CHAPITRE TROISIÈME
Écologie du processus de production et de mise en oeuvre
de la politique du logement social.
Introduction
Les deux chapitres précédents nous ont permis de
saisir la portée des concepts de communautés et de réseaux
des politiques, aussi bien que présenter le secteur du logement social
au Québec. Le présent chapitre nous permettra de vérifier
les deux hypothèses. Nous aurons de ce fait mis en relief les dimensions
de la communauté de politique du logement social, notamment, les
relations qui s'établissent entre les agences étatiques, et les
acteurs non-étatiques, intéressés particulièrement
à la dynamique de la politique en question. Enfin, notre
stratégie de vérification s'articule autour de la région
sud-ouest de Montréal où nous vérifierons la pertinence
des indicateurs et des variables afin de produire une démonstration
convaincante de l'interaction entre l'Etat et les groupes
d'intérêt au sein de la communauté de politique du logement
social, d'une part; et, d'autre part, nous serons en mesure
d'appréhender la dynamique des groupes de pression qui permet
d'influencer cette communauté de politique. Cela nous
référera à la question soulevée tout au long de
cette étude, laquelle consiste à saisir la portée
socio-politique des mobilisations populaires ou des modes d'action collective
entrepris par les groupes d'intérêt, d'autant plus qu'ils
souhaitent l'intervention gouvernementale en vue d'améliorer les
conditions d'habitat, et de vie de la population ciblée. C'est au terme
de ces analyses que nous évaluerons la portée des
phénomènes qui enclenchent la production et la mise en oeuvre de
la politique du logement social à Montréal.
1. La logique de démonstration de l'interaction
entre l'Etat et les groupes d'intérêt suivant les
hypothèses émises.
Nous tenterons de démontrer comment l'interaction
s'effectue entre l'Etat et les groupes d'intérêt en nous basant
sur les hypothèses que nous avons formule s anterieuremerr,, La
première hypothèse considérée est
celle ayant trait au réseau dirigé par l'Etat où les
acteurs étatiques jouent un rôle plus proéminent que les
groupes d'intérêt lors de la formulation de la politique du
logement social. La deuxième hypothèse fait
référence au réseau de concertation où les groupes
d'intérêt parviennent à influencer les acteurs
étatiques au moment de la mise en oeuvre.
Il importe de savoir qu'au Canada. les fabricants d'une
politique sociale sont, en général, les autorités
élues, du fait qu'elles collaborent avec les fonctionnaires
supérieures dans l'élaboration de cette politique. (Dobell et
Mansbridge, 1986:2) En fait, nous considérons la politique sociale comme
étant une réponse à des besoins ou à une pression
découlant d'une action collective, parce que l'Etat entre en relation
avec la société pour ainsi répondre et intervenir, ou
s'ajuster à une situation (Imbeau et Lachapelle, 1994: 1-7). Quant
à la politique du logement social, son processus de production consiste
en un enchaînement complexe d'interaction parmi les politiciens, les
fonctionnaires, le public, et les organisations non-étatiques en vue
d'une décision permettant la mise en oeuvre de cette politique.
1.1. L'effet du rôle plus proéminent
joué par les acteurs étatiques que les groupes
d'intérêt dans le réseau dirigé par l'Etat, lors de
la formulation de la politique du logement social.
Les acteurs étatiques disposent des ressources
statutaires qui leur permettent de jouer un rôle proéminent dans
la formulation de la politique du logement social. Au sein du réseau
qu'ils dirigent, ils consultent les groupes d'intérêt en vue
d'analyser les problèmes du logement, et faire des recommandations. Ces
dernières sont ensuite adoptées par le conseil des ministres et
le parlement en vue de promulguer une loi relative à une formulation de
la politique en question Dans ce contexte, les acteurs gouvernementaux sont des
législateurs, étant donné que la prise de décision
est de leur ressort pour favoriser cette politique redistributive L'Etat dicte
des critères qui donnent accès à des avantages sociaux,
étant donné sa position relationnelle est forte A cela, Wright
(1988. 611) ajoute que
consider aCrf?pt hle nr unacceptahle use of the
iegitimate autho,;py 1, ,..(4, t'y 9v.
vemmental agencies. Thus. a network may be constituted on the basis of
the mutual acceptance of tacit Iimrts to the use of constitutional coercive
authority
Les acteurs étatiques dominent ta formulation de la
politique, et peuvent imposer leurs solutions, du fait que leur capacité
de prise de décision est concentrée et bien coordonnée
Quant aux acteurs qui appartiennent au sous-système ou
segment de public attentif, notamment, les journalistes, les experts, etc., par
leurs publications et prise de position, feront la publicité aux
problèmes éventuels du logement social ainsi que de fa
dégradation des conditions de vie des pauvres. (Lemieux, 1995) Le public
attentif a tendance à exercer son influence sur les politiques à
long-terme, parce qu'il n'a pas accès au sous- gouvernement, et son
influence sur chaque politique journalière reste donc minimale. (Pross,
1992: 126).
Pour formuler et coordonner une politique du logement social,
la structure de la communauté de politique du logement social dans le
réseau susmentionné, les acteurs étatiques
préfèrent développer des mécanismes d'intervention
qui leur permettent de disposer d'un pouvoir infrastructural. Ce dernier
implique la capacité d'établir des relations
intégrées avec les groupes d'intérêt (Smith, 1994:
34). Ils ont la capacité d'initiative pour recourir à des
ressources institutionnelles en vue de conceptualiser et mettre en oeuvre la
politique en question. Dans un réseau dirigé par l'Etat, les
agences étatiques telles que la SCHL et la SHQ sont bien
organisées par rapport aux groupes de pression, d'autant plus que les
intérêts articulés sont diffus, latents, voire même
mal représentés. Par ailleurs, la capacité
financière de l'Etat permet aux agences étatiques d'imposer leurs
point de vue ou directives aux groupes d'intérêt. ou pour le dire
comme Lindquist (1992 139).
