Le Réseau Formation Fleuve au Sénégal : pour une régulation participative de l'offre de formation agricole et rurale

II.4- REGULATION

Ce concept a été largement exploré, et ses fondements théoriques justifieraient à eux seuls d'y consacrer un Mémoire de recherche spécifique. Pour donner une idée de sa complexité, nous nous bornerons simplement à évoquer, dans le champ de l'économie, l'Ecole française de l'Approche par la Théorie de la Régulation (ATR), née au moment de la crise économique du milieu des années 70, ce qui ne signifie nullement, bien évidemment, qu'elle soit à l'origine du terme Régulation, bien plus ancien.

Nous renverrons pour cela le lecteur à la conférence de Mr Benjamin CORIAT^33(*), à Nagoya - Japon 1986, auteur de « La théorie de la régulation . Origines , spécificités et perspectives ». Les références y sont nombreuses, des approches néo-classiques (le paradigme de base est celui du marché autorégulateur et de l'équilibre) aux positions keynésiennes et marxistes.

Instruit de la complexité des notions, champs d'application et théories que ce terme, simple d'apparence, recouvre, nous commencerons prudemment par rechercher un panel de définitions couramment proposées, couvrant pour l'essentiel des champs d'application susceptibles de nous intéresser, au moins par similarité.

Quelques définitions :

· Branche de l'automatisme, dont le but est d'étudier et de concevoir des systèmes qui font en sorte qu'une valeur (de sortie) soit égal à la valeur consigne (entrée). (Source : encyclopédie Wikipédia/Snyke - http://encyclopedie-fr.snyke.com/articles/regulation.html - recherche du 30/09/2006).

· Dans le secteur des télécommunications, la régulation peut se définir comme l'application par l'autorité compétente, dite de régulation, de l'ensemble des dispositions juridiques, économiques et techniques en vue de permettre aux activités de télécommunications de s'exercer dans des conditions optimales, conformément aux lois et règlements en vigueur.^34(*)

· Toute action qui concourt à faire mieux fonctionner le système de soins, en permettant d'assurer l'accès de tous à des soins de qualité au meilleur coût. Cela dans le cadre d'un budget donné. Par exemple :

- diffusion des bonnes pratiques médicales ;
- signature d'accords de bon usage des soins ;
- campagnes de prévention ;
- formation des médecins, par exemple sur la prescription des médicaments génériques ou sur le bon usage des antibiotiques ;
- contrôle des pratiques et des prescriptions

(Source : Site de l'Assurance-Maladie en Ligne)^35(*)

En référence aux nombreuses analogies entre le corps humain et la machine, tous deux ayant progressivement glissé vers la dénomination de systèmes, nous mentionnerons également ici un dossier proposé par le Centre National de Documentation Pédagogique, consacré à « L'être vivant conçu comme une machine. »^36(*)

Nous y apprenons que dès 1865, Claude Bernard se distingue en traitant l'organisme humain comme une machine, dont la spécialisation des composants et la complexité de l'ensemble nécessitent une coordination.

C. Bernard invente le concept de milieu intérieur qui permet de rendre compte du transport des substances, et assure une certaine constance des conditions de vie des cellules. Il découvre un mécanisme de régulation et de contrôle de cette constance, appelé d'abord sécrétion interne.

L'existence d'un milieu intérieur dont la constance est obtenue par compensation des écarts ou des perturbations constitue, pour les organismes régulés, une assurance d'indépendance relative face aux variations survenant dans les conditions externes : L'être vivant est un système informé et régulé.

Nous en arrivons ainsi à l'origine de la définition que nous livre le Petit Robert :

· Opération qui consiste à maintenir une grandeur entre des limites fixées.

· Les fonctions de régulation assurent la constance des caractères du milieu intérieur d'un animal, en dépit des variations du milieu extérieur.

On le voit, la régulation ne se définit pas par elle-même, mais par rapport à un secteur d'activité, ou un système. Dès lors, cette régulation ne saurait être mise en oeuvre de façon isolée, par un individu, mais relève plutôt de la responsabilité d'un système également, mais quel système ?

On imagine mal une instance de régulation qui, livrée à elle-même, définirait sa propre feuille de route, son champ d'intervention, déciderait des moyens à mobiliser et des résultats à atteindre.

Cette fonction de régulation, composée de rétroactions critiques et de procédures correctives, a besoin qu'on donne du sens à son action ; en d'autres termes, elle a besoin de connaître le cap à suivre : sans cap clairement fixé, comment procéder aux ajustements nécessaires pour atteindre un objectif ?

