La coopération intercommunale; le nouvel dispositif de mise en œuvre de la territorialisation des politiques publiques axée sur la stratégie de développement agricole: cas de l'agropole de l'ouest (Malicounda-Nguéniène-Sandiara)

INTRODUCTION GENERALE :

Aménager le territoire, c'est favoriser l'impulsion économique et l'amélioration des conditions de vie au niveau des territoires en passant nécessairement par la valorisation des ressources endogènes. Les lois de décentralisation offrent un cadre parfait à travers une mutualisation des forces dans l'optique de gérer au mieux les services publics et une coordination pour la réalisation d'équipements locaux en vue d'actionner le développement à partir du bas.

La balkanisation faite des territoires au cours de la période coloniale laisse des séquelles qui impactent considérablement sur l'émergence des territoires. De ce fait, pour tenter de corriger cette incohérence territoriale dans une mesure d'aménagement du territoire, les États ont entrepris de nouvelles initiatives à travers des coopérations désignées « d'intercommunalités » en vue de rendre les communes viables et compétitives. Ainsi, pour mettre en marche le développement, les acteurs publics optent pour une priorisation des ressources endogènes à travers la territorialisation des politiques publiques. Ce croisement entre mutualisation des forces et territorialisation des politiques publiques abouti au sein des communes de Malicounda, Nguéniène et Sandiara à l'établissement d'une structure intercommunale pour l'entame du projet de développement agricole : l'Agropole de l'Ouest.

L'institution de ce projet, s'accompagnant d'un financement de l'État et du secteur privé, met en avant un appui sur les potentialités terriennes de cette zone qui faisait déjà objet d'exploitation par les populations. Le projet se constitue ainsi en exemple à suivre par les autres communes, car porté par une structure intercommunale gérant dorénavant une compétence ne lui étant pas attribuée. Toutefois, en dépit de sa présentation comme levier de développement agricole concourant à l'amélioration des conditions de vie des populations et d'atteinte à la souveraineté alimentaire, le projet enregistre de nombreuses failles et pourrait n'avoir d'intérêts que pour les agro-industries.

Grâce à une revue de la littérature, des entretiens avec 10 personnes-ressources ainsi qu'une enquête auprès de 156 chefs de ménages résidant au sein de douze villages des trois collectivités qui structurent l'Entente intercommunale, ce présent mémoire se propose d'analyser l'importance de la coopération intercommunale entre les communes de Malicounda, Nguéniène et Sandiara pour entamer ce projet agricole.

L'hypothèse centrale de cette recherche, portant sur le fait que l'intercommunalité de l'Entente Malicounda-Nguéniène-Sandiara se fonde sur l'établissement du projet de l'Agropole de l'Ouest qui est parsemé de manquements mais aussi sujet à des impacts potentiellement positifs

8

comme négatifs, est vérifiée et validée dans cette étude. Les enquêtes et entretiens réalisés pour l'étude, complétés par une littérature par la consultation d'ouvrages, de documents et d'articles se rapportant à notre objet d'étude, ont ainsi été les facteurs ayant concouru à l'élaboration de ce mémoire.

Les résultats de cette étude, par la formulation d'un questionnement sur l'objet d'étude, établissent la relation existante entre la coopération intercommunale qui s'appuie sur les potentialités des territoires et la mise en oeuvre d'une stratégie de développement agricole par l'érection d'un agropole. Ils invitent à un examen portant sur l'utilité de la coopération intercommunale dans la mise en oeuvre d'un projet de développement axé sur l'érection d'un agropole ainsi qu'une analyse du projet, de l'entame à la finalisation, pour en faire ressortir les impacts potentiels.

Pour répondre à cette question centrale, ce mémoire est subdivisé en trois parties. La première porte sur la présentation du territoire intercommunale comme une entité rurale en émergence ; la deuxième partie est consacrée à l'étude du soubassement de la coopération entre les trois collectivités ; la troisième partie aborde l'analyse du projet, de la phase de vulgarisation à son adoption par les acteurs locaux.

