité.

Si pendant longtemps, le domaine public, était perçu comme un bien improductif, insusceptible de procurer des revenus à son propriétaire, aujourd'hui il est admis que l'Administration gère ce bien avec le souci d'en tirer le meilleur profit possible. Dans un contexte de recherche de sources de financement pérennes pour les collectivités territoriales, gage de réussite de la décentralisation, une réflexion sur ces biens incessibles et leur contribution aux ressources financières locales est souhaitable. Cela est d'autant plus souhaitable, qu'il ne semble pas avoir beaucoup d'études sur le domaine public au Burkina.

Nous avons alors choisi, dans le cadre du présent mémoire d'étudier « la décentralisation et la gestion du domaine public au Burkina Faso ». Les actions de gestion mettent en jeu de nombreux points de vue. Nous nous intéresserons le plus souvent aux aspects juridiques. En raison de l'extension très importante du domaine public et de son caractère varié, nous avons circonscrit notre recherche au domaine public immobilier des collectivités territoriales.

La gestion du domaine public commence par la mise en évidence de son caractère de support à la décentralisation (1^ère partie).

Ensuite, il y a lieu de montrer que le domaine public est un support financier parce qu'il est le siège d'activités économiques privatives, génératrices de ressources directes et indirectes pour les collectivités (2^ème partie).

La décentralisation fait l'objet d'un intérêt majeur de la plupart des Etats africains et des agences de coopération internationale. Le Burkina Faso, pays sahélien situé en Afrique de l'Ouest, fait de la décentralisation un axe fondamental devant conduire à son développement.

Dans ce contexte, on constate que le terme décentralisation est souvent utilisé de manière générique pour désigner une série de processus qui, selon les lieux, présente des traits relativement différents (déconcentration, territorialisation, dévolution, communalisation, municipalisation etc.).

Il est par ailleurs admis que les processus de décentralisation sont très différents d'un pays à l'autre, non seulement parce qu'ils s'inscrivent dans des histoires différentes, mais également parce qu'ils édictent des dispositions formelles variées. Autrement dit, il n'existe pas de modèle de décentralisation qui pourrait être appliqué partout, par simple transposition. Les pays qui s'engagent dans la décentralisation ont une histoire, une culture, des institutions et des pratiques qui leur sont propres.

La réussite de la décentralisation dépend du contexte politique et culturel tant local que national.

Aussi, convient-il de commencer notre propos par une définition générale du concept de la décentralisation, ses enjeux et la mise en évidence du cadre politico juridique régissant la décentralisation burkinabé. Ce cadre politico juridique a conduit à la mise en place des collectivités territoriales (régions et communes (section 1)).

Ces collectivités recevront de l'Etat un certain nombre de compétences (section 2).

Section 1 : Organisation de la décentralisation au Burkina Faso

La décentralisation au Burkina Faso est organisée autour des collectivités territoriales que sont les communes et les régions (paragraphe 2). Mais cette décentralisation est avant tout inscrite dans un cadre politico juridique ayant de nombreux enjeux (paragraphe 1).

Paragraphe 1 : Cadre politico juridique et enjeux de la décentralisation

A- Cadre politico juridique

La décentralisation est un mode d'organisation institutionnelle qui consiste à faire gérer par des organes délibérants élus les affaires propres d'une collectivité territoriale. Par le principe de la personnalité juridique morale, des pouvoirs de décisions, justifiés par l'existence de ses affaires propres, sont reconnus à des entités administratives autres que l'Etat et non situés par rapport à lui dans une relation hiérarchique. Le processus de décentralisation concerne ainsi les aspects administratifs, financiers et politiques.

La décentralisation se distingue de la déconcentration. La déconcentration est une technique administrative de délocalisation de la gestion consistant à transférer aux représentants locaux de l'Etat, demeurant soumis à l'autorité hiérarchique centrale, le pouvoir de prendre certaines décisions. Néanmoins, la décentralisation va très souvent de paire avec la déconcentration.

Depuis 1991, à la faveur de l'instauration de la démocratie, la Burkina Faso s'est lancé dans une importante réforme institutionnelle par la mise en oeuvre progressive des collectivités territoriales et la déconcentration administrative des services étatiques.

En Août 1998 les textes d'orientation de la décentralisation (TOD)^4(*) ont été adoptés.

Le processus de décentralisation a été concrètement engagé en février 1995 par l'instauration, à travers des élections locales, de trente trois (33) communes urbaines dotées d'organes délibérants. Ce processus a connu une évolution notable avec l'adoption en décembre 2004 de la loi N° 055-2004/AN portant Code Général des Collectivités Territoriale au Burkina Faso (CGCT) complétée par divers textes^5(*) législatifs et réglementaires qui témoignent des enjeux de la décentralisation au niveau des décideurs politiques.

B- Les enjeux de la décentralisation

La décentralisation au Burkina comporte des enjeux politique, économique, social et culturel. Le code général des collectivités territoriales (CGCT) a retenu deux enjeux fondamentaux : la promotion du développement à la base (enjeu économique) et le renforcement de la gouvernance locale (enjeu politique).

Au plan politique, la décentralisation vise à favoriser l'approfondissement de la démocratie. Le fondement de la décentralisation est posé par l'article 143 de la constitution burkinabé qui dispose que le territoire est divisé en collectivités territoriales. Le CGCT consacre le droit des collectivités territoriales à s'administrer librement et à gérer des affaires propres en vue de renforcer la gouvernance locale. « Il apparaît clairement qu'il y a un partage de pouvoir. La décentralisation est donc éminemment politique, le partage de pouvoir qui se traduit par la libre administration et la gestion d'affaires locales contribue au renforcement du processus démocratique^6(*) ».

La décentralisation est donc un facteur de démocratie face à la tendance qu'ont eue, pour des raisons variées, de nombreux Etats à concentrer la puissance de l'Administration aux seules mains du pouvoir central.

Au plan économique, la décentralisation vise à promouvoir le développement à la base. Le développement économique durable et auto-entretenu ne peut ignorer les conditions locales. Les populations de base sont les premières concernées en tant qu'actrices et bénéficiaires du développement économique. Les décisions économiques sont plus efficaces si elles sont le plus proche possible des besoins de la population et si les moyens mis en oeuvre sont suffisamment flexibles pour s'y adapter.

Un tel mouvement peut sembler anachronique au moment où la mondialisation met en évidence les connexions transnationales. Mais c'est oublier que « la compétitivité des entreprises dans une économie globale dépend fondamentalement des caractéristiques du milieu local au sein duquel elles s'insèrent^7(*) »

Le bilan de cinq (05) ans (1995-2000) de mise en oeuvre de la décentralisation au Burkina Faso montre des signes positifs du renforcement du tissu économique local. La décentralisation a contribué à l'émergence d'un entreprenariat local qui a favorisé la restructuration de l'économie locale.

Pour que les enjeux politique (renforcement de la démocratie) et économique (développement à la base) l'emportent sur le risque de gaspillage de ressources humaines et financières, la décentralisation au Burkina doit reposer sur une organisation conséquente.

Paragraphe 2 : L'Administration territoriale décentralisée au Burkina Faso: organisation et fonctionnement

Le territoire burkinabé est organisé en entités administratives déconcentrées et décentralisées. L'Administration déconcentrée est représentée au plan local à trois (03) niveaux : régional, provincial, et départemental. L'administration territoriale décentralisée est à deux (02) niveaux : régional et communal.

Chaque niveau décentralisé fera l'objet d'une présentation succincte quant à son organisation et à son fonctionnement.

A- La commune

La commune est la collectivité territoriale de base. Le territoire de la commune est organisé en secteurs et/ou en villages. La commune a un organe délibérant et un organe exécutif.

L'organe délibérant est le conseil municipal. Le conseil municipal est composé de conseillers élus par secteurs et /ou par villages au suffrage universel direct. Il définit les grandes orientations en matière de développement communal, discute et adopte les plans de développement communaux, règle par ses délibérations les affaires de la commune et contrôle l'action du maire. Il adopte le budget communal et fixe les taux des taxes et redevances perçues directement au profit de la commune. Le conseil municipal se réunit en session ordinaire une fois par trimestre. Il peut également se réunir en session extraordinaire. La durée de ces sessions ne saurait excéder respectivement cinq et trois jours.

L'organe exécutif de la commune est le maire. Le Maire est chargé de l'exécution des décisions du Conseil Municipal. Il est l'ordonnateur du budget communal. Il est chargé de la police municipale ayant pour but d'assurer la sûreté, la sécurité, la salubrité et la tranquillité. A ce sujet, il veille notamment à l'occupation régulière du domaine public.

La commune peut être urbaine ou rurale. Le territoire de la commune rurale comprend un espace d'habitation, un espace de production et un espace de conservation.

La communalisation telle qu'elle est en vigueur au Burkina Faso est intégrale c'est-à-dire qu'il n'existe aucune portion du territoire national qui n'est couverte par une commune qu'elle soit urbaine ou rurale.

B- La région

La région est la collectivité territoriale de second niveau au Burkina Faso. Elle a vocation à être un espace économique et un cadre d'aménagement, de planification et de coordination du développement. Le ressort territorial de la Région est constitué par l'ensemble des territoires des communes qui la composent.

L'organe délibérant de la région est le conseil régional. Le conseil régional peut statuer sur toutes les questions intéressant la vie de la région. Il définit les orientations en matière de développement dans la région conformément aux grandes orientations nationales. Ses compétences couvrent les domaines économiques et sociaux, les finances régionales, la gestion des biens de la région.

Le conseil régional peut également donner son avis sur les questions qui lui sont soumises par l'Etat ou par d'autres collectivités. Le conseil régional se réunit en session ordinaire une fois par trimestre et en session extraordinaire. La durée de ces sessions ne saurait excéder respectivement cinq et trois jours.

L'organe exécutif de la région est le président du conseil régional. Il est chargé notamment de conserver et d'administrer le patrimoine de la région.

L'organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales ainsi brièvement décrits permettent à ces collectivités de concourir avec l'Etat, à l'administration et à l'aménagement du territoire, au développement économique, social, éducatif, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi qu'à la protection, à la gestion des ressources naturelles et à l'amélioration du cadre de vie.

L'accomplissement des missions dévolues aux collectivités territoriales nécessite des transferts de compétences et des moyens d'actions.

