Memoire Online - Le fédéralisme communal en Principauté d'Andorre

En tout premier lieu, je souhaite remercier Didier Maus, Conseiller d'Etat, Membre et Président du Tribunal Constitutionnel de la Principauté d'Andorre, qui m'a permis, par son attention et sa disponibilité, de pouvoir étudier un territoire pyrénéen qui m'est plus que familier. La travail qu'il m'a confié m'a permis de préciser encore plus mes connaissances concernant le droit public andorran et son anayse politico-juridique. Enfin, la confiance qu'il a pu me témoigner lors de mon étude me conforte dans l'idée qu'avec de l'intérêt pour une problématique territoriale et la connaissance de sa culture (lingüistique et politique), un travail intéressant peut surgir de recherches riches en particularités.

Pour leur disponibilité, leur attention et leur aide, je souhaite vivement remercier des personnes qui ont été proches dans mes recherches: Meritxell Martin, responsable du Centre de l'Institut d'Estudis Andorrans de Toulouse, pour son orientation bibliographique; Pere Pastor Vilanova, Batlle d'Andorre, pour sa thèse doctrinale « Contribution au droit public andorran » et sa disponibilité lors d'une longue entrevue; Antoni Pol i Solé, architecte andorran et responsable de la Societat andorrana de Ciències, pour son accueil et le don bibliographique dont il a fait preuve à mon égard; et enfin Claire Conte, chargé de cours à l'Institut d'Etudes Politiques de Toulouse, sans qui ma rencontre avec Didier Maus n'aurait pas pu avoir lieu.

Pour leur disponibilité et leurs conseils d'orientation lors d'entrevues, je remercie Albert Pintat, Cap de Govern (Chef du gouvernement andorran); Joan Gabriel i Estany, Sindic General (Président du Conseil Général d'Andorre); Enric Casadevall Medrano, Consol Major (maire) de Canillo; Josep Pintat Forné, Consol Major de Sant Julià Loria; et enfin M. Pascal Escande, directeur de Cabinet du Représentant personnel du Co-Prince français.

Pour terminer, je souhaite faire part de ma reconnaissance au service du Secrétariat Général du Tribunal Constitutionnel d'Andorre, dont Meritxell Tomàs Baldrich, Secretària general, pour leur accueil et leur disponibilité lors de mes visites d'étude en Principauté.

Enfin, mes sincères remerciements à tous les auteurs que je citerai, qui m'ont permis d'étudier avec précision un domaine particulier du droit et de la science politique.

1 Par simple respect lingüistique, les noms des organismes et des titres andorrans seront énoncés dans leur dénomination d'origine

Agraïments

En primer lloc, dessitjo agraïr a en Didier Maus, Membre i President del Tribunal Constitucional del Principat d'Andorra, qui m'a permés, per la seva atencio i disponibilitat, poder estudiar un territori pirinenc que m 'és tant familiar.El treball que m 'ha donat m 'ha permés, és veritat, precisar una mica més els meus coneixements sobre el dret pùblic andorrà i la seva analisi politica i juridica. Per fi, el fet que ha confiat en mi durant aquest estudi em conforta amb la idea que, amb interés per a una problemàtica territorial i el coneixement de sa cultura (lingüistica i politica), un treball interessant pot surgit de recerques riques en peculiaritats.

Per la seva disponibilitat, atencio i ajuda, dessitjo antentament agraïr persones qui van estar a prop de mi durant les meves recerques: Meritxell Martin, responsable del Centre de l'Institut d'Estudis Andorrans de Tolosa de Llenguadoc, per sa la seva orientacio bibliogràfica; Pere Pastor Vilanova, Batlle d'Andorra, per la seva tesi doctoral « Contribution au droit public andorran » i disponibilitat durant una llarga entrevista; Antoni Pol i Solé, arquitecte andorrà i responsable de la Societat andorrana de Ciències, per la seva acollida i aportacio bibliogràfica; i per fi Claire Conte, encarregada de classes a l'Institut d'Estudis Politics de Toulouse, sense qui le meva trobada amb en Didier Maus no hauria sigut possible.