"the state has consderablt-.. capicity te rie-sion ta
cootclinate fts bureaux and
tu act Independently of outside interests Political leaders
and senior officiais have a vision or plan for the sector Not
Surprisingly. poltcy-making in state
·clirected networks tends to be
lopsided and occurs at the behest of the governement Policy-makind anticipatory
in nature such as restructunng sectors or establishing a new set of sec/oral
interests
ii est essentiel de savoir que ies groupes ci interét
moques dans le domaine du logement social, reçoivent des subsides de
l'Etat pour financer leurs activités. Cette dépendance vis
à vis de l'Etat donne, à fortiori, une position de faiblesse aux
groupes d'intérêt, du fait que les agences étatiques
adopteront une attitude paternaliste à leur égard Lindquist
(1992: 140) corrobore, du reste, notre pensée, en affirmant que
"politics as de, since the government is in a position to
create, manage, or restructure an entire policy community, senior managers will
have a longer trme horizon and can afford to adopt different strategic postures
for dealing with societal interests."
Cependant, un groupe d'intérêt qui souhaite
influencer la communauté de politiques, devrait fonctionner dans un
cadre bureaucratique (Pross, 1992: 134). Il devrait être capable de
contrôler l'afflux des ressources humaines, matérielles, et
financières, afin d'exploiter toutes les stratégies pour
recueillir des informations ayant trait à la politique en question
(Pross, ibid). Il est vrai que le FRAPRU et ses alliés essayent de
déployer leurs activités de lobbying en vue d'influencer la
communauté de la politique du logement social. Pour ce faire, ils
attirent d'abord l'attention de l'opinion publique en organisant des
conférences, des manifestations, et l'occupation des lieux publics. Nous
approfondirons ces tactiques lors de l'étude de la région
sud-ouest de Montréal que nous effectuerons dans la section 3.
En outre, les groupes d'intérêt obtiennent leur
reconnaissance auprès du gouvernement plus facilement et plus rapidement
que lorsqu'ils sont invités à mettre leur expertise au profit des
fonctionnaires (Anderson, 1971: 374). Disposant de ce pouvoir
discrétionnaire, ils peuvent participer à la formulation de la
politique du logement social dans le réseau dirigé par l'Etat,
mais avec une position relationnelle faible
1.2 L'effet de l'influence des groupes
d'intérêt sur les acteurs étatiques dans le réseau
de concertation, au moment de la mise en oeuvre.
Au niveau de la mise en oeuvre, c'est le réseau de
concertation qui prévaut Dans ce
réseau, les groupes de pression parviennent a
influencer les acteurs étatiques. Selon Anderson (1971: 370),
because the activities of pressure groups and civil servants
occur so close to the core of governmern and bobos. Much information is kept
secret or is unavailable because consultatiorrbetween CIVIi servants
anapressure group officiais is ofen fnforfnal ramer tyran formai or
instrtulionalized. Moreover. the interaction process may be very compiex
Il y existe un autre acteur privé qui joue un
rôle primordiai dans-le public attentif: c'estle Groupe de
recherches techniques. Ce dernier est capable d'organiser une soirée de
rencontre au cours de laquelle il donne le plus d'informa-tions
possibles sur le financement, et le fonctionnement d'une coopérative ou
d'un OSBL. Le GRT est donc très impliqué dans la région
sud-ouest de Montréal où l'espoir de trouver un logement à
bon prix devient précaire. Les habitants de cette région devront
d'abord exprimer leurs doléances entre eux, pour ainsi créer des
associations des locataires du quartier afin de formuler des demandes en
matière de logement social. Ces demandes seront agrégées
par des comités de logement qui devront, en retour, mobiliser toutes les
personnes désirant obtenir un logement social, ou des gens qui veulent
tout simplement soutenir cette cause.
Il faudra savoir que le Groupe de recherche technique fait
aussi partie du FRAPRU comme nous l'avons expliqué préalablement
au deuxième chapitre. Son action est hybride, et c'est ce rôle
ambivalent qui crée ta dynamique du processus de mise en oeuvre de la
politique du logement social. Du reste, Jordan (1990:336) dit ce qui suit:
"One important rule of the game is mutuality. Members of
networks accept and expect mat mutuai adVantages ana benents wiii resuit from
their participation in the network. Poiicy issues are handieci wrthin Me poney
network, on tne Oasis of trust and a respect for confidence -
Les groupes d'intérêt ont exercé des
pressions sur l'autorité publique, au niveau fédéral ou
provincial durant la période 1990-1995, afin d articuler les demandes
des locataires. Le processus s'enclenche comme suit: Le Groupe de recherches
techniques informe les locataires manifestant l'interêt sur un site ou un
vieux bâtiment sujet à la rénovation Une première
étude de rentabilité hypothétique est alors faite par le
GRT, et ensuite. l'organisme
aide le groupe de locataires à préparer une
demande de charte de coopérative. aussi bien qu'une demande
d'étude du projet par la Société canadienne
d'hvpothèaue et de logement (SCHL1. Le GRT et les groupes
d'intérêt ont à leur disposition des ressources
informationnelles. lesquelles leur confèrent de la
spécialisation, d'autant plus que ces entrepreneurs ont l'expertise et
l'habilité à exprimer et faire valoir le point de vue des membres
de aroupes d'intérêt. Selon Lemieux (1995). ces entrepreneurs
suscitent l'attention et sont écoutés, du fait de leurs
affinités politiques. et de leur capacité dans les
négociations.
