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SOMMAIRE
Partie I. Les titulaires du droit
d'amendement
8
chapitre I. Le droit d'amendement du
président de la République
10
Paragraphe I. Le droit d'amendements du
président de la République présenté par le premier
minitre
Paragraphe II. Le droit d'amendement du
prèsident de la rèpublique prèsentè par les autres
membres du
gouvernement... ...................................................................
12
Chapitre II. Le droit d'amendement des
députés et du premier ministre
14
Paragraphe I. le droit d'amendement des
députés
14
Paragraphe II. Le droit d amendement du
premier ministre
17
Partie II. Les obstacles apportes aux
amendements des membres du parlements
19
Chapitre I. Les restrictions
apportées aux amendements des députés du fait des
interdictions prévues dans l'intérêt des finances
publiques
22
Paragraphe I. Le champs des interdictions
de principe en faveur des finances publiques
23
Paragraphe II
. Une dérogation du fait de la
proposition de recettes compensatrices
28
Chapitre II. L'obstacle apporte aux
amendements des dèputès du fait de la volonté du
gouvernement
33
Paragraphe I. les conditions de mise en
oeuvre de cet obstacle
34
Paragraghe II. Les effets relatifs
à la mise en oeuvre de cet obstacle
36
Introduction
C'est en partant du constant selon lequel que tout
homme qui a du pouvoir est porte à en abuser, il va jusqu'à ce
qu'il trouve des limites que, Montesquieu a proposé une thérapie
1(*) limitant le pouvoir
travers sa célèbre théorie de la séparation des
pouvoirs. Cependant ayant déjà été formalisé
en termes voisins chez Aristote et théorisé par John Locke,
Montesquieu n'a fait que la systématisé.
Un des piliers fondamentaux droit public en
général et pierre angulaire du système constitutionnel
libéral, c'est une théorie, qui, substantiellement prône
une organisation institutionnelle des pouvoirs de sorte que par la disposition
de choses, « le pouvoir arrête le
pouvoir »
Et au bout de ce processus de séparation des
différents pouvoirs existants, ceux ci se verront sous une dynamique de
réciprocité être des contrepoids et des limites du fait de
la délimitation respective de leurs champs matériel
d'activité. De là, en découle une intervention
désormais tripartite et non centralisée entre les mains d'un
despote ou d'un tyran. Sous ce rapport existera à cote du pouvoir
exécutif chargé de l'exécution de la politique nationale
avec l'appui d'une multitude d'organes et d'organismes, le pouvoir judiciaire
chargé de juger les crimes et de trancher les différends entre
les particuliers et entre les particuliers et l'Etat. Et le pouvoir
législatif investi de la mission essentielle de légiférer
.En termes plus explicites de veiller à la réalisation de
l'harmonie sociale par la production de règles de conduites sans
lesquelles toute société qui en manquerait serait vouée
à la déliquescence. Des règles à caractères
générales et impersonnelles adoptées selon la
procédure prévue à cet effet. Cependant cette fonction de
production normative n'est pas partout valablement mise en valeur de la
même manière, dans la mesure où sa matérialisation
diffère d'une société à une autre voire d'une
République à une autre : Tantôt la loi est
adoptée dans un contexte de monopole systématique par le
parlement, tantôt à l'occasion d'une étroite collaboration
entre le pouvoir exécutif et celui législatif.
Dans le premier cas , il faut en passant relever qu'il
est plus fréquent dans les régimes et démocraties
édifiés sur la base d'une rigide séparation des pouvoirs
.C'est à dire d'une séparation dans laquelle on constate à
l'intérieur du système un cantonnement fonctionnel entre les
pouvoirs corsé maintenant par une indépendance réciproque
entre les pouvoirs étant entendu que chacun dispose de sa propre survie
l'exemple type fournit par le système des Etats unis d'Amérique
à travers leur constitution fédérale de 1787.Al'interieur
de ce genre de système c'est le parlement qui demeure le principal
acteur de la règle de droit .
En effet aucune intervention de l'exécutif en
l'occurrence le président de la république n'est possible
théoriquement si ce n'est que formel avec le veto de
promulgation.
Dans la seconde hypothèse maintenant, on
remarque contrairement à la première une collaboration entre le
pouvoir législatif et le pouvoir exécutif à l'occasion de
la procédure législative .Et faudrait de ce point de vu remarquer
un certain « activisme » de l'exécutif dans ce
domaine à l'heure actuelle .Et cela est d'autan plus vrai qu'il faut le
rechercher dans les régimes qui ont eu à consacrer une souple
séparation de pouvoirs. Une réalité qui a priori pourrait
nous conduire à une approche réductionniste du fait de
l'exclusivité que sollicite le régime parlementaire .Mais
à coté du parlementarisme classique ,cette pratique
(collaboration entre l'exécutif et le législatif) est aussi
à envisager auprès d'autres types de régimes .
D'abord nous avons les régimes mixtes qui
combinent en leur sein des éléments du régime
parlementaire et ceux du régime présidentiel, comme ceux retenus
dans les grandes démocraties comme la France sous la V République
(avec l'introduction en 1962 de l'élection du chef de l'Etat au suffrage
universel direct), la Finlande, l'Autriche, le Portugal, l'Islande ainsi que la
Fédération de Russie rejoignant quelques pays d'Europe
centrale.
En plus des régimes mixtes la collaboration
législative entre les pouvoirs exécutif et législatif est
aussi perceptible dans les régimes présidentialistes
caractérises par une hypertrophie des pouvoirs du président de la
République qui s'identifie à l'exécutif et dispose en
plus de ressources juridiques et politiquement lui permettant d'intervenir et
de prendre une part active au travail législatif qu'il peut ainsi
orienter grâce à des gadgets constitutionnel. C'est le cas par
exemple du régime fournit par le Sénégal de par sa
dernière charte fondamentale du 22 janvier 2001 et comme tant d'autres
constitutions des pays du tiers monde.
Ainsi dans tous ces régimes
susmentionnés, la loi est le fruit d'un compromis entre le pouvoir
législatif et le pouvoir exécutif. Raison pour laquelle le
pouvoir, le pouvoir exécutif se voit entre autres attributions octroyer
la faculté d'initier des lois et par conséquent de les modifier
par le canal des amendements comme le prévoit l'article 82 de la
constitution du 22 janvier 2001 au Sénégal dont la teneur est
libellé de la manière suivante.
« Le président de la
République, les députés et le premier ministre ont le
droit d'amendement. Les amendements du président de la République
sont présentés par le premier ministre et les autres membres du
gouvernement.
Les propositions et amendements formules par les
députés ne sont recevable lorsque leur adoption aurons pour
conséquence ,soit une diminution des ressources publiques ,soit la
création ou l'aggravation d'une charge publique ,à moins que ces
propositions ou amendements ne soient assortis de propositions de recettes
compensatrices.
Si le gouvernement le demande, l'assemblée
nationale saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en
discussion ne retenant que les amendements proposes ou acceptes par le
gouvernement ».
L'idée centrale qui sort de cet article tourne
autour du droit d'amendement et la limitation de l'initiative parlementaire en
la matière en passant par ses titulaires.
Cet article que nous avons à commenter est
inscrit dans le Titre VII de la loi n 03 2001 du 22 janvier 2001 portant
constitution avec comme intitulé : DES RAPPORTS ENTRE LE POUVOIR
EXECUTIF ET LE POUVOIR LEGISLATIF.
Il est de nature constitutionnelle mais il tire son
fondement théorique du parlementarisme rationalisé2(*). Un concept apparu entre les
deux guerres par référence au régime allemand de Weimar
.Ainsi la rationalisation est apparue comme une réponse institutionnelle
à l'instabilité ministérielle qui avait cours dans les
régime parlementaires européens dont l'exemple le plus
significatif fut servi par la pratique française du parlementarisme au
courant des III et IV Républiques corroborée par une
instabilité ministérielle récurrente sinon permanente du
fait de la superpuissance du parlement et la banalisation de la
démission gouvernementale .Car le gouvernement avait tendance à
démissionner à chaque fois qu'il était mis en
minorité par l'une ou l'autre chambre à l'occasion d'un
débat budgétaire, d'un vote de projet de loi ,à l'issu
d `une interprétation, à l'occasion
du passage à l'ordre du jour; celui ci démissionner alors
qu'aucune procédure particulière n'est prévue par la
constitution pour la mise en oeuvre de la responsabilité politique du
cabinet dans un environnement politique caractérise par un
multipartisme qui prête constamment à « des combinaisons
ministérielles ».Une situation qui perdure tout au long de la
IV République nonobstant l'introduction d'une certaine dose de
rationalisation avec l'appréciation de la responsabilité selon
des techniques du parlementarisme rationalise : le jeu de la question de
confiance et de la motion de censure. Dans la pratique l'instabilité
gouvernementale déborde les règles inscrites dans la constitution
et devient le phénomène majeur du régime.
