Soutenabilité de la dette publique des pays post PPTE de la Zone Franc

I.2- Étapes, attentes et critiques de l'IPPTE

Nous nous attèlerons ici à présenter les différentes étapes, les attentes et les critiques de l'IPPTE.

I.2.1- Etapes de l'IPPTE

L'IPPTE est soumise à plusieurs étapes. Pour entrer dans le processus, un pays doit d'abord passer « le point de décision », c'est-à-dire être déclaré éligible par les IFI. A ce stade les créanciers décident du montant d'annulation qui sera octroyé au pays en fin du processus. Le pays doit ensuite mettre en oeuvre un certain nombre de réformes et de programmes négociés avec ses créanciers pendant une certaine durée (en moyenne deux ans) : c'est la «période transitoire». Ce n'est qu'au «point d'achèvement» que le pays bénéficie d'allègements de dette irrévocables. Les annulations sont mesurées de manière à ramener la dette du pays à un niveau soutenable.

Pour être éligibles à l'initiative PPTE, les pays doivent satisfaire les critères suivants : - être membre de l'AID (filiale du groupe Banque Mondiale qui octroie des prêts concessionnels aux pays ayant un PNB par habitant inférieur à 885 $ en 1999);

- faire face à un niveau d'endettement insoutenable (au regard des critères imposés par les créanciers), même après avoir bénéficié des mécanismes de traitement de la dette dits «traditionnels»^15(*);

- avoir conduit avec succès des programmes de réformes préconisés par le FMI et la Banque Mondiale depuis au moins trois ans. Ceci inclut la poursuite d'un PAS et la mise en place de réformes sectorielles dans le cadre de financements Banque Mondiale;

- définir une stratégie globale de lutte contre la pauvreté présentée dans un Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DSRP), rédigé par les autorités locales. La préparation de ce document doit se faire dans le cadre d'une vaste consultation de la société civile locale afin d'assurer la transparence du processus et la participation de la population. Ce document étant celui du gouvernement, son acceptation par les IFI n'implique pas que celles-ci soient entièrement d'accord avec le texte. Contrairement aux pratiques antérieures, les IFI effectuent une évaluation commune du document (Joint Staff Assessment), dans lequel elles consignent leurs réticences éventuelles.

I.2.2- Attentes de l'IPPTE

Deux types de créances sont concernés par les annulations décidées au titre de l'IPPTE : il s'agit des créances multilatérales et des créances commerciales à garantie publique^16(*). Les créances commerciales (privées non garanties) sont aussi traitées dans le cadre de l'IPPTE, mais de façon marginale.

Les différents créanciers interviennent de la façon suivante :

- les créanciers publics bilatéraux membres du Club de Paris annulent 90 % des créances commerciales (service de la dette) à garantie publique qu'ils détiennent sur chaque PPTE dès l'atteinte du point de décision ;

- les créanciers multilatéraux (FMI, IDA, Banque de Développement) complètent les allègements accordés par les créanciers bilatéraux publics, si ces premiers traitements n'ont pas permis de rendre la dette du pays soutenable.

Les pays éligibles à l'IPPTE renforcée bénéficient des allègements par des aides intermédiaires (provenant des créanciers) dès l'atteinte du point de décision. La France joue un rôle majeur dans le processus de l'IPPTE, car elle figure parmi les principaux créanciers des pays bénéficiaires dont 18 sont africains. Elle accorde un soutien spécifique aux pays éligibles en annulant ses créances APD d'une part (3,7 milliards d'euros, soit environ 2 429 milliards de FCFA), et en portant à 100 % l'annulation de ses créances commerciales (500 milliards d'euros, soit environ 328 250 milliards de FCFA) d'autre part.

Pour la France, le coût des allègements dans le cadre multilatéral et bilatéral est estimé à 10,1 milliards USD, dont 6,4 en Zone Franc qui sont répartis de la façon suivante : 45 % créances APD, 44 % créances traitées au Club de Paris et 11 % créances commerciales.

L'effort complémentaire de la France, au-delà de l'IPPTE proprement dite, prend la forme d'un refinancement par dons effectué sur la base du Contrat de Désendettement et de Développement (C2D), après le point d'achèvement excepté pour le solde de créances commerciales pré date butoir éligibles au Club de Paris annulé dès le point de décision.

Au 31 décembre 2006, le montant total des allègements mis en oeuvre s`élevait à 30,3 milliards de USD (exprimé en VAN à fin 2005) pour les 21 pays qui à cette date avaient atteint le point d'achèvement. Les pays d'Afrique sub-saharienne (17 pays) ont bénéficié de près de 77 % de ce montant. Pour les 6 pays de la Zone Franc concernés, les allègements ont représenté 15 % des annulations totales. Selon les estimations du FMI et de la Banque Mondiale, les efforts consentis par les créanciers bilatéraux devraient représenter près de 49 % du montant total des allègements en faveur des 40 pays éligibles, dont 35 % par les créanciers du Club de Paris (soit un effort de 22 milliards de dollars). Parmi les contributeurs multilatéraux (46 %), la part de la Banque Mondiale atteindrait 20 %, celle du FMI 9 % et celle de la Banque Africaine de Développement (BAD) 7 %. Enfin, les créanciers commerciaux devraient fournir environ 5 % de l'effort d'annulation.

Le tableau 1 résume l'impact estimé de l'IPPTE pour l'ensemble des pays concernés en distinguant, d'une part, le montant des allègements déjà accordés aux 21 pays ayant atteint le point d'achèvement, d'autre part, le montant susceptible d'être consenti aux 9 pays ayant atteint le point de décision et aux 10 pays n'ayant pas franchi le point de décision mais potentiellement éligibles.

