La déconcentration de la direction générale du contrôle financier: une alternative pour mieux accompagner la communalisation intégrale du territoire au Burkina Faso

INTRODUCTION GENERALE

Le Ministère de l'Economie et des Finances (M.E.F.) s'est lancé dans une réforme de gestion des finances publiques en élaborant en février 2007 une Stratégie de Renforcement des Finances Publiques (S.R.F.P.). Cette stratégie répond aux enjeux et aux défis liés à la lutte contre la pauvreté d'une part et aux exigences internationales et régionales d'autre part. L'objectif de la S.R.F.P. est de « contribuer à la mise en oeuvre efficace des actions de lutte contre la pauvreté contenues dans le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (C.S.L.P.) par l'établissement d'un système de gestion des Finances Publiques performant, conforme aux standards internationaux. » Huit (08) résultats ont été fixés pour permettre d'atteindre cet objectif global et cela à travers la mise en oeuvre de programmes prioritaires dans le cadre de Plans d'Actions Sectoriels Triennaux (P.A.S.T.). Composé de neuf (09) programmes, le P.A.S.T. comporte un volet opérationnalisation de la déconcentration et accompagnement de la décentralisation qui est constitué à son tour de deux (02) volets : la déconcentration budgétaire et la déconcentration des services du Ministère des Finances et du Budget (M.F.B.) aujourd'hui M.E.F.

Elément fondamental dans le processus de décentralisation, la déconcentration vise à mettre à la disposition des services déconcentrés, les moyens nécessaires à leur bon fonctionnement. Au niveau de la déconcentration budgétaire, ces moyens concernent les finances et particulièrement le budget à travers le circuit de la dépense et notamment l'ordonnancement des dépenses. Si au Burkina, la déconcentration budgétaire existe à travers la procédure de délégation de crédits, il reste que son champ d'application est encore très réduit. Aussi est-il nécessaire d'élargir et d'approfondir le processus de déconcentration budgétaire en vue d'un meilleur accompagnement du processus de décentralisation.

Quant au processus de décentralisation, il vise à mieux responsabiliser les acteurs locaux dans la prise en charge du processus de développement. A cet effet, la communalisation intégrale du territoire intervenue suite aux élections municipales de 2006 traduit cette option irréversible. Par conséquent, le M.E.F., de par ses missions, est appelé à accompagner de façon efficace le processus en organisant de façon sécurisée et progressive le transfert des ressources, corollaire indispensable au transfert de compétences qu'implique la décentralisation. Cela nécessite également des services de proximité et le département doit organiser son déploiement au niveau régional pour rendre le service public plus accessible. Mais avant tout quel sens donne-t-on à la déconcentration ? Quelles relations entretient-elle avec le concept de la décentralisation ?

La déconcentration est une technique d'organisation qui consiste à distribuer les agents et les compétences au sein d'une même personne morale, depuis une administration centrale vers ses services déconcentrés. Cette notion s'oppose à celle de concentration qui est un système administratif dans lequel le pouvoir de décision est concentré au sommet de l'appareil d'Etat. La déconcentration se distingue de la décentralisation dans le sens où il s'agit d'un système de délégation vers des échelons inférieurs internes ne possédant pas de personnalité morale propre, tandis qu'une décentralisation délègue vers des collectivités territoriales possédant une personnalité morale propre. La déconcentration a pour but de décongestionner l'administration centrale et ainsi d'accélérer les prises de décisions au niveau local, comme le traduit bien Odilon  BARROT dans cette expression métaphorique: « C'est le même marteau qui frappe mais on en a raccourci le manche ». La caractéristique fondamentale du pouvoir déconcentré, c'est sa dépendance hiérarchique vis-à-vis du pouvoir central. Elle est assimilée au découpage territorial qui est son aspect le plus visible.

Le concept de déconcentration va toujours de pair avec celui de décentralisation. En effet, l'Etat incarne la collectivité nationale dans son ensemble. Il est compétent en tous domaines sur l'ensemble du territoire national. Décentraliser c'est donc créer, en dessous de la collectivité nationale, des collectivités territoriales plus restreintes dotées de pouvoirs autonomes. Pour que ces nouvelles entités soient de véritables collectivités territoriales décentralisées, il faut qu'elles remplissent trois (03) conditions cumulatives. Elles doivent être dotées de la personnalité juridique, jouir de l'autonomie financière et être gérées par des conseils élus.

Au Burkina Faso, ces deux (02) concepts vont également de pair. En effet, le code général des collectivités territoriales qui détermine l'orientation de la décentralisation, les compétences et moyens d'action, les organes et l'administration des collectivités territoriales, dispose en son article 3 : « La décentralisation doit être accompagnée d'une déconcentration des services de l'Etat dans le but de renforcer les capacités d'action des collectivités territoriales ».