9

I- PROBLEMATIQUE :

Le secteur agricole couvre une part importante de la population active des pays africains. Le sous-secteur de l'agriculture emploie près des deux tiers de la population active africaine, qui travaille essentiellement sur des petites exploitations qui assurent actuellement environ 90 % de la production totale¹. Son importance est grandement affichée en milieu rural où elle constitue la principale activité des habitants de ces terroirs.

Cependant, malgré son envergure, l'efficience du secteur agricole est aujourd'hui au coeur de nombreuses controverses. Domaine privilégié dans la mise en oeuvre de stratégies de développement, part importante dans la production totale des pays, secteur clé pour l'assurance de la sécurité alimentaire et l'amélioration du revenu des populations dans un contexte d'urbanisation, la problématique de l'optimisation de la compétitivité du secteur agricole est sujet à des controverses.

Le Sénégal est passé par plusieurs ères marquées par une succession de politiques agricole. Ces différentes réformes de politique agricoles passent successivement d'une politique participative à une politique totalement libéralisée de l'Etat (A. Dieng et A. Gueye, 2005. P. 5)². Simultanément, les objectifs visés évoluent d'une recherche d'autosuffisance alimentaire à celle de sécurité alimentaire. Au lendemain des indépendances, le régime présidentiel socialiste d'à l'époque affichait d'emblée la ferme volonté du gouvernement sénégalais de se détacher de l'économie de traite qui ne servait qu'à l'enrichissement des traitants au détriment des producteurs. Ce fut, de fait, l'avènement de l'instauration de stratégies de développement axées sur la productivité agricole afin de reconstruire l'économie du nouvel État. Cette ère de réformes agricoles a permis d'engranger quelques acquis, à travers : un début de modernisation des techniques et pratiques agricoles (mécanisation) ; la diffusion d'un matériel végétal de qualité (variétés améliorées et même des hybrides) ; et l'utilisation de la fumure minérale (C. Oya et C.O. Ba, 2013.P.3)³. Cette volonté de restructuration du secteur agricole s'est poursuivie durant les différents régimes présidentiels et devient une condition sine qua non à la mise en oeuvre de politiques de développement agricole qui demeurent un secteur important notamment

¹Agriculture en Afrique 2019 : Rapport Spécial sur le site https://oxfordbusinessgroup.com/reports/agriculture-en-afrique-2019-rapport-special-focus-report, consulté le 19 février 2023.

² Dieng Alioune et Gueye Adama, 2005, « REVUE DES POLITIQUES AGRICOLES AU SÉNÉGAL : BILAN CRITIQUE DE QUARANTE ANNÉES DE POLITIQUE CEREALIERE », 25 pages.

³ Oya Carlos et Ba Cheikh Oumar, 2013, « Les politiques agricoles 2000-2012 : entre volontarisme et incohérence ».

10

pour le monde rural et émergent dans un contexte politique de réformes de l'administration territoriale porté par la succession de lois de décentralisation.

Les lois de la décentralisation du Sénégal ont entamé différentes réformes pesant sur l'architecture territoriale avec notamment des redécoupages administratives cause de l'émiettement territorial. Face à cette prolifération de communes sans viabilité, il s'avère dès à présent opportun de réfléchir sur les voies et moyens pour renforcer la dynamique de collaboration entre les collectivités territoriales⁴. L'intercommunalité se retrouve alors au coeur de l'action publique locale et modifie l'architecture traditionnelle du secteur public local⁵. L'adoption de la vision stratégique de territorialisation des politiques publiques à travers une valorisation des ressources territoriales afin de produire du développement intervient en outre avec l'avènement de l'émergence encore timide de l'intercommunalité. Les trois communes du département de Mbour, à savoir celles de Malicounda, Nguéniène et Sandiara conscientes qu'une action publique localisée doit être fondée sur ces spécificités locales ainsi que le réseautage des acteurs pris dans leurs relations de proximité dans un souci d'identification des besoins collectifs et de définition des réponses appropriées⁶, entame, conformément aux possibilités accordées par le CGCT, un projet de développement agricole : l'Agropole de l'Ouest.