Section 2 : Les compétences et les moyens d'actions des collectivités territoriales

Paragraphe 1 : Le transfert de compétences

Le CGCT consacre le transfert de dix (10) domaines de compétences aux collectivités territoriales. Ce transfert de compétences obéit au principe de subsidiarité et s'opère par blocs. Le principe de subsidiarité est un mode de dévolution des compétences qui veut que les niveaux inférieurs exercent les compétences et les pouvoirs qu'ils peuvent mieux exécuter que les niveaux supérieurs. Le niveau supérieur n'intervient dans les compétences qu'en cas de carence constatée ou de refus manifeste.

Domaine	Collectivités bénéficiaires
Domaine	Commune	région
1. Aménagement du territoire, gestion du domaine foncier, urbanisme	· Avis sur le schéma d'aménagement urbain · Etablissement et exécution des plans de lotissement · Attribution des parcelles et délivrance des titres d'occupation des terres de leur domaine foncier propre ou des terres du DFN ayant fait l'objet de transfert de gestion · Délivrance des autorisations de construire · Délivrance des certificats de conformité · Adressage et dénomination de rues · Participation à la gestion des terres du DFN situées dans leur ressort territorial · Délivrance des autorisations d'occupation du domaine public · Réglementation et police de la circulation · Création, réhabilitation et entretien des rues et des signalisations · Désignation des sites, construction et entretien des caniveaux, gares et aires de stationnements · Initiative et soutien en matière de transport en commun et de ramassage scolaire · Avis sur le schéma d'aménagement de l'espace d'habitation (commune rurale) · Participation à la construction et à l'entretien des pistes rurales (commune rurale)	· Initiative d'élaboration du schéma régional d'aménagement du territoire et des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme · Soutien à la promotion du transport en commun · Délivrance des autorisations d'occupation du DFN géré par la région · Construction et entretien des pistes rurales
2. Environnement et gestion des ressources naturelles	· Elaboration des plans communaux d'action pour l'environnement · Participation à la protection des ressources en eaux souterraines, en eaux de surface et les ressources halieutiques · Assainissement · Lutte contre l'insalubrité, les pollutions et les nuisances diverses · Création, gestion des parcs et espaces verts · Lutte contre la divagation des animaux · Délivrance des autorisations préalables de coupes de bois · Participation à la conservation des ressources naturelles renouvelables · Lutte contre les feux de brousse et la coupe abusive du bois · Protection et gestion des ressources fauniques des forêts classées et protégées · Gestion de Zone de Production Aménagé (ZPA) (commune rurale) · Création de zone de conservation (commune rurale)	· Création de bois et de forêts d'intérêt régional · Participation à la gestion et à la mise en défens des forêts classées et forêts protégées · Participation à la protection des cours d'eau · Prévention et lutte contre les feux de brousse et la coupe abusive de bois · Protection de la faune et des ressources halieutiques · Participation à la gestion et à l'exploitation des Périmètres Aquacoles d'Intérêt Economique (PAIE) · Elaboration, mise en oeuvre et suivi des plans ou schémas régionaux d'action pour l'environnement · Délivrance des autorisations de coupe de bois dans le DFN concédé à la région
3. Développement économique et planification	· Elaboration et exécution avec l'appui de l'Etat des politiques et plans de développement locaux	· Elaboration et exécution avec l'appui de l'Etat des politiques et plans de développement locaux
4. Santé et hygiène	· Construction et gestion des formations sanitaires de base · Organisation de l'approvisionnement pharmaceutique et prise de mesures relatives à la réglementation et à la prévention des maladies · Prise de mesures d'hygiène et de salubrité	· Participation à la construction et à la gestion des formations sanitaires de base · Construction et gestion des formations sanitaires intermédiaires · Organisation de l'approvisionnement pharmaceutique · Prise de mesures d'hygiène et de salubrité · Valorisation de la pharmacopée traditionnelle
5. Education, emploi, formation professionnelle et alphabétisation	· Prise en charge de l'enseignement préscolaire, primaire, secondaire et professionnel · Alphabétisation	· Participation à la prise en charge de l'enseignement préscolaire, primaire et secondaire · Prise en charge de l'enseignement supérieur · Prise en charge de la promotion de l'emploi, de la formation professionnelle et de l'alphabétisation
6. Culture, sport et loisirs	· Construction et gestion des infrastructures sociales, culturelles, sportives et de jeunesse	· Construction et gestion des infrastructures sociales, culturelles, sportives et de jeunesse · Promotion du tourisme et de l'artisanat
7. Protection civile, assistance et secours	· Participation à la promotion des droits humains · Participation à la promotion sociale, à l'organisation et à la gestion des secours d'urgence · Création et gestion d'unités de sapeurs pompiers	· Participation à la promotion des droits humains · Participation à la promotion sociale, à l'organisation et à la gestion des secours d'urgence · Création et gestion d'unités de sapeurs pompiers
8. Pompes funèbres et cimetières	· Réglementation, aménagement et gestion des cimetières · Création et gestion des pompes funèbres
9. Eau, électricité	· Elaboration, mise en oeuvre de plans locaux de production, de distribution d'énergie et d'eau potable · Réalisation et gestion de puits, de forages et de bornes-fontaines	· Participation à l'élaboration du schéma directeur régional d'électrification · Participation à la réalisation et à la gestion des retenues, barrages, puits et forages
10. Marchés, abattoirs et foires	· Constructions, aménagements et gestion des marchés, halles et abattoirs	· Création, aménagement et gestion des aires de foires · Organisation des foires régionales · Participation à la construction et à la gestion des abattoirs

Paragraphe 2 : Les moyens d'action des collectivités territoriales

Pour fonctionner et prendre en charge leur développement à travers l'exercice des compétences transférées, les collectivités territoriales doivent disposer de moyens humains, financiers et matériels.

Le transfert d'une compétence entraîne de plein droit, la mise à la disposition de la collectivité territoriale bénéficiaire, des biens meubles et immeubles utilisés à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence. Le transfert de compétence est constaté par décret de dévolution pris en conseil de ministres^8(*).

Le domaine des collectivités territoriales est constitué par l'ensemble des biens mobiliers et immobiliers qui font partie de leur patrimoine. Ces biens se répartissent en deux catégories, celle du domaine public et du domaine privé. Ils ont une fonction commune, qui est de permettre aux personnes publiques de s'acquitter des missions de tous ordres qui leur incombent.

Ces biens sont de plus en plus susceptibles d'être eux-mêmes l'objet d'une exploitation financière, dont les produits concourent avec les autres ressources publiques au financement de ces missions. Cet aspect financier de la gestion du domaine public ou privé, explique l'intervention dans cette gestion d'une administration dépendant du ministère des finances : le service des domaines.

Pour tout gestionnaire de biens publics, l'intérêt de la distinction traditionnelle du domaine public et du domaine privé réside dans les règles de fond et de compétence juridictionnelle qui s'y attachent. Les biens du domaine privé peuvent être gérés, achetés ou vendus de la même manière ou presque que les biens des particuliers. Le juge judiciaire est compétent pour la plupart des litiges relatifs à ces biens.

En revanche, les biens du domaine public doivent être gérés dans le respect des règles particulières, plus exigeantes et plus protectrices. Pour les litiges, c'est en principe le tribunal administratif qui est compétent.

Notre étude portant sur le domaine public immobilier des collectivités territoriales, il est utile que nous précisions les critères de la domanialité publique, ainsi que la composition du domaine public.

Le patrimoine de l'Etat est classé traditionnellement en domaine public et en domaine privé. En créant les collectivités territoriales dotées de personnalité juridique et d'autonomie financière, le législateur reconnaît en toute logique l'existence de patrimoine propre à ces personnes publiques décentralisées. En l'absence de textes spécifiques en la matière, les textes domaniaux applicables à l'Etat sont, par analogie, applicables aux collectivités territoriales au Burkina Faso. Ainsi, les collectivités territoriales et leurs établissements publics disposent d'un domaine public propre.

Il importe donc de connaître les critères de la domanialité publique (section I) avant d'analyser la composition du domaine public des collectivités territoriales qui, du reste, soulève des problèmes spécifiques (section II).

Section 1 : Les critères de domanialité publique

Définir le domaine public a toujours été une tâche difficile. Comme le note Philippe GODFRIN, « il y a, semble t-il, quelques paradoxes à rechercher une définition, un critère du domaine public alors que les textes législatifs lui sont consacrés (articles 537 à 541 du code civil)^9(*) ». C'est donc, en premier lieu dans la loi qu'il faut chercher les définitions du domaine public. Mais face à l'insuffisance des définitions données par la loi, la doctrine a tenté de compléter ces définitions légales. Les conceptions de la doctrine n'ont pas non plus apporté l'éclairage nécessaire et suffisant pour avoir une définition claire du domaine public. C'est finalement le juge qui a dégagé les critères modernes de domanialité publique. Nous nous proposons dans cette section d'énumérer ces critères jurisprudentiels (paragraphe II). Mais avant, il conviendrait de rappeler les critères légaux et doctrinaux (paragraphe I).

Paragraphe 1 : Les critères légaux et doctrinaux de la domanialité publique

A- Les critères légaux

Par critères légaux, nous entendons les critères de domanialité publique contenus dans les textes législatifs et réglementaires.

Il existe en droit positif des textes concernant le domaine public qui en donnent une définition générale. Malheureusement, leur intérêt est extrêmement réduit.

Le code civil en ses articles 538 à 541 se contente de déterminer les biens entrant dans le domaine public. Ce qui ne fournit aucune indication valable, ne serait-ce que parce qu'il date d'une époque où la distinction du domaine public et du domaine privé n'existait pas.

Le code français du domaine de l'Etat a tenté de donner une définition générale du domaine public, au moins en ce qui concerne les biens de l'Etat. En effet, d'après son article L.2, tous les biens et droits immobiliers appartenant à l'Etat « qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée en raison de leur nature ou de la destination qui leur est donnée sont considérés comme des dépendances du domaine public national. Les autres biens constituent le domaine privé ».

Cette définition est critiquable. Pour qu'un bien fasse partie du domaine public, il n'est nullement nécessaire qu'il soit insusceptible de propriété privée, qu'il ne puisse pas faire matériellement l'objet d'une appropriation. Il y a beaucoup de dépendances du domaine public qui sont susceptibles d'une propriété privée. Des biens qui constituent à l'origine, de simples propriétés privées peuvent devenir par la suite des dépendances du domaine public en raison de leur acquisition par une collectivité publique et de leur affectation à l'usage du public ou à un service public.