Suite aux informations fournies par le GRT. les membres de
groupes d'intérêt. avec l'aide de celui-ci, décident de
négocier avec le propriétaire pour l'achat de l'immeuble en
question. Une entente sur le prix sera ainsi accompli afin qu'une disposition
d'une offre d'achat d'une durée de trois mois
généralement. soit faite. Dès que cette offre d'achat est
acceptée, le GRT accélère les tractations en vue de
relever les dimensions de l'immeuble. logement par logement. Il sera alors
possible de produire des fonds de plans pour que chaque locataire puisse
discuter des transformations souhaitables dans les logements. Après le
tamisage de toutes ces discussions avec les futurs locataires, le GRT tient
compte des exigences techniques ainsi que celles des différents
intervenants gouvernementaux. Cela s'explique par le fait qu'au niveau
municipal, on tente de diminuer les modifications avant de subventionner les
travaux de construction ou de rénovation, tandis qu'au niveau des
principaux soutiens financiers. à savoir la SCHL et la SHQ, leurs
intervenants essayent d'influencer la future coopérative à
moderniser l'immeuble le plus possible afin d'accroître la
durabilité. Dès pue la production de plans et devis
préliminaires sera faite. d'autres discussions vont s'enaaaer entre les
futurs locataires de la coopérative ou des coopératives les
intervenants de la SCHL.. et ceux de la SHQ et des services municipaux de
Montréal C'est au terme des changements. dûs à ces
dernières discussions, que viennent les plans et devis d
exécution. lesquels sont à la disposition d'un architecte du GR t
oc s'occupera de I c-)rciaratIon spatiale du pont, La fliee en
oeuvre de Li pol+td,,,
du logement social sera gérée ensemble par la SHQ
et le GRT jusqu'à la finition des travaux de construction.
2. Interprétation et confirmation des
hypothèses:La dynamique de ta politique du logement social
Nous essayons de saisir la portée de la dynamique de la
politique du logement social à Montréal. Nous comprenons que la
décision d'entamer la mise en oeuvre est le résultat de la
négociation spécialisée, de la concertation entre des
acteurs venant de différents sous- systèmes. La décision
prise par les agences étatiques découle des mécanismes de
médiation avec les autres acteurs de la communauté de la
politique en question. Cette décision témoigne du compromis, et
prouve ainsi la légitimité sui generis pour la mise en
application de la politique d'habitation sociale. Dans le réseau de
concertation, l'Etat favorise le mode d'intervention en fonction des
priorités et du niveau de médiation avec les autres acteurs
impliqués dans le processus de mise en pratique de la politique. Les
groupes d'intérêt en profitent pour faire des recommandations
auprès des acteurs étatiques afin de soutenir les familles
à faible revenu dans la recherche d'un logement à loyer modique.
Toutefois, Charles E. Lindblom (1980: 64) dit que les acteurs étatiques
et les groupes d'intérêt peuvent réajuster le processus de
mise en oeuvre, parce qu'ils doivent se parer à toute
éventualité, compte tenu des imprévus pouvant advenir au
cours dudit processus. Ces ré-formulations et
ré-émergences pendant la mise en application prouvent que ce
processus n'est pas une exécution mécanique (Jobert et Muller,
1987: 42-45) étant donné que la complexité des
problèmes qui y subsistent. Les solutions adoptées permettent,
cependant, la réalisation des projets qui découlent des
politiques publiques ayant déjà été
adoptées,
Comme nous venons de l'expliquer dans la section
précédente, l'architecte du GRT joue l'interaction constante
entre les acteurs institutionnels et les futurs locataires de la
coopérative ou les coopératives en question. Ensemble, ils feront
les choix de tous les matériaux de finition Lorsque les plans et les
devis auront été complotés et acceptés par
tous les acteurs, le GRT prépare le chantier afin de
faire des soumissions, et établir des échéanciers, etc ..
Le GRT fera tout pour minimiser les coûts de travaux, puisque les
coûts obtenus par soumissions sont plus élevés que ceux
prévus par le GRT. C'est au niveau de la finalisation des tractations
que les membres de la future coopérative seront prêts à
sionei un contrat avec un entrepreneur ou des contrats avec des
sous-traitants.
Durant l'exécution des travaux: le GRT
assiste quelque fois les futurs locataires de logements sociaux dans
l'organisation de leur mouvement, et leur donne une panoplie d'outils à
utiliser quand ils commenceront à faire pression sur différents
intervenants gouvernementaux. Le GRT aide ces locataires à
établir des systèmes de secrétariat et de
comptabilité pour que la future coopérative puisse se doter de
mécanismes souples et efficaces en vue de la réalisation de
divers travaux collectifs, et la fixation en groupe d'une échelle de
loyers qui convienne à tous les membres de la coopérative. Le GRT
reste toutefois à la disposition de la coopérative, et
négocie avec ses mandataires étatiques, dépendemment des
fonds disponibles, sur des questions relatives à l'entretien ou
réparation de l'habitation sociale.
D'après notre observation, la mise en pratique implique
différentes forces qui façonnent ce processus dès qu'une
politique publique est formulée. D'aucuns disent que
"manu diffèrent aetors, operating out of diverse
arenas, can attempt to exercise political leverage within the Implementation
envIronment" (Nakamura et Small wood, 1980: 4G).
Le GRT est autonome par rapport aux acteurs aouvernementaux
dans la mise en oeuvre de la politique du logement social, du fait qu'il
détient des affinités avec tous les acteurs Les alliances se sont
donc formées pour réaliser ce projet Le groupe
d'intéressés, c'est-à-dire les locataires de
coopératives. ont aussi un pouvoir, du fait qu'ils gèrent la mise
en exécution de la décision prise pour construire de logements
sociaux Avec l'aide du GRT, ils négocient cette mise en oeuvre avec les
responsables concernés dont la présence dans
l'étape finale de ce processus devient minimale.
L'interaction de locataires avec le GRT facilite la
négociation avec la SHQ dans le réseau de concertation, d'autant
plus que l'Etat a une fonction de suppléance dans le secteur
d'habitation sociale. Une intervention étatique dans ce dernier devrait
être vigoureuse étant donné que le secteur de l'habitat
constitue un champ de régulation important, d'une part, et,
d'autre part, comme le note Réjane Bfary (1988: 28). "
un sujet particulièrement propice à un discours sur le mythe
"qualité de vie', c est à dire, I amélioration
des conditions de vie grâce à une transformation de l'espace et de
ses composantes.'
