II- De la revue de la littérature
La protection sociale désigne tous les
mécanismes de prévoyance collective, permettant aux individus de
faire face aux conséquences financières des "risques
sociaux". Il s'agit de situations susceptibles de compromettre la
sécurité économique de l'individu ou de sa famille en
provoquant une baisse de ses ressources ou une hausse de ses dépenses
(vieillesse, maladie, invalidité, chômage, maternité,
charges de famille, etc.). Les systèmes les plus
développés de protection sociale sont surtout le fait des pays
européens ; selon la conception française de la
sécurité sociale, la protection sociale peut fonctionner
selon trois logiques. Une logique d'assurance sociale, dont l'objectif
est de prémunir contre un risque de perte de revenu (chômage,
maladie, vieillesse, accident du travail) ; les prestations sociales sont
financées par des cotisations sur les salaires (comme dans une assurance
privée) et sont donc réservées à ceux qui cotisent.
Une logique d'assistance, qui a pour objectif d'instaurer une
solidarité entre les individus pour lutter contre les formes de
pauvreté. Elle consiste à assurer un revenu H C minimum, qui ne
couvre pas forcément un risque spécifique. Il est versé
sans condition de ressources mais non de cotisations préalables (revenu
minimum d'insertion, allocation adulte handicapé). Une logique
de protection universelle qui a pour but de couvrir certaines
catégories de dépenses pour tous les individus. Les prestations
sont donc accordées sans conditions de cotisations ni de ressources,
mais sont les mêmes pour tous (prestations familiales). Dans cette
logique, leurs ressources sont constituées principalement par,
les impôts et les cotisations sociales.
En France, quatre structures différentes s'occupent de
la gestion du régime général. Il s'agit de la
Caisse Nationale de l'Assurance Maladie des Travailleurs
Salariés (CNAMTS) qui gère les branches maladie,
accidents du travail et maladies professionnelles, la Caisse Nationale
des Allocations Familiales (CNAF) qui gère la branche famille,
la Caisse Nationale de
l'Assurance Vieillesse des Travailleurs
Salariés (CNAVTS) qui gère la branche vieillesse et
l'Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale
(ACOSS) créée pour coordonner les organismes de la
branche « recouvrement », ainsi que pour assurer la gestion
centralisée et commune de la trésorerie du régime
général.
Le financement est principalement assuré par
des cotisations sociales assises sur le travail salarié
(part salariale et part patronale) et assises sur les revenus de toute nature
(Contribution Sociale Généralisée (CSG)). Outre les
cotisations sociales, pour la branche maladie notamment, il existe des mesures
de régulation des coûts visant les bénéficiaires de
soins. Par exemple, via le ticket modérateur, ou encore les franchises
médicales.
Selon l'OCDE (2007), la protection sociale recouvre plusieurs
aspects. Le tableau suivant détaille ses composantes.
Tableau n°14 : composantes de la protection
sociale
|
Mesures prises par les pouvoirs
Publics
|
Actions privées
|
|
- Transferts sociaux
- Assurance sociale
- Normes minimales
- Services sociaux
- Autres politiques des pouvoirs publics
|
- Envois de fonds des travailleurs
émigrés
- Assurance privée
- Normes volontaires
- Services privés
|
Ce bref état des lieux sur le système
français nous permet d'appréhender qu'un meilleur système
de sécurité sociale doit pouvoir embraser tous les domaines avec
des organismes spécialisés bien structurés et
organisés. Le système de financement doit être
précieusement élaboré et solidement étoffé
en vue d'assurer la pérennité du régime.