Le projet de l'Agropole de l'Ouest intervient dans le contexte marqué par une nouvelle dynamique de développement territoriale à travers la mise en oeuvre de programmes nationaux axés sur l'émergence du secteur agricole. « Si tout le monde s'y met, d'ici peu, nous allons changer radicalement le visage du Sénégal grâce à l'agriculture⁷», cette déclaration du président de la République montre la ferme ardeur du gouvernement à la propulsion du secteur agricole traduite dans le Plan Sénégal Émergent⁸ (PSE) qui vise la création de « cinq agropoles intégrées ».

Prévu sur une étendue forestière de 1160 ha, la mise en oeuvre de ce projet requiert le déclassement de ladite surface forestière qui s'érigeait en véritable régulateur social pour les éleveurs et agriculteurs du département. Emergeant dans un contexte marqué par un manque

⁴ Voir préface d'Oumar Sylla dans le guide l'intercommunalité au Sénégal, un outil de coopération et de développement territorial.

⁵ Thioune Awa Gueye 2021, « L'intercommunalité au Sénégal, un outil de coopération et de développement territorial », 88pages

⁶ Voir document de l'association Asaadic-Taataan « la territorialisation des politiques publiques au Sénégal »

⁷ Voir document portant sur la Programme d'accélération de la cadence de l'Agriculture Sénégalaise (PRACAS)

⁸ Nouveau cadre de référence de la politique de gouvernance du président Macky Sall qui s'étend sur l'intervalle 2014-2035.

11

d'efficience du secteur agricole de la zone à travers une situation de production essentiellement destinée à l'autoconsommation, une perte accrue de zones de pâturages dans un contexte de changements climatiques ; l'atteinte des ambitions du projet fait planer l'incertitude. Promouvant l'atteinte de la sécurité alimentaire et l'amélioration des conditions de vie des populations, l'action publique semble beaucoup plus tournée vers le ciblage des agrobusiness dont la promotion rapide est perçue comme une véritable opportunité et une nécessaire rupture avec les formes d'agriculture traditionnelles jusque là (sic) soutenues en vain (F. BRONDEAU, 2009. P.5)⁹.Face à cela survient un questionnement sur comment rendre efficiente le secteur agricole dans un contexte marqué par l'émergence de nouveaux acteurs dans la gestion territoriale tout en respectant la procédure de mise en oeuvre d'un projet de développement territorial?

De cette question centrale émergent les questions suivantes :

Comment l'intercommunalité oeuvre dans l'élaboration d'une stratégie de développement agricole ?

Pourquoi le choix de la stratégie de développement par les agropoles pour le développement territorial ?

Quelle étude faire du projet de l'Agropole de l'entame à la finalisation?

Devant de tels questionnements, ce présent mémoire, à travers des hypothèses émises avant la collecte des données, aura pour but d'apporter des éléments de réponses dans l'optique d'apporter des vérifications à ces dernières.

⁹ Florence Brondeau. « Agrobusiness et développement agricole. Quels enjeux pour quelles perspectives? » Le cas de la zone Office du Niger. Mali. Agrobusiness et développement agricole. Quels enjeux pour quelles perspectives? Le cas de la zone Office du Niger. Mali, 2009, Côte d'Ivoire. ffhal-00740812f

12

II- Clarification conceptuelle : V' Accaparement des terres:

Ce terme, plus souvent usité dans les discussions concernant les problèmes fonciers survenant en milieu rural, mérite élucidation en vue de comprendre son enjeu ainsi que son utilisation dans le cadre de ce mémoire. Renvoyant fréquemment à l'acquisition d'un droit foncier aux dépends des populations paysannes dont la sécurité foncière est peu garantie (Ndour, 2020), l'accaparement des terres est un problème récurrent dans les zones de terroirs et concerne pour l'essentiel les terres qui se situent dans les zones les plus fertiles (IPAR, 2015)¹⁰.