Juridiquement alors, c'est cette
précarité de l'exécutif que la rationalisation est venu
résorber en renforçant son autorité par la codification
dans le dispositif juridique constitutionnel des mécanismes, artifices,
ou gadget juridiques rendant difficile son renversement par législatif
ou faisant prévaloir en dernier ressort sa volonté sur celle du
parlement. Il va sans dire cependant que cette rationalisation fut et
même actuellement exonère de toute critique .Bon nombre d'auteurs
n'hésitent pas relever le caractère purement formel et secondaire
de certaines attributions parlementaires du fait de la rationalisation .A titre
d'exemple des auteurs ont eu l'occasion à propos du droit d'amendement
de soutenir qu'il s'agissait en réalité d'un droit accessoire ,un
droit de seconde nature ,une simple technique de correction .Le constat est
d'ailleurs le même quand il s'est agi de recueillir l'assentiment de la
doctrine sur l'impact que la rationalisation a eu sur le régime
français issu de la V République .et un auteur comme Alain
Brouillet n'hésite pas à qualifier voire à
considérer le droit d'amendement qu' « un
mécanisme compensateur par excellence des restrictions apportées
par la constitution de 1958 à l'étendu des pouvoirs du
parlement ».Au Sénégal c'est l'action de Mr doudou Wade
président du groupe parlementaire visant à créer un groupe
de travail sur l'efficacité du contrôle parlementaire sur le
gouvernement qui mérite d'être souligné. Des exemples
fournis dans le dessein relancer le débat sur la question de
l'opportunité réelle du maintien stricte de certaines
règles du parlementarisme rationalise à un stade ou la
revalorisation des attributions parlementaires est impérieusement
sollicitée.
L'article 82 de la constitution est structuré
de la manière suivante :
Au contenu de l'alinéa premier, le constituant
de 2001 a eu à se prononcer sur les titulaires du droit
d'amendement.
Par contre pour ce qui est des alinéas deux (2)
et trois(3) ,l'article 82 de la constitution nous renseigne sur certaines
limitations qui se dressent sur le chemin des amendements formulé par
les députés .
Par ailleurs outre l'intérêt
théorique ayant trait avions mentionne plus haut, cet article emporte
aussi un intérêt pratique. En effet le commentaire de l'article
soumis à notre réflexion est de nature à nous faciliter
la compréhension du parlementarisme rationalise ,ses tenants et ses
aboutissants de la même manière d'ailleurs qu'il nous renseigne
sur le contenu des rapports entre le pouvoir exécutif et celui
législatif .
Toutefois il sera question dans le cadre de notre
commentaire dont l'essentiel portera sur le droit d'amendement et de sa
limitation tel que nous avons eu à le souligner, de procéder pour
des raisons de commodité et de cohérence à d'une part
à une étude individuelle de l'alinéa premier avant
d'entamer le commentaire commun des alinéas deux et trois.
Par conséquent, nous étudierons dans une
première partie les titulaires du droit d'initiative en matière
d'amendement (Partie I) avant de procéder à l'occasion d'une
seconde parie au commentaire proprement dit des limitations ,obstacles ou
restrictions apportés à l'initiative parlementaire en
matière d'amendement comme ils apparaissent aux alinéas deux et
trois
Partie I. Les titulaires du droit d'amendement
En tant qu'oeuvre humaine la loi, norme écrite
à caractère générale, impersonnelle et permanente
élaborée par le parlement est loin d'être une entreprise
parfaite .C'est ainsi que dans la plupart des démocraties actuelles
qu'elle soient , parlementaires , présidentielle , et même
présidentialistes, il est fréquent d'accorder aux acteurs
politiques de l'exécutif et du parlement un certains nombre de mesures
par lesquelles ces derniers peuvent contourner cette constante d'imperfection
.Et il peut s'agir d'une mesure d'abrogation pure et simple ce qui aboutirait
à la mort de la loi du fait d'une autre loi qui en dispose
expressément ou tacitement. D'un autre coté il peut s'agir d'une
mesure beaucoup moins brutale qui ne vise que la rectification ou la
modification de la loi : c'est ce qu'il convient d'appeler le droit
d'amendement
Par droit d'amendement on pourrait en entendre en
droit constitutionnel comme la modification proposée à un texte
de loi au cours de sa discussion .Ce qui le différencie de la
définition retenue en droit pénal qui y voit seulement comme la
vertu attribuée à une sanction pénale, qu'elle en soit la
nature ou l'intensité, sous forme d'amélioration personnelle du
délinquant et de sa réinsertion dans la société
.Ainsi étroitement donc en droit constitutionnel , le droit le droit
d'amendement est la faculté de proposer la suppression totale ou
partielle , d'article d'un projet ou d'une proposition , mais aussi celle
de compléter le texte par des dispositions , mais aussi celle de
compléter la texte par des dispositions nouvelles . Ces adjonctions
prennent généralement la forme d'amendement portant articles
additionnels et ils peuvent ne pas se distinguer par leur objet, de
propositions ou projets de loi et auraient pu, dans certains cas, être
présentes sous cette forme .De même il n'est pas exceptionnel de
voir reprendre, sous forme d'amendement à un autre texte, le contenu de
tout ou partie d'une proposition de loi, voire d'un projet
antérieurement déposé.
La question se pose donc de savoir quelles sont les
limites qui s'imposent au droit d'amendement précisément
exercé sous forme de projet ou de proposition ?
En droit sénégalais c'est le
règlement intérieur de l'assemblée nationale qui a
prévue la procédure permettant d'opposer
l'irrecevabilité aux amendements qui ne s'appliquent pas effectivement
au texte en discussion qu'ils visent ou s'agissant d'amendement portant
articles additionnels qui sont proposés « hors du
cadre » du projet ou de la proposition .La même solution est
retenu en droit français au regard de l'art 98 alinéa 5 du
même dispositif.
Ainsi donc aussi bien en droit
sénégalais qu'en droit français la question de
l'irrecevabilité des amendement comme nous aurons à le constater
est a priori appréhendée au sein de l'hémicycle et ne fait
pas l'objet d'une question préjudicielle posant la saisine directe
obligatoire du conseil constitutionnel qui, n'intervient qu'à la demande
du président de la République, l'assemblée ou du premier
ministre lorsque ceux ci ne se sont
accordés sur la question3(*).
Quoi qu'il en soit, en tant qu'initiative
« dérivée », le droit d'amendement de
même le l'initiative des lois, est reconnue a égalité aux
parlementaires et aux piliers de l'exécutif en l'occurrence le
président de la République et le premier ministre. C'est ce qui
ressort de l'alinéa 1 de l'art 82 de la c3(*)onst. du 22 janvier 2001.révelant ainsi outre
le caractère partagé du doit d'amendement mais aussi
essentiellement que car n'étant reconnu qu'aux politiques incarnant les
institutions politiques républicaines consacrées dans les titres
III et IV de la norme fondamentale de 2001.
Des lors, il sera question dans le cadre de notre
commentaire proprement dit d'étudier dans un chapitre premier
l'initiative du président de la République en matière
d'amendement , avant d'entamer l'initiative des députés et du
premier ministre
Chapitre I. L'initiative du président de la République en
matière d'amendement
Première institution de la Républicaine,
au regard du titre III de la const. de janvier 2001, le président de la
République dispose aux termes de l'alinéa 1 de l'art 82 de la
faculté de présenter des amendements au cours de la
procédure législative .De la , malgré son
irresponsabilité politique devant l'assemblée il peut outre
présenter un projet de loi par le biais de son représentant bine
entendu ,inciter la modification ,la suppression ou l'adjonction d'un article
contenu dans un texte en discussion par le biais d'un amendement . Un
activisme qu'on ne retrouve guère dans d'autres systèmes
politiques telles que la France avec de l'art 44 de la const. De la V
République qui ne reconnaît aucune prérogative au
président de la république allant dans ce sens .Car au sein de
l'exécutif, le droit d'amendement est certes partagé mais entre
les ministres et le premier ministre
Cependant concernant le commentaire de l'article 82
alinéa 1, nous étudierons d'abord la présentation des
amendements du président de la république par le premier ministre
(paragraphe I) avant d'entamer l'étude de celle effectuée par
les autres membres du gouvernement (paragraphe II).