La fixation de ce cap à suivre, ou plus précisément la définition des orientations, relève de ce que l'on a coutume d'appeler le pilotage.

Cette expression relativement galvaudée s'apparenterait presque aujourd'hui à un truisme, et il n'est pas certain que cette évocation fort répandue soit toujours précédée d'une réflexion sur le sens qu'il convient de lui donner, sur la délimitation des responsabilités qu'elle recouvre.

Pour augmenter à la confusion, on rappellera que les termes de pilotage et de régulation sont souvent accolés dans la même phrase.

Dans ces conditions, il paraît souhaitable de proposer une distinction aussi claire que possible entre ces deux expressions, afin de prévenir d'éventuelles confusions dans les rôles respectifs des acteurs.

Si l'on s'intéresse aux définitions existantes, force est de reconnaître qu'elles ne nous sont que de peu d'utilité dans cet essai de distinction.

Quelques définitions du terme Pilotage

· Etre aux commandes ; diriger (Petit Robert)

· Action de guider, programmer et gérer.

(Source Agence de Médecine Préventive d'Abidjan : extrait du glossaire du cours "Formation des Personnels", partie intégrante du Programme EPIVAC aboutissant au Diplôme Inter-Universitaire de 3ème cycle "Organisation et management des systèmes publics de prévention vaccinale dans les pays en développement", délivré par les Universités de Paris-Dauphine (France) et Cocody-Abidjan. ( http://www.transfer32.bj.refer.org/dleab/index.html)

· Le pilotage est défini comme " l'action de diriger, conduire, donner des orientations, surveiller, contrôler et ajuster le déroulement d'un processus".

(Source : Guy Herniaux, 1993, cité par Melchior Salgado de l'Université Claude Bernard Lyon I, et Stéphan Bourcieu, de l'Université Lumière Lyon 2 )^37(*)

· L'entreprise assurant le pilotage est la seule responsable devant le maître d'oeuvre et le maître d'ouvrage, tant en ce qui concerne la qualité des prestations, que le respect du calendrier d'exécution.

(Source : Centre de Ressources et d'Informations Techniques^38(*), service créé par l'École d'Architecture de Nancy en partenariat avec l'École d'Architecture de Strasbourg).

A dire vrai, les choses sont moins tranchées qu'on pouvait l'espérer de prime abord : il s'agit presque des deux faces d'une même médaille, dans la mesure où l'on peut se rallier à l'énoncé suivant, formulé par le recteur Alain Bouvier à l'occasion d'une conférence^39(*) à l'académie de Clermont-Ferrand le 21 mai 2003 :

« Le pilotage exprime la volonté d'un système de vouloir réguler son action ; parler pilotage, c'est donc vouloir réguler son action, c'est à dire procéder à des réajustements dans les processus en cours pour, in fine, améliorer la qualité et/ou l'efficience des résultats. »

La complexité est croissante dès lors qu'on entre dans le vif du sujet :

· de quel système parlons-nous : une entité au degré d'organisation peu sophistiqué ? un système concret de formation ? le dispositif national de FAR au Sénégal  ? ...

· le pilotage ne se réalise pas seul, mais par un système d'acteurs ; on peut donc parler de système de pilotage, qui doit avoir autant de complexité que le système qu'il pilote, s'il se veut performant.

Ainsi, exercer une responsabilité de pilotage consiste à vouloir influer sur ce qui se passe à la sortie du système (outputs) dont on a la responsabilité. Cependant, cette influence serait illusoire si l'on n'a pas les moyens d'agir aussi sur les entrées, et sur le fonctionnement de tout le système. Or, c'est ce qu'on appelle faire de la régulation !

Le recteur A. Bouvier ajoute encore à la difficulté lorsqu'il propose une typologie des différents modes de pilotage :

• n Pilotage par les objectifs, les effets et les résultats ;
• n Pilotage par les procédures et les process ;
• n Pilotage par des normes ;
• n Pilotage par des données ponctuelles (et isolées : études, etc.)

Qu'est ce qu'un pilotage par les procédures et les process, sinon, selon notre compréhension, le pouvoir de décision relatif à la mise en oeuvre d'un ensemble de procédures correctives en amont de la transformation du produit dont on souhaite réajuster les caractéristiques ?

Comment s'y retrouver lorsqu'il s'agira d'appliquer ces deux concepts de régulation et de pilotage à la stratégie nationale de formation agricole et rurale, qui n'est pas à proprement parler un système, même s'il est déjà question de mettre en place un Système national de Formation Agricole et Rurale  ?

