Chapitre IV - Contribution des partenaires et de
l'Etat au développement local
Depuis 2002, les partenaires au développement,
c'est-à-dire les Agences de coopération, les ONG internationales,
sont restés mobilisés autour de la décentralisation au
Bénin. Dans ce chapitre, il est question d'analyser leurs interventions
dans ces communes ainsi que le rôle de l'Etat, initiateur du processus de
décentralisation, à travers les programmes et projets d'appui mis
en oeuvre à Cobly et à Boukoumbé.
4.1- Partenaires d'appui : une opportunité pour les
deux Communes
4.1.1- Partenaires en présence et leurs domaines
d'intervention
Les communes de Cobly et de Boukoumbé sont dans un
environnement de développement assez favorable avec la présence
d'une multitude d'acteurs externes qui mènent différentes actions
par le biais des projets et programmes de développement. Outre, la SNV
qui totalise plus de 15 ans d'existence dans ces Communes, la présence
de la plupart remonte à l'avènement de la
décentralisation, On dénombre au moins une douzaine de
partenaires « actifs » sur l'ensemble des deux territoires dont nous
présentons les plus importants avec leurs objectifs de
développement.
La Coopération technique allemande
(GTZ), fait de l'Atacora/Donga, une zone de concentration d'aide au
développement. Dans ce cadre elle met en oeuvre un vaste programme de
projets au profit de toutes les Communes du département. Il s'agit de
:
· PDDC : Programme de Développement des Communes
;
· PADEAR : Programme d'Appui au Développement pour
le Développement de l'Eau et Assainissement en milieu Rural ;
· PrOCGRN : Programme de Conservation et de Gestion des
Ressources Naturelles.
Le PNDCC : Le Programme National de
Développement Conduit par les
Communautés,
est né du Fonds Social suite à un accord signé
entre la Banque
Mondiale et le Gouvernement du Bénin. L'objectif de
développement du projet est
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de promouvoir l'utilisation de l'approche «
développement conduit par les communautés (DCC) » par les
ministères sectoriels, les gouvernements locaux et les
communautés locales afin d'améliorer l'accès des
communautés les plus pauvres aux services sociaux et financiers de base
par la réalisation d'infrastructures sociocommunautaires (sanitaire,
éducative et marchande..) avec une possibilité d'investissement
de 15 millions fcfa en moyenne par village pendant cinq ans.
UniCrédit Foundation (UNIDEA) est une
fondation privée, qui a vu le jour en mars 2003 à l'initiative du
Groupe bancaire `'UnitCrédit». Ses interventions s'inscrivent dans
un cadre social et humanitaire et ont pour domaines privilégiés
l'assistance, la santé, l'éducation et l'environnement. Les
initiatives UNIDEA au Bénin notamment à Cobly ont pour objectif
principal l'amélioration de la santé de base dans la zone
sanitaire de Tanguiéta (Tanguiéta, Matéri et Cobly)
notamment en ce qui concerne les femmes enceintes et les enfants mal nourris.
Leur intervention à Cobly depuis 2006 se traduit par la construction et
l'équipement du centre de santé communal, la
réhabilitation des centres de santé d'arrondissement, le
recrutement et la formation du personnel.
Louvain et Développement (LD), une
ONG belge, qui met en oeuvre depuis 2004 le projet « Lutte
Intégrée pour la Sécurité Alimentaire - LISA
». Le projet LISA a pour objectif global l'amélioration des
conditions de subsistance des populations de Cobly dans le cadre de la
réduction durable de la pauvreté par l'amélioration de
l'autosuffisance alimentaire (agriculture élevage), le renforcement de
capacité organisationnelle et institutionnelle des structures
partenaires locales et la promotion de l'accès financier des
ménages aux soins de santé de qualité
Le PRODECOM est Le Programme d'Appui au
Démarrage des Communes. Après la publication des
premières lois organisant la décentralisation et des
décrets d'application, le gouvernement du Bénin et la Commission
Européenne ont décidé de financer ce programme, d'une
durée de trois ans (2003 à 2006). Ce programme est destiné
à appuyer la mise en place d'une administration communale capable
d'améliorer le niveau des services rendus aux populations dans une
logique participative, ainsi qu'à renforcer les capacités de
l'Etat à appuyer les 77 communes.