Le domaine de la politique du logement social s'avère
être une préoccupation majeure pour une classe sociale bien
définie, puisqu'elle la concerne, et a été conçue
pour l'aider à obtenir un abri sain à coût modique. Les
mutations sociales ont cependant incité la mobilisation politique de
diverses personnes qui partagent les intérêts communs en vue
d'obtenir des biens collectifs à travers une action collective. Il va
sans dire que les dérèglements de la société
produisent de nouveaux besoins qui conduisent inéluctablement à
la prolifération des groupes représentant les
intérêts des personnes vivant dans la précarité. Les
individus deviennent homo civicus, voire même,
homo politicus, lorsque les actions ou inactions du
gouvernement menacent leurs objectifs (Dahl, 1961: 224-225). La cristallisation
de ces intérêts nous permettent d'appréhender les niveaux
de configuration sociale et professionnelle, ainsi que les différentes
formes d'émergence et de représentation de ces groupes
d'intérêt.
Il apparaît que la possibilité pour le FRAPRU de
maximiser l'influence de la politique du logement social au sein de la
communauté de politique afférente. dépendra a 1a fois des
ressources qu'il possede et des conditions environnantes dans lesquelles tl
opere Le FRAPRU doit donc coordonner ses ressources de iobbying, ses relations
verticales, avec les acteurs gouvernementaux, au sein de la communaute de
politiques (Greenwarld 1977' 329-339) La dernarcne que suit le consiste d abord
a sensibilise 1 Opinion
publique, en général. Les reportages des media
foisonnent, notamment dans les journaux, la télévision, et la
radio, lorsqu'il s'agit de manifestations organisées par le FRAPRU.
importe de dire que, pour atteindre son objectif, le FRAPRU devra choisir des
stratégies politiques qui sont fonction des quatre contraintes
importantes: 1) ce groupe d'intérêt mesure d'abord la
température de l'environnement politique dans lequel les enjeux se
jouent; c'est-à-dire qu'il choisit une situation où l'Etat
décide de faire des compressions ou augmenter les loyers des logements
sociaux; 2) le FRAPRU s'assure que les ressources organisationnelles sont en
place afin de mieux cibler ses revendications; 3) le groupe détient un
nombre important d'adhérents concernés par le problème de
logement; 4) le support financier du FRAPRU doit provenir des diverses
sources.
C'est au terme de ce processus que proviendra le
résultat, c'est-à-dire la construction des logements sociaux. A
titre d'exemple, nous avons constaté que le nombre de manifestations ou
autres actions collectives organisées par le FRAPRU, est important
durant la période de 1990 à 1995. C'est aussi durant cette
période que plusieurs logements ont été construits dans
les quartiers précités.
TABLEAU 3.1
Tableau comparatif de nombre d'actions collectives
organisées sous la direction du
FRAPRU, et le nombre de réalisation de logements
sociaux dans le sud-ouest de Montréal.
|
Année
|
Nombre d'actions collectives
|
Nbr d'immeubles construits
|
Nbr d'unités de log.soc.
|
|
1990
|
15
|
5
|
115
|
|
1991
|
20
|
9
|
208
|
|
1992
|
18
|
|
44
|
|
1993
|
25
|
7
|
158
|
|
1994
|
23
|
12
|
2
|
|
1995
|
20
|
5
|
135
|
Source Sur base de données compilées par POPIR
FRAPRU et aussi le GRT,1992
19g5.
Sur base des informations figurant au tableau 3.1, il appert
que les actions collectives ont 'plus ou moins été
bénéfiques, puisqu'il y a eu beaucoup de logements sociaux
construits durant cette période. Il faut noter que les logements
construits en 1994 et 1995 découlent des mises en chantier
débutées en 1993, étant donné que les gouvernements
fédéral et provincial n'allouaient plus de fonds pour le
financement de logements sociaux. Cela dénote une différence
entre les chiffres présentés au tableau 3.1 et le graphique 2.3,
du fait des compressions budgétaires. Les seuls fonds qui restent sont
ceux destinés aux réparations et maintenance des immeubles; il y
a aussi le supplément financier que le fédéral, le
provincial, ainsi que le municipal octroient à certaines
catégories de la population. Le nombre d'immeubles et d'unités de
logements sociaux construits au cours de la période de 1990 à
1995 est détaillé dans les tableaux qui se trouvent en annexe, et
qui reflètent une liste des logements sociaux construits dans la
région sud-ouest de Montréal au cours de la même
période.
Si nous essayons d'évaluer la politique du logement
social, nous dirons que le désengagement de l'Etat dans ce dernier, a
permis aux récipiendaires de pouvoir gérer eux-mêmes leur
habitat, par exemple, le cas des coopératives d'habitation. Cela peut
s'expliquer tout simplement par le fait que l'on tendait vers la multiplication
de coopératives de logement pour les familles à revenu modique
jusqu'au moment où le gouvernement fédéral a fait ses
coupures dans ce domaine. D'aucuns préconisent même la
privatisation de ce stock de logements sociaux, puisqu'ils coûtent
très cher à l'Etat. D'ailleurs, le FRAPRU, dans plusieurs
rassemblements, accuse l'ancien gouvernement conservateur, ainsi que l'actuel
parti libéral, d'avoir contribué à l'assassinat du
logement social en faisant passer le nombre de nouveaux logements sociaux de
6258 en 1985 à zéro en 1994. au Québec (Le Devoir du 5
août 1994).
D'un autre côté. dans son programme
électoral, le Parti Québécois reconnaissait combien le
problème est crucial puisqu'il avait écrit au cours de sa
campagne électorale que
quelques 400,000 ménages québécois
consacrent plus de 30 % de leurs faibles revenus à leurs besoins de
logement, dont 195,000 plus de 50 (Le Devoir du 5 août 1994).