Le législateur de la RAF au Burkina Faso s'est contenté de citer, sans les nommer comme telles, les dépendances du domaine public, (il s'agit des biens de l'article 34 de la loi) en précisant que ces biens en raison de leur nature, de leur destination et de leur affectation bénéficient de mesures particulières de gestion et de protection. Le même article déclare ces biens inaliénables, imprescriptibles et insaisissables. Ce texte a un intérêt qui est de déclarer expressément certains biens comme dépendances du domaine public. Ce sont par exemples les marchés, les halles, les cimetières délimités et les espaces verts. Mais certainement la liste de biens cités à l'article 34 n'est pas exhaustive car elle comprend des biens de toute nature ayant vocation à l'usage direct du public.

En résumé, les textes législatifs ne donnent pas une définition satisfaisante du domaine public. Devant l'insuffisance de la définition légale, plusieurs concepts doctrinaux ont été développés pour compléter cette définition.

B- Les critères doctrinaux

La doctrine s'est efforcée de cerner la notion de domaine public en vue d'en dégager le contenu. En cela deux conceptions du domaine public, une restrictive et l'autre extensive vont s'opposer.

Selon la première conception avec ses adeptes comme PROUDHON, DALLOZ, DUCROQ, le domaine public se limite aux biens affectés à l'usage de tous et considérés comme non susceptibles de propriété privée par nature. Selon cette conception, la notion du domaine public repose sur une fonction d'intérêt général, une destination à l'usage de tous. Ainsi, un régime juridique particulier différent de celui qui est applicable aux biens susceptibles d'appropriation privée s'impose. Il appartient à l'Administration de veiller plus spécialement à la conservation du domaine public et au maintien de sa destination naturelle. Il apparaît alors une théorie de la domanialité publique « naturelle ».

Cependant, la doctrine doit tenir compte du fait que le code civil (article 539) fait entrer dans le domaine public des biens non affectés à l'usage du public. Les auteurs voient là, en général, une exception légale au principe et considèrent qu'il s'agit d'un domaine public par détermination de la loi.

La seconde conception est celle du 20^ème siècle. Elle est née des critiques adressées à l'idée de domanialité publique naturelle, à la notion de biens « insusceptibles de propriété privée ». Il est apparu nécessaire, par ailleurs, d'étendre le régime protecteur de la domanialité publique à des biens domaniaux qui, sans avoir une destination à l'usage de tous, n'en sont pas moins affectés à une mission d'intérêt général (voies ferrées, certains bâtiments administratifs, etc.). La domanialité publique est alors conçue comme la conséquence de la volonté de la puissance publique et le domaine public comme support indispensable des services publics, des interventions de l'Administration.

Ainsi, DUGUIT voit le critère de domanialité publique dans l'affectation au service public, au sens large, englobant l'affectation à l'usage direct du public. BONNARD préfère utiliser parallèlement deux critères : l'affectation à l'usage direct du public et l'affectation au service public. HAURIOU propose une synthèse : l'affectation à « l'utilité publique ».

Cette conception, fondée sur la seule notion d'affectation, conduit à étendre démesurément le domaine public. Il faut donc restreindre le critère d'affectation au service public.

Ainsi, pour JEZE le bien affecté à un service public ne fait partie du domaine public que s'il joue dans ce service un rôle prépondérant (exemple : les fortifications mais non les casernes). Pour WALINE, ce bien doit recevoir un aménagement spécial.

S'il est vrai que ces théories doctrinales n'ont pas non plus permis de dégager une définition incontestable du domaine public, elles ont néanmoins exercé une influence sur la jurisprudence.

Du fait des solutions jurisprudentielles, la doctrine contemporaine, à de rares exceptions près, n'a pas cru devoir établir de nouvelles théories.

Paragraphe 2 : Les critères jurisprudentiels

En l'état actuel des données jurisprudentielles, deux conditions essentielles, doivent être simultanément réunies pour qu'un bien fasse partie du domaine public. Il doit en premier lieu appartenir à une personne publique, et en second lieu, être affecté à certaines destinations.

A- L'appartenance à une personne publique

Cette première condition de domanialité publique conduit d'abord à affirmer que les personnes privées ne peuvent posséder un domaine public ; celui-ci doit être la propriété d'une personne publique. Si ce principe est simple à formuler, il est plus difficile de préciser quelle est la nature exacte de ce droit de propriété et surtout quelles sont les personnes publiques susceptibles d'être propriétaires du domaine. La jurisprudence a toujours été constante, dans le patrimoine des personnes privées il n'y a pas de domaine public.

Concernant la nature du droit de propriété détenu par les personnes publiques sur leur domaine public, on admet que ce droit n'est pas identique à celui dont jouissent les personnes privées. La propriété du domaine public comporte un certain nombre d'éléments qui tendent à la rapprocher de la propriété privée. Par exemple, l'Administration a le droit d'utiliser elle-même le domaine public ou d'accorder à des tiers ce droit, moyennant le paiement de redevances ; elle a aussi le droit d'obtenir réparation des dommages causés aux biens domaniaux par les administrés. Mais la propriété publique comporte deux particularités : une première liée à la propriété administrative comme par exemple l'application des règles dérogatoires au droit commun à la constitution et à la gestion des propriétés publiques.

La seconde est liée à la domanialité publique comme par exemple le droit d'imposer des servitudes administratives aux propriétés riveraines du domaine public.

En ce qui concerne les personnes publiques propriétaires, il est admis que toutes les collectivités territoriales ont un domaine public. Au Burkina Faso ce sont les régions et les communes.

L'article 80 du CGCT stipule que « les collectivités territoriales disposent d'un domaine foncier propre, constitué par les parties du domaine foncier national cédées à titre de propriété par l'Etat ». Le domaine foncier national qui comprend le domaine public (biens cités à l'article 34) et domaine privé, sans autre précision peut être cédé aux collectivités. Il faut aussi remarquer les dispositions ambiguës de l'article 83 du CGCT qui interdit à l'Etat de céder (cession à quel titre? propriété? gestion?) des biens relevant du domaine public.

Il en va autrement pour la domanialité publique des biens des établissements publics. Pendant longtemps, elle fut l'objet de controverses doctrinales. Mais aujourd'hui on admet que certains biens des établissements publics remplissant les conditions de la domanialité publique font partie de leur domaine public. Il est aussi utile de signaler qu'il peut y avoir un transfert de propriété des dépendances du domaine public entre personnes publiques. Ces transferts peuvent être autorisés par les textes. C'est l'exemple du décret N°2006-209/PRES/PM/MATD/MFB/MEBA/MS/MASSN/MJE/MCAT/MSL portant transfert de compétences et de ressources aux communes urbaines dans les domaines du préscolaire, de l'enseignement primaire, de la santé, de la culture, de la jeunesse, des sports et loisirs.

B- L'affectation

Pour être rangé dans le domaine public, un bien appartenant à une administration publique doit être affecté à l'usage direct du public ou au service public.

La notion de biens affectés à l'usage du public est difficile et délicat à dégager et la jurisprudence a manifesté à son égard des hésitations.

Il s'agit d'abord des biens destinés à être utilisés directement et en eux mêmes par les particuliers. On peut citer par exemple les voies publiques et les fleuves. Mais il peut y avoir sur ces biens des utilisations privatives portant sur des dépendances affectées essentiellement à l'usage du public (permission ou concession de voirie sur les voies publiques) soit sur des dépendances affectées essentiellement à des usages privatifs (marchés par exemple).

Ensuite, il n'y a pas d'affectation à l'usage du public lorsque le public, tout en utilisant le bien, entend utiliser le service public qui gère ou se sert de ce bien. L'usager du chemin de fer vise l'utilisation du service public, non des dépendances ferroviaires. Enfin, l'affectation à l'usage du public n'est pas nécessairement libre et gratuite. Les dépendances domaniales affectées à des utilisations collectives sont librement ouvertes au public, mais l'accès au public n'est pas toujours gratuite (péage routier par exemple). Dans certains cas, la jurisprudence a introduit une condition supplémentaire à l'exigence de l'affectation à l'usage du public ; celle d'un aménagement spécial. On peut citer par exemple les promenades publiques.

L'expression service public dans le critère jurisprudentiel doit être pris au sens très large, celui d'une activité d'intérêt général exercée sous l'autorité d'une personne publique. Dans l'affaire Société, le béton^10(*), le conseil d'Etat français a reconnu le caractère domanial de terrains, loués à des industriels, et dépendant d'un port fluvial concédé à l'Office de la Navigation ; il a été décidé que l'objet du service public concédé à l'office étant notamment l'organisation d'un port, les terrains loués à des industriels étaient affectés à la réalisation de cet objet.

Mais le critère d'affectation au service public présentait l'inconvénient d'étendre à l'excès le régime de la domanialité publique. La doctrine s'est efforcée de restreindre les effets de ce critère en introduisant la condition d'aménagement spécial.

L'aménagement spécial peut tenir d'abord à l'existence d'installations matérielles réalisées par la main de l'homme pour adapter le bien à sa destination. Il s'agira par exemple dans le cas d'un stade municipal, de l'aménagement du sol et de la construction des tribunes. L'aménagement spécial peut tenir aussi à un élément naturel, celui de la configuration ou même du simple emplacement du bien qui l'adapte à sa destination. Par exemple, un garage placé près d'une gare destinée aux usagers du chemin de fer.

En résumé, on peut définir le domaine public comme l'ensemble des biens immobiliers et même mobiliers appartenant en exclusivité aux collectivités publiques et en toute propriété ; ces biens doivent être affectés à l'usage direct du public ou à un service public. Dans ces deux derniers cas, ces biens doivent parfois faire l'objet d'un aménagement spécial.

Les critères de domanialité publique étudiés dans cette section nous permettent de donner la composition du domaine public immobilier des collectivités territoriales.