Paragraphe I -Les amendements du président de la
République présentés par le premier ministre
Nomme discrétionnairement 4(*) par le chef de
l'Etat, « le premier ministre »selon les termes de
l'art 82 de la constitution à la charge de présenter les
amendements du président de la République .Par conséquent
si au cours de la procédure législative le président de la
République, en tant que première institutions de la
République , et à la suite des informations qui lui sont
données sur le texte à adopter à l'assemblée par le
biais du président de l'assemblée ou de son propre
représentant au sein de celle-ci , peut donner ordre au premier
ministre de présenter un amendement en son nom vu son absence au sein du
parlement .ainsi le premier ministre qui en dehors de sa déclaration de
politique générale qui suit traditionnellement sa nomination est
quasiment absent de l'assemblée peut se voir du seul fait d'un
amendement inspire par le chef de l'Etat être oblige de se
présenter au sein de l'hémicycle pour présenter le texte
de l'amendement présidentiel .Et cela est possible qu'en commission
qu'en plénière cela ne dépendra guère de
l'état d'avancement de la discussion , le texte tant qu'il n'est adopte
reste amendable .Mais il va sans dire que le respect du minimum de formalisme
exige par l'art 72 du règlement intérieur de l'Assemblée
nationale ,à savoir le caractère écrit tel qu'est
prévu en ces termes « les amendement contre-projets sont
déposés par écrit .S'ils interviennent avant la discussion
en commission , ils sont communiques à le commission compétente
et si possible ,imprimes et distribues .S'ils interviennent en séance
plénière ils sont déposés sur le bureau du
président de l'assemblée, qui en donne communication
.l'assemblée décidera alors si les amendements sont discutes
immédiatement ou renvoyés en commission ». Ainsi,
compte tenu régime ainsi poses par l'art 72 susmentionné qui pose
une certaine unité dans la présentation et la discussion, les
amendements du président de la république pressentes par le
premier ministre doivent un temps soit peu être écrit et signe
par le président lui-même et dans un pays comme en France qui
pose en cette situation une unité autour de la réglementation
applicable. Ce caractère écrit est renchérit par une
obligation de motivation de l'amendement. En plus de la réglementation
de la présentation matérielle, le reglement intérieur de
l'assemblée nationale organise autour de l'art 80 la discussion des
amendements en général en posant ainsi comme dans
l'hypothèse précèdent un principe unique applicable
à tous les amendements sans aucune considération d'ordre
organique si ce n'est d'ailleurs une distinction purement matérielle qui
prend en compte un certains nombre de critères tels que la situation de
l'amendement ou de sa philosophie voire son but. Ainsi les amendements à
un même alinéa ou à un même article feront l'objet
d'une discussion commune .Par contre le deuxième alinéa de l'art
80 toujours pose aussi un principe de discussion séparée des
amendements en concurrence et à partir de là un régime de
priorité par le biais d'un ordre pré établie à
savoir seront appelés en premier à la discussion parmi ces
amendements (en concurrence) , ceux qui tendraient à la suppression d'un
article ,ensuite les autres amendements en commençant par ceux qui
s'écartent le plus du texte propose et dans l'ordre ou s'ils s'oppose
à ce texte , s'y intercalent ou s'y ajoutent .Au cours de cette
discussion et puisqu'il s'agit en l'espèce des amendements du
président de la république présente par le premier
ministre c'est celui qui aura naturellement la charge de défendre
l'amendement face à un orateur d'opinions contraires .
Au niveau du vote aussi, on constate une unité
du régime applicable a la procédure de mise aux voix des
amendements car l'alinéa 6 de l'article 80 qui dispose
que « les amendements ne sont transmis au vote non pas sur la
base de leurs origines mais plutôt sur une considération relative
à leur objet, à l'alinéa ou à l'article sur lequel
il porte »
Au regard de ce que nous venons de développer
ci-dessus précisément des amendements du président de la
République présentés par le premier ministre, on constate
que non seulement le premier ministre présente mais aussi suit le
parcours de l'amendement jusqu'à son adoption ou non ce qui demeure
applicable certainement et comme nous allons le voir à propos des
amendements du président de la république
présentés par les autres membres du gouvernements.
Paragraphe II. Les amendements du président de la
République présentés par les autres membres du
gouvernement
D'après l'art 82 de la const. De 2001 en son
alinéa 1, « les amendements du président de la
république sont présentes par ...les autres membres du
gouvernement ». Même formulation d'ailleurs retenue par l'art
71 de la const. de 1963 .
Par « autres membres du
gouvernement » on peut pour ne pas se verser dans un
syncrétisme institutionnel en entendre comme l'ensemble des autres
personnalités politiques issues de la volonté du
président de la république sur proposition du premier
ministre5(*). Des lors il
s'agira essentiellement des ministres (ministres simples ou ministre d'Etat) et
non des autres personnalités politico administratifs comme le
secrétaire général de la présidence et celui du
gouvernement qui sont nommes par le président en tant que
disposant de la faculté de nomination 2 des hauts emplois civils et
militaires.
En pratique il reviendra au cas ou il se
révélera nécessaire, aux ministres, évidemment il
va sans dire que allusion est faite au ministre présent à
l'occasion de la discussion au sein de l'assemblée de prendre en compte
la volonté du président de la république allant dans le
sens d'un amendement et de le matérialiser puisqu'ils n'ont pas un
droit allant dans ce sens. Toujours comme avons-nous à le souligner
ci-dessus, cette initiative médiate se fera sous le respect du minimum
de formalisme exigée par le règlement de l'assemblée
nationale et notamment en son art 79 et suivant .lequel règlement faut
il tout de même le montrer « ne figure pas parmi les
matières relevant de sa compétences » selon le juge
constitutionnel sénégalais dans sa décision rendue en
19986(*).
A cette condition relative au formulation de
l'amendement s'y ajoute d'une part la condition prévue par l'art 72
du règlement intérieur puis réaffirmée par le juge
constitutionnel sénégalais dans l'arrêt susvisés et
qui est relative au lien de connexité entre l'amendement entre et le
texte qu'il entend modifie ou, une remplace et au cas ou cet amendement ce
présenterait sous forme de contre projet .D'autre part, apparaît
au regard de l'art 80 du même règlement, la procédure de
discussion et de mise au voix applicable à tous les amendements sans
distinction d'origine et d'itinéraires
Au total au regard du commentaire de l'alinéa 1
de l'art 82 il convient de relever que ce fut un alinéa
intéressant à plus d'un titre dans la mesure tous en nous offrant
une grille de compréhension sur le contenu de l'initiative
présidentielle en matière d'amendement, il nous à en outre
permis de mieux nous imprégner sur la nature présidentialiste du
régime politique issue de la toute dernière constitution de
2001.
Au demeurant, il apparaît que faire le
commentaire intégral de cet article conduit impérativement
à prendre en compte la prérogative constitutionnelles
prévues à cet effet pour les députés et le premier
ministre (chapitre II).
Chapitre II. Le droit d'amendement des députés et
du premier ministre
Nous étudierons dans une premier paragraphe le
droit d'amendement des députés puis celui du premier ministre
Paragraphe I. le droit d'amendement des députés
« Ils auraient pu rester dans l'anonymat
et
le confort que permettent
leur statuts et
fonctions. Mais par la
forces des impératifs
politiques que leurs
formations respectives
s'étaient
fixés, ils se voyaient dans l'obligation de
répondre à l'appel du devoir partisan. Qu'ils s'appellent Niadiar
Sene ou Moussa Sy... , ils ont été amenés, à
défendre d'une manière ou d'une autre ce que l'opinion publique
à considère comme indéfendable... »
Aliou Sane, journaliste au
Quotidien le quotidien
Comme il fit consacré dans la constitution
sénégalaise du 7 mars 1963 à travers son article 71,
« les députés » disposent du droit
d'amendement. Une tradition Républicaine et démocratique au
quelle s'attache le système politique
Sénégalais depuis l'accession à
indépendances et qui permet au parlementaires actuellement au nombre de
150 suite à l'adoption de la loi augmentant le nombre des
députés ,mais aussi de l'adoption de la loi7(*) instituant le sénat de
bénéficier du droit d'amendement qui selon le juge
constitutionnel constitue le corollaire de l'initiative législative
dans une décision rendue en 2001 ,selon le juge , ce
droit « n'est que le corollaire de leur droit d'initiative ,
(et) peut s'exercer , sans limite, dans le domaine législatif reconnu
par l'article 67 de la constitution ».
Ce droit figure dans d'autres pays comme la France au
sein des prérogatives constitutionnelles attribues aux
députés et sénateurs (art 44), de la même
manière qu'on la trouve au République du Mali et
précisément au contenu de l'art 71 de la const. .Au delà
du cercle des régimes parlementaires, présidentialistes, et
mixtes, cette pratique est retrouve dans un autre type de système comme
celui des Etats-Unis d'Amérique.en effet l'art V du chapitre VII de la
const. , octroie aux membres du congres c'est-à-dire de la chambre des
représentants et du Sénat le droit de présenter des
amendements.