En guise de synthèse de ce qui précède, nous nous risquerons à formuler un ensemble de considérations, comme suit :

· Pilotage et régulation traduisent des fonctions opérationnelles différentes, mais intimement liées.

· En amont, Piloter consiste à définir le cap à suivre, les orientations, et à programmer les actions qui concourent à tendre vers les objectifs définis.

· En aval, Piloter consiste à s'assurer de la qualité des produits, en se référant aux objectifs fixés.

· Les fonctions de surveillance et de contrôle assumées par l'instance de pilotage seront sans effets sur l'atteinte des résultats attendus, si cette dernière ne dispose pas du pouvoir (et des moyens correspondants) nécessaire pour ajuster le déroulement des processus.

· La Régulation consiste à opérer ces ajustements, en agissant sur les intrants du système ET sur l'amélioration des processus de transformation donnant naissance aux extrants.

Dans ces conditions, on mesure mieux l'importance des risques de dévoiement et de blocage engendrés par une instance de régulation qui serait souveraine et indépendante de l'instance de pilotage. Le cap suivi n'aurait pas probablement rien d'une ligne droite, et on pourrait craindre que les résultats escomptés initialement ne se fassent attendre.

De même, une instance de pilotage, nationale ou régionale, qui se limiterait à définir des orientations sans disposer du pouvoir d'influer sur leur mise en oeuvre, revêtirait une efficacité douteuse.

En définitive, il revient donc à l'instance de pilotage de définir non seulement les orientations d'un système considéré, mais également de piloter les mécanismes de régulation qui lui permettront de maintenir le cap lors des ajustements successifs tendant à faire coïncider la valeur de sortie et la valeur consigne.

Enfin, dans un soucis de re-contextualisation, nous ne résisterons pas au plaisir de citer les objectifs qu'assignent à cette régulation les chercheurs Sénégalais qui sont à l'origine de la définition de la stratégie nationale de formation agricole et rurale (SNFAR), et qui sont aujourd'hui en position de l'appuyer.

Se basant sur le fait que l'Etat du Sénégal a reconnu depuis des années qu'il ne peut pas être le seul opérateur de la formation, mais qu'il doit rester un Etat stratège et co-régulateur, Adama FAYE et Alain MBAYE^40(*) estiment que « l'Etat doit organiser un système ouvert où les opérateurs associatifs (ONG, OP) et privés, les collectivités locales et les bénéficiaires participent, avec les services publics, au pilotage, au financement et à la gestion de la formation professionnelle pour le développement rural. »

Cet objectif recouvre plusieurs aspects, principalement  :

« 
· assurer l'adéquation entre l'offre et la demande ;

· garantir la qualité de l'offre en certifiant les compétences et les services fournis par les différents opérateurs ;

· développer une capacité de veille sur le système de formation en créant des synergies entre les institutions publiques, associatives et privées, la recherche, les organisations de conseil agricole et rural ;

· faire participer les collectivités territoriales et les utilisateurs au pilotage du système et à sa durabilité sur le plan financier. »

Nous examinerons donc l'activité du RESOF sous ces quatre angles, dans la troisième partie.

* ³³ http://multitudes.samizdat.net/La-theorie-de-la-regulation.html

* 34 (Source : Loi (2000) de la République d'Haïti, portant réforme institutionnelle du secteur des télécommunications - chapitre 1 - Définitions générales.) - http://www.rddh.org/documents/loi1.doc (recherche du 23/09/2006).

* 35 ) http://www.ameli.fr/213/DOC/1247/article.html - (recherche du 23/09/2006).

* ³⁶ : http://www.cndp.fr/magsvt/genes/aprat_gene.htm

* 37 http://www.eurotechnopolis.org/docs/Manag_cooperations_Salgado_Bourcieu.pdf

* 38 http://www.crit.archi.fr/Web%20Folder/bois/Bois/9.Glossaire/p.html

* 39 http://www3.ac-clermont.fr/cadres2/conferences/conf_bouvier_210503_cr.htm

* ⁴⁰ (Source : intervention de Adama Faye et Alain Mbaye aux 9èmes Journées d'études Ingénierie des dispositifs de formation à l'international - 8/9 décembre 2005 Montpellier/ Agropolis International : « Politique Agricole et enjeux de la Formation Agricole et Rurale au Sénégal : la question de la régulation »

http://www.agropolis.fr/formation/pdf/9Idf/FayeMbaye.pdf