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Cobly et Boukoumbé ont bénéficié de
l'appui-conseil et technique de ce programme qui a pris fin en juin 2006.
PROTOS est une ONG belge à vocation
internationale, active dans les domaines de l'approvisionnement en eau potable,
l'assainissement, et la valorisation agricole de l'eau dans une perspective de
Gestion Intégrée des Ressources en Eau (GIRE). Elle travaille au
Bénin depuis 1994. Ses actions sont principalement concentrées
dans les départements du Mono/Couffo , de l'Alibori et de l'Atacora
notamment à Cobly et à Boukoumbé où elle met en
oeuvre depuis 2000 avec la SNV-Bénin, le projet hydraulique et
assainissement (HAADI) sur financement de Fonds de Survie Belge
AIDE & ACTION, Association de droit
français, elle a pour vision d' « oeuvrer, dans une synergie
d'actions, à l'émergence d'une société civile
forte, organisée, renforcée et résolument engagée
dans la gestion décentralisée d'une éducation de
qualité pour tous, socle d'un développement durable au
Bénin ». Elle a démarré ses activités depuis
1993 au Bénin dans le Département de l'Atlantique. En 2004, elle
a élargi son intervention dans quatre communes de l'Atacora/Donga dont
Cobly et Boukoumbé qui bénéficient de son soutien
technique et financier dans le domaine de l'éducation de base.
PLAN BENIN est une organisation humanitaire
internationale de développement centré sur l'enfant, sans
affiliation confessionnelle, politique ni gouvernementale. Le parrainage des
enfants est le fondement de l'organisation. Créé en 1937 pour
aider les enfants orphelins de la guerre d'Espagne, Plan parraine aujourd'hui
plus de 1 345 000 enfants environ dans 46 pays en développement en Asie,
en Amérique, aux Caraïbes. Plan s'est installé au
Bénin depuis 1994 et parraine 20 970 enfants et, à travers eux,
leurs familles et leurs communautés. Depuis son installation dans
l'Atacora en Juillet 2006, Plan s'est engagé à investir 80
millions et 120 millions FCFA par an et ce, pendant dix ans, respectivement
à Cobly et à Boukoumbé.
En général, les domaines d'intervention des
partenaires sont divers à savoir : l'hydraulique, l'éducation, la
micro-finance, la santé, les infrastructures de base, la formation, la
gouvernance locale. Avec leurs nombreux atouts sur le plan de la vie
associative et de l'agriculture, les deux communes devraient s'organiser par
58
l'initiative et la créativité pour davantage
saisir ces opportunités que constitue la forte présence des
partenaires externes sur leur territoire respectif.
Le tableau en annexe n°10 apporte plus de
détails sur la situation des partenaires externes intervenant dans les
deux communes.
On note une convergence des activités de beaucoup de
partenaires et même une duplication des actions. C'est le cas des
partenaires comme SNV, PRODECOM et PDDC qui bien qu'ayant les mêmes
domaines d'actions (appui institutionnel) dans ces communes, n'ont jamais pu
s'entendre pour conjuguer les efforts malgré les bonnes intentions
toujours affichées. Il en est de même pour PADEAR-GTZ, PROTOS en
matière d'eau potable et d'assainissement. Il y a aussi un
déficit d'information sur les différentes structures. Ainsi
beaucoup d'actions se réalisent, mais ne sont pas souvent connues des
autorités communales. Cet état de choses est déplorable et
nécessite la création de synergie et une approche multi acteurs
afin de donner aux interventions une visibilité claire et
d'épargner aux communes des cafouillages et des confusions qui les
désorientent. Beaucoup d'ONG étrangères ont des objectifs
attrayants, mais éprouvent des difficultés de planification, de
mise en oeuvre et d'évaluation. D»autres encore font du saupoudrage
dans leurs interventions.