Per la seva disponibilitat i consells d'orientacio durant entrevistes, agraïeixo Albert Pintat, M.I. Cap de Govern; Joan Gabriel i Estany, M.I. Sindic General; Enric Casadevall Medreno, Consol Major de Canillo; Josep Pintat Forné, Consol Major de Sant Julià de Loria; i Pascal Escande, director de Gabinet del Representant personal del Co-Princep francès.

Per acabar, dessitjo fer part del meu reconeixement al servei del Secretaria General del Tribunal Constitucional d'Andorra, i precisament Meritxell Tomàs Baldrich, Secretària general, per la seva acollida i disponibilitat durant les meves visites d'estudi al Principat.

Moltes gràcies a tots els autours que citaré en aquest estudi, que m 'han permés poder precisar i conèixer un domini peculiar del dret pùblic i de la ciència politica.

De manera general, gràcies també al Poble d'Andorra per la seva historia que mereix un enfocament particuliar.

Avertissement : L'IEP de Toulouse n'entend donner aucune approbation, ni improbation dans les mémoires de recherche. Ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur.

SOMMAIRE

Introduction générale...	... 8
I. Avant-propos introductif...	...8	II. Introduction analythique...
...18
Première partie: Une développement politico-institutionnel empirique: de 1419 à 1978...	...27
Chapitre1. De 1419 à 1866: Le Conseil de la Terre: une réalité fédéral?...	...27
Chapitre 2. Vers une rupture institutionnelle avec le mode féodal de gouvernement?...	. ..36
Partie 2. En marche vers la redéfinition des rapports fédéraux: de 1978 à 1993...	...47

Chapitre 2. La question de la fédération traditionnelle héritée du passée juridique andorran dans le processus de réforme... . . .55

Partie 3. L'ère de la redéfinition des rapports: la situation post-constitutionnelle... ...65

Chapitre 2. Une persistance de « l'ancien régime » : une fédération qui ne veut pas dire son nom?... ...75

Introduction générale

I. Avant-propos introductif

« Virtus Unita Fortior », expression latine signifiant « L'Unio fait la Force ». Telle est la devise des vallées de la Principauté d'Andorre. Avant même de commencer une introduction analythique, nous croyons qu'il est important de, tout d'abord, présenter ce pays. En effet, tout au long de ce mémoire de recherche, notre travail consistera à dégager une étude du cas juridique et, par la pratique, politique, que constitue cet Etat, aujourd'hui doté d'une constitution écrite. Cependant, cela n'a pas toujours été le cas.

A. Une présentation des condidtions générales d'apréciation de

l'Andorre.

Tout d'abord, nous souhaitons préciser que nous emploierons dans cette étude le mot « Andorre » précédé de son article. En effet, il est intéressant de voir, dès le début, que les deux appellations subsistent: « Andorre » et « l'Andorre ». Lorsque nous chercherons à parler de ce pays, en le qualifiant ou même en l'utilisant comme sujet, nous parlerons de « l'Andorre ». Ce débat sur le substantif provient sans doute d'un emploi peu fréquent en langue française, qui ne permet donc pas un usage unique et légitime de telle ou telle expression.

1. Conditions générales d'apréciation de la Principauté: le cas de la doxa

Pourquoi une telle partie dans cette introduction? Il faut savoir que ce que nous appelons « conditions générales d'apréciation » se caractérise par l'observation et l'étude faite de la connaissance de l'Andorre à l'extérieur, souvent immédiate. Nous voulons parler en fait de la manière dont est considérée et connue la Principauté. Il faut savoir que dans une apréciation générale, l'Andorre est connue de ces voisins immédiats (France et Espagne), uniquement pour son attrait commercial. En effet, les vallées disposent d'un taux d'impôts indirects sur la consommation (appelé génériquement Taxe sur la Valeur Ajoutée -TVA- en

France et Impôt sur la Valeur ajoutée -IVA- en Espagne) particulièrement avantageux.

Par ceci, ce petit Etat d'à peine quelques centaines de kilomètres carrés reçoit, par an, plus de dix millions de « touristes » (bien sûr, dans les très grande majorités des cas, la raison du voyage coincide avec une tourisme commercial de masse).