A- Des connaissances antérieures sur le problème
de l'ambiguïté du statut juridique et financier du FNRB
Ghislaine HOUNMENOU, 2007, p46 dans son
mémoire a fait le point des différents organismes de
sécurité sociale de la sous-région puis de leur statut
juridique. Elle a précisé à la fin de son rapport deux
solutions alternatives pour une meilleure définition du statut juridique
et financier du FNRB. La première vise la suppression du budget annexe
que constitue le Fonds. Ainsi, dans un premier temps, le maintien du
dédoublement fonctionnel sera de mise. En effet, les deux structures
(DPRV et DOPA) qui participent à la gestion des pensions du FNRB
pourront conserver leur caractère purement administratif seulement qu'il
ne sera plus question de budget annexe au FNRB mais plutôt de
budgétisation de la pension. Dans un second temps, toujours en
conservant le caractère administratif du FNRB, elle suggère la
création d'une structure centrale de gestion des pensions qui peut avoir
des annexes qui lui seront administrativement rattachées. Cette
structure sera un Etablissement Public Administratif doté d'une
personnalité juridique et d'une autonomie financière. Cet
établissement pendrait en charge toutes les attributions de la Direction
des Pensions et Rentes Viagères (DPRV) et celles de la Direction de
l'Organisation et du Personnel des Armées (DOPA). Il aura en charge la
gestion des pensions dans le cadre d'un budget autonome à l'instar de la
Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS).
La seconde stratégie vise le maintien du budget annexe.
Pour ce faire, il conviendrait d'envisager la suppression du
dédoublement fonctionnel qui existe, de procéder à la
réorganisation de la DPRV et à l'informatisation totale de la
gestion des pensions de retraite.
Par ailleurs, Raymond VLAAT, 2002, p56
précise clairement les critères de distinction d'un
établissement public administratif. Ces critères sont relatifs
à l'objet du service, aux modalités d'organisation et du
fonctionnement du service et à l'origine des services.
Egalement, l'Institut de la Banque Mondiale, le Groupe de
Développement Humain piloté par le Dr Robert Holzmann et
l'Équipe des Retraites de la Banque mondiale a effectué
en 2004 un diagnostic, sur le système des retraites modernes. Il a
affirmé que la structure administrative chargée de diriger un
plan de retraite, doit être apte à la diriger de façon
efficace en fournissant des prestations de retraite adéquates,
accessibles, durables et diversifiées ; les dispositions et
institutions réglementaires et de contrôle doivent être
mises en place. Ces dernières doivent disposer d'un statut juridique
très clair et effectuer les activités comme la collecte des
cotisations, la tenue des registres, le paiement des prestations, l'exacte
appréciation de l'importance des marchés financiers et la
capacité de superviser les institutions financières.
Abondant dans le même sens, Rémi
KOSSOUHO, 1998, p52 dans son mémoire déclare « la
gestion des pensions et des rentes viagères par un service public
administratif, sans personnalité distincte de celle du ministère
des Finances et doté d'un budget annexe, a conduit à tous les
errements et confusions. Il devient par conséquent nécessaire,
d'identifier le type de structure et le système idoines à la
gestion des pensions et des rentes viagères allouées aux
fonctionnaires de l'Etat en République du Bénin ». Il
précise dans son document que, avec le choix d'un régime de
retraite basé sur la capitalisation ou la répartition, le FNRB
doit être un service public administratif. La cruciale question qui se
poserait serait le choix d'un régime financier ; en effet, cet
établissement public peut être doté soit d'un budget
annexe, soit d'un budget autonome. Pour ce faire, l'auteur précise que
les deux modes de gestion (Etablissement Public doté d'un budget annexe
ou d'un budget autonome) quelque soit le système de retraite choisi sont
envisageables. En conclusion, il préconise de tenir compte de tous les
avantages et inconvénients qui résulteraient du choix à
opérer.