L'accaparement des terres s'est d'autant plus amplifié avec la crise alimentaire qui a secoué le monde en 2008. Les regards se sont ainsi tournés vers les pays en voie de développement, conduisant à une « ruée vers les terres agricoles » qui cible en particulier les pays africains, qui ouvre la voie aux investisseurs à travers leurs programmes de développement agricole.

V' Agrobusiness :

Défini comme une entreprise privée, nationale ou multinationale, dotée de moyen de production à fort contenu en capital, et intégrée aux marchés, qui met en place une agriculture productiviste et qui peut intégrer les activités d'agrofourniture, de transformation et de commerce (Tyrou, 2018), le terme agrobusiness prend un essor fulgurant depuis l'incitation des institutions internationales à la promotion de l'intégration du secteur privé dans le secteur agricole.

Florence BRONDEAU (2009) constate que de l'intérêt accordé aux agrobusiness qui se présente comme palliatif au manque d'efficience des agricultures familiales, réside dans sa perception comme une véritable opportunité et une nécessaire rupture avec les formes d'agriculture traditionnelles jusque là (sic) soutenues en vain.

Autour des perceptions de ce qu'est l'agrobusiness par ces auteurs, nous la considérons dans le cadre de notre étude comme moyens promu par les acteurs de la gouvernance territoriale pour soutenir le secteur agricole. L'agrobusiness vise ainsi l'amélioration des productions agricoles avec des rendements significatifs à travers l'introduction de semences certifiées et de technologies de pointe.

¹⁰ Ce passage est tiré de l'article de l'Initiative Prospective Agricole et Rurale (IPAR) intitulé « Chut! Circulez, ici, on se partage les terres », publié le 7 JUILLET 2015 sur le site : https://www.ipar.sn/Chut-Circulez-ici-on-se-partage-les-terres.html, consulté le 09 août 2023 à 18h 20mn.

13

V' Agropole:

Initiative de développement spatial axée sur l'agriculture ayant pour objectif de concentrer les initiatives de développement spatial axées sur l'agriculture, ayant pour objectif de concentrer les activités agro-industrielles dans les zones à fort potentiels agricole, afin d'accroitre la productivité et d'intégrer la production, la transformation et la consommation de certains produits (BAD¹¹, 2018), les agropoles sont l'un des projets phares du nouveau modèle économique et social de développement du Sénégal : le PSE qui vise la création de 5 agropoles intégrés.

Ils sont tout aussi présentés comme une stratégie territoriale pour l'industrialisation d'un secteur, une stratégie qui répond avant tout à l'objectif d'attirer des fonds privés sans creuser les dépenses publiques (BM, 2018)¹².

Nous avons donc compris que l'Agropole de l'ouest est une structure innovante qui permet, non seulement, la modernisation de l'agriculture dans les trois communes, mais aussi de l'élevage et bien d'autres filières jugées prioritaires. Il permettrait d'asseoir la territorialisation des politiques publiques dans ce territoire par le concours d'une meilleure exploitation des ressources endogènes améliorant la production agricole. L'Agropole apporte une innovation par l'intervention du secteur privé qui est priorisé par les politiques publiques.

