Paragraphe 2 : Revue de littérature et
méthodologie de recherche.
A- Revue de
littérature
Toute recherche suppose la maîtrise de quelques savoirs
dans un domaine. Il nous est donc indispensable de faire recours aux
études antérieures ayant trait à notre thème. Mais
au préalable, nous apporterons quelques précisions conceptuelles
et sémantiques concernant les notions fondamentales utilisées
dans ce travail.
1- Clarification de concepts
a) Gestion
budgétaire
De nombreuses définitions ont été
formulées par les auteurs, mettant chacune l'accent sur un ou plusieurs
aspects du concept.
Le plan comptable définit la gestion budgétaire
comme « le mode de gestion consistant à traduire en programmes
d'action chiffrés appelés budgets, les décisions prises
par la direction avec la participation des responsables ». Il parait
nécessaire d'ajouter un aspect supplémentaire à cette
définition : celui de la comparaison à posteriori des
réalisations avec ces mêmes prévisions, par la mise en
évidence d'écarts significatifs qui doivent entraîner des
actions correctives.
Pour Meheut (1994), la gestion budgétaire est
« l'ensemble des méthodes permettant de définir les
objectifs chiffrés de l'entreprise, de fixer aux différentes
fonctions des objectifs cohérents, d'établir les budgets et tout
au long de l'année, de détecter au plus tôt les risques de
déviation afin de déclencher les mesures
appropriées ».
b) Gestion
prévisionnelle
Selon les auteurs du Plan Comptable
Général, « la gestion prévisionnelle est le
mode de gestion qui repose sur un modèle représentatif des
activités futures de l'entreprise ». Ce modèle exprime
le choix des moyens retenus pour atteindre les objectifs fixés.
Cependant, il faut noter que le processus conduisant à ce choix n'est
pas expliqué.
Pour combler cette insuffisance, Deprez et Duvant (1994)
diront que « la gestion prévisionnelle est un système
de gestion orienté vers le futur, qui va permettre aux responsables de
disposer d'une information préalable à la prise de
décision et qui va les aider dans la définition et la fixation de
leurs objectifs ».
Pour ces auteurs, la gestion prévisionnelle inclut le
plus souvent la planification et la gestion budgétaire. Ainsi, à
la prévision à long et moyen terme, correspond une estimation
à court terme souvent d'un an, de l'activité
prévisionnelle de l'entreprise.
c) Système
Selon le dictionnaire Larousse, « un système
est un ensemble ordonné de principes formant un corps de
doctrines ».
Cette définition est une définition d'ordre
général et ne fait pas ressortir l'aspect économique du
concept. Dans le contexte économique, Labourier (1994), définit
le système comme « un ensemble complexe
d'éléments hétérogènes, combinés de
manière à produire un résultat ».
De cette définition, il ressort trois idées
principales :
§ Un système est un ensemble ;
§ Un système est composé
d'éléments hétérogènes ;
§ Les éléments constitutifs d'un
système concourent à la réalisation d'un
même objectif.
Cette définition parait plus complète et met
l'accent sur l'atteinte d'un objectif. Il faut noter qu'il existe plusieurs
types de système parmi lesquels figure le système
budgétaire.
d) Le système
budgétaire
Pour M. Fatoké, le système budgétaire est
défini comme « une méthode de gestion
prévisionnelle à court terme, fondée sur les moyens
à mettre à la disposition des responsables, pour atteindre les
objectifs fixés conformément au plan stratégique
défini par la direction ».
Cette définition parait incomplète car elle ne
met pas l'accent sur le contrôle qui est un élément
indispensable dans tout système budgétaire.
Pour combler cette insuffisance, nous allons prendre la
définition de Gervais (1994) qui définit le système
budgétaire comme « un système de gestion
prévisionnelle à court terme comprenant des budgets et un
processus de contrôle budgétaire ».
e) Budget
Le mot « budget vient du vieux français
« bougette ». Au moyen âge, la bougette était
la bourse dans laquelle le marchand entassait ses écus lorsqu'il avait
à se déplacer. Avoir la bougette, signifiait se préparer
à partir en voyage (en quelque sorte entreprendre), mais
également programmer ses dépenses et réunir la somme
d'argent dont on aurait besoin pour faire face aux nécessités de
la route.
Ce premier sens donné au budget, l'identifie à
un objet que l'on utilise pour garder l'argent nécessaire dont on se
servirait pour faire un voyage ou un déplacement.
Mais au fil du temps, le concept évoluera et fera
l'objet de plusieurs interprétations. Ainsi, il ne sera plus
considéré comme un objet, mais plutôt comme un plan
d'action conçu pour atteindre un objectif donné, sur une
période déterminée.
C'est ainsi que Christiane et Christian Raulet (1994), dira
que « le budget est l'expression quantitative et
financière d'un programme d'action envisagé pour une
période donnée ».
Cette définition diffère de la première,
en ce sens qu'elle prend en compte non seulement l'aspect financier, mais aussi
l'aspect quantitatif et le facteur temps, qui sont des éléments
non négligeables dans la réalisation de tout objectif.
