La place des états membres de l’UE dans les négociations sur les échanges agricoles à l’organisation mondiale du commerce. Le cas de l’influence de la France et de l’Allemagne sur la politique commerciale commune.

3.2. Le déficit démocratique

au niveau communautaire: le concept de légitimité.

En évoquant le déficit démocratique, on ne peut éviter la notion de légitimité. Voilà un concept très populaire que l'on retrouve souvent dans les critiques de l'Union Européenne ou de l'OMC. Sophie Meunier¹²⁷ relève d'ailleurs que ces dernières sont accusées d'être démocraticides¹²⁸ par les détracteurs de la mondialisation. Qu'est-ce donc que cette légitimité ? Fritz Scharpf¹²⁹ propose une définition dans laquelle il distingue l'idée de gouvernance¹³⁰ par le peuple de celle de gouvernance pour le peuple. Il s'agit là d'une distinction faite entre la légitimité dans les processus politiques (input legitimacy) et la légitimité axée sur les résultats politiques (output legitimacy). Seul le point de vue diffère : d'un côté la manière, de l'autre ses résultats. On peut facilement appliquer ces considérations à la PCC. Une légitimité input traduit l'idée que le peuple est la seule source de souveraineté. C'est l'exemple d'une démocratie participative et transparente où les décideurs sont responsables devant leurs électeurs. De ce point de vue, la politique commerciale commune, décidée par des fonctionnaires de la Commission sans la participation des législatures nationales ni du parlement européen, ne peut être considérée comme légitime.

Par une légitimité de type output, on entend une capacité à trouver des solutions respectant l'intérêt public. Cette légitimité se traduit par des politiques bénéficiant effectivement au plus grand nombre. Le contraire serait une politique pour le moins redistributive¹³¹, favorisant un groupe de personnes au détriment de l'autre. La politique commerciale commune serait-elle donc légitime sous cet angle? Une fois de plus Sophie Meunier fait part de son scepticisme et explique que le commerce extérieur est une politique qui se définit comme redistributive. Les négociations commerciales font par nature autant de perdants que de gagnants. Un exemple flagrant est l'ouverture des marchés agricoles. Celle-ci désavantage fortement les agriculteurs français et bénéficient

127 Sur les questions de légitimité dans les trois paragraphes suivants : Cf. Meunier Sophie, 2003, Trade Policy and Political legitimacy in the European Union in Comparative European Politics, Mars 2003, Vol. 1, No.1 Palgrave Macmillan, Basinstoke, p. 74-76.

128 de mettre la démocratie en danger : democraticidal in Ibid., p. 73.

129 Pour les définitions : input/output : Cf. http://www.mpi-fg-koeln.mpg.de/pu/workpap/wp98-2/wp98-2.html , Scharpf Fritz W., Interdependence and Democratic Legitimation, MPIfG Working Paper 98/2, septembre 1998, Max Planck Institut, Cologne, consulté le 10/08/08.

130 Scharpf utilise plus précisément les expressions government by the people et government for the people.Ibid.

131 Meunier, Op. cit., p. 75.

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aux agriculteurs des pays émergents. La PCC semble sous cet aspect encore moins légitime. Pourtant, Sophie Meunier ajoute qu' : « à long terme, la légitimation de l'absence de barrières commerciales se justifie plus facilement que le protectionnisme »¹³². Ce dernier point doit être nuancé. Pourquoi ne pas penser en effet que les pays les moins avancés (PMA) ont besoin de protectionnisme pour rattraper leur retard de développement¹³³ alors que le libéralisme économique reste essentiel aux pays émergents et industriels. Le protectionnisme peut se justifier dans certains cas. Il est difficile d'oublier par exemple que les Etats-Unis, comme d'autres grandes puissances commerciales mondiales, n'auraient pu atteindre leur niveau de développement actuel sans protectionnisme économique.

Si la politique commerciale commune ne paraît pas vraiment légitime, c'est peut-être parce qu'elle ne respecte pas intégralement le principe de subsidiarité. On a vu en effet que la distance entre le citoyen et le niveau de décision politique en matière de politique commerciale commune était particulièrement grande. L'explication est que les niveaux de gouvernance régionaux et multilatéraux se heurtent à un autre concept développé dans l'introduction : la souveraineté nationale. Sophie Meunier répond de la manière suivante : en faisant abstraction de l'échelle nationale, en considérant les européens comme des consommateurs, des travailleurs plus que des français ou des allemands, la politique commerciale commune se justifie davantage.¹³⁴ Quoiqu'il en soit, le caractère démocratique de la PCC est sérieusement remis en cause et cela nuit à sa légitimité. Peut-on alors imaginer un autre mode de fonctionnement plus démocratique pour les négociations multilatérales sur les échanges commerciaux? Cela est peu probable, et c'est la raison pour laquelle ce travail de recherche opte pour une réforme globale des objectifs de l'OMC. Si l'on écarte la critique sectorielle (les négociations à l'OMC ne bénéficient pas à la totalité des secteurs de l'économie) un dernier problème subsiste : celui d'une critique plus large des négociations. Considérer les citoyens comme des consommateurs ne résout pas le problème de légitimité. Certains consommateurs refusent en effet que leurs conditions soient améliorées grâce aux négociations de l'OMC. Comment qualifier cette politique de légitime alors qu'une minorité en Occident refuse que l'on se batte pour leurs avantages, sous prétexte de répercutions néfastes pour d'autres populations moins développées quelque part sur le globe ?