Tous ces constats impliquent de nouvelles méthodes de
travail pour plus d'efficacité des interventions des partenaires. Ainsi
la nécessité d'une concertation périodique
bilatérale ou multilatérale entre mairies et acteurs
étrangers s'imposent. La création de réseau sectoriel
semble également indispensable en vue d'harmoniser les approches au
niveau de chaque secteur.
4.1.2- Pertinence des appuis par rapport aux
priorités locales et aux OMD
Les partenaires externes ont déclaré tous
situer leur intervention dans le cadre de la stratégie de lutte contre
la pauvreté, l'appui à la décentralisation et
l'amélioration de la gouvernance locale. A cet effet, plusieurs projets
sont initiés et exécutés au niveau des communes.
Ces projets de plusieurs dizaines de millions de Francs CFA,
bien que n'étant pas
initiés par les communautés
elles-mêmes, répondent en majorité à leurs
besoins
59
prioritaires inscrits au PDC « même si, les
stratégies de mise en oeuvre sont pensées ailleurs et nous
tombent dessus » (Robert YOKOUA, 2007).
Tableau n°11 : Programme des PDC de Cobly
et de Boukoumbé
N°
|
PDC de la Commune de Cobly (07 programmes)
|
PDC de la Commune de Boukombé (08
programmes)
|
1
|
Amélioration de la production
végétale et animale
|
Amélioration des taux de scolarisation et
d'alphabétisation dans la commune
|
2
|
Accroissement des taux de scolarisation et
d'alphabétisation dans la commune
|
Amélioration de l'état sanitaire et
nutritionnel de la population
|
3
|
Amélioration du taux de couverture sanitaire dans la
commune
|
Augmentation de la production
végétale animale et halieutique
|
4
|
Accroissement des ressources financières de la commune
|
Amélioration de la gestion des
ressources naturelles
|
5
|
Renforcement de la capacité d'équipement et
d'aménagement de la commune
|
Amélioration de la communication
dans la commune
|
6
|
Préservation de l'environnement et gestion durable des
ressources naturelles
|
Développement des loisirs, culture et tourisme
|
7
|
Renforcement de la capacité institutionnelle,
organisationnelle de l'administration et de la
société civile
|
Accroissement des capacités de
mobilisation des ressources
financières de la
commune
|
8
|
|
Amélioration de la gouvernance locale
|
|
Source : Documents PDC Cobly et Boukombé
Les grands axes de développement des deux commune,
sont fondés sur les priorités identifiées dans le domaine
des secteurs sociaux et de l'économie. Lesquelles priorités
constituent également les points focaux des Objectifs du
Millénaire pour le Développement (OMD). Ces objectifs sont des
éléments constructifs du processus de développement humain
élaborés en 2000 par l'ONU. C'est un ensemble qui comprend 8
Objectifs proprement dits, centrés sur 18 cibles et accompagnés
de 48 indicateurs. Ils reflètent également une ambition en
matière de droits de l'homme c'est-à-dire, le droit à
l'alimentation, à l'éducation, aux soins de santé et
à un niveau de vie décent tels que les énumère la
Déclaration universelle des droits de l'homme. La
nécessité de garantir l'ensemble de ces droits
économiques, sociaux et culturels, confère des obligations aux
autorités des pays riches comme à celles des pays pauvres. Les
Objectifs du Millénaire pour le Développement ont pour but
d'assouplir
60
les contraintes qui pèsent sur la capacité des
personnes à faire des choix. En lien avec les PDC des Communes de Cobly
et de Boukoumbé, ces objectifs peuvent se résumer en quatre
défis majeurs pour lesquels elles se sont engagées depuis 2004
:
· du développement du secteur agricole par le
renforcement des OP et la diversification des cultures et des espèces
animales élevées ;
· la promotion des services sociaux de base par le
développement des infrastructures et le renforcement du personnel
qualifié dans la santé, l'éducation ;
· l'amélioration de la couverture en eau potable et
le désenclavement des localités ;
· l'amélioration des capacités de
l'administration locale et la sauvegarde de l'environnement.