Dans la jurisprudence sénégalaise rendue
par le conseil constitutionnel le 28 septembre 1995sous le numéro 4/c/
95, il a été retenu « que statuant dans le domaine de
la compétence qui lui est réservée par la constitution ,
l'assemblée nationale peut modifier , compléter , ou abroger des
dispositions législatives antérieures ».c'est dans
cette optique que dans la pratique parlementaire Sénégalaise on a
à un moment donné assister à des amendements qui ont
étés présentés par des députés et
ayant alimente de vives controverses conduisant pour l'essentiel à des
jurisprudences très abondantes .Il en était ainsi de l'amendement
Niadiar Sene du nom d'un député socialiste qui préconisait
la modification du code électorale pour donner une
légalité à l'augmentation du nombre des
députés sous-entendue à cet effet. .D'autre part on peut
retenir encore un amendement mais cette fois présente par un
député libéral du nom Moussa Sy et dont la teneur est
ainsi libelle « à l'expiration du mandat des conseillers
régionaux , des conseillers municipaux et des conseillers ruraux en
exercice et à titre transitoire ,des délégations
spéciales constituées par arrête du ministre charge de
collectivité locales rempliront les fonctions des différents
conseillers jusqu'à l'installation de nouveaux conseillers élus
lors des prochaines élections ; la composition et les attributions
de ces délégations seront fixées par arrêté
du ministre charge des collectivités locales .Toute disposition
contraire à la loi présente loi est abrogée ».Un
amendement qui a produit à la fois des effets politiques et
juridiques
Politiquement les partis politiques d'opposition et
certains de la coalition au pouvoir disposant d'élus locaux dont ils
souhaiteraient protéger le mandat jusqu'à
l'échéance prévue du 12 mai, montèrent au
créneau en dénonçant une manoeuvre politique du parti
majoritaire ; ils soupçonnaient le gouvernement d'être
à l'origine de l'amendement prépare selon eux lors d' une
réunion secrète du parti démocratique
Sénégalais
Juridiquement le conseil constitutionnel
Sénégalais fut saisie par deux recours formules par 25
députés de l'opposition le 23 novembre, soit 48 après
l'adoption de la loi .En effet ce sont 12 parlementaires du groupe de
l'alliance des forces du progrès conduits par le député
Modou Amar et dont les moyens sont tirés de la violation de l'article 67
et 82 de la constitution. Le second recours fut introduit par 13
députés du groupe socialiste , conduits par M Ousmane Tanor
Dieng ,secrétaire générale du parti reprenant les griefs
faits a l'amendement par les députés de l AFP ;Le 11
décembre 2001 , le conseil constitutionnel , « par une
démarche paradoxale » selon les propos du maître
assistant Moussa Zaki , se prononça en faveur de la conformité
de l'amendement à la constitution , et le 1 janvier 2002 les
délégation spéciales furent installées
Toutefois cette attribution est comme celle du
président de la République enserré dans un certain
formalisme que nous avions eu à dégager
Pour l'essentiel ça se résume à
la procédure de dépôt et de discussion devant la haute
assemblée et régie par l'art 72 du règlement
intérieur de l'assemblée nationale qui gouverne les conditions
de recevabilité des amendements qui se manifesteraient sous forme de
contre projet par ailleurs dans un pays comme la France on assiste a une
dynamique d'amélioration de la formulation et de la diffusion des
amendements face aux contraintes relatives à la date de
dépôt des amendements parlementaires en effet c est le
sénat Français qui a développe ce programme dit
« ameli »ou amendement en ligne .En effet en France
à l'exception de ceux présentés par le gouvernement et par
la commission saisie au fons , doivent être déposés dans un
délai (veille de la discussion à 17 heures ) auprès du
service de la séance qui les centralise, les numéroté en
harmonise la représentation , les amendements des membres du parlement
à peine d'irrecevabilité Et c'est dans cette perspective
qu'intervient le sénat en développant une application
Internet(amendement en ligne « ameli »).
permettant députés et sénateurs
de formuler des amendements par voie électronique envoyés a la
commission compétente ou a l'adresse du bureau de l'assemblée
par ailleurs toujours en restant dans la lignée
des amendements parlementaires , on constate même si la constitution ne
le prévoit pas expressément , dans la pratique parlementaire,
force est de mentionner le droit officieux des commissions parlementaires de
présenter des amendements ; c est sous ce rapport que les
rapporteurs des commissions parlementaires proposent au nom de ces
dernières les modifications au texte des projets et propositions qu'
elles ont adoptes et en France ce droit a depuis 1981 acquis un
développement certain en effet depuis cette date 61% des amendements
adoptés ont étés déposés par les
commissions parlementaires
Ainsi, au regard de ce que nous avons pu
développer à propos du droit d'initiative des parlementaires, il
convient de noter que pour l'essentiel qu il
s'agit d un droit plus ou moins individualisé
car un seul député peut à lui seul être à l'
origine d un amendement sous réserve du respect du minimum de
formalisme comme, nous aurons a le voir tout au long de l' étude de l'
initiative reconnue au premier ministre
Paragraphe II. Le droit d amendement du premier ministre
Nommé discrétionnairement par le
président de la république, « le premier
ministre » 8(*)dispose selon les termes de l'article 82 -3 du droit
d'amendement
Ainsi donc comme dans l'ancienne constitution, le chef
du gouvernement peut au nom de cette prérogative formulée des
amendements et cela, à titre personnel et indépendamment de
l'initiative qu'il exerce au nom du président de la République
.Cette initiative , vient s'adjoindre à celle des lois .Une situation
juridique , qui fait de lui un intervenant très actif dans la
procédure législative ,procédure au cours de la quelle ,
il peut en vertu du droit d'initiative dont il dispose, proposer la
modification d'un article contenu dans le texte en discussion en
plénière ou en commission sous réserves bien entendu du
respect des conditions relatives au contenu, au dépôt ,à la
diffusion et à la motivation conformément aux prescriptions de
l'art 72 du règlement intérieur de l'assemblée
nationale. En effet, on constate ces niveaux une unicité de
régime juridique comme avons-nous à le faire remarquer plus haut
étant entendu qu'aucune considération tenant compte de l'origine
des amendements n'a été retenu par la réglementation en
vigueur .
Par ailleurs dans un pays comme la France et la
république, le chef de gouvernement dispose de la faculté de
présenter des amendements en lieu et place du président de la
République.
Partie II. Les obstacles apportes aux amendements des membres
du parlements
En matière législative, les
députés disposent du droit d'amendement .Ce droit leur permettent
de modifier éventuellement tout projet et proposition de loi soumis au
vote à l'assemblée nationale. Mais ce droit est loin d'être
absolue car se trouvant bloqué de temps en temps par un certain nombre
de restrictions voire de limitations que nous pouvons stratifier de maintes
formes notamment en tenant compte par exemple de la grille organique .De cette
grille d'analyse faut il le rappeler qu'elle découle d'une étude
articulée autour d'une logique fondée sur le caractère
générale ou spécifique des limitations des
amendements.
S'agissant des limitations
généralisées du doit d'amendement, c'est la question qui
fait apparaître diverses infléchissements dont souffre
l'initiative en matière d'amendement .De là c'est aussi bien
l'exécutif que le législatif qui se trouvent simultanément
assujettis à des limitations communes qui sont selon leurs
terminologies juridiques : les irrecevabilités
procédurales.
De par ces catégories d'irrecevabilités
, un amendement est déclare irrecevable s'il ne s'applique
effectivement au texte qu'il vise .En termes claires elles posent
l'hypothèse ou un amendement à un texte déterminé
n'est qu'un prétexte pour aborder une question nouvelle ,une
réalité dont l'assemblée n'est saisie .Et la sentence qui
lui est réservée par les textes demeure d'ailleurs la même
pour ce qui est des sous amendements au cas ou les contours qu'ils envisagent
se différencient de la substance même de l'amendement initial
.Ainsi l'irrecevabilité procédurale se trouve ainsi être
la solution à ce que la doctrine a pu appelle le « faux
amendement Ȉ propos de l'amendement Seguin en France ou le
texte d'un projet de d'ordonnance avait été présente sous
forme d'amendement à un projet de loi portant différentes mesures
d'ordre sociales .A ce propos ,le conseil constitutionnel français dans
sa décision9(*) du
23 janvier 1987 sanctionne avec la dernier énergie la portée de
cet amendement au motif d'irrecevabilité procédural .De cette
jurisprudence a été tiré le principe selon lequel tout
amendement qu' il soit d'origine
gouvernementale ou législative ne saurait
être « sans lien avec le texte en cours de discussion ni de
dépasser don objet et sa portée les limites inhérentes
à l'exercice de ce droit constitutionnel ».Dés lors un
amendement pour être jugé constitutionnel de par sa forme,
être de lien avec le texte et de par son contenu avoir une ampleur qui ne
le transforme en un texte principal ou presque.
Pour ce qui est des limitations spécifiques
maintenant, il est question à ce propos d'évoquer les
régimes d'irrecevabilités qui s'y afférent :
l'irrecevabilité matérielle et les irrecevabilités
financières.
Dans le cadre de l'irrecevabilité
matérielle, les amendements présentés par les
députés sont irrecevables s'ils empiètent sur le domaine
réglementaire.
Au Sénégal c'est l'article 83 de la
constitution du 22 janvier 2001 et l'article 41 en France de la constitution de
1958 qui le prévoient .Aux termes de ces dispositions ,le gouvernement
peut s'opposer à l'examen des amendements et propositions qui
empiètent sur le domaine réglementaire ou qui seraient contraire
à une loi d'habilitation parlementaire autorisant le gouvernement
à légiférer par voie d'ordonnance .Et il appartiendra au
conseil constitutionnel en cas de désaccord et, à la demande, du
président de la République, de l'assemblée nationale ou du
premier ministre de statuer dans les huit jours (article 83 de la const. de
2001).
Dans le second cas de figure il est question de se
pencher sur les limites d'ordre financières. Précisément
ils s'agissent d'irrecevabilités destinées à assurer dans
une large mesure une certaine harmonie des finances publiques, mais aussi un
équilibre financier et dans une moindre mesure une rapidité dans
la discussion budgétaire.
Mais à l'instar de l'irrecevabilité
matérielle, l'irrecevabilité financière porte sur
l'initiative parlementaire car s'inscrivant dans la lignée juridique
tracée par le principe fondamental de l'encadrement du pouvoir
d'amendement et d'initiatives des députés en matière
financière tel que pose par l'art 82 qui s'inspire ainsi de l'un des
principaux
changements introduit par la directive adoptée
par le conseil des ministres de l'UEMOA, en sa séance du 16
décembre 19971(*)0.