Section 2 : Composition et modes de constitution du domaine public des collectivités territoriales

Au regard des critères définis dans la section précédente, nous pouvons classer certains biens des collectivités territoriales dans leur domaine public. Ces collectivités disposent alors d'un domaine public théorique immense (paragraphe 1), mais en réalité mal maîtrisé (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Un domaine public théorique diversifié

A- Diversité dans la nature des biens

Affectation	Commune	Région	Observations
Réseau	- voirie	- Pistes rurales
Environnement	- Espaces verts - Parcs - Zone de conservation	- Bois et forêts régionaux
Santé	- Centres de santé et de promotion sociale (CSPS) - Dispensaires - Maternités - Services de santé maternelle et infantile (SMI)	- Centres Hospitaliers Régionaux (CHR)	Ces biens ont fait l'objet d'un transfert aux communes urbaines par décret n° 2006-209 du mai 2006
Enseignement	- Infrastructures du préscolaire, du primaire et du secondaire	- Infrastructures de l'enseignement supérieur
Culture, sport et loisirs	- bibliothèques - centres populaires de loisirs (CPL) - stades et terrains de sport - musées à vocation locale - sites et monuments d'intérêt local - théâtre populaire	- bibliothèques - centres populaires de loisirs (CPL) - stades et terrains de sport - musées à vocation locale - sites et monuments d'intérêt local
Pompes funèbres et cimetières	- cimetières
Eau et électricité	- infrastructures de production, de distribution et de maîtrise d'énergie - infrastructures de production et de distribution d'eau potable - puits, forages, bornes-fontaines	- retenues d'eau - barrages - puits et forages
Bâtiments administratifs	- Hôtel de ville	- Hôtel de région
transport	- gares - aérodromes
divers	- marchés - halles - abattoirs et aires d'abattage	- aires de foires

B- Diversité dans les modes de constitution

Mode	But	Portée	Observations
L'affectation	Permettre à un service public d'occuper une terre du DFN	Elle grève la terre qui en est l'objet d'une cause d'indisponibilité qui garanti l'affectataire contre tous risques d'éviction ou de troubles de jouissance. elle fait l'objet de publicité foncière	Mode non autorisé pour les Etablissements Publics à caractère Industriel et Commercial (EPIC)
La mise à disposition liée au transfert de compétence	Transférer aux collectivités territoriales les moyens nécessaires à la mission de service public qui les incombe	La mise à disposition ne constitue pas un transfert de propriété, même si le titulaire de la mise à disposition se voit attribuer tous les droits et obligations du propriétaire (sauf aliénation)	Ne peut concerner en principe que les dépendances du domaine privé (article 81 du CGCT)
Cession des terres du DFN aux collectivités territoriales	Transférer aux collectivités territoriales des parties du DFN en pleine propriété	La terre ainsi cédée cesse d'être propriété de l'Etat	Ne peut concerner en principe que les dépendances du domaine privé (article 83 du CGCT)
Autres (création, acquisition)	Contrat permettant à une collectivité territoriale d'acheter ou de construire un bien immeuble	Nécessite une délibération du conseil de la collectivité	L'autorisation du ministère de tutelle est requise

Paragraphe 2 : Un domaine public en réalité mal maîtrisé

A- Problème d'inventaire

La région étant une collectivité de création récente, notre propos concernera beaucoup plus les communes qui sont, pour certaines d'entre elles, de création ancienne. La majeure partie des communes du Burkina Faso ne maîtrisent pas les biens qu'elles possèdent ou gèrent. Cela est dû au manque d'inventaire régulier précis et exhaustif du patrimoine. Pourtant, l'inventaire annuel du patrimoine, notamment immobilier, est une obligation réglementaire^11(*) pour l'ordonnateur de la collectivité dans le cadre de la comptabilité matière.

L'inventaire réglementaire du patrimoine peut permettre de connaître les quantités (unités, mètres carrés), les valeurs comptables et les utilisateurs. Les collectivités territoriales burkinabé devraient donc faire de l'inventaire un outil essentiel de gestion.

B- Situation juridique des biens

Un autre problème des communes burkinabé est la non maîtrise de la situation juridique de leurs biens.

Une étude concernant la commune de Koudougou^12(*) montre qu'elle a un certain nombre d'immeubles censés lui appartenir et dont elle ne dispose aucun titre.

De plus, la commune semble avoir sur certains biens une copropriété avec la province^13(*). Une clarification de la situation juridique des biens s'impose donc. Cette clarification de la situation juridique suppose que, les textes fonciers et domaniaux régissant les biens des collectivités territoriales soient d'une lisibilité suffisante. Or cela ne semble pas être le cas.

Une lecture croisée du CGCT et de la RAF montre des problèmes au niveau de la structure des domaines et quelques ambiguïtés sur les terminologies. Alors que la RAF a ignoré la dichotomie domaniale, le CGCT a réintroduit les termes du domaine public, domaine privé sans pourtant les définir. Mieux, l'article 81 et suivants du CGCT semble interdire à l'Etat de transférer la gestion ou de céder les biens de son domaine public aux collectivités. Or, la plupart des biens susceptibles d'être transférés aux collectivités ou déjà transférés sont revêtus de domanialité publique selon les critères jurisprudentiels. Il se pose alors, le problème de concordance terminologique entre les deux textes, sur les mots « domaine foncier national, domaine public, domaine privé, affectation, mise à disposition »^14(*).

Une relecture globale des textes parait donc indispensable afin d'harmoniser les concepts et les différentes terminologies ; une bonne gestion du domaine des collectivités en dépend.

Le domaine public des collectivités territoriales a une fonction principale qui est celle de servir de support à leurs missions de service public. Mais, au-delà de cette fonction, la plupart des dépendances du domaine public connaissent une utilisation économique privative. Les développements qui vont suivre analyseront la relation domaine public et activités économiques.

Le domaine public immobilier est constitué par les biens affectés soit à l'usage du public, soit à un service public et spécialement aménagé à cet effet. Le développement du processus de décentralisation conduit à l'augmentation prodigieuse des dépendances du domaine public dans le patrimoine des collectivités territoriales. Les collectivités ne disposent pas sur ces biens des trois attributs traditionnels de la propriété. Elles n'ont que « l'usus et le fructus » en dehors de « l'abusus ».

Les besoins financiers croissants des collectivités territoriales nécessitent de plus en plus de stratégie de « fructification » des dépendances du domaine public. La valorisation économique du domaine public est alors impérieuse. Cette valorisation passe par la promotion d'activités économiques privatives sur le domaine public. D'où, pour les acteurs principaux, élus locaux et population, l'importance de connaître les titres et conditions d'occupation privative du domaine public par rapport à la législation burkinabé (section 2). Mais auparavant, ces acteurs doivent être convaincus des enjeux et informés des limites que cette valorisation comporte (section 1).

Section 1: Enjeux et limites de la valorisation économique

Qu'est ce qu'on gagne, qu'est ce qu'on peut perdre dans la valorisation économique du domaine public ? On gagne économiquement et financièrement (paragraphe 1). Cependant, il y a des obstacles à la valorisation économique, et il faut parfois proposer des aménagements législatifs et réglementaires pour tirer un meilleur profit du domaine public sans compromettre l'intérêt général dont il en est le support (paragraphe 2).

Paragraphe1 : Les enjeux

La valorisation économique du domaine public comporte plusieurs enjeux. Les enjeux fondamentaux sont économique et financier.

A- L'enjeu économique

Au plan économique, la valorisation peut contribuer significativement au développement du tissu économique local. La construction d'un marché dans une commune permet aux vendeurs et aux acheteurs de se rencontrer dans des conditions satisfaisantes, ce qui facilite le développement des échanges.

Le domaine public peut être attractif pour l'opérateur privé. Ce dernier est conditionné par une logique de rentabilité et le domaine public peut être le moteur de l'activité marchande. La réalisation du service public est un des buts à atteindre dans la théorie du domaine public. Mais le service public va pouvoir procurer des avantages économiques à l'opérateur privé. Il devient un élément générateur de l'activité économique. On va assister également à un effet de synergie entre activités de service public et activités marchandes. Le fonctionnement du service public va être à l'origine de l'apparition d'une clientèle potentielle. On peut prendre l'exemple d'une gare routière où peuvent se développer des activités commerciales privées attirées par la clientèle qui est essentiellement composée de voyageurs.

Le domaine public peut aussi être attractif parce que l'opérateur privé n'a pas d'investissements à faire avant de s'installer ; l'infrastructure marchande étant le plus souvent réalisée par la collectivité territoriale. Ce caractère rend le domaine public très attractif pour le secteur informel au Burkina Faso. Ce secteur est composé de personnes qui le plus souvent n'ont pas de capital de départ substantiel. Il n'est pas étonnant que les halles, marchés, boutiques de rues soient prisés par ce secteur.

Le domaine public peut même être captif parce que l'opérateur privé a une obligation légale ou réglementaire de s'y installer. C'est le cas par exemple des abattoirs.

Valoriser le domaine public peut donc être très important pour l'économie d'une collectivité territoriale. Le développement de l'économie locale va générer des ressources financières pour le budget de la collectivité territoriale.

B- L'enjeu financier

Au plan financier, la valorisation économique du domaine public est aussi importante pour le budget de la collectivité.

Le domaine public connaît deux catégories d'utilisateurs : le public et le service public. L'utilisation par le public peut être collective ou privative. Cette dernière utilisation n'est pas gratuite. Elle est source de redevance pour le budget des collectivités. La redevance est constituée traditionnellement d'une somme fixe, elle doit correspondre approximativement au prix qui serait payé pour le même emplacement sur une propriété privée. C'est l'équivalent du loyer payé par le titulaire d'un fonds de commerce par exemple, sur une propriété avoisinante. La fixation de la redevance relève de la compétence exclusive de la collectivité territoriale^15(*). Elle est instituée par arrêté du président de la collectivité sur délibération de son conseil.

La redevance pour occupation du domaine public est un véritable outil au service de l'autonomie financière des collectivités. Ces dernières ont une grande liberté dans la fixation du montant de ces redevances. La détermination du montant de la redevance doit tenir compte des besoins financiers de la collectivité et des réalités socio économiques de la localité.

Ainsi, la collectivité peut instituer un droit d'entrée dans son domaine public. Le conseil de la collectivité peut fixer un droit de première accession.

La commune de Koudougou par exemple, a fixé à 5000 F CFA le droit d'entrée pour les gérants de parkings et 2500 F CFA pour toute autre activité. Le droit de première accession doit être fixé conséquemment. En général, l'opérateur privé est prêt à payer cher pour avoir accès au domaine, quitte à ne plus être régulier dans le payement de la redevance.

Si la valorisation économique du domaine public permet aux collectivités de générer des ressources financières, elle comporte néanmoins des limites.

Paragraphe 2 : Les limites

Le critère de l'affectation et les caractères mêmes du domaine public sont des limites réelles à la valorisation économique.