132 « in the long run, the absence of restraints to trade may be easier to legitmize than protectionnism » in Sophie, 2003, Trade Policy and Political legitimacy in the European Union in Comparative European Politics, Vol. 1, No.1, Mars 2003, Palgrave Macmillan, Basinstoke, p. 77.

133 on pense ici au secteur de l'agriculture par exemple.

134 Ibid., p. 79.

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Le rôle restreint du Parlement Européen

L'influence limitée du Parlement européen dans le processus de coordination de la politique commerciale commune à l'OMC a déjà été mentionnée dans ce texte. Une analyse plus détaillée du rôle de l'unique institution européenne démocratiquement élue est cependant nécessaire. Une plus forte présence du Parlement européen dans les négociations à l'OMC serait-elle envisageable? Stephen Woolcock remarque :¹³⁵ « Même si cela n'était pas juridiquement nécessaire, il est difficile de voir comment l'on pourrait refuser au Parlement Européen le droit de donner son avis conforme¹³⁶ sur les résultats de négociations commerciales majeures telles que le nouveau cycle de l'OMC engagé à Doha ». Evoquant l'avis conforme, l'auteur rappelle qu'une telle procédure est étrangement requise pour les accords bilatéraux d'association.¹³⁷ L'objectif ici est d'exposer les critiques générales et de répondre à la question de l'absence du Parlement européen dans le processus de validation des accords de l'OMC. En d'autres termes, suffit-il d'impliquer davantage l'organe parlementaire européen pour répondre aux problèmes de la politique commerciale commune ?

Le Parlement peut en règle générale agir de façon informelle dans la formation des négociations à l'OMC. Il a par exemple le droit de lancer un débat sur le sujet en assemblée plénière. Cependant, l'impact de celui-ci reste limité car la grande majorité des parlementaires ne sont pas au faîte de l'avancée des négociations.¹³⁸ Pourtant, l'influence du Parlement pourrait être améliorée de différentes façons¹³⁹, en lui permettant par exemple d'assister aux réunions du comité 133. Un droit de consultation est également envisageable au stade de la rédaction de la proposition de mandat. Enfin, une consultation avant toute conclusion d'accord commercial donnerait au Parlement un contrôle suffisant

135 « Even if it were not legally necessary, it is difficult to see how it would be possible to deny the EP the right to give its assent to the results of a major trade negociation such as the new WTO round agreed at Doha » in Woolcock Stephen, 2003, The regional dimension: European economic diplomacy in Bayne Nicholas et Woolcock Stephen, 2003, The new economic diplomacy: decision-making and negotiation in international economic relations, Ashgate, Aldershot, p. 208.

136 L'une des quatre procédures législatives : Selon cette procédure, le Conseil doit obtenir l'assentiment du Parlement européen pour prendre certaines décisions d'importance majeure. Source : http://europa.eu/scadplus/glossary/assent procedure fr.htm Union Européenne, Glossaire, consulté le 25/07/08.

137 Cf. Woolcock, Op. cit., Ibid.

138 Cf. Emiliou Nicholas/O'Keeffe David (éds.), 1996, The European Union and World Trade Law, Wiley, Chichester, p. 25-26.

139 Pour les propositions : Cf. http://www.ecologic.de/download/projekte/18001849/1800/7 1800 cate eu t rade policy.pdf Klasing Anneke et Knigge Markus, 2005, Report on Trade, Environment, and European Trade Policy Development, consulté le 27/05/08. 13 p.

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sur le contenu des négociations. Stephen Woolcock¹⁴⁰ réplique que cette dernière hypothèse est peu crédible. En effet, on imagine aisément la crise internationale majeure que déclencherait un véto parlementaire de ce type. Le refus de ratifier un projet d'accord gigantesque, déjà accepté par 152 Etats-membres, la Commission et le Conseil, reste très hypothétique. L'argument qu'il avance est que tout contrôle ou suivi non systématique des négociations à l'OMC reste superficiel voire contreproductif.

Les négociations sont très complexes car elles se déroulent sur plusieurs niveaux simultanément. Les institutions parlementaires sont, avoue-t-il, très loin de saisir les rouages de ce système multilatéral des échanges commerciaux. Cette distance s'explique par le fait qu'une première négociation au sein de l'UE entre les Etats membres est suivie d'une renégociation de la position communautaire au sein de l'OMC avec les 152 Etats membres restants. Pour conclure, si le Parlement européen était amené à entériner des accords de l'OMC, il le ferait probablement sans discuter, vu que son autorité est purement formelle. Le transfert de compétence de la politique commerciale extérieure au niveau multilatéral reste un bienfait relatif¹⁴¹. Il permet évidemment d'éviter que des intérêts particuliers n'influencent la nature ou l'échec d'accords multilatéraux complexes. Ce transfert de compétence tend à satisfaire au mieux l'idée d'un intérêt mondial. Cependant, de larges populations se retrouvent défavorisées par de tels accords internationaux. Ce détachement peut être considéré comme un déficit démocratique car les populations sont souvent impuissantes et les moyens de recours sont quasi inexistants.