Une situation qui nous amène à observer
la différence qui existe entre le régime des limites
financières qui est un régime quasi direct contrairement au
régime qui porte sur la limitation du pouvoir de vote des
députés qui est un régime indirect car supposant dans ce
sens une volonté préalablement manifestée par le
gouvernement.
Par conséquent, étudierons dans un
premier temps, les restrictions apportées aux
Amendements des députés du fait des
interdictions prévues en finances publiques (chapitre).dans une seconde
étape, nous étudierons les restrictions apportées aux
députés du fait de la volonté du gouvernement (chapitre
II)
Chapitre I. Les restrictions apportées aux amendements
des députés du fait des interdictions prévues dans
l'intérêt des finances publiques
Selon l'alinéa 2 de l'article 82 qui reprend en
substance les termes de l'alinéa 2 de l'art. 71 de la const. du 7 mars
1963 mais aussi de l'article 40 de la const. Française de 1958 selon,
lequel « les propositions et amendements formulés par les
députés ne sont pas recevables lorsque leurs adoption auront pour
conséquence, soit une diminution des ressources publiques, soit la
création ou l'aggravation d'une charge publique, à moins que ces
propositions et amendements ne soient assortis de propositions de recettes
compensatrices ».
A la lecture de cet l'alinéa, le constat qu'il
convient de faire est d'abord relatif à l'interdiction de principe que
le constituant sénégalais de 2001 pose (paragraphe I).Ensuite il
y'a lieu de mentionner aussi le caractère relatif de ces interdictions
(paragraphe II).
Ainsi, le parlement en plus de son exclusion totale de
la phase administrative de la préparation du budget, se heurte aussi aux
limites de son initiative financière, une situation qui regorge bien des
inconvénients
D'une part, elle risque si elles sont utilisées
inconsidérément, de, compromettre l'harmonie et
l'équilibre de la politique budgétaire proposée par le
gouvernement étant entendu que la loi de finance de l'année n'est
pas une loi ordinaire du fait qu'elle est le support de la politique du
président de la République qui ne peut mener cette politique sans
le soutien d'un budget à sa convenance.
D'autre part pendant la discussion
budgétaire
Enfin la réalisation a perte de ressources peut
n'être qu' « éventuelle et
future » : un amendement qui tendrait à limiter la
portée du privilège des créanciers publics Par ailleurs
,il faut reconnaître outre l'interdiction de diminution de ressources
Publiques , l'alinéa 2de l'art 82 prévoit aussi une interdiction
de création ou d'aggravation d'une charge publique.(trésor ,
sécurité sociale), c'est dire leur préséance pour
recouvrer leur leurs créances sera irrecevable s'il ne comporte pas de
ressources de compensation bien que la mise en oeuvre du privilège ne
soit qu'éventuelle : elle n'a lieu qu'en cas de faillite des
entreprises débitrices. Tout cela, ajoute maintenant au fait que la
diminution de ressources publiques doit s'apprécier dans le temps, il
n'est pas nécessaire qu'elle soit immédiate.
budgétaire, elle risque de provoquer une
pression des électeurs sur leurs représentant en faveur
d'intérêt particulier et contre l'intérêt de l'Etat
d'ou la légitimité de cette limitation qui comme l'avons nous
susmentionnée est loin d'être absolue
Paragraphe I. Le champs des interdictions de principe en
faveur des finances publiques
L'art 82 de la const. Prévoit
expressément que ces limitations s'appliquent exclusivement à
l'égard des ressources publiques et des charges publiques. Et dans les
premiers il est question d'une interdiction de « sa
diminution » (A), tandis que dans les second, ils souffrent d'une
interdiction de « création ou d'aggravation d'une charge
publique »
A.
Une interdiction de diminution de ressources publiques
C'est une interdiction que l'on retrouve au Cameroun,
au Costa rica en cote d'ivoire, France et en ex république du Vietnam
,en Tunisie .Et elle repose sur le postulat d'équilibre
budgétaire .Ainsi donc dans tous ces systèmes pourront être
déclarés irrecevables ,tous les amendements émanant des
membres du parlement et qui entraîneraient en cas d'adoption une
diminution des ressources ou recettes publiques précisément
celles de l'état ,des collectivités locales ,et
établissements publics .En effet les ressources publiques dont l'art 82
de la const. soumet à des interdictions ne se limitent pas seulement
à celles de l'Etat dans texte ,le juge français a eu, à
l'occasion d'un arrêt rendu le 20 janvier 19611(*)1 à se prononcer sur la
notion même de ressources publiques en l'élargissant
« aux ressources des départements et communes ou de divers
régimes d'assistance ou de sécurité sociale ».De
là , la notion de ressources publiques apparaît comme un
« ensemble » un « système » qui
regroupe en son sein ,des composantes organiques que les parlementaires devront
prendre en compte lors de la formulation de leurs amendements et propositions
de loi pour ne pas provoquer la diminution de leurs ressources .
Cependant, compte tenu la nature évanescente de
la notion même de diminution de ressources publiques, le juge
constitutionnel français est intervenu pour déterminer les
contours de la notion de diminution de ressources publiques, qui selon lui
doit impérativement revêtir trois caractères
essentiels.
D'abord, elle doit être
« certaine ». En d'autres termes , il ne suffit pas de voir
s'il est certain qu'il y'aura perte de ressources ,mais s'il est certain que
l'initiative examinée peut entraîner une perte de ressources , qui
se réalisera ou non , auquel cas doit être déclarée
irrecevable. La question est donc : y'a t'il place pour un
« doute raisonnable » sur l'existence d'une incidence
financière ? Lequel doute devrait jouer en faveur de l'initiative
financière.
Dans le cadre du prélèvement obligatoire
par exemple, devrait être déclarée irrecevable, toute
initiative qui en diminuerait le taux ou ne restreignant l'assiette quand bien
même l'auteur prétendrait que le produit en serait cependant
maintenu à niveau par rapport au rendement, et d'une perte incontestable
de recettes par rapport à ce que serait dans le futur ce rendement
à droit constant.
Ensuite la perte de ressources doit être
« directe ».Autrement dit il doit y avoir connexité
entre une mesure proposée par l'initiative parlementaire et la perte de
ressources publiques qui pourrait en découler .Sinon, il faudrait
interdire par exemple toute proposition tendant à faciliter l'adoption
des naturels au motif que la modification des droits héréditaires
de ces enfants entraînerait une diminution du produit de l'impôt
sur
les successions ; là, l'initiative
à un objet totalement étranger aux finances publiques même
si elle peut avoir une certaine incidence sur celles ci.
Enfin la réalisation de la perte de ressources
peut être « qu'éventuelle et future » ;
un amendement qui tendrait à limiter la portée du
privilège des créanciers publics (trésor,
sécurité sociale), c'est-à-dire leur
préséance pour recouvrer leur créances sera irrecevable
s'il ne comporte pas de ressources de compensation bien que la mise en oeuvre
du privilège ne soit qu'éventuelle .Tout cela ajouté
maintenant au fait que la diminution de ressources publiques doit
s'apprécier dans le temps , il n'est pas nécessaire qu'elle soit
immédiate.
Cependant, outre l'interdiction de diminution de
ressources publiques , l'article 82 prévoit une interdiction de
création ou d'aggravation d'une charge publique
B.
Une interdiction de création ou d'aggravation d'une charge publique
Comme dans l'hypothèse précédente
de l'interdiction de diminution de ressources publiques, l'interdiction de
« création ou l'aggravation d'une charge publique »,
n'est pas exclusive au Sénégal car on, là retrouve en
France à travers l'art.40 de la const. Aussi, au Cameroun en Costa Rica,
en cote d'ivoire en Tunisie et en ex république de Vietnam. En outre,
les charges dont l'art 82 de la const. se réfère doivent en leurs
sein revêtir un caractère public.
Elles doivent en outre être
« certaine » d'abord cela veut dire concrètement que
si le juge de l'irrecevabilité ne peut être certain qu'une mesure
entraîne une charge par rapport à la base de
référence la plus favorable à l'initiative parlementaire,
le bénéfice du doute doit profiter n en tout état de cause
à l'initiative parlementaire. Ainsi ; à titre d'exemple en
droit français , fut accepte un amendement précisant le
mécanisme d'indexation des retraits sur les prix prévus par le
texte en discussion , en instituant un mécanisme de rattrapage au cas ou
la hausse des prix prévue serait supérieure aux
prévisions sur lesquelles a été fondée la
revalorisation annuelle des retraites ; il était impossible en
effet de déterminer si ce dispositif était coûteux par
rapport à ce serait l'application du droit antérieur puisqu'il
aurait fallu connaître d'avance les évolutions futures de salaires
, des prix et au degré d'erreur des prévisions gouvernementales
d'inflation .Cependant le caractère incertain d'une charge peut provenir
de la rédaction imprécise ou au contraire habile de l'amendement
ce qui lui enlève une portée normative .