Cependant, il faut noter que la définition de Raulet
est incomplète dans la mesure où elle ne fait pas ressortir les
notions de coordination et de résultats qui constituent d'importants
facteurs dans le concept du budget.
Pour corriger cette imperfection, Bénoît (1982)
dira que « le budget est un ensemble coordonné de
prévisions qui permet de connaître par anticipation, quelques
résultats considérés comme les résultats
clés recherchés par le chef d'entreprise ».
Il ressort de cette définition deux idées
principales à partir de certains mots clés qui y
figurent :
- le mot « coordonné », marque la
nécessité d'éviter des actions individuelles ou
parcellaires divergentes ne respectant pas la ligne de conduite tracée
par le budget ;
- le mot « résultat », qui
sous-entend l'idée d'une sélection au niveau des objectifs et des
tests d'efficacité.
f) Le contrôle de
gestion
Le Plan Comptable de 1982 définit le contrôle de
gestion comme « l'ensemble des dispositions prises pour fournir aux
dirigeants et aux divers responsables, des données chiffrées,
périodiques, caractérisant la marche de l'entreprise. Leur
comparaison avec des données passées ou prévues peut, le
cas échéant inciter les dirigeants à déclencher
rapidement les mesures correctives appropriées ».
Cette approche limite le contrôle de gestion à
des procédures mécaniques de rétroaction, sans tenir
compte des orientations stratégiques, ni du management de
l'organisation.
Pour combler cette insuffisance, Antony (1998) dira que
« le contrôle de gestion est le processus par lequel les
dirigeants s'assurent que les ressources sont obtenues et utilisées avec
efficacité (par rapport aux objectifs) et efficience (par rapport aux
moyens employés) pour réaliser les objectifs de
l'organisation ».
Cependant, il faut noter que depuis la seconde guerre
mondiale, avec l'évolution de l'environnement, des comportements et des
besoins nouveaux sont apparus et les entreprises ont donnés des
dimensions supplémentaires au concept : celle de conseil et de
pilotage de l'organisation
g) Le contrôle
budgétaire
Pour H. Court et J. Leurion (1982), le contrôle
budgétaire est « un contrôle de gestion
caractérisé notamment par la comparaison périodique des
données prévues dans les budgets ».
Au fil du temps, le concept va évoluer et sera
défini par Gervais (1994) comme « une
comparaison permanente des résultats réels et des
prévisions chiffrées figurant aux budgets afin de :
- rechercher la (ou les) cause(s) d'écarts ;
- informer les différents niveaux
hiérarchiques ;
- prendre les mesures correctives éventuellement
nécessaires ;
- apprécier l'activité des responsables
budgétaires ».
En ce sens, le contrôle budgétaire est une
fonction partielle du contrôle de gestion dont dépend la
qualité de ses interventions. Il pourrait être pleinement
perçu par les responsables opérationnels comme un service qui les
aide à maîtriser et à améliorer leur gestion. Il
incitera au dialogue et à la communication.
2- Etudes empiriques sur la gestion
budgétaire des entreprises publiques
Plusieurs auteurs ont réalisé des études
sur la gestion budgétaire des entreprises en mettant en exergue les maux
de son dysfonctionnement.
C'est ainsi que Hounsa (1993), dans son
mémoire intitulé « Diagnostic financier et
comptable de la COBENAM », en voulant s'intéresser au
système budgétaire de la compagnie, a révélé
que le budget n'est pas réellement mis à la disposition de ses
responsables opérationnelles. Ce qui fait que ces derniers ne
l'exploitent pas et le considèrent comme une pure formalité.
Aussi a-t-il constaté que malgré l'existence du budget, la
gestion de la Compagnie reste improvisée.
Pour remédier à ces problèmes, il a
suggéré la conception d'objectifs précis, la mise en place
d'une unité de contrôle de gestion et de planification et d'une
organisation fondée sur la délégation des pouvoirs.
Choukpa (2004), dans son étude sur
« Le diagnostic du système budgétaire de
l'ORTB », a constaté que l'Office ne dispose pas d'un
manuel de procédures budgétaires ; cet état de chose
entrave le suivi efficient des normes d'élaboration du budget et des
instruments de mesures de l'activité. Il a également
souligné que les méthodes de prévision sont peu fiables et
celles qui sont appliquées ne reposent pas sur des bases scientifiques.
Il en résulte alors des écarts injustifiés entre les
réalisations et les prévisions budgétaires.
Afin d'apporter des solutions appropriées à ces
différents problèmes, il a suggéré que
l'élaboration des budgets soit axée sur une méthode
rigoureuse de détermination des objectifs et des moyens
nécessaires pour atteindre ces objectifs. De plus, il a proposé
la mise en place d'un système de contrôle budgétaire
adapté à la structure de l'ORTB.
Gervais (1994), dans son ouvrage
« Contrôle de Gestion », pour
remédier aux problèmes de gestion budgétaire que
rencontrent les entreprises, a mis l'accent sur les principales étapes
d'élaboration du budget à savoir :
· le rappel ou la détermination des objectifs de
la firme pour l'année à venir ;
· la réalisation d'études
préparatoires ;
· la construction de projet de budgets ;
· le choix de l'un d'entre eux : le pré
budget ;
· l'élaboration des prévisions
définitives.
