Pratiques du partenariat public/organisation sans but lucratif dans l'offre d'un service public: Proposition d'un modèle pour la réhabilitation de l'hopital de Doruma en République Démocratique du Congo

CHAPITRE 1

ANALYSE COMPARATIVE DES DIFFÉRENTS APPROCHES DU PARTENARIAT PUBLIC PRIVÉ

Le terme partenariat public - privé (PPP) est une expression très en vogue lorsqu'il s'agit de traiter du management public et des reformes gouvernementales. En fait, les PPP ont remplacé l'attention accordée à la notion de privatisation au cours des années 1980 et du début des années 1990 dans la plupart des pays développés.

En dépit de son succès, le PPP n'a pas de contenu juridique clairement défini; il va d'une association informelle au contrat, en passant par la création d'une structure mixte. On ne peut donc donner que des définitions pratiques et descriptives. Ce développement du PPP pour la gestion des services publics suscite un certain nombre de question de recherche. La régulation de ces services est ainsi au coeur d'approches à la fois économiques, socio - politiques et gestionnaires.

Ce chapitre définit le PPP et fait état des différents types de PPP tout en énumérant les approches du PPP selon quelques pays et gouvernements développés.

1.1. GÉNÉRALITÉ SUR PARTENARIAT PUBLIC PRIVÉ

Les partenariats au fur et en mesure se transforment en moyen logique et populaire d'entreprendre des actions publiques ou privées lorsque celles-ci contribuent au mieux-être de la société. Ils sont devenus des outils de la bonne gouvernance territoriale dans la plupart des pays du monde, depuis quelques années. Mais que-ce qu'est un PPP?

1.1.1. Définitions du Partenariat Public Privé (PPP).

Il n'existe pas une seule définition du PPP. Les définitions du PPP varient selon les sources consultées, tous s'étendent toutefois sur le fait qu'une telle entente doit nécessairement impliquer un partage des risques et des responsabilités entre les partenaires.

« Le PPP est une entente contractuelle entre des partenaires public et privé qui stipule des résultats à atteindre pour améliorer la prestation de services publics. Cette entente établit un partage réel des responsabilités, des investissements, des risques et des bénéfices de manière à procurer des avantages mutuels qui favorisent l'atteinte des résultats. » (CEFRIO, 2003, p.11)

Selon Flo Frank et Anne Smith (2000, p5) le PPP est une relation dans laquelle le secteur public partage avec le secteur privé des objectifs compatibles pour faire quelque chose ensemble. La notion du partenariat fait appel à des acteurs qui partagent une mission commune. Celle - ci est souvent liée à l'objectif de favoriser de secteur bien déterminé.

Le partenariat se défini comme « une relation qui repose sur des objectifs communs ou compatibles et une distribution reconnue des rôles et de responsabilités spécifiques entre les participants officiels ou officieux, contractuels ou volontaires et entre deux parties ou plus » (K. Khernaghan, B. Marson et S. Borins, p.202, 2004). Ce lien se traduit par un investissement coopératif des ressources (temps, financement, matériels).

Le PPP implique la mise en commun des ressources telles que les moyens financiers, l'information et le travail pour atteindre des objectifs complémentaires ou compatibles. Les partenaires se partagent le pouvoir décisionnel ainsi que les avantages et les risques. Ce processus repose sur des principes démocratiques. Il est mis en oeuvre avec des systèmes d'appui clairement définis et exige une évaluation continue. Il peut ainsi produire des résultats qui apporteront une valeur ajoutée aux différents projets en cours d'exécution.

Il ressort de toutes ces définitions que le PPP est une entente contractuelle entre le secteur public et le secteur privé, dans laquelle ils partagent des objectifs compatibles, des risques et responsabilités pour améliorer la prestation de services aux citoyens. En cela, il existe plusieurs raisons qui conduisent un État à recourir au PPP.

1.1.2. Raisons du recours au PPP

Les administrations publiques ont recours principalement au Partenariat Public-Privé pour les raisons variées.

La première consiste à améliorer la qualité de la prestation de services aux citoyens. Le recours à l'expertise d'entreprises privées permet généralement d'offrir aux citoyens une meilleure qualité en raison de l'utilisation de méthodes de travail éprouvées, de technologies innovatrices et des modes d'exploitation performants.