A- Le critère de l'affectation

L'utilisation privative du domaine doit être conforme à son affectation. Dans certains cas, d'autres utilisations pourront être autorisées, mais elles devront être au moins compatibles avec l'utilisation principale. Une utilisation accessoire qui gênerait l'utilisation principale devrait être prohibée. Il ne faut pas que le souci de valoriser le domaine public entraîne une gestion excessivement patrimoniale, conduisant à oublier que l'affectation au public ou au service public doit rester la fonction première du domaine public. C'est pourquoi, l'affectation interdit la création de droit réel sur le domaine public. D'abord, parce que le bien sortirait du patrimoine de la collectivité propriétaire et rentrerait dans la patrimoine d'une personne privée, pour une destination d'intérêt privé. Ensuite, parce que le droit réel confère des prérogatives inconciliables avec l'affectation (par exemple la stabilité, la durée pour le droit de propriété).

B- Le régime de la domanialité publique

Le régime de la domanialité publique est une limite à la valorisation économique du domaine. En effet, les biens du domaine public sont inaliénables, insaisissables et imprescriptibles^16(*). La conséquence est que toute utilisation privative du domaine public ne confère à son occupant qu'un droit personnel, précaire et révocable sans indemnité.

Il est impossible de constituer un droit réel de type privé sur le domaine public. Le droit réel confère à son titulaire un pouvoir direct et immédiat sur la chose, opposable à toute autre personne. Un droit réel comporte un droit de suite (saisir le bien en quelques mains où il se trouve) et un droit de préférence (être désintéressé en cas de vente du bien avant les créanciers chirographaires).

Il est aussi impossible de constituer un fonds de commerce sur le domaine public. Le droit au bail qui est un élément important du fonds de commerce est inconciliable avec la nature précaire des titres d'occupation du domaine public.

Il apparaît clairement qu'il est difficile de garantir les investissements sur le domaine public. La technique habituellement utilisée sur la propriété privée en garantie du crédit, est l'hypothèque. Or, aucun droit réel ne peut être constitué sur le domaine public.

En somme, la valorisation économique du domaine public est limitée par l'insécurité juridique qui s'impose à l'entreprise privée. L'impératif de protection de l'affectation du domaine public et la nécessité d'encourager les implantations économiques privées sur ce domaine paraissent inconciliables.

Cependant, au regard des enjeux économiques et financiers ci-dessus développés, le législateur français a tenté de trouver le juste milieu en autorisant les collectivités territoriales à accorder aux personnes privées un bail emphytéotique administratif^17(*).

Ce bail a été institué pour faciliter le financement privé d'équipements publics. Il décharge la collectivité territoriale de l'investissement initial, tout en permettant au cocontractant d'amortir cet investissement en l'autorisant à occuper pendant de très longues périodes le domaine public qu'il contribue à valoriser.

Cette évolution du régime de la domanialité publique peut paraître loin des réalités du Burkina Faso, où la notion même du domaine public reste à préciser. Cependant, dans le cadre d'une relecture globale les textes fonciers et domaniaux, il est possible de s'inspirer du régime du bail emphytéotique administratif en vue d'encourager la valorisation économique du domaine public. L'enracinement du processus de décentralisation entraînera des besoins financiers de plus en plus croissant. L'Etat, jusque là acteur économique principal du développement global, se désengage à travers le transfert des compétences. Le rôle du secteur privé sera déterminant dans le succès de la décentralisation. Il pourrait être appelé à financer certains équipements publics dans des conditions fixées par la loi. Du reste, le CGCT a déjà décrit le cadre de la collaboration entre collectivités territoriales et secteur privé. Il s'agit des structures de concertation et de coopération prévues aux articles 134 et suivants dudit code. Un partenariat public privé pourrait être expérimenté à travers les contrats plans ; le cadre légal existe^18(*). Encore faut-il que les personnes privées, cocontractantes de l'Administration, soient suffisamment sécurisées du point de vue juridique.

En attendant la relecture des textes, quelles sont les conditions et les titres d'occupations privatives du domaine public au Burkina Faso?

Section 2 : Titres et conditions d'occupations privatives du domaine public

Les textes portant RAF ayant institué une vision unitaire du domaine, n'ont pas prévu de titres d'occupations spécifiques des dépendances du domaine public.

Dans ces conditions, il faut choisir parmi les titres d'occupations, ceux qui sont compatibles avec les caractères du domaine public. Le permis d'occuper et le bail nous paraissent adaptés à la précarité de l'occupation privative du domaine public.

Paragraphe 1 : Le permis d'occuper

Le permis d'occuper est un titre de jouissance précaire et révocable délivré aux personnes physiques ou morales désirant installer une activité lucrative sur les terres du domaine foncier national qui, par leur nature ou leur destination ou pour toute autre raison d'opportunité, ne peuvent être concédées en jouissance privative de longue durée^19(*). Cette définition fait du permis d'occuper le titre légal d'occupation du domaine public. Il est utile d'observer que le législateur n'a pas utilisé le terme domaine public. Cependant, il apparaît clairement que les terres du DFN qui remplissent ces conditions sont celles précédemment classées dans le domaine public et désignées par l'article 34 de la loi portant RAF.

Quelles sont les autorités compétentes pour accorder ce titre et quels sont les droits qu'il confère ?

A- Les autorités compétentes pour accorder le permis d'occuper

Les textes portant RAF donnent compétence, à l'autorité ayant dans ses attributions le service des biens, de réglementer la police, la conservation et l'utilisation^20(*). Pour la région, le président du conseil régional est compétent pour délivrer les autorisations d'occupation du domaine public. Pour la commune, cette compétence revient au maire.

Ainsi, pour la commune de Ouagadougou par exemple, toute personne désirant occuper une dépendance du domaine public en vu d'y exercer des activités lucratives doit adresser une demande au maire d'arrondissement de situation de la dépendance^21(*). Le dossier de demande est transmis au service technique compétent pour instruction.

L'instruction consiste entre autres à vérifier la disponibilité de la dépendance domaniale sollicitée. Elle vise aussi à s'assurer de la compatibilité de l'activité qui y sera exercée avec la situation de la dépendance. Pour les demandes jugées satisfaisantes, l'instruction aboutit à la délivrance d'un permis d'occuper qui vaut titre de jouissance.

B- Les droits conférés par le permis d'occuper

L'analyse de la situation française pourrait permettre de mieux comprendre celle du Burkina Faso. En France, les autorisations à caractère unilatéral pour l'occupation du domaine public sont le permis de stationnement et la permission de voirie.

Le permis de stationnement est une autorisation d'occupation privative du domaine public sans incorporation au sol : terrasse à café par exemple.

Les permissions de voirie sont des autorisations d'occupation privative du domaine public impliquant l'exécution de travaux modifiant l'assiette du domaine occupé. Une permission de voirie est nécessaire, par exemple, pour implanter sur les trottoirs les appareils de distribution du carburant comportant une canalisation dans le sol.

Le permissionnaire de stationnement ou de voirie se trouve dans une situation précaire. La permission peut être retirée à tout moment par l'autorité qui l'a accordée, sans indemnisation.

Cependant, il bénéficie des droits qui sont protégés. Il dispose de garanties à l'égard de l'action de l'Administration. Il peut obtenir le versement d'une indemnité lorsqu'il subit un dommage par l'effet d'une nouvelle autorisation que l'administration aurait accordée en méconnaissant ses droits de permissionnaire antérieur.

En somme, tant que la permission est maintenue, le permissionnaire a le droit de jouir privativement de la dépendance du domaine selon les modalités fixées par l'administration.

Cependant, le permissionnaire a aussi des obligations. Il doit offrir ses prestations dans l'intérêt général. Il est soumis aux principes juridiques applicables au service public. Il est aussi soumis au paiement d'une redevance.

Au Burkina Faso, les droits et obligations du permissionnaire se rapprochent beaucoup de la situation française. Le permis d'occuper confère à son titulaire un droit d'usage personnel, précaire et révocable sans indemnité^22(*).

Après possession du permis d'occuper, le permissionnaire a le droit d'occuper la dépendance du domaine qui lui est accordé, conformément aux normes techniques d'installations prévues. Il a aussi l'obligation de payer une redevance fixée par le conseil délibérant de la collectivité.

Paragraphe 2 : Le bail

Le bail est un contrat de courte ou de longue durée qui confère aux personnes physiques ou morales, publiques ou privées, un droit de jouissance sur les terres du domaine foncier national. Il faut rappeler que le bail de longue durée ou emphytéose, en raison des droits réels qu'il confère au preneur, n'est pas admis sur le domaine public.

Nous étudierons succinctement les autorités compétentes pour conclure le bail ainsi que les droits conférés au preneur.

A- Les autorités compétentes pour accorder le bail

Comme pour le permis d'occuper, le maire ou le président du conseil régional est compétent pour conclure au nom de la commune ou de la région, un bail sur une dépendance du domaine public.

Il faut remarquer que le bail est le mode de gestion par excellence des équipements marchands réalisés par les communes. Le plus souvent, la compétence de gérer ces équipements (marchés, boutiques de rues etc.) est déléguée à des établissements publics communaux.

C'est le cas des Etablissements Publics Communaux pour le Développement (EPCD) institués dans les communes de Koudougou, Ouahigouya, de Fada N'gourma et de la Régie Autonome de Gestion des Equipements Marchands (RAGEM) pour la commune de Ouagadougou.

B- Les droits et obligations du locataire

Ainsi, pour la commune de Ouagadougou par exemple, le locataire d'une boutique d'un marché doit occuper les lieux conformément à sa destination. Il doit en assurer l'entretien courant. Il doit payer un loyer mensuel, ou à défaut, il s'expose à une résiliation d'office du contrat.

En résumé, la valorisation économique du domaine public décentralisé est un moyen d'assurer l'autonomie financière des collectivités territoriales. Dans ce cadre, l'administration fiscale peut ou doit jouer un rôle dans l'accompagnement du développement de la décentralisation.

CHAPITRE IV : L'ADMINISTRATION FISCALE ET LA GESTION DU DOMAINE

« Le ministère chargé des domaines assure la gestion du domaine foncier national^23(*) ». Ce ministère, en l'occurrence, celui des finances et du budget met en oeuvre cette compétence à travers la Direction Générale des Impôts (DGI). Cette direction est le service de l'Etat chargé de l'application de la législation foncière et domaniale au niveau national. Elle assure le rôle de rapporteur de la commission nationale des opérations immobilières chargé de statuer sur les transactions immobilières dans lesquelles l'Etat ou les autres collectivités publiques font partie.