Néanmoins, le P.Q. est loin de la demande de 8000 nouveaux logements
sociaux par année, formulée par le FRAPRU, malgré son
engagement électoral qui consistait à l'instauration d'un
programme d'achat-rénovation. En effet, le règlement sur les
conditions de location des logements à loyer modique, au Québec,
se passe de la manière suivante: le loyer de base est actuellement
fixé à 25 % des revenus du ménage. A ce loyer, on y ajoute
les frais fixes tels que l'électricité, et le stationnement.
D'où, la part du bénéfiaire reviendrait à 28 %.
Dans le cas d'une majoration du loyer de base de 25 à 30 %, l'ajout des
frais afférents viendront faire osciller la part des locataires
au-dessus du 30 % prescrit par l'Entente-cadre Canada-Québec.
Considérant ce qui précède, il nous est
loisible d'affirmer que la communauté de la politique du logement social
fut très active au début lors de la production de la politique du
logement social, mais elle est devenue de plus en plus inactive, à cause
de la carence de subventions aussi bien que de l'arrêt de constructions
de logements sociaux. Les groupes d'intérêt peuvent faire
pression, mais en vain, car, en fait, la logique de la réduction du
déficit prévaut dans l'ornière des finances publiques. Le
réseau de politique au niveau de la formulation reste dirigé par
l'Etat, d'où les groupes d'intérêt n'ont que peu
d'influence. Les groupes d'intérêt devraient sensibiliser
l'opinion publique afin que la communauté de politiques puisse se rendre
compte de la gravité de la situation. Théoriquement, l'opinion
publique devrait trouver un consensus pour attirer l'attention du
sous-gouvernement, puisque les débats politiques impliquent parfois une
confrontation Les fonctionnaires des agences, par contre. cherchent à
maximiser leur propre sécurité. surtout à travers
l'inflation de budgets et du personnel de leurs agences (Peters 1981).
Depuis la remise en question des acquis sociaux par le
gouvernement libéral lors du début
des années 1980.
ainsi que par le gouvernement conservateur, le gouvernement féderal
a
gelé le budget de la Société Canadienne
d'hypothèques et de logement. Compte tenu de la nouvelle nomenclature en
matière de la réforme sociale mise sur pied en vue d'endiguer le
déficit fédéral, le gouvernement fédéral
cherche à faire des économies sur le dos des coopératives
d'habitation existantes. Il envisageait une augmentation de loyer de 20
pour les ménages dont le coût du loyer est
déterminé en fonction du revenu. Les propriétaires
privés, pour l'année 1995, envisageaient également une
augmentation, mais de 20
On observe une ingérence accrue de l'Etat dans le
fonctionnement des coopératives du logement à cause des pressions
faites par les fonctionnaires sur les conseils d'administration de celles-ci
afin d'intervenir dans la gestion de leur budget. Des sommes sont ainsi
réclamées aux coopératives qui parviennent à
épargner sur leurs frais d'opérations. Le nouveau discours de la
SCHL serait que les nouvelles initiatives en matière de logement social
devraient être financées par les économies
réalisées dans la gestion du parc des logements sociaux
existants. Cela suppose que les fonctionnaires tentent de faire émerger
une nouvelle politique dans ce sens, laquelle nous ramène à la
notion de l'autonomie relative de l'Etat que Réjane Bla (1988: 20-21)
explicite comme étant
"la dimension financière, qu'il s'agisse de logement ou
d'infrastructure, est dominante par rapport à d'autres secteurs
subordonnés à des normes qui ne sont pas nécessairement
liées à une aide monétaire.....Par ce biais
indirect, les cadres administratifs de l'habitat sont appelés
à procéder à une répartition de l'aide,
à la détermination des types de financement et ainsi à
influencer fortement la production de l'espace bâti."
D'ailleurs, Meny et Thoenig (1980: 82) soulignent « te
rôle-clef des fonctionnaires et leur capacité à moduler les
politiques en fonction de leurs Intérêts corporatifs ou
des contraintes de !environnement,'
Il importe cependant de signaler le programme de
revitalisation annoncé par le gouvernement du Québec, à
l'automne 1995 Ce programme, qui a en effet été mis en oeuvre
conjointement avec les ville centres québécoises. a
été doté d'un budget de S 50M
dollars. il prévoit égaiement une contribution
tinancière équivalente de la part des municipalités
participantes. Ce faisant, le gouvernement du Québec s'associe avec ses
. partenaires des secteurs municipal et privé afin d'améliorer la
qualité de l'habitat dans les secteurs urbains qui en ont le plus
besoin, et de produire des retombées intéressantes pour
l'industrie de la construction et pour l'économie des régions.
Ces interventions du gouvernement provincial et municipal
visent la rénovation résidentielle. Mais, il y a un volet qui
s'appelle la mise en valeur laquelle permet l'allocation d'une portion du
budget de ce programme à d'autres travaux d'amélioration. Ceci
pourrait inclure le programme de logements sociaux, lequel ne reçoit
absolument plus des fonds pour de nouvelles constructions.
Enfin, en nous basant sur le critère de confirmation de
nos deux hypothèses émises préalablement nous ne pouvons
pas démontrer empiriquement qu'une relation de causalité existe,
à cause de l'absence de relation fallacieuse. Cela est dû au fait
qu'il nous manque un troisième facteur dans l'existence d'un niveau
d'association entre nos deux variables. Nous vérifierons empiriquement
les implications déduites de ces hypothèses dans notre
étude de cas.
3.Stratégie de vérification: L'étude
de cas de la région sud-ouest de Montréal
Cette étude de cas nous permettra d'analyser en
profondeur tous les aspects de la question de la politique du logement social
dans la région sud-ouest de Montréal. Nous examinerons d'abord
les deux variables dépendante et indépendante, notamment. la
capacité d'Initiative du gouvernement, et l'intermédiation des
groupes d'intérêt, ensuite. afin de mettre nos variables en
relation avec la réalité empirique, nous décortiquerons
les indicateurs choisis suivant les variables respectives
3.1. La capacité d'initiative du gouvernement
.