Dans la perspective d'aider les responsables en charge de la
gestion budgétaire dans les entreprises, Chidikofan
(2005), du Centre de Perfectionnement et d'Assistance en Gestion des
Entreprises (CE.P.A.G), lors de la formation sur « la
gestion budgétaire », a souligné que
l'élaboration du budget découle surtout d'une bonne
planification.
Aussi, a-t-il ajouté que le budget, après
adoption, doit faire l'objet d'une exécution rigoureuse et d'un
contrôle permanent.
Ces différentes études montrent qu'il faut
encore beaucoup de recherches sur les difficultés que rencontrent les
organisations publiques, en général et la Mairie de Cotonou en
particulier.
C'est dans cette optique que s'inscrit notre étude sur
le système budgétaire de la Mairie de Cotonou.
B- Méthodologie de recherche
Il s'agira pour nous, d'indiquer ici la démarche suivie
pour la collecte des données nécessaires à la
réalisation de l'étude ainsi que les outils d'analyse
utilisés.
1- Outils de collecte des données
La collecte des données a été faite
à travers la recherche documentaire et les entretiens directs.
v La recherche documentaire
Cette recherche a consisté en l'exploitation des
ouvrages, mémoires et tout document pouvant faciliter la
rédaction de notre mémoire. Elle a été
complétée par les informations issues des états
financiers, des budgets et rapports d'activités des années
antérieures de la Mairie de Cotonou.
v Les entretiens directs
Cet outil a été très déterminant
dans cette étude pour une bonne qualité des
informations spécifiques recherchées ou détenues par les
personnes ressources. Les entretiens ont été
réalisés avec les responsables en charge de la conduite de la
procédure budgétaire de la Mairie de Cotonou. Ces entretiens
ont été conduits sur la base du guide d'entretien dont le
modèle figure à l'annexe 2 ci-joint.
2- Outils d'analyse des données
Les données ainsi collectées ont
été analysées en vue d'une synthèse
générale de l'étude.
Pour ce faire, les budgets et les documents relatifs à
leur exécution, les rapports d'activités ainsi que les
états financiers seront examinés. Sur la base de ces documents,
nous aurons à confectionner des tableaux comparatifs des
prévisions et réalisations. Cette démarche nous
amènera à dégager les écarts qui feront l'objet
d'analyse et d'interprétation. Cette analyse sera approfondie par le
calcul de quelques ratios. Nous aurons également à tracer des
graphiques afin de mettre en relief les résultats obtenus et de suivre
aisément leur évolution.
C- Cadre opératoire
Ici, nous fixerons les bases qui nous permettrons de confirmer
ou
d'infirmer nos hypothèses.
· La première hypothèse sera testée
en prenant comme base, les prévisions
des recettes des trois (03) premières années
d'étude. Nous allons dégager la tendance générale
de ces prévisions par la Méthode des Moindres Carrés
Ordinaires (MMCO) et déterminer par cette tendance les prévisions
de recettes des deux (02) dernières années.
Nous allons ensuite, calculer l'erreur moyenne (e). En
observant l'écart entre les prévisions par la MMCO et celles de
la Mairie de Cotonou, si (e) tend vers zéro (0) le système
budgétaire est correct. Dans le cas contraire, le système
budgétaire de la Mairie de Cotonou comporte des insuffisances et est
défaillant.
· La deuxième hypothèse sera testée
en calculant l'indicateur de signal
d'alerte (Ai).Si le signal d'alerte dépasse quatre (04)
en valeur absolue
(car 3. = 4.MAD), alors le système budgétaire
est hors contrôle.
Avec MAD = l'écart moyen absolu ou Mean Absolute
Deviation.
· La troisième hypothèse trouvera sa
vérification sur la base des entretiens réalisés avec les
agents à divers niveaux du système de gestion budgétaire
de la Mairie de Cotonou.
D- Limites de
l'étude
Lors de la réalisation de ce travail, nous avons
rencontré un certain nombre de difficultés.
Les difficultés rencontrées sont de plusieurs
ordres. En effet nous avons commencé notre stage à une
période où le budget 2009 était à sa phase
d'adoption de même, le stage est terminé avant la période
pré budget 2010, ce qui n'a pas permis de poser le maximum de questions
et de vivre l'opération pour pouvoir mieux l'apprécier.
Pour ce qui est de l'information au sein de la Mairie, nous
avons observé une réticence au niveau de certains agents à
les fournir. Nous avons constaté qu'il n'y a pas assez de d'outils en
matière de prévision budgétaire dans le domaine de
l'administration territoriale.
Par ailleurs, nous avons été confrontés
au problème de non disponibilité des informations de l'exercice
2008. Ce qui ne nous a pas permis d'étendre notre étude jusqu'en
2008 et de la limiter en 2007.
Ces difficultés ainsi énumérées
apportent certainement des limites et insuffisances à certains de nos
résultats.
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