Au regard de ces attributions, on peut penser que la DGI joue un rôle prépondérant dans la gestion du domaine public décentralisé.

De nos entretiens avec quelques responsables des Recettes des Domaines et de la Publicité Foncière (RDPF) et de notre expérience professionnelle, nous pouvons affirmer que la DGI n'est pas suffisamment impliquée dans la gestion du domaine public.

Avant de formuler quelques suggestions, pour une gestion concertée et efficiente du domaine public décentralisé (section 2), il convient d'indiquer quelques avantages que la Direction Générale des Impôts aurait en s'impliquant dans la gestion de ce domaine (section 1).

Section 1 : La fiscalité et la gestion du domaine public décentralisé

La DGI est chargée de mobiliser les ressources financières de la fiscalité intérieure au profit du budget de l'Etat et de celui des collectivités territoriales. Elle est aussi chargée de la conservation de la propriété foncière, de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat et de l'application de la réglementation en matière domaniale et foncière.

Toutes ces missions, loin d'être concurrentes, sont complémentaires. Mieux, on peut assister à une certaine synergie entre ces missions ; chacune ayant besoin des autres pour atteindre ses objectifs.

Ainsi, la DGI, en s'impliquant dans la gestion du domaine public, peut atteindre aussi des objectifs de mobilisation de la fiscalité locale (paragraphe 1) ou de certains impôts nationaux (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : La fiscalité locale

Le domaine public est le siège d'activités économiques diverses. Deux impôts professionnels relevant de la fiscalité locale burkinabé retiendrons notre attention : la patente et la Contribution du Secteur Informel (CSI).

A- La patente

Appelée aussi taxe professionnelle en France, la patente est le premier impôt en matière de contribution financière des budgets des grandes communes au Burkina Faso. Elle a un champ d'application large.

Selon l'article 238 du code des impôts, « sont assujetties à la contribution des patentes toute personne physique ou morale exerçant au Burkina Faso une activité professionnelle non salariée ».

La patente est perçue au profit des collectivités territoriales d'implantation des établissements. L'établissement étant défini comme un centre d'affaires où s'effectuent les actes essentiels d'une profession.

- un droit fixe déterminé sur la base du chiffre d'affaires toutes taxes comprises réalisé au cours de l'avant dernier exercice précédant celui au titre duquel l'impôt est dû. A chaque tranche du chiffre d'affaires réalisé et selon la nature de l'activité professionnelle correspond un montant du droit fixe.

- un droit proportionnel assis sur l'ensemble des valeurs locatives des bureaux, magasins, boutiques, ateliers, hangars, bref, sur tous les locaux servant à l'exercice de la profession.

La détermination de la valeur locative peut être faite soit au moyen des baux authentiques ou sous seing privé passés dans les conditions normales, soit par comparaison avec des locaux dont le loyer aurait été régulièrement constaté ou notoirement connu ou à défaut par voie d'appréciation directe.

En aidant les collectivités territoriales à mieux négocier les contrats de location sur leur domaine public (voirie et équipements marchands essentiellement), les services d'assiette de la DGI peuvent, par la suite, utiliser ces contrats pour la détermination exacte du droit proportionnel de la patente des entreprises installées sur ce domaine.

Certes, l'intérêt d'une telle démarche semble réduit vu que la plupart des entreprises installées sur le domaine public ne relèvent pas de la patente, mais d'un impôt synthétique appelé Contribution du Secteur Informel (CSI). Mais quelques non moins importantes entreprises y sont installées et une maîtrise plus affirmée de ce domaine devrait en révéler plusieurs.

B- La Contribution du Secteur Informel (CSI)

Les activités informelles en général, sont constituées de micros entreprises qui « sont ni consignées, ni enregistrées dans les statistiques officielles et qui opèrent sur une très petite échelle avec un très faible niveau d'organisation. La majorité d'entre elles impliquent un très faible niveau de capital, de productivité et de revenu^24(*)».

Le secteur informel au Burkina Faso occupe la majorité de la population active en milieu urbain. Devant les difficultés de fiscalisation de ce secteur, les autorités burkinabé ont opté dès 1993 de créer une fiscalité globale appelé Contribution du Secteur Informel (CSI)^25(*).

La CSI s'applique aux personnes physiques dont le chiffre d'affaires annuel tel que défini en matière d'impôt sur les Bénéfices Industriels et Commerciaux (BIC), est inférieur à des limites fixées^26(*) par le code des impôts.

Elle est représentative d'un certain nombre d'impôts^27(*) dus par ces personnes.

Le montant est déterminé en fonction de la profession ou de l'activité et du lieu géographique d'exercice. Le produit est totalement reversé aux budgets des collectivités territoriales.

L'une des difficultés majeures à la rentabilité de cet impôt est la non maîtrise du portefeuille des contribuables. C'est un secteur très flexible et très mobile.

Cependant, nous constatons que bon nombre de personnes relevant de la CSI exercent leur profession sur le domaine public. Cela nous a suscité quelques réflexions.

· En travaillant en collaboration avec les services domaniaux des collectivités territoriales pour un fichier exhaustif des occupants du domaine public, les services chargés de l'assiette de la CSI disposeraient d'un fichier de leurs contribuables. En effet, de nos jours, il est établi que le régime de la CSI est celui où se cachent beaucoup de contribuables qui normalement relèveraient de régimes supérieurs (comme le régime simplifié d'imposition ou le régime du réel normal d'imposition). Dans certains cas, les contribuables du régime de la CSI sont des prolongements simples d'activités de contribuables relevant d'un autre régime. Une maîtrise du fichier des occupants du domaine public aura pour effet d'améliorer le rendement de la CSI mais aussi et surtout d'élargir en général l'assiette fiscale. Des déclassements périodiques seront donc nécessaires pour ajuster l'imposition à la faculté contributive.

· La maîtrise du fichier peut améliorer aussi le taux de recouvrement. Par exemple la Régie Autonome de Gestion des Equipements Marchands (RAGEM) de la ville de Ouagadougou a un taux de recouvrement des loyers de 90% en moyenne^28(*) . Les services chargés de la CSI gagneraient à travailler en collaboration avec cette régie.

Paragraphe 2 : La fiscalité nationale : les droits d'enregistrement

L'enregistrement est une formalité accomplie auprès du receveur des impôts et qui consiste dans l'analyse, la reproduction, la transcription ou la mention sur un registre public des actes, des mutations ou des opérations.

La formalité donne droit à la perception d'une taxe ou d'un impôt appelé droit d'enregistrement. Les mutations sont soumises au droit d'enregistrement en raison essentiellement de leur rentabilité financière. Il y a mutation chaque fois qu'un droit sur un bien passe d'un patrimoine à un autre. Les droits d'enregistrement sont dus sur les mutations même si aucun acte n'est dressé.

Lors de nos recherches, nous avons constaté un phénomène qui est courant : les mutations de fonds de commerce sur le domaine public.

Une remarque toutefois s'impose. Nous avons déjà vu qu'il ne peut être constitué un fonds de commerce sur le domaine public. Mais dans la réalité, tout ce passe comme s'il y avait un fonds de commerce sur ce domaine.

En effet, selon les informations recueillies auprès de la RAGEM, les commerçants ``vendent'' les boutiques ou kiosques qu'ils ont pris en location. Cela s'apparente à une vente de droit au bail qui est un élément essentiel du fonds de commerce.

Pour ne pas ``sortir perdante'' de ces transactions, l'administration gestionnaire des infrastructures marchandes a décidé de prendre un droit fixe de 200 000f par mutation. Selon le lieu de situation ou la nature de l'activité exercée, ces ventes non formalisées se font à des prix souvent élevés. Il s'agit de mutations de jouissance de fait, qui sont constatées par un simple changement d'identité de l'occupant sans aucune convention. Assurément, il y a de la fraude ou de l'évasion fiscale ou souvent les deux à la fois dans ce milieu.

Ces transactions doivent intéresser le receveur des impôts en tant que conventions assimilées à des cessions de fonds de commerce. En effet, l'article 273 du Code de l'Enregistrement et du Timbre (CET) fait entrer dans le champ d'application des droits d'enregistrement « toute convention à titre onéreux, ayant pour effet de permettre à une personne d'exercer une profession, une fonction ou un emploi occupé par un précédent titulaire ».

L'intervention de la DGI dans la gestion des dépendances du domaine public va sans doute améliorer l'assiette des droits d'enregistrement.

En conclusion, l'implication du service des impôts dans la gestion du domaine public décentralisé est nécessaire. Cette implication est d'un intérêt certain pour l'administration fiscale et les collectivités territoriales. Il appartient aux deux administrations de définir un cadre de travail afin de tirer le meilleur gain financier de la gestion du domaine public, sans pour autant porter atteinte au caractère de ce domaine.

Section 2 : Suggestions

Tout au long de l'étude, nous avons tantôt formulé des suggestions, tantôt nous avons fait de simples observations, à la suite de nos analyses. Sur certains points nous avons soulevé le débat sans pour autant avoir une position tranchée. Le sujet est vaste et délicat car la question domaniale, en relation avec la décentralisation, fait appel à plusieurs compétences. Nous n'avons pas la prétention d'avoir toutes ces compétences, mais nos recherches et notre expérience professionnelle nous permettent de faire les propositions qui vont suivre.

Paragraphe 1 : Les actions prioritaires

A- Faire un inventaire ressources immobilières et foncières des personnes publiques

Toute bonne gestion commence par la connaissance précise du nombre et de la qualité des entités à gérer. Ainsi, une bonne gestion du domaine public débute nécessairement par un recensement des dépendances de ce domaine.

Au Burkina Faso où la répartition des dépendances domaniales entre l'Etat et les collectivités territoriales n'est pas encore clairement établie, le recensement doit concerner tous les biens du domaine public de toutes les personnes publiques. Par la suite, il y a lieu de procéder à la répartition de ces biens entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Le recensement doit avoir pour cadre géographique, la commune. En effet, avec la communalisation intégrale, tous les biens du domaine public sont nécessairement situés dans une commune urbaine ou rurale.

Les acteurs principaux de ce recensement doivent être la direction générale des Impôt (DGI) et les communes.