Comme nous l'avons indiqué lors de
l'opérationnalisation rie nos variables, la rapacité d'initiative
du gouvernement est une variable dépendante qui présente l'effort
gouvernemental dans l'allocation des montants de dépenses au financement
de logements sociaux. II est aussi évident que la capacité
d'initiative du gouvernement fédéral ou provincial se
réfère à leur habilité de pouvoir concentrer des
ressources institutionnelles suffisantes afin de produire des politiques
publiques viables. Selon Atkinson et Coleman (1989), cette capacité est
significativement affectée par l'habilité des fonctionnaires de
coordonner les actions de participants au processus de formulation et de mise
en oeuvre d'une politique publique. En effet, le tableau 3.2 nous explique les
variations des coûts et contributions aux programmes de logements sociaux
par la SHQ et la SCHL durant la période de 1990 à 1995. Par
exemple, le coût des programmes des immeubles des offices municipaux
d'habitation à commencé à augmenter en 1991, soit 45,948
MM, pour ainsi atteindre un chiffre de 48,165 MM en 1993. Il y a eu ensuite une
réduction en 1994, soit 43,698 MM, jusqu'au 40,142 MM, en 1995. Tandis
que les coûts ont légèrement oscillé entre 1992 et
1995. Pourtant, il apparaît clair que la contribution de la SCHL est plus
élevée par rapport à celle de la SHQ.
3.2. L'Intermédiation de groupes
d'intérêt
Les groupes d'intérêt jouent un rôle
d'intermédiaire entre l'Etat et la population, du fait qu'ils articulent
les revendications ou les intérêts de cette dernière afin
que l'Etat puisse les agréger. L'action des groupes
d'intérêt répond, en effet, au seul cadre des politiques
publiques. Mais, pour imputer le bénéfice exclusif de l'invention
de la politique du logement social ou de l'adoption d'une mesure relative dans
ce domaine aux responsables de ces groupes d'intérêt. il faudra
que les actions soient publicisées, et les décisions corollaires
rendues visibles A l'inverse. il est parfois difficile de mesurer les
résultats, les effets directs de certaines mobilisations, d'autant plus
que bien de domaines dans lesquels est implique l'activité des groupes
ne bénéficient pas d'un débat public
TABLEAU 3.2
COUT & CONTRIBUTIONS AUX PROGRAMMESjen milliers de
dollars) PAR LA SHQ
Programmes
|
Immeubles des offices municipaux d'habitation
|
|
Coopératives et OSBL
|
|
Coût
|
Financement SHQ SCHL
|
Coût
|
SHQ
|
Financemen
SCHL
|
|
Année
|
|
|
|
|
|
|
|
1990
|
38783
|
17433
|
21350
|
16071
|
4102
|
11969
|
|
1991
|
45948
|
21112
|
24836
|
21436
|
5298
|
16138
|
|
1992
|
46798
|
21320
|
25478
|
25867
|
6493
|
19374
|
|
1993
|
48165
|
21540
|
26625
|
27647
|
6923
|
20724
|
|
1994
|
43698
|
19307
|
24391
|
32404
|
8110
|
24294
|
|
995
|
40142
|
14998
|
25144
|
34143
|
8464
|
25679
|
Source: Société d'habitation du Québec.
Rapports annuels 1990-1995.
il est vrai que l'émergence du FRAPRU est le produit de
multiples transactions sociales dans lesquelles sont présents des
acteurs fort dissemblables. Sans retomber dans une vision élitiste et
démiurgique de l'action sociale, il faut dire que les dirigeants du
FRAPRU, qui se mobilisent autour d'une revendication, se donnent ainsi les
moyens d'atteindre les objectifs qu'ils se sont assignés. Ces
entrepreneurs ou dirigeants du FRAPRU sont spécialisés sur une
cause et sont toujours capables d'expliquer les logiques multiples et
simultanées qui concourent à la production et à
l'objectivation des intérêts qu'ils essayent de défendre.
Leur travail devient donc politique, puisqu'il s'articule autour de trois
volets: la délimitation, la légitimation, et la
représentation. il va de soi que les entrepreneurs politiques du FRAPRU,
s'évertuent à créer une sorte de synergie entre les
différents groupes membres ou associés au FRAPRU lors des actions
collectives. Tout ce que les mobilisateurs veulent obtenir, c'est une sorte de
pacte social réussi. Les indicateurs que nous avons
sélectionnés faciliteront la mise en relation de cette variable
indépendante avec la réalité empirique, et, ils se
distinguent de la manière suivante: Les actions collectives des groupes
d'intérêt; les tactiques et stratégies utilisées par
FRAPRU; l'effectif du FRAPRU; et, enfin, les sources du financement du
groupe.
3.2.1. Les actions collectives des groupes
d'intérêt
Les actions collectives dépendent des
répertoires, stratégies et ressources dont disposent ces groupes
d'intérêt. Ce qui résulte visiblement des actions
collectives pourrait se résumer en ces quelques traits: occupations de
lieux publics ou privés, marches, rassemblements sur la voie publique,
réunions, sit-in, pétitions, affichage, distribution de tracts,
lettre ouverte ou remise d'un dossier d'information, interviews accordés
aux médias, et conférence ou communiqué de presse.
Les stratégies adoptées, sont celles qui
consistent à entretenir des discussions avec le gouvernement.
étant donné que ces groupes sont le reflet des quartiers du
Sud-Ouest Pour bien mener une action collective, ces groupes ont besoin d un
répertoire qui designe
les moyens établis en vue de faire avancer ou
défendre leurs intérêts. Le FRAPRU et les groupes
d'intérêt du Sud-Ouest formulent. en résumé, leurs
revendications de la manière suivante:
1)Maintenir fa population résidente;
2)Préserver le stock de logement à bas loyer;
3)Favoriser les rénovations aux conditions des
résidents.