Ensuite la création ou l'aggravation de la
charge doit être « directe » .En d'autres termes cela
implique que la création ou l'aggravation envisage doit directement
résulter de l'amendement examine et ne doit pas constituer un
élément accessoire ,totalement étranger au dispositif de
l'amendement .Mais il ne faut pas confondre charge directe et charge
immédiate .Ainsi sont irrecevables les initiatives et amendements visant
à avancer dans le temps une dépense ponctuelle, ou avancer la
date d'entrée en vigueur d'une mesure de dépense permanente .Car
il n'y a plus seulement coût de trésorerie mais augmentation de
la substance même de la charge .
Enfin , la création ou l'aggravation de la
charge peut n'être qu' « éventuelle »ou
« facultative » : même si la réalisation
de la charge est incertaine ,il y'a création de charge des lors qu'est
certaine la possibilité de cette réalisation .Il en va notamment
ainsi des charges dont le réalisation dépend de l'intervention
d'avènements futurs aléatoires , indépendants de la
volonté de la personne publique sur qui elles pèseront .C'est
sous cet angle qu' en France fut déclare irrecevable un amendement
visant à rendre automatique la revalorisation de l'enveloppe de l'effort
d'équipement militaire pour 1998-2000 car il transformait une charge
simplement éventuelle en charge obligatoire ; la loi de
programmation prévoyait en effet que cette revalorisation était
seulement possible ,mais non obligatoire si la situation économique et
financière le permettrait et si le gouvernement en prenait l'initiative
.
En outre, il importe de distinguer charge
éventuelle charge facultative étant donne qu'une charge est dite
éventuelle lorsqu'elle peut subvenir si certaines conditions sont
réunies alors qu'on parle de charge facultative lorsque celle ci
à en elle même toutes les conditions essentielles à sa
réalisation .
Ainsi donc, au regard du contenu de l'art. 82 de la
const. Sénégalaise du 22 janvier 2001 précisément
en son alinéa 2, on constate la consécration textuelle d'un
certain nombre de restrictions et limites tendant à faire obstacle aux
initiatives et amendements émis par les députés .Cependant
et en restant toujours dans le contexte du même alinéa il convient
de relever qu'il ne pose aucunement un principe absolu car, à cote de
ces interdictions de principe il est reconnu aux députés la
possibilité d'en déroger.
Paragraphe II. La dérogation
apportée à ces interdictions de principe
Dans la dynamique des restrictions pouvant être
apportées aux prérogatives parlementaire en matière
financière, trois cas de figure peuvent se présenter.
D'abord les parlementaires ont le droit de
réduire ou d'accroître les recettes et les dépenses
budgétaires .cette solution à été adoptée
par la république fédérale d'Allemagne , l'Autriche ,
la Belgique ,le Danemark , la Hongrie ,Israël ...
Ensuite dans la seconde solution, les parlementaires
ont le droit de réduire les dépenses mais non de les
accroître .C'est la solution retrouvée par l'Argentine, le
Bangladesh, le Canada, la Thaïlande, la Zambie.
Enfin dans la troisième et dernière
hypothèse, les parlementaires, se voient réserver le droit
d'accroître ou de diminuer les dépenses ou les recettes
budgétaires mais à condition qu'ils proposent en même temps
des mesures compensatrices : c'est la solution optée par le
Sénégal depuis les indépendances avec comme bases
juridiques la const. du 7 mars 1963 en son article 71alinea 2 et
l'alinéa 2 de l'article 82de la const. du 22 janvier 2001.
Ainsi la limitation ou l'interdiction de diminuer de
ressources publiques et celle relative création ou l'aggravation d'une
charge publique telles que posées par la const. souffre d'une
atténuation en ce sens que les députés qui ont à
émettre des propositions et amendements ayant des effets indiques ci
dessus, peuvent contourner l'irrecevabilité qui se profile par la
formulation selon le même article des « recettes
compensatrices » (A), une notion qui mérite élucidation
(B).
A.
Une dérogation du fait de la proposition de recettes compensatrices
Les amendements et propositions émis par les
députés et qui diminuent une ressource publique ,créent ou
augmentent une charge publique ; peuvent selon le constituant
sénégalais de 2001 survivre au sein du texte en discussion
à condition qu'ils soient assortis de « propositions
de recettes compensatrices ».Des lors l'art 82 ne pose pas une
différence matérielle tenant compte de l'une des deux situations
.et le juge constitutionnel sénégalais a, à l'occasion
d'une décision 1(*)2à se prononcer sur le caractère
uniforme de la compensation .En l'espèce , il s'agissait d'un amendement
entraînant une création proposée par un
député du nom de Niadiar Sene ,qui en substance
entraînerait une augmentation des charges publiques car il
prévoyait la modification de l'article Lo117 du code électoral
.dans cette décision le juge déclara l'irrecevabilité de
cet amendement au motif du défaut de recettes compensatrices
accompagnant son amendement .Une solution qui tranche avec le droit
français et s'agissant de la compensation d'une création ou d'une
aggravation de charge publique .En effet dans l'état actuel du doit
français un initiative ou amendement parlementaire tendant à la
diminution de ressource publique est recevable si elle est compensée
par une initiative tendant à créer une ressources de substitution
équivalente que la pratique parlementaire conçoit sous le concept
de « gage ».Toutefois ,à préciser selon le
conseil constitutionnel que la ressource destinée à compenser la
diminution doit revêtir un certain nombre de caractères. Ainsi si
la compensation entre ressources est admise en droit français, il faut
relever par ailleurs que le système français n'admet pas et
prohibe strictement toute compensation qui pourrait apportée a une
création ou augmentation d'une charge publique .un principe qui selon le
juge français résulte de la formulation textuelle de l'art 40 de
la const. qui introduit une différence. En effet à la lecture de
l'art 40 on constate que le singulier est utilise pour ce qui est des charges
publique, alors que concernant les ressources publiques le, c'est le pluriel
qui est consacré. Dans sa décision1(*)3 rendu le 28 décembre 1985 , le juge
français de la constitutionnalité précise
qu' « il résulte des termes même de l'article 40
qu'il fait obstacle à toute initiative ou amendement se traduisant par
l'aggravation d'une charge, fut elle compensé par la diminution d'une
autre charge ou par une augmentation des ressources publiques » .De
là,l'interdiction de la compensation en matière de charge est
générale : elle s'applique aussi bien à la
compensation entre charges qu'à la compensation entre charge et
ressources .En d'autres termes est irrecevable en droit français ;
tout amendement entraînant la création ou l'aggravation d'une
charge publique même si elle est gagée par la diminution ou la
suppression d'une autre charge .En résumé au regard de l'art 40
de la const. Française de la V République est
irrecevable :
-Les initiatives qui créent ou aggravent une
charge, ainsi que celles qui réduisent le niveau des ressources
-les initiatives dépourvues d'incidences
financière directes, celles dont les incidences financière sont
positives pour les finances publiques, ainsi que celles dont les incidences
s'annulent en matière de ressources.
Mais pourrions nous nous taire devant cette
différence qui existe en droit sénégalais et
français si l'on sait que le même contenu est constaté
à la lecture de l'alinéa 2 de l'art 82 ? Et des lors
pourquoi le juge sénégalais dans sa décision rendu le 24
janvier1(*)4 1998 n'a pas
retenu la même solution à partir de l'interprétation de
l'ancien de l'art 82 .C'est à dire refuser toute compensation qui
pourrait être apportée à une création ou
augmentation dune charge publique .Sûrement ce dernier ne là pas
fait pour des raisons relatives à sa compétence de principe qui
est de se veiller scrupuleusement à ce que l'oeuvre législative
respecte le charte fondamentale.
Ainsi , il apparaît qu'au regard de ceux que
nous avions pu mentionnes ci-dessus, que le champs d'application des recettes
compensatrices n'est pas uniforme pour les deux système car , au
Sénégal on constate un champs plus étendu alors qu'en
France le champs est fortement réduit . Une différence qui ne
traduit pas pour autant par une séparation systématique si l'on
sait que la réglementation retenue de l'un comme de l'autre à
propos de la technique de l'amendement compensée1(*)5 est quasi identique. datant
plus que au moment ou l'art 82 de la const. sénégalaise se
limitent simplement à l'interdiction d'amendement grevant les finances
publiques ,l'art 42 de la loi organique1(*)6 relative aux lois de finances favorise plutôt
les amendements augmentant les ressources publiques lorsqu il dispose en ces
termes qu' « aucun article additionnel , aucun amendement
à un projet de loi de finances ne peut être propose par
l'assemblée nationale sauf s'il tend à supprimer ou à
réduire effectivement une dépense , à créer ou
accroître une recette »,des lors la liberté d'initiative
posée par la constitution est davantage réduite par l'article
précité .D'ou la question de la constitutionnalité de
cette loi qui aurait certainement être réglée dan s
l'ancienne const. qui prévoyait un contrôle d'office des lois
organique
Dailleurs l'ordonnance de 1959 pose le même
principe puisqu'il interdit les amendements compensé en matière
de recettes et tout amendement dépourvue d'incidence financière
.C'est pourquoi le conseil constitutionnel français s'efforce
d'atténuer la rigueur de l'art 42 en définissant strictement son
champs d'application, et en étendant au contraire le contenu des
amendements autorises au sont de trois catégories.
D'abord ils s'agissent d'amendements tendant à
supprimer où à réduire effectivement une dépense
.Cette disposition tend à interdire les « cavaliers
budgétaires » et les réductions de crédits
indicatives.