V' Aménagement du territoire :

Aménager le territoire, c'est mettre en place une politique cohérente, transversale, et très habile d'organisation de l'espace. Il s'agit de constituer un ensemble de dispositifs, de techniques, d'actions, et d'interventions qui visent à assurer une répartition adéquate de la population, des constructions, des activités économiques, des équipements et des infrastructures, tout en tenant compte des contraintes naturelles et anthropiques à leurs établissements. Il permet de déterminer où l'on construira des maisons, des usines, des routes et des rails, des ports et des aéroports, des barrages et des écoles et où seront offerts les services essentiels de la collectivité comme les hôpitaux, les écoles... il consiste aussi à exploiter judicieusement les terres et les richesses naturelles (ANAT). Cette définition donnée à l'aménagement du territoire montre la dimension architecturale de cette dernière. D'autres aspects peuvent conforter la promotion de

11 Banque Africaine de Développement

12 Cette définition des agropoles donnée aux agropoles par la Banque Mondiale a été reprise dans le mémoire d'Emma Tyrou page 52

14

la justice spatiale en raison de son influence étant donné qu'on a pu considérer que l'aménagement du territoire et la justice spatiale sont étroitement liées (Lipietz, 1999).

Olivier Guichard¹³ définissant l'aménagement du territoire comme « action réalisée par une collectivité qui pense son organisation générale en fonction d'une ressource nationale. Son ambition est de faire que la richesse nationale soit mieux répartie, que l'expansion profite autant au citadin qu'au rural, à l'ouvrier qu'au paysan, aux habitants d'une région qu'à ceux d'une autre», met en synthèse les deux définitions données précédemment sur l'aménagement.

L'aménagement du territoire a pour objectif de juger l'organisation spatiale, non seulement en proposant l'implantation d'équipements, mais aussi par l'exigence d'une équité territoriale pour faire en sorte que tous aient les moyens nécessaires pour entreprendre leur développement et aussi assurer l'implication de tous les acteurs dans l'élaboration d'un projet car comme le souligne Gottmann (1966)¹⁴ « en géographie, l'équité socio spatiale constitue le fondement de l'aménagement de l'espace ».

? La décentralisation :

La décentralisation correspond à un transfert de compétences du gouvernement central ou de ses agences gouvernementaux locaux (Piveteau, 2005)¹⁵. Elle est une politique ancienne menée depuis la période coloniale, la décentralisation constitue aujourd'hui un référentiel dans la gouvernance de tous les pays, notamment ceux en développement. Son importance est telle que tout gouvernement veille à son renforcement pour mener à bien sa politique de développement. Devant la montée en puissance de la décentralisation dans de nombreux États, on se pose la question de savoir pourquoi celle-ci est d'autant plus convoitée par les pays africains.

La réponse à cette question ne saurait être ardue, nous appuyant sur les propos de Patrick Hubert dans : Décentralisation : les objectifs du gouvernement, communication 5, qui, par l'explication de la nouvelle politique de régionalisation entamée à cette époque, affirmait que »

¹³ Cité par Juillard Etienne dans Une discipline d'action : l'aménagement du territoire. In: Annales. Economies, sociétés, civilisations. 22? année, N. 2, 1967, consulté sur le site https://www.persee.fr/doc/ahess_0395-2649_1967_num_22_2_876, page. 412-418

¹⁴ Repris par Sène, A. M. & Codjia, C. (2016). Dynamiques de l'aménagement du territoire et inégalités sociospatiales au Sénégal. Cahiers de géographie du Québec, 60(169), sur le site https://doi.org/10.7202/1038663ar, page 11 à27.

¹⁵ Décentralisation et développement local au Sénégal. Chronique d'un couple Hypothétique, consulté sur le site Cairn.info le 12 février 2021 à 20h 18mn

15

la décentralisation, disais-je a d'abord pour but d'atténuer les défauts de l'État centralisé dont le Sénégal s'est doté depuis son indépendance ».

Ainsi, la compréhension de la décentralisation devient plus aisée, car elle serait de ce fait une nouvelle démarche politique entreprise par les États non seulement dans le but de doter les collectivités de tâches nouvelles, mais aussi de redéfinir les échelles de gouvernance par une responsabilisation beaucoup plus marquée des collectivités les incitant, par la promotion du développement des territoires sous leurs contrôles, à casser le « clivage » territoriale parsemant l'architecture spatiale à travers la mise en valeur des territoires outre d'impulser l'émergence réelle des pays.