Pour ce faire, il y'a lieu de mobiliser les compétences en créant par exemple des commissions qui seront chargées de l'inventaire. Chaque commission devrait obligatoirement comprendre :

- un représentant de la Direction Générale des Impôts (DGI) ; cette direction relevant du Ministère des finances et du budget a une expérience sur les questions foncières et domaniales. La DGI pourrait fournir cette compétence à travers la recette des domaines et de la publicité foncière territorialement compétente. Ce représentant peut être proposé comme rapporteur de la commission ;

La commission pourrait s'attacher les services de toutes personnes ressources dont la participation est jugée nécessaire.

Pour la méthode, nous préconisons un travail préparatoire de bureau nécessairement complété par un inventaire physique sur le terrain.

1- A partir de chaque recette des domaines et de la publicité foncière (RDPF), on peut établir pour chaque commune :

· la liste des titres fonciers établis au nom de l'Etat et n'ayant pas fait l'objet de concession au profit d'une personne privée ;

· la liste des terrains ayant fait l'objet d'arrêté d'affectation au profit des services publics ;

· la liste des terrains ayant fait l'objet d'un arrêté de mise à disposition^29(*).

Ce premier travail permet d'avoir une situation des biens présumés appartenir aux personnes publiques. Cette situation est nécessairement imparfaite car il y a des occupations sans titres et des changements de destinations de terrains. Un travail d'inventaire sur le terrain s'impose donc.

2- Les supports de l'inventaire physique pourraient être constitués par des fiches de recensement et des registres récapitulatifs des propriétés publiques. Ces supports devront contenir les informations suivantes :

Le résultat du recensement doit être informatisé en vue de rendre la consultation et la gestion faciles.

Le travail est rendu difficile par l'absence d'un cadastre^30(*), mais il peut aider à l'établissement de ce dernier.

B- Recenser les occupants du domaine public31(*)

Ce recensement doit concerner les occupations autres que les besoins de service public, c'est-à-dire les occupations par des personnes privées en vue d'y exercer des activités marchandes.

La commission chargée du recensement des ressources foncières et immobilières dont nous avons précédemment évoqué pourrait s'occuper de ce travail dans chaque commune. Toutefois, en raison du caractère essentiellement fiscal de ce recensement, il est souhaitable d'inclure dans la commission, en sus de l'agent de la RDPF, un agent du service d'assiette.

Les fiches de recensement devront nécessairement contenir les renseignements suivants entre autres :

- types d'activités (commerce, artisanat, offre de services, restauration, entreposage, etc.) ;

Les résultats de ce recensement doivent être aussi informatisés pour rendre facile son exploitation et sa mise à jour. Un tel inventaire pourrait servir, non seulement à créer un répertoire général des propriétés publiques mais aussi à des révisions de régimes d'imposition.

C- Assurer la représentation de la direction Générale des Impôts (DGI) dans les structures de gestion des infrastructures marchandes des collectivités territoriales

Selon la quantité ou la qualité des biens à gérer, les communes mettent en place soit un bureau chargé des équipements marchands, un établissement public communal pour le développement (EPCD) ou un établissement spécifique autonome.

La dernière formule est celle choisie par la commune de Ouagadougou qui a crée la Régie Autonome de Gestion des Equipements Marchands (RAGEM).

- des maires des différents arrondissements de la ville ou leurs représentants ;

Il serait souhaitable que la DGI, en raison de l'expertise qu'elle a en matière de gestion foncière et domaniale et de son rôle de gestionnaire des impôts locaux, soit représentée dans ce conseil d'exploitation.

Dans les autres communes, il faut trouver une méthode adéquate pour que la DGI soit représentée dans les structures de gestion.

Les trois actions prioritaires que nous avons répertoriées ne connaîtront une réussite certaine que si elles sont accompagnées d'autres actions.

Paragraphe 2 : Actions d'accompagnement

Il ne suffit pas de proposer une évolution de la question foncière dans le cadre de la décentralisation, sous la forme d'un transfert de compétences au profit des collectivités. Cette démarche devrait aussi être l'occasion de revoir la législation domaniale et foncière. Il paraît évidemment irréaliste d'imaginer la rédaction d'une nouvelle législation domaniale et foncière.

Il semble donc plus opportun de rechercher les moyens de faire évoluer les notions aujourd'hui légalement établies, mais qui devraient être adaptées aux nouveaux contextes et surtout à une démarche plus tournée vers l'action que vers la norme en tant que telle. Cela pourrait impliquer la réinstauration de la distinction domaine public, domaine privé dans les textes portant RAF en vue d'harmoniser ces textes avec le code général des collectivités territoriales.

Les notions domaine public, domaine privé doivent être clairement définies et leurs systèmes de gestion bien précisés.

On pourrait à l'occasion de cette relecture, résoudre le problème de la création du domaine foncier des collectivités territoriales et définir les règles de gestion. La décentralisation au Burkina Faso est une nouvelle vision du développement. Pour atteindre ces objectifs, des réformes législatives et réglementaires sont nécessaires. Le processus de décentralisation étant dynamique, les réformes doivent l'être aussi.

· Créer ou rendre opérationnel un bureau domanial dans les collectivités où la nécessité s'impose

Ce bureau est un interlocuteur privilégié des services de la Direction Générale des Impôts (DGI). Il s'agit concrètement de dynamiser les bureaux déjà existants par une formation du personnel et l'équipement en moyen de travail. Pour les collectivités qui ne disposent pas de bureau domanial, il est nécessaire de responsabiliser un agent qui recevra une formation à cet effet.

· Equiper les services des domaines étatiques et locaux des outils modernes de gestion

Lorsqu'on visite les services chargés habituellement de la gestion du domaine foncier des collectivités territoriales, il est facile de constater un manque d'outils moderne de gestion. Même si ces services sont parfois dotés de micro-ordinateurs, le logiciel de gestion de base de données n'est pas adapté.

Par ailleurs, les archives foncières, dont la conservation est impérative, sont vétustes et tendent à se dégrader. Toutes ces raisons font qu'il est urgent de doter les services domaniaux d'outils informatiques avec des logiciels de gestion adaptés.

La bonne gestion du domaine public en dépend, et partant de la réussite même de la décentralisation.

Le rôle de l'administration fiscale dans la gestion du domaine public décentralisé est capital. A notre avis, il est essentiel que cette administration provoque un cadre de concertation efficace dans lequel seront discutés les conditions d'utilisation et les règles de gestion des dépendances du domaine public en général et celui des collectivités territoriales en particulier. La DGI est chargée de l'application de la législation domaniale. Il lui appartient également de formuler toute proposition susceptible d'améliorer la gestion du domaine public. L'expérience d'autres pays avancés sur le sujet pourrait servir d'exemple. Etant entendu qu'une bonne administration du domaine public aura un effet positif sur l'assiette et le recouvrement des impôts dont elle a la charge.

CONCLUSION

Au terme de cette étude, le domaine public apparaît à la fois comme une fin et un moyen de la décentralisation. La reconnaissance aux collectivités territoriales du droit d'avoir un domaine public contribue, sans doute, au renforcement de leur personnalité juridique et donne un sens à l'existence du pouvoir local. L'affectation à l'usage du public ou au service public qui caractérise ce domaine permet à ces collectivités de mettre à la disposition des citoyens des services de proximité. Le domaine public réalise donc la finalité de la décentralisation.

Le domaine public est également un moyen à la disposition des pouvoirs publics locaux. La gestion de ce domaine doit procurer des ressources financières stables pour les collectivités territoriales.

En traitant la gestion du domaine public et la décentralisation, il ne s'agissait nullement de réduire le sujet à un inventaire de biens immobiliers à transférer aux collectivités et à la description de leurs modes de gestion. Bien plus, le régime de la domanialité publique, la question de son adaptation aux réalités économiques et ses liens avec la fiscalité étaient en jeu.

Le constat est qu'en l'absence d'une définition légale du domaine public au Burkina Faso, celui-ci est le plus souvent réduit à la seule voirie^32(*). Dès lors, il nous est paru nécessaire de préciser la notion de ce domaine par l'énumération de ses critères de définition.

Les récentes réformes sur la décentralisation au Burkina Faso notamment la communalisation intégrale, ont comme objectifs entre autres, de mettre à la disposition des populations urbaines ou rurales des infrastructures socio-économiques. Le financement de ces infrastructures est un défi. Certes, les acteurs publics jouent leur partition. Mais le succès de la décentralisation repose aussi sur la participation du secteur privé. Ce secteur peut jouer un rôle déterminant dans la valorisation économique du domaine public. Mais ce domaine étant caractérisé par la précarité des titres d'occupations privatives, parait peu attractif.

Nous pensons donc que le législateur, dans le cadre d'une relecture globale des textes domaniaux et fonciers et ceux de la décentralisation, doit non seulement penser à harmoniser ces différents textes, mais aussi proposer des titres d'occupations privatives du domaine public plus sécurisants. Pour cela, l'expérience du bail emphytéotique administratif français pourrait être examiné. Bien entendu, quelle que soit la réforme à entreprendre, celle-ci ne doit pas faire perdre au domaine public sa vocation première de support de services destinés à la satisfaction de l'intérêt général.

Le présent mémoire a permis de relever d'une part, que le domaine public est mis à l'épreuve par le marché économique et d'autre part qu'il y a un lien entre le domaine public et la fiscalité en général. Une bonne administration des dépendances du domaine public va nécessairement conduire à une maîtrise du portefeuille des contribuables exerçant sur ce domaine. En conséquence, elle va contribuer à une maîtrise de l'assiette fiscale et améliorer le recouvrement des impôts. Le domaine public, au-delà de son rôle traditionnel de support de services publics, devient un catalyseur de ressources financières pour l'Etat et pour les collectivités territoriales. L'inertie traditionnelle du domaine public fait place au dynamisme de la valorisation économique et de la rentabilisation financière. Il contribue donc à asseoir l'autonomie financière des collectivités territoriales. Dans ce contexte, il devient un véritable support de la décentralisation à double point de vue: support des missions de service public, support financier.

La Direction Générale des Impôts (DGI) en raison de son expérience sur les questions domaniales et foncières, et de son rôle dans la mobilisation de la fiscalité locale doit plus que jamais s'impliquer dans la gestion du domaine public décentralisé.