Cette liste de revendications est publiée dans un
document intitulé,le cahier de revendications. Le FRAPRU mène
toujours une campagne de sensibilisation pour attirer l'attention de trois
paliers du gouvernement sur ces revendications. Quant aux ressources dont
dispose le FRAPRU, celles-ci vont de la raison d'être du groupe, des
attentes que ce dernier compte exprimer, aux moyens financiers dont le groupe
dispose. L'existence d'une organisation et d'une représentation produit
toujours une interaction entre les deux pôles, c'est-à-dire, les
groupes d'intérêt et l'appareil gouvernemental. Le FRAPRU
mobilise, en plus, les acteurs pertinents étant des constructeurs des
opinions publiques sectorielles ou de l'opinion publique
générale; ce sont en fait les experts, les consultants qui sont
en quelque sorte des spécialistes. Leur intervention est aussi
nécessaire, puisqu'ils sont écoutés et sont
persévérants dans la négociation, et, enfin, peuvent
investir assez de ressources dans une activité politique (Lemieux,
1995). A cela, il faudra ajouter aussi les médias avec les journalistes,
les éditorialistes, et les gestionnaires des organes de diffusion de
l'information que le FRAPRU mobilise pour la cause du logement social. Par
ailleurs, le FRAPRU favorise aussi les communications et les échanges
entre les membres et les autres groupes d'intérêt afin de produire
des effets de feedback concernant la promotion et la défense des droits
et intérêts des locataires actuels et potentiels du logement
social Ces locataires à faible revenu et les autres citoyens
concernés, veulent formuler des revendications concernant la
rénovation de leurs quartiers, par la mise en chantier des logements
sociaux Pour ce faire, ils s'organisent autour de ces groupes
d'intérêts pour qu'il y ait l'intervention étatique en vue
d'endiguer les conditions lamentable-, d'habitat
3.2.2 Les tactiques et stratégies du
FRAPRU
Le FRAPRU s'était déjà engagé
à lancer des campagnes de mobilisation en faisant de la sensibilisation
sur ses revendications afin de les défendre à tous les niveaux
gouvernementaux. Lesdites campagnes sont toujours coordonnées par
plusieurs groupes membres afin que cette sensibilisation se fasse
alternativement sur toute l'étendue de la province du Québec. Le
FRAPRU est donc l'aboutissement des actions des groupes de
quartiers que nous avons vu jusqu'à présent dans ce
travail. Rappelons que ce sont les locataires qui prennent l'initiative de
former leur association, laquelle deviendra plus tard un
comité-logement. Ce dernier s'incorpore ensuite dans un groupe
d'intérêt tel que le POPIR qui
devient alors le représentant de ces locataires auprès
des autorités gouvernementales par le truchement de
FRAPRU.
Le FRAPRU a choisi la voie pragmatique, consistant à
associer les citoyens résidents des quartiers concernés aux
problèmes concrets, pour lesquels ils doivent concurremment
définir les solutions adéquates dans une perspective de
changement et de promotion collective. Du reste, Dahl (1964:40) définit
l'influence comme étant une relation entre les acteurs selon laquelle un
acteur induit les autres à se comporter d'une manière qu'il
souhaite. Cette notion d'influence est devenue très importante parmi les
analystes des théories de groupes. En principe, l'analyse de l'influence
devra provenir des relations que le FRAPRU entretient avec plusieurs autres
acteurs impliqués dans la communauté de politique. Ces relations
peuvent en effet être soit horizontales ou verticales, compte tenu des
demandes politiques de la société que le FRAPRU articule. Sa
fonction première étant d'exercer la pression et l'influence au
sein de la communauté de politique du logement social,
Les stratégies du FRAPRU consistent à agir
à deux niveaux D'abord le niveau interne.
c'est-à-dire, faire
du lobbying auprès des élus du peuple ou des ministères en
charge du
dossier du logement social au sein du sous gouvernement Ensuite le
niveau externe où
les activités du FRAPRU consistent à rechercher
un appui de l'opinion publique parmi les autres acteurs du public attentif. Il
existe des méthodes pour mesurer l'ampleur des stratégies
internes et externes, mais cela ne nous concerne pas pour l'instant. A titre
d'exemple, nous pouvons expliquer par ordre de préférence, les
tactiques (Walker, 1991: 109) utilisées par le FRAPRU, en nous basant
sur les données de la période allant du juillet 1993 au mois de
juin 1994. Cette période est très importante parce qu'elle
coïncide avec la tenue des élections fédérales en
1993.
a)Protestations ou manifestations: Le FRAPRU et
d'autres coalitions de mouvements sociaux avaient organisé une grande
manifestation le 12 septembre 1993 en vue de contrecarrer la visite de la
Première Ministre, Kim Campbell, à l'Université du
Québec à Montréal, où se déroulait une
rencontre importante des membres de son parti. L'objectif visé
était de faire comprendre à Mme Campbell l'existence d'une
coalition forte des défenseurs du logement social. La Première
Ministre avait ostensiblement observé une ligne de piquetage houleuse
devant I'UQAM. Au cours de cette même année, plus
précisément le 29 septembre 1993, une autre manifestation avait
eu lieu au bureau électoral du parti conservateur, à Ottawa. Le
FRAPRU devait signaler sa présence afin que le parti conservateur ne
puisse ignorer la question du logement social dont les subventions ont
graduellement été réduites. A ce propos, il est essentiel
de comprendre que le logement social n'avait pas été un enjeu de
la campagne électorale au niveau canadien, puisqu'aucun des chefs de
partis n'avait fait de déclaration importante à ce sujet.