La seconde consiste à accélérer la réalisation des projets. Dans le mode de réalisation conventionnel, un projet majeur est typiquement morcelé en plusieurs étapes: conception, réalisation, exploitation. Dans un PPP, le fait de confier à un seul partenaire privé l'ensemble de ces étapes peut raccourcir substantiellement le délai de réalisation.

La troisième consiste à favoriser une meilleure gestion des risques. Dans les projets réalisés en PPP, les risques sont assumés par le partenaire le plus apte à les gérer. Par exemple, corriger des erreurs de conception découvertes pendant la phase de réalisation est un des risques que doit assumer le secteur privé, s'il se voit confier l'ensemble des responsabilités associées au projet.

Et la quatrième consiste à augmenter la productivité des administrations publiques. Les solutions innovatrices issues d'un marché privé concurrentiel ainsi que l'émulation entre le secteur privé et le secteur public dans la prestation de services sont deux facteurs favorisant une productivité accrue. (Conseil du trésor Québec, 2004)

1.1.3. Différents types de PPP.

Les PPP varient considérablement en fonction du niveau de partage du pouvoir décisionnel. Il n'y a pas de modèle unique à suivre; celui-ci diffère selon l'objectif et les acteurs en présence et a par conséquent des caractéristiques propres, des fonctions, des compétences et paramètres. Ils ne sont ni clairs ni précis et ils sont très certainement imprévisibles, bien que certaines caractéristiques se manifestent davantage dans certaines situations.

Toutefois l'expérience a fait remarquer qu'il existe certaines pratiques de partenariat qui sont plus utilisées que d'autres.

Premièrement, la sous-traitance qui fait référence au type de partenariat où le gouvernement conserve l'entière responsabilité des opérations allant jusqu'à la responsabilité financière et délègue l'exécution de certains travaux à des firmes privées. Les deux parties établissent des liens commerciaux qui spécifient les produits ou des services à livrer, les niveaux de performance attendus et les prix.

Deuxièmement, la gérance  qui est le type de partenariat dans lequel le secteur public garde ses actifs alors que le secteur privé opère sur les équipements et le système de l'administration publique et les entretiennent. Le secteur privé n'engage pas des capitaux et il est rémunéré par le secteur public.

Troisièmement, la gestion déléguée fait référence au partenariat où le gouvernement transfère la responsabilité de la construction, la conception, le financement ou de l'exploitation à une entreprise privée. Il s'agit ici de confier une partie ou la totalité de la gestion d'une activité à un privé.  

Quatrièmement, l'affernage et la concession lient pour une longue période l'administration publique et le secteur privé. On parle de l'affernage, lorsque l'administration publique conserve la propriété des immobilisations et le contractant est responsable de l'exploitation. La rémunération du contractant vient des usagers qui paient pour un service rendu et l'administration publique touche son loyer qui représente la rémunération normale des équipements mis à la disposition du contractant. On retrouve ce type de partenariat plus dans le domaine de l'agriculture, lorsque un propriétaire laisse à location son domaine pour une exploitation. Par contre la concession renvoie au partenariat où les actifs et les infrastructures sont vendus au secteur privé ou dans le cas d'un nouveau service, le service privé est responsable des investissements. Le secteur public intervient dans l'approbation des tarifs de concessionnaire et le niveau des services rendus. Dans ce cas l'État peut confier ses travailleurs au secteur privé.

Le tableau n°1 suivant illustre ces types de PPP et leurs objectifs

Tableau 1: Différents types de PPP

RUBRIQUES	TYPES DE PARTENARIAT PUBLIC PRIVÉ
	Sous traitance	Gérance	Affermage	Concession	Gestion déléguée
Propriété des actifs	État	Actionnaires privés	État	Actionnaire privé puis l'État	État
Détermination des prix/ tarifs	Parten. privé soumis à l'autorité public	État	Parten. privé Soumis à l'autorité publique	Parten. privé Soumis à l'autorité publique	État
Responsabilité du service devant la population	État	État	Partenaires privés	Partenaires privés	État
Employeur	État	État	Partenaires Privés	Partenaires privés (PP)	Entreprise privée
Provenance du capital	État	État	État	PP avec des fonds publics	État
Responsabilités face aux risques	Partenaires privés	Séparation des risques liés à la construction et ceux liés à l'exploitation	Séparation des risques liés à la construction et ceux liés à l'exploitation	Partenaire privé	Entreprise privée
Durée typique		10 à 12 ans	10 à 12 ans	20 à 30 ans	1 à 5 ans