Les indicateurs liés aux Objectifs du
Millénaire ainsi que ceux des Stratégies de Réduction de
la Pauvreté, bien que destinés à montrer
l'évolution du développement des pays concernés, ne sont
pas encore bien appréhendés aux niveaux des collectivités
territoriales et des organisations de la société civile des deux
communes. Des relectures et des mises en cohérence des documents PDC
sont organisées dans le cadre du partenariat SNV/PNUD pour le suivi des
OMD. C'est donc une opportunité pour ces communes de disposer des
indicateurs qui soient des outils de suivi fonctionnels pour tous les acteurs
oeuvrant dans la gouvernance locale.
4.1.3- Contribution des partenaires aux actions de
développement local
Partenaires privilégiés des autorités
locales, les organisations internationales concourent au développement
local par :
- le financement total ou partiel de projets locaux ;
- la formation des ressources humaines des collectivités
;
- l'assistance et appui en renforcement des associations et ONG
locales
61
Leur implication dans le processus de développement
local, est une illustration importante de la coopération
décentralisée. Elle permet de rompre les circuits bureaucratiques
lents et complexes qui ont découragé bon nombre de partenaires
confrontés aux procédures de l'administration centrale.
Le volume de leur financement dans le Développement
Local ne peut être connu avec exactitude car il n'existe malheureusement
pas de mécanisme de suivi et d'évaluation fonctionnel des actions
menées dans les deux communes. C'est là encore une énorme
faiblesse qui caractérise l'organisation des collectivités
locales. Les estimations faites sur l'investissement des partenaires semblent
être largement en deçà des réalités. Selon
certaines informations, après trois années d'exercice de pouvoir
local les réalisations dans les deux communes peuvent être
chiffrées à plusieurs centaines de millions. On estime à
près de 350 millions FCFA d'investissement effectué dans chacune
des deux communes (annexe n°10). Ces financements
concernent différents domaines allant de l'éducation à la
santé en passant par l'hydraulique jusqu'à l'environnement. Les
partenaires « gros investisseurs » sont, entre autres :
· UNIDEA : plus de 100 millions dans la santé
à Cobly depuis 2005
sur 319 millions de l'ensemble des
investissements au titre d'appui externe ;
· SNV-PROTOS : près 140 millions / commune en eau
potable sur 3 ans ;
· PADEAR/GTZ : plus de 200 millions en eau et
assainissement également
sur les deux communes en 2006 ;
· PNDCC : plus de 150 millions sur les deux communes en
2006
Les objectifs des projets de développement sont
louables, parce qu'ils visent l'amélioration des conditions de vie des
populations par la qualité des soins de santé, l'eau potable, la
scolarisation ainsi que l'alphabétisation, l'alimentation de
qualité bref un cadre de vie décent. Mais La question essentielle
demeure : qui initie, formalise et exécute l'action ? Ce sont toujours
l'Etat et les bailleurs de fonds, le premier en fonction de son besoin de
garder les rênes du développement et de jouer le premier
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rôle, les seconds, dans leur souci d'agir utilement,
développent ensemble les grandes orientations où doivent se
mouler les acteurs des Communes qui jouent pratiquement les seconds
rôles.
La responsabilisation des communes à travers l'exercice
de la maîtrise d'ouvrage est dans ces conditions foulée aux pieds
par certains intervenants qui continuent à faire des réalisations
par un système détourné de maîtrise d'ouvrage.
Car,
«En matière de développement, on a
tendance à considérer que les hommes sont des objets à
manipuler, suivant un certain modèle, grâce à quelques
moyens : argent, ressources humaines et techniques, appâts de toutes
natures. On voudrait faire en sorte que les populations adoptent une situation
à la place d'une autre, sans pour autant y mettre la manière et
le temps nécessaire.... » (SAWADOGO, 2001)
L'approche « processus » échouera encore si
les populations n'ont pas d'initiative et la vraie maîtrise des actions,
si les autorités locales ne sont véritablement pas dans leur
domaine de prédilection et de compétence.