Notre étude n'est qu'une ébauche de la problématique complexe du rôle et de l'utilité des dépendances du domaine public pour la décentralisation. Elle soulève des questions qui méritent d'être approfondies à travers des recherches ou des programmes d'actions ultérieurs. Les questions fondamentales restent et demeurent la définition du domaine public en général, celui des collectivités territoriales en particulier, la précision des modes de gestion et la conciliation de l'intérêt général et de l'intérêt privé dans le cadre de la valorisation économique.

Bibliographie

· Raogo Antoine SAWADOGO, L'Etat africain face à la décentralisation, éd. Karthala Paris, 2002

· Jean Marie AUBY, Pierre BON, Droit administratif des biens, 2^ème éd. Dalloz, Paris 1993

· René CHAPUS, Droit administratif générale, tome 2, 3^ème éd. Monchrétien, sept. 1989

· Philippe GODFRIN, Droit administratif des biens, 6^ème éd. Armand Colin, sept.2001

· Sébastien ROULOT, Optimiser la gestion du patrimoine des collectivités locales, éd. La lettre du cadre territorial

· Xavier BEZANÇON, Olivier VAN RUYMBEKE, Le guide des collectivités locales, éd. Le moniteur, sept.1990

· Yves LUCHAIRE, Domaine public : constitution, composition, éd. Du juris-classeur 2004

· Yves BRARD, Le domaine public et privé des personnes publiques, éd. Dalloz, janvier 1994

· Filiga Michel SAWADOGO, Salifou DEMBELE, Précis de droit fiscal Burkinabé, Ouagadougou, presses africaines 2004

· Catherine MAMONTOFF, Domaine public et entreprises privées, éd. L'harmattan, août 2003

· Basile DARGA, Les moyens fonciers de la décentralisation au Burkina Faso, mémoire de Mastère Spécialisé, Toulouse 2004

· Clarisse OUOBA, L'occupation du domaine public par le secteur informel au Burkina Faso, mémoire de Maîtrise, Faculté de Droit de l'Université de Ouagadougou, 1994.

· Jennifer MARCHAND, La protection financière du patrimoine public, mémoire Master 2 droit public des affaires, Université des Sciences Sociales Toulouse 1, 2006

· Gérard CHAMBAS, Afrique au sud du Sahara : mobiliser des ressources fiscales pour le développement, Ouagadougou ministère des affaires étrangères

· Noufou GNAMPA (IMPACT plus), Etude pour la conception d'un document cadre sur l'amélioration de la gestion foncière et domaniale dans les communes du Burkina, sept. 2000

· Textes portant réorganisation agraire et foncière au Burkina Faso : Loi n° 014/96/ADP du 26 mai 1996 et décret n° 98-054/PRES/PM/MEF du 06 février 1997

· Loi n°2004-055/AN du 21 décembre 2004 portant Code Général des Collectivités Territoriales du Burkina Faso, journal officiel spécial N° 2 du 20 avril 2005

· Loi n° 014-2006/AN du 09 mai 2006 portant détermination des ressources et des charges des collectivités territoriales au Burkina Faso, journal officiel n° 27 du 06 juillet 2006

· Décret n° 2006-204/PRES/PM/MFB/MATD du 15 mai 2006 portant régime financier et comptable des collectivités territoriales du Burkina Faso, journal officiel n° 22 du 01/06/2006

· Décret n° 2006-208/PRES/PM/MATD/MFB/MEBA/MS/MSSN/MJE/MCAT/MSL du 15 mai 2006 portant transfert de compétence et de ressources aux communes urbaines dans les domaines du préscolaire, de l'enseignement primaire, de la santé, de la culture, de la jeunesse, des sports et des loisirs, journal officiel n° 22 du 01/06/2006

· Verè Marcellin DAKUYO, cours de législation domanial et foncière, ENAREF 2003

· L. Euloge GOUNABOU, cours d'Enregistrement et de Timbre, ENAREF A3 fiscalité 2006

Dédicaces ..........................................................................................................................1

Remerciements...................................................................................................................2

Avertissement.........................................................................................................3

SOMMAIRE.........................................................................................................................4

Liste des principales abréviations............................................................................5

INTRODUCTION...............................................................................................................6

Section 1 : Organisation de la décentralisation au Burkina Faso......................11

Paragraphe 1 : Cadre politico juridique et enjeux de la décentralisation........11

A- Cadre politico juridique......................................................................11

B- Les enjeux de la décentralisation....................................................12

Paragraphe 2 : L'administration territoriale décentralisée au Burkina Faso: organisation et fonctionnement...............................................14

A- La commune.........................................................................................14

B- La région................................................................................................15

Section 2 : Les compétences et les moyens d'actions des collectivités territoriales...................................................................................16

Paragraphe 1 : le transfert de compétences...................................................16

Paragraphe 2 : Les moyens d'actions des collectivités territoriales................20

TERRITORIALES...................................................................................22

Section 1 : Les critères de domanialité publique............................................22

publique ................................................................................23

A- Les critères légaux...............................................................................23

B- Les critères doctrinaux........................................................................24

Paragraphe 2 : Les critères jurisprudentiels.....................................................26

A- L'appartenance à une personne publique........................................26

B- L'affectation............................................................................................27

1. L'affectation à l'usage direct du public.......................................28

2. L'affectation à un service public...................................................28

Section 2 : Composition et modes de constitution du domaine public des collectivités territoriales......................................................................29

Paragraphe 1 : Un domaine public théorique diversifié....................................30

A- Diversité dans la nature des biens....................................................30

B- Diversité dans les modes de constitution........................................31

Paragraphe 2 : Un domaine public en réalité mal maîtrisé...............................32

A- Problème d'inventaire...........................................................................32

B- Situation juridique des biens...............................................................32

DECENTRALISE......................................................................................35

Section 1: Enjeux et limites de la valorisation économique...................................35

Paragraphe1 : Les enjeux....................................................................................36

A- L'enjeu économique................................................................................36

B- L'enjeu financier.......................................................................................37

Paragraphe 2 : Les limites...................................................................................38

A- Le critère de l'affectation.......................................................................38

B- Le régime de la domanialité publique.................................................39

Section 2 : Titres et conditions d'occupations privatives du domaine public........41

Paragraphe 1 : Le permis d'occuper...................................................................41

A- Les autorités compétentes pour accorder le permis d'occuper....41

B- Les droits conférés par le permis d'occuper......................................42

Paragraphe 2 : Le bail.........................................................................................43

A- Les autorités compétentes pour accorder le bail.............................43

B- Les droits et obligations du locataire..................................................44

CHAPITRE IV : L'ADMINISTRATION FISCALE ET LA GESTION DU DOMAINE

PUBLIC DECENTRALISE........................................................................45

Section 1 : La fiscalité et gestion du domaine public décentralisé........................45

Paragraphe 1 : La fiscalité locale........................................................................46

A- La patente.................................................................................................46

B- La Contribution du Secteur Informel (CSI).......................................47

Paragraphe 2 : La fiscalité nationale : les droits d'enregistrement....................49

Section 2 : Suggestions..........................................................................................50

Paragraphe 1 : Les actions prioritaires...............................................................50

A- Faire un inventaire ressources immobilières et foncières des

personnes publiques...............................................................................50

B- Recenser les occupants du domaine public.......................................53

C- assurer la représentation de la direction Générale des Impôts (DGI) dans les structures de gestion des infrastructures marchandes des collectivités territoriales.........................................54

Paragraphe 2 : actions d'accompagnement........................................................54

CONCLUSION......................................................................................................................57

Bibliographie.......................................................................................................................60

· Document annexe N°1 (arrêté N°2003-91/CO/SG portant modalités et conditions d'installation et d'exploitation d'édifices sur le domaine public de la ville de Ouagadougou)

· Document annexe N°3 (recensement des occupants de la voirie de la commune de Koudougou)

* ¹ Dans l'ancien régime français, le domaine de la couronne était composé de terres, de bâtiments, cours d'eau et revenus fiscaux, était considéré au début comme propriété personnelle du roi

* ² Décret du 23 septembre 1928 portant réglementation du domaine public et les servitudes d'utilité publique en A.O.F et son arrêté d'application du 24 novembre 1928

* ⁶ Basile DARGA, Les moyens fonciers de la décentralisation au Burkina Faso, mémoire, Toulouse, 2004, P.10

* ⁷ Xavier GREFFE, La décentralisation, éd. La découverte, Paris, 2005, P.33

* ⁹ Philippe GODFRIN, Droit administratif des biens, éd. Armand COLIN, 2001, P.5

* ¹¹ Article 99 du décret n°2006 - 204 /PRES/PM/MFB/MATD du 15 mai 2006 portant régime financier et comptable des collectivités territoriales du Burkina Faso. Ce texte est récent mais le principe de l'inventaire existait dans l'ancien régime financier

* ¹² IMPACT plus, Etude pour la conception d'un document cadre sur l'amélioration de la gestion foncière et domaniale dans les communes du Burkina : commune témoin : Koudougou

* ¹⁴ Les moyens fonciers de la décentralisation, mémoire Op.cit, pages 26 et suivants

* ¹⁵ Articles 13 et suivants de la loi n°014 -2006 AN du 09 mai 2006 portant détermination des ressources et des charges des collectivités territoriales

* ²¹ Article 7 de l'arrêté N° 2003-091/CO/SG du 16 août 2003 portant conditions d'installation et d'exploitation d'édifices sur le domaine public de la ville de Ouagadougou

* ²² Article 145 du Décret N°97-050/PRES/PM/MEF portant application de la RAF

* ²⁴ Haussmann cité par Gérard CHAMBAS, Afrique au sud du Sahara : mobiliser des ressources fiscales pour le développement

* ²⁶ Ces limites dépendent aussi de la nature de l'activité professionnelle exercée, par exemple pour les livraisons de biens, le chiffre d'affaires doit être inférieur à 30 000 000f CFA

* ²⁷ Ces impôts sont : Impôt sur les Bénéfices industriels et commerciaux (BIC), Impôt Minimum Forfaitaire sur les Professions Industrielles et Commerciales (IMFPIC), Taxe Patronale et d'Apprentissage (TPA), Patente, Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) et Licence

* ²⁹ Titre de jouissance pour l'occupation à des fins non lucratives des termes du DFN ; certaines personnes publiques peuvent avoir utilisé ce titre pour l'acquisition de certains terrains

* ³⁰Le cadastre est un inventaire exhaustif des propriétés immobilières publiques ou privées bâties ou non