Ensuite, il y'a en deuxième catégories
les amendements tendant à créer ou à accroître une
recette .Cette disposition il faut le rappeler s'applique rarement car les
dispositions relatives aux recettes relèvent de l'art 40 de la const.
Et enfin, nous avons les amendements tendant à
assurer le contrôle des dépenses publiques.
Toutefois une analyse détaillée du
contenu de la dérogation apportée à ces interdictions
susvisées ne se limite pas exclusivement à l'identification et
à la présentation de la cause de cette dérogation mais
aussi, implique une explication de cette notion de recettes
compensatrices.
B.
La notion de recettes compensatrices
Devant le vide juridique de la ion de 963, le juge
constitutionnel sénégalais contrairement à son homologue
français, n'offre pas suffisamment de précision sur le contenu et
le fond des compensations .Toutefois il a eu à expliquer ce que l'on
entend par recettes compensatrices1(*)7.
Selon le juge sénégalais en effet
l'expression « proposition de recettes compensatrices »
doit être entendu comme la création de « recettes
nouvelles » ; que la proposition tendant à créer
ces recettes nouvelles doit être formulée , discutée,
adoptée, au moins en même temps que la proposition ou l'amendement
dont l'adoption entraînerait soit une diminution des ressources
publiques , soit la création ou l'aggravation d'une charge
publique ; qu'enfin en outre de ces condition de forme il y est ajoute par
le juge évidemment une condition de fond et relative au contenu de la
proposition .En effet les recettes nouvelles ainsi proposes par les
députés doivent pouvoir entièrement compenser la
diminution des ressources publiques ou couvrir totalement la charge publique
qu'entraînerait l'adoption de cette proposition ou amendement. Ainsi
donc est interdite au regard de la jurisprudence Niadiar Sene une compensation
qui découlerait d'une ancienne recette , seule celle provenant
d'une recette neuve est admise avec une portée intégrale pour ce
qui est de la compensation.
A quelques exceptions près, nous avons la
même solution avec cependant un peu plus de dynamisme. Le juge
constitutionnel français dans sa décision 1(*)8 rendu le 20 juin 1976 estime
que la compensation (entre ressources) doit revêtir trois
caractères essentiels.
D'abord elle doit être
« réelle ».En d'autres termes la ressource qui va
compenser la diminution d'une ressource publique doit être selon le
conseil constitutionnel réelle .Pour compenser valablement une
diminution effective des ressources publiques, il faut impérativement
créer une ressources de compensation qui puisse être
réellement perçue comme l'a souligne le juge
sénégalais dans sa notion de recettes nouvelles. Le gage doit
donc être défini d'une manière suffisamment précise
et juridiquement pour avoir un caractère opératoire, il doit
être consistant et suffisant. C'est sur cette base qu'a été
déclarée irrecevable l'amendement proposant de compenser un
relèvement de 10 à 15% de la réduction forfaitaire pour
les propriétaires par une augmentation des taxes sur les
activités pornographiques
Ensuite, la compensation doit s'opérer entre
ressources d'une même personne morale : le conseil constitutionnel
précise que la compensation est possible entre ressources attribues
à la même personne morale mais impossible entre ressources de
personnes différentes.
Ainsi a été juge irrecevable un
amendement qui instituerait une exonération de la taxe de
publicité foncière qui avait pour gage un relèvement des
droits de timbre.
Enfin la compensation doit
être « immédiate ».Cela veut dire
concrètement que la diminution de ressources et l'augmentation
d'autres ressources à titre de compensation doivent être
simultanées afin de produire leurs effets au cours du (ou) des
même(s) exercices budgétaire(s). D'où le rejet de toute
compensation d'une diminution de ressources permanente compensée par un
apport de ressources ponctuelles ,par exemple, la privatisation d'entreprise
publiques ne saurait valablement compenser une mesure telle que la suppression
du taux majore de TVA car il donc d'une source de financement
ponctuel.
Pour terminer, il convient de souligner que le nombre
des gages à la fois quantitativement consistant et politiquement
assortis à la volonté des auteurs d'amendement n'est pas
illimité ; ce qui explique la répétition des
mêmes gages pour de nombreux amendements. Des lors qu'un amendement
compense et adopte , son gage est pris en partie ou en totalité , ce qui
conduit à s'interroger sur le sort des autres amendements qui reposent
sur la même ressource de compensation et qui avaient été
déclares recevable au dépôt .
De là apparaît vu ce que nous venons de
développer au cours de ce chapitre que le champs d'expression des
amendements formules par les membres du parlement est constitutionnellement
très réduit dans la mesure ou se heurtant le plus
fréquemment à des restrictions d'ordre budgétaires .Mais
ces restrictions d'ordre budgétaires certes, réelles et portant
sur l'initiative parlementaire en matière d'amendement ne sont pas
exclusives.
En effet face à un exécutif locomotive
du travail parlementaire, les amendements et propositions des parlementaires se
trouvent fortement néantiser par la volonté du gouvernement les
mettant purement et simplement devant le fait acquis : c'est ce que la
doctrine a pu appelé le système du vote bloque.
Chapitre II. L'obstacle apporte aux amendements du
gouvernement du fait de la volonté du gouvernement
Dans la foulée des prérogatives
gouvernementales prévues par la constitution sénégalaise
du 22 janvier 2001 , nous distinguons celles qui lui permettent de s'opposer
aux propositions parlementaires qui lui déplaisent et celles qui lui
octroient la possibilité de faire adopter ses propres vues
c'est-à-dire les projets et propositions qui lui conviennent
.
A l'encontre des propositions et amendements
déposés par les parlementaires de l'opposition et souvent
même de la majorité dont il souhaite écarter , le
gouvernement dispose de moyens efficaces .Ces moyens peuvent être de
simple défense lorsqu'ils se bornent à obliger le parlement
à demeurer dans la champs d'activité qui lui a été
réservé1(*)8
à respecter les interdictions en faveurs des finances publiques1(*)9 .Ils prennent un
caractère plus offensif cependant lorsqu'ils assurent au gouvernement
la maîtrise de l'ordre du jour.
Toutefois en faveur de ces projets et propositions qui
lui plaise, le gouvernement dispose de moyens plus efficaces encore .D'un cote
il peut accélérer l'examen en les faisant inscrire par
priorité à l'ordre du jour, et de manière plus
décisive engagé sa responsabilité2(*) sur le vote d'un article et
même imposer simplement le vote bloque sur tout ou partie du texte en
discussion.
Le système du vote bloque est l'une des
innovations majeures de la constitution du 22 janvier 2001 en ce sens que
l'ancienne constitution de 1963 n'avait pas expressément consacre ce
principe dans le son dispositif juridique en l'occurrence en son art 71
devancier de l'art 82 actuellement en vigueur et dont nous pouvons lire en son
alinéa 3
« Si le gouvernement le demande,
l'assemblée nationale saisie se prononce par u seul vote sur tout ou
partie du texte en discussion en ne retenant que les mandements proposés
ou acceptes par le gouvernement ».De cet alinéa, le
constituant sénégalais de 2001 en plus de la consécration
formelle de a procédure du vote bloque dans le corps de la constitution,
le soumet toutefois à une certaine conditionnalité qui produits
des effets politico juridiques.
Paragraphe I. les conditions de mise en oeuvre de cet
obstacle
d'après l'alinéa 3 de l'art 82 , la mise
en oeuvre de la procédure du vote suppose d'abord une demande
gouvernementale (A) accompagnée de la définition claire de
l'étendue du texte faisant l'objet de vote unique (B).
A.
Une demande de vote unique du gouvernement adressé à
l'assemblée
Procédure particulière d'adoption
à cote de la procédure d'examen simple et l'engagement de la
responsabilité du gouvernement sur le vote d'un texte, le vote
bloqué tel que dénommé par la doctrine et prévue
par l'art 82 de la const. de 2001 confère au gouvernement pour ce qui
est de sa présentation et de sa mise en oeuvre un liberté de
choix .En effet celui-ci dispose d'une pleine et entière autonomie pour
choisir le moment où il annonce son intention de faire usage de cette
procédure, on est même tenté de dire qu'il s'agit de son
« pré carré ».Mais cela ne signifie
guère que le gouvernement est soustrait à tout formalisme si ce
n'est celui animé par un souci d'efficacité technique dans le
travail parlementaire au cours de la procédure législative , le
gouvernement doit au cours de la procédure législative en
l'occurrence de la phase de discussion , expressément formulée
sa demande de vote bloque au parlement afin de lever tout risque
d'incompréhension .Cependant il faut toutefois relever que le
constituant sénégalais et même français n'ont
apporte aucune précision sur la nature et la forme dont doit être
pressente la demande de vote unique à l'occasion du vote des articles
.Toutefois dans la pratique on constate une certaine préséance
accordée à la demande sur parole effectuée par le premier
ministre ou les autres membres du gouvernement présent lors de la
discussion de l'article sur lequel porte l'amendement et qui consistera soit
pour l'un soit pour autre à s'adresser à l'assemblée de
son intention de soumettre l'ensemble du texte à un vote unique ou
seulement d'une partie du texte ce qui lui incombe de définir au cas
échéant.