? Intercommunalité

Nous pouvons lire dans le livre de Awa Gueye Thioune : l'intercommunalité au Sénégal Un outil de coopération et de développement territorial (2021) que : l'émiettement des territoires pose un problème majeur de mise en cohérence de leurs existence et de leurs développement. Face à cette situation, il est important de mutualiser les capacités d'actions des collectivités territoriales pour leurs permettre d'atteindre des objectifs d'intérêts général difficile à faire supporter par une collectivité territoriale individuellement prise.

Cette assertion montre d'emblée l'importance de l'intercommunalité dans l'impulsion des collectivités territoriales qui dispose en sus de droit de gestion et d'autonomie financière aux collectivités territoriales.

« L'intercommunalité s'articule sur une notion différente de la commune, le bassin de vie que l'on peut définir comme un espace dans lequel on trouve plus ou moins les mêmes conditions socio-économiques et où on peut supposer que les populations rencontrent les mêmes difficultés, partagent les mêmes préoccupations et qu'il peut être opportun dans ce cas de rechercher des solutions communes » (GRDR).

En effet, le découpage territorial du Sénégal qui a fini de créer des territoires disparates sans viabilité pose un problème majeur pour l'émergence de ces derniers. La balkanisation faite du territoire depuis la période coloniale et pour la plupart à des fins politiques conduit ainsi l'État vers la restructuration de l'architecture territoriale avec l'option d'un rassemblement à travers des coopérations intercommunales. Ceux-ci permettront non seulement une cohérence territoriale, mais assurerait de surcroît la viabilité des territoires et la facilitation du mécanisme de financement État /collectivités. L'intercommunalité favorise de fait la promotion de la

16

territorialisation des politiques publiques par la mise en valeur des ressources endogènes des terroirs à travers des projets de territoire.

? Partenariat public-privé

Solutions contractuelles associant secteur public et acteurs privés autour de la réalisation d'une mission de service public (Tyrou, 2018), le partenariat public privé est aujourd'hui au coeur du processus de mise en oeuvre des projets territoriaux. Ces partenariats ont ainsi pour visée de faciliter l'accès aux financements en vue d'atteindre les objectifs souhaités pour mettre en place un projet.

Dans sa définition la plus large, le terme « partenariat public-privé » couvre toutes les formes d'association du secteur public et du secteur privé destinées à mettre en oeuvre tout ou partie d'un service public. Ces relations s'inscrivent dans le cadre de contrats de long terme : elles se distinguent en cela des privatisations et de la sous-traitance. Les investissements (infrastructures, matériel, immeuble, logiciels...) nécessaires à la fourniture du service sont financés pour tout ou partie par le prestataire privé. Le paiement, assuré par les usagers ou par une collectivité publique, permet de couvrir l'amortissement de ces investissements et leur exploitation (Marty et al, 2006).¹⁶

En somme, le partenariat public-privé est dorénavant une nouvelle alternative visée par les pouvoirs publics pour faciliter le financement de leurs projets de développement. L'implication du secteur privé dans le projet de l'Agropole de l'Ouest à travers un partenariat visera, selon notre compréhension, l'injection de fonds, par des partenaires techniques et financiers, pour la mise en oeuvre du projet. Cependant, ces partenaires pourraient recevoir en contrepartie certaines attributions ou disposer de terres au sein des espaces privés aménagés pour la mise en oeuvre d'une activité agricole

¹⁶Frédéric Marty, Sylvie Trosa, Arnaud Voisin : Dans Les partenariats public-privé (2006), consulté sur le site https://www.cairn.info/les-partenariats-public-prive--9782707146552-page-3.htm, pages 3 à 6

17