B- Des connaissances antérieures sur le
problème de la mise en oeuvre
tardive des bouquets de réformes
paramétriques d'ACTUARIA
Selon le Dr Robert Holzmann, 2004, p35
développant l'approche très sociale de la réforme des
pensions, une solide réforme doit être axée sur des piliers
multiples ; les principales options de réforme réussies sont en
substance au nombre de trois. La première consiste en une réforme
du système par répartition (Japon, France et République
tchèque). La deuxième consiste en un passage rapide et total
à un système obligatoire par capitalisation (Chili, Bolivie,
Mexique, Kazakhstan). Et la troisième consiste en un passage progressif
à un régime à plusieurs piliers, doux mélange entre
les pensions financées par répartition et celles financées
par capitalisation (Australie, Danemark, pays bas, suisse, royaume uni). Il
précise que le premier système pose le problème crucial de
la crédibilité. En effet, les autorités ne peuvent donc
convaincre le public que la réforme paramétrique prévue
sera durable (c'est-à-dire qu'elle offrira au régime une base
financière saine à long terme) et qu'ils n'auront à
l'avenir aucune raison de modifier la structure des prestations et des
cotisations à des fins politiques. Ce problème de
crédibilité explique que le public soit tenté de repousser
d'emblée l'idée d'une réforme paramétrique avec le
risque d'abstraction de la majorité des distorsions du marché du
travail et des subventions croisées entre groupes concurrents
inhérentes aux systèmes traditionnels. Pour finir, l'auteur
précise que la solution des piliers multiples offre, aux jeunes
générations, la perspective d'un rendement relativement
élevé sur certaines de leurs cotisations, et procure la plupart
des bénéfices économiques habituellement associés
aux systèmes entièrement financés par capitalisation.
Dans le même ordre d'idées, Antoine BOZIO
et THOMAS PIKETTY, 2006, p38, sur la question d'une pertinente
réforme des systèmes de retraite, proposent des alternatives de
création des comptes individuels de cotisations financés par
répartition. Les auteurs expliquent que ce nouveau système
s'inspirerait d'un des éléments du modèle de la
réforme mise en place en Suède
Réalisé et soutenu par Fiacre J. J.
AVAHOUNDJE
entre 1994 et 2008. Il a l'avantage de mieux prendre en compte
les carrières longues, de s'adapter à l'augmentation de
l'espérance de vie, de permettre des retraites progressives et d'offrir
des garanties solides à long terme sur la viabilité du
système de retraite et ce, pour l'ensemble des
générations, y compris les plus jeunes. Contrairement à
une idée reçue, les comptes individuels sont globalement plus
favorables aux carrières salariales modestes et aux petites retraites et
les modalités d'application de ces dispositions seront
étudiées tout en prenant en compte le secteur privé.
Egalement, Jean-Victor GRUAT, 2006, p44
énonce les principaux principes de toute réforme portant
sur les pensions. L'auteur déclare que « les réformes
effectivement engagées reflètent habituellement trois types de
préoccupations représentées à des degrés
divers. Il s'agit de la relation étroite avec les besoins sociaux, le
meilleur rapport coût/efficacité économique et l'ouverture
des possibilités de choix aux individus ». Ces
préoccupations reposeront sur les principes suivants à savoir
l'égalité de traitement entre les nationaux et les non-nationaux
de même qu'entre les hommes et les femmes. Le principe de la
solidarité qui découle directement de la reconnaissance du droit
de tout être humain à la protection de la sécurité
sociale, le principe de l'affiliation obligatoire qui est en fait
dérivé du principe de solidarité, la responsabilité
générale de l'Etat et la gestion démocratique, lesquelles
découlent également des principes susmentionnés.
Enfin, les mécanismes de mise en oeuvre, de suivi et
d'évaluation de la stratégie de renforcement du système de
retraite des agents de l'Etat au Burkina-Faso présenté en
septembre 2009 prévoient l'implication de tous les acteurs
concernés dans la gestion des agents publics afin d'assurer la
réussite de la stratégie.
C- Des connaissances antérieures sur le
problème du non développement du système de
sécurité sociale en faveur des personnes non assurées par
la CNSS et le FNRB
La société vieillissante au Japon et son impact
sur la sécurité sociale a conduit au développement d'un
système de sécurité sociale moderne. Ainsi, dans les
années 1950, l'établissement de deux lois, la loi sur l'assurance
maladie nationale et celle sur la retraite nationale, a permis aux personnes
travaillant à leur propre compte, à celles engagées dans
des activités agricoles et autres personnes jusqu'alors sans protection
sociale de faire valoir leurs droits à la retraite et à
l'assurance maladie universelle. Ce système est davantage sérieux
(augmentation des indigents) et d'autant plus cruciale qu'en 2000, il fut
créé un système d'assurance des soins infirmiers et ce, en
passant par la prise en 1997 de la loi sur l'assurance des soins de longue
durée. Une révision de cette loi est intervenue en 2005 et a mis
davantage l'accent sur la prévention visant à aider ceux et
celles ayant des problèmes relativement bénins à maintenir
et à améliorer leurs conditions, et ainsi éviter une
détérioration à un point qui nécessiterait des
soins intensifs. Cette gestion des soins préventifs est menée par
des centres de soins globaux communautaires. Cette grande évolution de
la sécurité sociale au Japon témoigne de la
préoccupation universelle de résorption de l'indigence.