Tableau 1: Impacts de l'IPPTE sur la réduction de la dette (en VAN) de 40 pays éligibles (en milliards de dollars)

	Réduction VAN en 2005 au 31/12/2006
Pour les 21 pays au point d'achèvement
Total	30,3
dont Afrique subsaharienne (17 pays)	23,2
dont Zone Franc (6 pays)	4,6
Pour les 9 pays au point de décision
Total	11,1
dont Afrique subsaharienne (8 pays)	11
dont Zone Franc (3 pays)	2,5
Pour les 10 pays potentiellement éligibles
Total	21,8
dont Afrique subsaharienne (8 pays)	20,7
dont Zone Franc (4 pays)	4,6
Total 40 pays	63,2

Source : Données FMI/Banque Mondiale/Banque de France (2006)

I.2.3- Critiques de l'IPPTE

L'IPPTE n'a pas bénéficié de toutes les faveurs des spécialistes de la dette. De nombreuses critiques ont fusé à l'encontre de ce plan. Déjà même, le CNUCED en 2002 a critiqué l'optimisme des IBW en estimant que les mesures de politiques économiques préconisées dans le DSRP n`étaient pas fondamentalement différents de celles préconisées dans le cadre des PAS, qui se sont avérées incapables de relancer la croissance dans les PVD. Nous présentons ici quelques critiques de l'IPPTE.

L'IPPTE n`accorde un allègement qu`aux pays ayant une dette insoutenable. Cette logique aboutit à une course à l'endettement, vu qu'un pays réussissant à se désendetter est exclu de l'initiative, tandis qu'un pays laxiste s'endettant remplira les conditions d'accès à un allègement.

En outre, la majorité des pauvres de la planète ne sont pas concernés par l'IPPTE. En effet, 80 %^17(*) des pauvres vivent dans douze pays (Inde, Chine, Brésil, Nigeria, Indonésie, Philippines, Éthiopie, Pakistan, Mexique, Kenya, Pérou et Népal). Or seuls le Kenya et l'Éthiopie font partie de la liste des PPTE.

L'accès à un allègement est conditionné par l'application de deux phases de réformes d'ajustement allant de trois à six ans. Bien que rebaptisées « Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté », les réformes économiques restent les mêmes que celles appliquées jusqu'ici au sein des programmes d'ajustement structurel : libéralisation et privatisations massives ; austérité budgétaire et fiscalité indirecte élevée ; politique économique basée sur le « tout à l'exportation ». Aussi, les pays pauvres restent-ils condamnés à la fuite des capitaux (ceci grâce à la libéralisation facilitant l'évasion fiscale et les rapatriements de bénéfices), à l'appauvrissement des populations locales (touchées par la TVA élevée et le démantèlement des services publics) et à la dépendance envers quelques produits d'exportation dont la valeur ne cesse de chuter sur les marchés mondiaux. Quant aux privatisations, elles sont élevées en véritable dogme, sans que leur efficacité ne soit le moins analysée. Cependant, selon la CNUCED, « une étude récente de 53 pays, dont 10 d'Afrique subsaharienne, dans les années 80, l'investissement public aurait été généralement plus productif que l'investissement privé. L'explication donnée était celle d'une réorientation des projets d'investissement public vers des emplois plus productifs, ainsi qu'une réduction de la productivité des investissements privés due à l'insuffisance d'investissements publics complémentaires ».

Les allègements sont étalés sous forme d'aides annuelles reparties sur trente ans en moyenne, ce qui signifie que des chocs extérieurs (chute des cours de matières premières, sécheresse, hausse du cours du baril de pétrole, crise financière, etc.) sont susceptibles d'accentuer l'endettement de ces pays durant cette période. Le rapport 2000 de l'OCDE note ainsi que « la mise en oeuvre intégrale de l'initiative ne se traduira pas par une diminution de la valeur (...) de la dette, car les allègements prendront pour l'essentiel la forme de remises d'intérêts et de dons destinés à financer le service de la dette, et non de réductions directes de l'encours de cette dette ».

Le FMI et la Banque Mondiale se rechignent à annuler leurs créances, car ils disent avoir besoin de ces fonds pour garantir la stabilité financière internationale et financer le développement. Aussi, le FMI se limite-t-il à échanger de vieilles créances contre de nouveaux prêts à faibles taux d'intérêt. Quant à la Banque Mondiale, lorsqu'elle renonce à une créance, elle se rembourse par le biais d'un fonds fiduciaire alimenté par ses États membres sous forme de prêts. Il ne s'agit donc pas d'annulation, mais de refinancement de vieilles créances que l'on sait impossibles à rembourser.

Il ressort de cette section que la notion de « soutenabilité » a été introduite pour évaluer la capacité d'un pays à rembourser sa dette sans faire recours aux financements exceptionnels tout en assurant la croissance de leurs économies. Cette notion étant au centre de l'IPPTE, nous ne saurions nous limiter à donner une simple définition, il est important de voir comment on la mesure. Ce sera l'objet de la section suivante.

* ¹⁵ Les termes de Naples qui annulent à hauteur de 67 % les dettes commerciales à garantie publique.

* ¹⁶ Créances publiques bilatérales qui ne relevent pas de l'APD.

* ¹⁷ KAMGA Ignace (2006), Suite à l'atteinte du point d'achèvement de l'initiative PPTE par le Cameroun : quels impacts à court, moyen et long terme sur la production et l'emploi ?, CEFI-PPTE.