Toutefois, le FRAPRU avait du moins réussi au cours de ces deux
manifestations, à attirer l'attention des médias canadiens et
québécois sur l'enjeu du logement social, étant
donné que, selon Hrebenar et Scott (1990. 153),
the objectives of
orotests and bertioristratioris tO attfaC:t atter ItlOrl tt) tire
justice 0l
the cause and tu embarras the arourfs oppdhents int() making
concessons
b)Conférence de presse Le FRAPRU avait
organisé ie 21 octobre 1993 une conférence de presse aux assises
de Multi-Caf de Côte-des Neiges. à Montréal pou'
dénonce! les compressions du parti conservateur dans le
logement social. Au fait, selon le FRAPRU, ces coupures fédérales
ont particulièrement causé du tort au Québec, étant
donné que ce dernier compte un nombre proportionnellement plus grand de
mal-logé(es), et n'a jamais reçu sa juste part de fonds
fédéraux en habitation. D'où, la fin du financement
fédéral à la réalisation de nouveaux logements
sociaux vient au contraire confirmer cette inégPlito dont est
Victime le Queher.
c)l obbyinq législatif. Au
Québec, un groupe de pression qui entreprend des
démarches A Q éh c, ne doit pas ignorer le
caractère national conféré â l'AcernhiéP
nationAle. Puieque, selon la tradition q- ruébécoise
le gouvernement et le parlement québécois sent plus
pros rie leur électorat que ne le cent le
gouvernement et le parlement canadien (Bovin, 19R7: 124). Le FRAPRI I fait du
lobby ng au niveau des services dee rioputés rira
rnppoeition ainsi que rie r
·oHx qui sont eu pouvoir.
A titre d'exemple, quelques militAnte du FRAPRI I ont
effectué une visite au parti libéral
fériéral à rvinntroPt le 14 octobre 1 QQN MAie,
la suite rie cette démarche n'a rien donms,
puisque depuis leur arrivée au
|
pnr svni r
|
les libéraux n'ont pas modifié les
rneaCliretQernt er
auparavanteva p
r -r- Paurc
|
prefbrieSrocceurs
rd)PertiriPetinn à une Mention'. bilan
des interventions du FRAPRLI durant
électione a été positif Fn effet ce
groupe d'intérêt et ses autres groupes memnree, ont
travaillé d'arrache-pied durant la campagne électorale
fédérale, Cette présence aura
finalement réussi a donner une certaine
viQihilit4 a "canton du !ogomont sncin! pour dénoncer les
compressions parti conservateur. Comme le logement social n'avait.
vraiment pas été un enjeu de cette campagne
iilecthralla art niveau canadien lo FRAPP1J avait
organisé ire débat entre le canHylat. lih:! et la candidate du
Bloc quéhérnrs le 13
tnhre) 19Qq 1 Polyvolento Saint Honri.
Dans l'oneomhlo,l'action poliNuo du FRAPRU
avait. été de nin !a pli et la
pli ic frurtueuso ar r cours de cette période En
fait, le
FRAPRU contente rie trois granne
acquis
· le premier était la mobilisation rias mat-
membres, d'autant plus que cette mobilisation avait
donné lieu à une certaine visibilité aux actions de la
campagne. Le deuxième était la capacité du FRAPRU à
avoir recours à différents moyens de lutte, allant du lobby
politique à des manifestations symboliques ou à des actions
dérangeantes. Le troisième acquis se trouve dans la collaboration
établie par le FRAPRU avec d'autres partenaires tels que le mouvement
coopératif en habitation du Québec, la coalition canadienne pour
le logement, la Fédération canadienne des municipalités,
et les ministres de l'habitation de certaines provinces. Cependant, ce sont
plutôt les manifestations qui sont très courantes dans les actions
collectives menées par le FRAPRU. Ce dernier organise en effet des
manifestations devant les édifices qui abritent les bureaux des
élus ou les agences ayant rapport avec la politique du logement
social.
3.2.3. L'effectif du FRAPRU
L'effectif d'un groupe d'intérêt traduit
l'efficacité de la mobilisation qu'il a effectuée. Selon
Rothenberg (1992: 74-82), les facteurs qui déterminent l'effectif d'un
groupe d'intérêt sont les intérêts, les
préférences, l'habilité de payer sa cotisation. En fait,
le FRAPRU est un regroupement national de lutte pour le droit au logement, et
comprend en son sein 45 groupes actifs dans différentes régions
du Québec. C'est une organisation provinciale qui défend les
intérêts de ce dernier dans le domaine du logement social. En
plus, ses membres sont divisés en deux catégories dont l'une
présente les groupes participants qui payent une cotisation annuelle,
tandis que l'autre englobe les groupes associés qui ne payent rien. A
cela, nous pourrons nous référer à la liste des membres
que nous avons illustrée dans le deuxième chapitre. L'effectif
fluctue annuellement compte tenu des plusieurs enjeux sociaux. En ce qui
concerne la région sud-ouest de Montréal, le nombre des membres
du FRAPRU et les autres groupes d'intérêt se situe aux alentours
de 10000 personnes selon les estimations des dirigeants Toutefois. ces groupes
d'intérêt continuent à sensibiliser les gens afin de les
recruter.
3.2.4. Les sources de financement
Les sources de financement du FRAPRU proviennent principalement
des agences
iat.hr.) r t.:
rE'é t en. !dent :ici
deux hypotheses eriises Nous aunns
du gouvenerrien: et l'intermédiation de g-
t rn
communauté de politiques varient selon la
disponibilité des fonds allou s à la construction de logements
sociaux. La capacité crinitiative de l'Etat a diminuo. a.
cours de 19- ei 1995 du fait du manque fonds, lequel etan', conjujue
par le déficit budgétaire. Le secteur de
l'habitatv.-)n sociale n'est plus une priorité. nous osons
méme croire qu'il a renvoyé aux calendes gr cques,
L'intermédiation cf::. groupes d'Intrét souffre ec.13.1enient de
cette situation, d autant plu:, que le g uvoine,ment ne repend pus à
leurs revendications Etan',
t
donné l'importance l'inforrnatisql four
|
grdupe., d irite ét re;.:Yése'
|
paliers du gouvén,.:2ment ar ies pL.P.ato.on
|
redr.ienr confirme Fred Thompson (1979: ix), que
"le tôle limité des groupes
d'intérêt canadiens. de même que la thèse de leur
pouvoir d'intervention plus faible. sont largement attribuables à la
structure constitutionnelle du gouvernement canadien et de ses
mécanismes de décision
.....trorraege MMMMMMM
| 