Abondant dans le même sens, la politique et
stratégies nationales du secteur de la santé 2002-2006 de la
République du Bénin a préconisé qu' « un
effort particulier soit fait, pour la prise en charge des soins hospitaliers
grâce au financement alternatif (assurance santé et surtout les
mutuelles) dont le développement participe à la prise en charge
effective des pauvres et des indigents. Des structures chargées du suivi
et du développement des mutuelles doivent être
créées et dynamisées ».
D- Des connaissances antérieures sur le
problème de la diversification des politiques structurelles de refonte
de la sécurité sociale au Bénin
Alioune Oscar Kamara, 2008, p8, sur la
question de la protection sociale des indigents, déclare que « la
lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale ne peut être
efficace dans un pays que si les acteurs partagent les mêmes visions,
convictions ou approches méthodologiques en ce qui concerne les
finalités et les actions à mener ; ces actions doivent couvrir
l'ensemble de la population de ce pays et doivent être définies
dans un cadre réglementaire bien adéquat ».
Sur la question de l'harmonisation des politiques de
reformation d'un secteur donné, J. L. Matt (LGDJ 2001, p36)
affirme que l'unique moyen est l'élaboration d'une loi dans ce
secteur. Selon l'auteur, l'atteinte par la sécurité sociale de
ces objectifs passe par une légifération de son système de
fonctionnement.
Au Royaume-Uni, le premier rapport Beveridge
jette les grands principes de l'unification de la sécurité
sociale. En France, le plan d'harmonisation est mis en oeuvre par les
ordonnances des 4 et 19 octobre 1945. Ces ordonnances
généralisent et uniformisent les prestations, sans toutefois
remettre en cause les structures.
En effet, les lois françaises de financement de la
Sécurité sociale ont été instituées suite au
Plan Juppé relatif à l'assurance maladie de novembre 1995.
Ensuite la loi constitutionnelle n° 96-138 votée le 22
février 1996 permet au Parlement de voter chaque année
une LFSS (JO du 23 février 1996). Puis, fut votée le 22
juillet 1996 la loi organique n° 96-646 relative aux lois de
financement de la Sécurité sociale (JO du 23 juillet 1996) et
prise la décision n° 96-379 DC du Conseil
Constitutionnel du 16 juillet 1996 qui a rapport à la loi organique
relative aux lois de financement de la Sécurité sociale. Ce texte
précise les modalités de la révision constitutionnelle du
22 février 1996, qui, conformément au plan Juppé, confie
au Parlement le vote, chaque année, d'une LFSS. Le premier Projet de loi
de financement doit être déposé au Parlement
vers les 15 octobre de chaque année. Ainsi, la
première loi de Finances pour l'année 1997 (Loi de
Finances n°96-1181 du 30 décembre 1996 parue au Journal
Officiel de la République du Bénin du 31 décembre 1996) et
rectificatif est votée par le parlement. Cette loi applicable dès
le 1er janvier 1997 se décompose en trois parties à
savoir la description de l'équilibre financier pour l'année 1997,
les orientations du gouvernement en matière de protection sociale et les
dispositions financières. L`exemple anglais se base sur la même
théorie et s'assimile au système français.
La LFSS a donc pour objectif principal de maîtriser les
dépenses sociales et de santé. Elle détermine les
conditions nécessaires à l'équilibre financier de la
Sécurité sociale et fixe les objectifs de dépenses en
fonction des prévisions de recettes.
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