B.
Une définition de l'étendue du texte faisant l'objet de vote
unique
Comme dans l'hypothèse précédente
le gouvernement en formulant sa demande de vote bloque à l'intention du
parlement doit simultanément définir l'étendu du texte qui
sera soumis au vote bloqué. En d'autres termes l'assemblée
nationale devra bien être élucider sur la question de savoir est
ce que le vote bloqué provoqué par le gouvernement portera sur
« tout ou partie du texte en discussion ». Une exigence que
se partage le système Français au regard de l'art 44-3 de la
const. de 1958.
Comme autorité ayant la compétence de
présentation et définition de l'étendue du texte faisant
l'objet de vote unique, il convient de relever le partage qui les sous entend,
dans la mesure ou l'art 82 ne parle que de gouvernement alors que le
gouvernement en tant qu'institution collégiale et solidaire est
composé du premier ministre et des ministres encore appelés
autres membres du gouvernement. Dés lors que ce soit l'un ou les autres
la procédure du vote unique demeure soumise au libre arbitre du
gouvernement.
Mais compte tenu du caractère bicaméral
actuel du parlement (monocaméral au cours de la première
législature) sénégalais avec la reconduction au moi de mai
2007 du Sénat il est attendre que la procédure soit
formulée devant l'une ou l'autre chambre en vertu du système de
la navette2(*)0 en
vigueur en France et selon lequel « tout projet ou proposition
de loi est examine successivement dans les deux assemblées du parlement
en vue de l'adoption d'un texte identique »
Par ailleurs il faudra noter que le vote bloqué
tel que prévu par la constitution sénégalaise,
diffère à bien des égards du vote sur l'ensemble .Une
procédure selon laquelle l'assemblée étend les
explications de vote des représentants des partis et procède au
vote sur l'ensemble du texte et à une absence se seconde
délibération telle que demandée par le gouvernement
après le vote des articles.
Ainsi, il apparaît que la technique
octroyée au gouvernement par l'art 82 de la const.
Sénégalaise du 22 janvier 2001 est une technique plus ou moins
formaliste du au fait de la nécessaire développement par le
gouvernement de ces conditions ou étapes préalables qui lui
permet de faire prévaloir ses vues sur celles du parlement au vu des
effets qu'il produit
Paragraphe II. Les effets relatifs à la mise en oeuvre
de cet obstacle
Les effets qu'est sensé produire la demande de
vote unique par le gouvernement est au regard de la const. Du 2001 et notamment
de son alinéa 3 de l'art 82, sont de deux ordres.
D'abord à l'égard du vote (A)
Ensuite à l'égard des amendements des
parlementaires (B)
A.
Les effets à l'égard du vote
Le recours par le gouvernement à cette
procédure entraîne une dérogation au principe de la
spécialité du vote des articles et par conséquent des
amendements .En effet il s'agit là d'une prérogative très
efficace parce qu'elle permet au gouvernement d'obtenir un vote favorable sur
les dispositions auxquelles il tient essentiellement .Toutefois, l'ensemble du
texte et de ses amendements, y compris ceux non retenus par le gouvernement,
demeure soumis à l'examen et discussion à l'assemblée.
Celle-ci est donc pleinement informée et débat n'est nullement
escamoté .Le vote bloque n'en assure pas moins un gain de temps
important puisque sur le texte retenu par le gouvernement il `y a plus qu'un
scrutin unique au lieu d'un scrutin par amendement. De là en
déduire que de par son effet au déroulement du vote , le vote
bloqué libère le gouvernement du harcèlement des scrutins
multiples et le garantit des surprises et des imprévues en cours de
séance dont pourrait entraîner le maintien du vote par article .En
plus du fait que le gouvernement à tendance a réchauffer
régulièrement cette procédure à des fins politiques
conduisant parfois même à des cas d'abus en l'absence de projets
ou propositions justifiant sa mise en ouvre comme il était constate
tout au début de la V République en France .Dans un tel pas on a
eu à constater que la procédure avait à un moment donne
très tributaire de la conjoncture politique ;par exemple de 1984
à 1985 un seul cas d'application fut noté tandis qu'en 1990 23
furent relevés.
Ainsi donc apparaît que le vote bloqué
constitue dans une large mesure et malgré l'obstacle souvent politique
une entorse au déroulement normal de la procédure de vote au
sein de l'assemblée, ajoute maintenant à la
prééminence qu'elle accorde aux amendements d'origines
gouvernementales de par les effets qu'elle produite à l'égard
de l'initiative parlementaire.
B.
Les effets à l'égard des amendements des députés
D'après l'art 82, le parlement à
l'occasion du vote, ne retient « que les amendements proposes ou
acceptes par le gouvernement ».
Cela dit que les amendements proposés par les
députés et qui n'ont pas reçu l'agrément du
gouvernement ne feront pas parti du vote et par voie de conséquence
impossible d'être adoptes car seul y seront, uniquement les amendements
initiés par le gouvernement de par son premier ministre ou de ses
ministres. Ainsi sans que nous ayons à rappeler il apparaît
nettement que la procédure du vote bloqué en plus d'être un
obstacle, réduit substantiellement les chances d'adoption des
amendements des parlementaires et particulièrement ceux des
députés de l'opposition .Dans un pays comme la France on note que
pour seulement une année 6248 amendements ont été
déposés par l'opposition de gauche mais 15 furent uniquement
adoptes .Cela vient confirmer l'idée de la collaboration
inégalitaire , selon laquelle dans les types de régimes ou le
gouvernement participe en même temps avec le parlement à
l'élaboration de la loi , les initiatives gouvernementales ont beaucoup
plus d'avantage que celles des parlementaires comme en témoigne
juridiquement d'ailleurs l'art 82 lorsqu'il offre une grande priorité
et une préséance aux amendements du gouvernement et cela mise
à part la rareté des amendements inamicaux d'origines
parlementaires de la majorité qui sont les plus visés par la
procédure comme en faisait savoir le 29 janvier 1968 le président
de l'assemblée nationale Française d'alors lorsqu'il disait
que « c'est un procède qui à été
prévu pour permettre à tout moment , généralement
à un moment difficile , au gouvernement de passer du plan
technique....au plan politique supérieur et de la politique
générale »
Au regard de ce aue nous venons de dire en ce
aui concerne le commentaire de l'article82 de la constitution du 22 janvier
2001 , nous pouvons resumer le travail sous deux angles .d'abord au cours de la
premiere partie nous avions a commenter l'alinea premier qui porte sur les
titutlaires et nous avons a l'occasion de cet exercice pu deceleeque comme
l'initiative es lois, celle relative au droit d'amendement est partage entre le
pouvoir executif et le pouvoir.Et cela nous a per mis aussi de remettre
notre vision critique sur le droit octroye au president de la republique
.lequel droit nous restons tres critique sur sa raison d' etre etant donne la
preponderance dont ce dernier beneficie au regard de la constitution sans
compter du système
* 1 )la theorie de la separation
des pouvoirs ,préconisé par johnn locke à la fin du XVII
siècle et par Montesquieu , la théorie est etroitement
liée à la philosophie des lumières, pierre pactet , droit
constitutionnel et institutions politiques 15 édition page 111
* 2 ) G Burdeau , le regime
parlementaire dans les constitutions europeennes d'apré,s guerre,
1930
* 3) article 83 de la
costitution du 22 janvier 2001
* 4 article 49 de la
constitution du 22 janvier 2001
* 5 ) article 49-2 de la
costitution du 22janvier 2001
* 6 ) affaire n° 1-C -98 DU
24janvier 1998, conseil constitutionnel du senegal
* 7 ) loi n° 2007 -06
institunat le senat
* 8 ) article 49
précité
* 9 ) conseil constitutionnel
francais , 86-224, louis favoreu, loic philip dc, les grandes décisions
du conseil constitutionnel , 8 éme édition , page 414à
418,
* 10 ) directive n°
2-99-cm uemoa relative aux lois de finaces modifiant la directive n° 05
-95 cm uemoa
* 11 ) 11 dc,asurances maladies
des exploitaants agricoles , les grandes decisions du conseil constitutionnel,
8 edition , page 113à 125
* 12 conseil constitutionnel
senegalais , 1-c -98 du 24 fevrier 1998
* 13 )dc n°85-203, conseil
constitutionnel fracais , les grands arrets de la jurisprudence
constitutionnelle , 5 edition , sirey
* 14 ) decision n° 1- C
-98 deja citée
* 15 ) technique de
l'amendement compensé ou de la compensation , voir sur cette notion , P
Lalumiere ;finances publiques , Acolin 1975.
* 16) loi organique 2001-09 du
15 octobre 2001 relative aux lois de finances
* 17) decision du 24 fevrier
1998 eja citée
* 18 ) 7-64 dc du conseil
constitutionnel francais , les grands arrets du consiel constitutionnel ,
sirey ; 8 edition
* 18 ) technique de
l'irrecevabilté materielle prevue par l'article 83 de la constitution du
22 janvier 2001
* 19 ) technique de
l'irrecevabilité prevue par l'erticle 82 de la constitution du 22
janvier 2001
* 2 ) Question de confiance
prévue par l'article 86-1 de la constitution du 22 janvier 2001
* 20 )
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