Deux (02) ans après les élections municipales dans toutes les communes du pays (urbaines et rurales), il est important de s'interroger sur la déconcentration des services de l'Etat pour appuyer ces entités territoriales. Il s'agit surtout de s'intéresser à la déconcentration du M.E.F. qui assure la tutelle financière des collectivités territoriales pour accompagner ces dernières. Certains services ont déjà fait l'objet de déconcentration (Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique, Direction Générale des Impôts, Direction Générale des Douanes). Mais cela demeurait insuffisant vu le rôle que jouent d'autres services du Ministère dans la gestion et le contrôle des fonds publics (Direction Générale des Marchés Publics, Direction Générale du Contrôle Financier). C'est pourquoi, avec le remaniement ministériel intervenu en juin 2007, des modifications ont été opérées avec la fusion du Ministère de l'Economie et du Développement (M.E.DEV.) et celui des Finances et du Budget pour donner à nouveau le Ministère de l'Economie et des Finances et l'érection de la Direction Centrale du Contrôle Financier (D.C.C.F.) en Direction Générale du Contrôle Financier (D.G.C.F.) suivant le décret n°2008 - 154/PRES/PM/M.E.F. du 02 avril 2008. Ce décret donne également naissance aux Directions Régionales du Contrôle Financier (D.R.C.F.) et marque le véritable point de départ d'une volonté réelle d'accompagner la communalisation intégrale du territoire.

C'est dans cet ordre d'idée que nous avons opté de traiter du thème : « la déconcentration de la Direction Générale du Contrôle Financier : une alternative pour mieux accompagner la communalisation intégrale du territoire au Burkina Faso ».

La déconcentration du contrôle financier a toujours été l'objet de recommandations à travers plusieurs mémoires de fin de cycle à l'Ecole Nationale des Régies Financières (E.NA.RE.F.) ou à travers des grandes rencontres d'échanges entre autorités en charge du contrôle financier. Ainsi, ZONGO S. Hamado en 2002, traitait de la problématique même de la déconcentration du Ministère de l'Economie et des Finances en faisant ressortir la nécessité de déconcentrer tous les services principaux du ministère pour être plus proches des acteurs locaux des collectivités locales. SIDIBE Fousséni et Madame BOULSA/NIKIEMA Nicole en 2004 faisaient également la recommandation d'une déconcentration du contrôle financier afin de mieux couvrir le territoire à travers leurs thèmes respectifs : « le contrôle sur les ordonnateurs des collectivités locales et des Etablissements Publics de l'Etat : efficacité et limites » et « la responsabilité des contrôleurs financiers dans l'exécution des opérations budgétaires : réalités et perspectives ». Enfin, en mai 2000 lors de leur forum tenu à Ouagadougou sous le thème « la mise en oeuvre des options et des changements intervenus dans la gestion publique », les contrôleurs financiers soulignaient la nécessité d'une plus grande déconcentration des services du contrôle.

Cependant, de tous ces auteurs et acteurs cités, aucun ne s'est intéressé au volet déconcentration de la D.G.C.F. comme alternative pour accompagner la communalisation intégrale du territoire. Il faut également souligner que la communalisation intégrale du territoire n'est intervenue qu'en 2006 (date des élections municipales dans tous les départements du pays) et la création de la D.G.C.F. en 2007 suite au remaniement gouvernemental. Tout cela montre l'intérêt d'un tel thème.

Le contrôle des finances publiques a toujours été un élément incontournable dans tous les pays du monde en général et au Burkina Faso en particulier où les ressources sont rares pour couvrir des besoins immenses. C'est pourquoi dès son accession à l'indépendance, le Burkina Faso a mis en place un dispositif afin de mieux protéger les deniers publics contre les infractions de tous ordres. Ainsi, le contrôle financier a vu le jour. Si par ses attributions le contrôle financier n'a pas connu un profond changement, la structure quant à elle a connu des révolutions profondes pour s'adapter au contexte socio-politique du pays. Ces révolutions ont donc conduit aujourd'hui à une déconcentration plus large du contrôle financier pour s'adapter au contexte de la décentralisation en marche dans notre pays avec les communes rurales. Mais la question principale que l'on peut se poser est la suivante : cette déconcentration du contrôle financier est-elle suffisante pour accompagner la communalisation intégrale du pays ?

Pour vérifier cette problématique, nous posons comme hypothèses :

v La déconcentration actuelle de la D.G.C.F. permet une couverture de tous les services de l'administration sur le territoire national, notamment les communes et en particulier les communes rurales ;

v Par ses attributions, les acteurs du contrôle financier (contrôleurs financiers) sont des maillons indispensables pour la communalisation intégrale du territoire.

Pour vérifier ces hypothèses, des investigations ont été menées à travers plusieurs méthodes :

v La recherche documentaire : elle nous a permis de parcourir la documentation ayant traité du thème de la déconcentration de la D.G.C.F. ainsi que de la communalisation intégrale du Burkina Faso ;

v Les entretiens : ils nous ont permis de percevoir les réalités sur le terrain à travers des entrevues avec des personnes ressources, bien outillées sur le thème. Il s'est agi surtout des acteurs de la D.G.C.F. (contrôleurs financiers), des maires et des acteurs du Ministère chargé des Collectivités Territoriales (M.A.T.D.).

Ces investigations nous ont donc permis une récolte de l'information sur le thème et d'arriver à une organisation de notre travail en deux (02) parties :

Première partie : La création de la D.G.C.F., une volonté d'accompagner la communalisation intégrale du territoire.

Deuxième partie : Les entraves à l'exercice de la fonction du contrôleur financier municipal et perspectives.