Malheureusement, Il n'existe formellement pas de cadre de
concertation entre les mairies et ces partenaires. Pis encore, plusieurs
projets mis en oeuvre avec de gros financements par certains partenaires, s'ils
ne sont pas connus des mairies, ne sont ni discutés, ni suivis dans leur
mise en oeuvre. Des partenaires et non des moindres, continuent de se comporter
au mépris des lois et dispositions qui régissent les communes
dans le cadre de la décentralisation. Une situation qui crée un
sentiment d'insatisfaction et de mécontentement chez certains comme le
directeur exécutif de APDD-ONG qui pense que,
`'N'eût été l'intervention des acteurs
externes, la commune n'aurait rien réalisé en matière
d'infrastructures de base. Tout porte à croire que sans eux rien ne peut
se faire par les communes elles-mêmes. C'est dommage ! Que les communes
manquent d'initiative pour prouver leur capacité réelle à
gérer l'autonomie qui faisait rêver tant de citoyen de cette
commune.. Les gens commencent à déchanter et à se
désillusionner de la décentralisation. ..Si la loi devrait
être appliquée rigoureusement, nos communes n'existeraient plus.
Heureusement que l'Etat lui-même a montré qu'il est un grand
obstacle à la décentralisation pour avoir failli à ses
engagements.(...)»
63
4.1.4- Actions de renforcement de capacité locale
par les partenaires
La lecture des documents des différents programmes en
cours d'exécution dans les deux communes montre l'existence des volets
de renforcement de capacité des acteurs locaux auxquels on
confère souvent le rôle de maître d'ouvrage ou de
maître d'ouvrage délégué dans la mise en oeuvre des
projets. Un effort d'adaptation au contexte de décentralisation qui
oblige les partenaires et même l'Etat à faire des élus et
des acteurs locaux de véritable « moteurs de développement
local». Il existe plusieurs types de plans de renforcement selon les
cibles et la nature d'intervention des partenaires :
- renforcement organisationnel et institutionnel des Conseils
communaux et des mairies : formation sur les textes de la
décentralisation, la maîtrise d'ouvrage communale, les
procédures de passation de marchés publics, la gestion
administrative et technique etc avec SNV, PDDC, PRODECOM, MCL, PNDCC ;
- appui organisationnel de la société civile (ONG
et associations locales) avec SNV et LISA (Exemple d'un plan d'appui aux ONG en
annexe n°13) ;
- accompagnement des groupements de producteurs : GV, GF, CCPC,
collectifs des artisans etc, avec LISA, PAMRAD et PrOCGRN.
Mais en matière de renforcement de capacité, il
existe autant d'approches que de partenaires en présence. Par manque de
synergie et de complémentarité, les programmes de
développement offrent généralement des formations au
rabais, dispensées aux acteurs locaux dont la plupart ne
maîtrisent pas souvent l'intérêt et l'enjeu pour le
développement local. En quatre années d'exercice de la
décentralisation, plus d'une soixantaine d'ateliers de formation ont
été organisés à l'intention des acteurs communaux.
Mais les résultats escomptés ne sont pas malheureusement
entièrement satisfaisants. « Tout ça n'est qu'un
leurre..... » selon le Secrétaire général de
Boukoumbé qui estime que « les partenaires décident de
leurs actions et ne viennent que pour vous informer. Vous n'avez qu'à
suivre, c'est-à prendre ou à laisser... »
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L'expérience vécue par les deux communes en
matière de renforcement de capacité, nécessite donc un
changement de méthode. Il faudra alors repenser les cibles, le contenu
et le concept même de la formation pour, selon le maire de Cobly, «
éviter de faire du bourrage. On rassemble deux ou trois
personnes par commune au chef lieu de département pour une formation sur
5 jours d'affilée que les gens ne suivent pas correctement.....
»
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