Voilà don la situation de l'Andorre aux yeux de ces voisins immédiat. Il est donc nécessaire de comprendre la difficulté qui a pu surgir pour la rédaction de ce mémoire. Le fait est que les ouvrages consacrés à cet Etat, puisqu'il en existe quelques uns d'une grande utilité, ne concerne principalement que l'aspect fiscal. Nous n'avons donc pu trouver que très peu d'ouvrages consacrées à l'étude juridico-poitique des vallées.

D'aucuns qualifieront l'Andorre de « paradis fiscal », à travers les avantages que possèdent les entreprises et les individus pour ouvrir commerces ou comptes bancaires. Cependant, ceci est un schéma, comme très souvent dans ces cas-là, tracé à gros traits, et qui ne traduit pas la réalité actuelle et les désirs du gouvernement andorran de mettre fin à cette « réputation »², qui vaut à la Principauté d'apparaître assez souvent dans les rapports d'étude sur les paradis fiscaux³.

2. Présentation du pays

Pourquoi une présentation géographique pour un mémoire traitant d'une étude juridico-politique? La réponse vient d'elle-même: La géographie si particulière à l'Andorre explique, en très grande partie, son évolution institutionnelle. Nous le verrons donc plus tard, pusqu'ils'agit du sujet de ce mémoire.

L'Andorre est donc un Etat situé dans la chaîne pyréenne, enclavée entre le Royaume d'Espagne et la République française. Sa situation géographique particulière lui impose un

2 Lors de la rédaction de ce mémoire, un projet de loi, présenté par le Gouvernement de Mr. Pintat était en discussion au Conseil Général. Il concerne un refonte totale de la doctrine des investissements étrangers (Llei d'inversio estrangera), qui souhaite mettre fin à la préférence nationale quant à la création d'entreprises en Andorre.

3 De nombreux rapports de l'Organisation Mondiale du Commerce ou de la Banque Mondiale, mais aussi de l'Organisation de Coopération et Développement Européen

climat plutôt méditerranéen, qui ne se vérifie pourtant jamais car avec une altitude moyenne de quelques 1996 m, il s'agit basiquement d'un climat de type montagnard. Son inclinaison lui vaut d'être fortement influencé par la culture catalane, d'ailleurs le catalan y est seule langue officielle. Pourtant, d'un point de vue politique, nous le verrons plus tard, les « vallées neutres »⁴ ont toujours vécu, jusqu'à une période très récente, sous la coupe croisée des influences françaises et catalanes.

L'andorre fait partie de cette catégorie que l'on appelle les « micro-Etats » européens, au même titre que Saint-Marin, Monaco, le Vatican et le Lieschtenstein. Sa superficie est égale à 496 km2 (d'autres chiffres sont avancés, mais retenons-en un plutôt autour de 500km2). La vie publique, outre l'exception géographique récente du « Pas de la Casa » (Comù d'Encamp), s'est toujours déroulée autour de l'axe fluvial qu'est le Valira. Cette rivière, qui est formée de deux afluents majeurs éponymes, a constitué, pendant des millénaires, la seule voie de communication praticable pour ce peuple pyrénéen.

Nous pouvons donc constater que l'un des désavantages majeurs de ce pays réside dans son enclavement. Il est anécdotique de rappeler que l'Andorre n'a connu une explosion démorgaphique que très tard dans le XXème siècle, lors des premières installations massives d'immigrants venus profiter de la mane économique et fiscale.

Nous allons tenter par là de rappeler quelques données sociales et institutionnelles de l'Andorre moderne.

Institutionnellement, l'Andorre est une Principauté. Cependant, la charge de chef d'Etat est disposée indivisiblement entre les mains de l'Evêque de la Seu d'Urgell⁵ (on parlera par la suite de la Mitre) et du Président de la République française. Cette particularité, que l'on ne retrouve nulle part ailleurs en Europe, et même sur toute la planète, provient de paréages du XIIIème siècle, dont nous parlerons plus tard dans l'introduction. Le régime est parlementaire

et monocaméral (Conseil Général ou Consell General). 28 Consellers (députés en catalan d'Andorre) sont élus tous les quatre ans. Un gouvernement est nommé et choisi par cette même assemblée. Depuis 1993, le peuple andorran est officiellement souverain, et l'exécutif ne dépend plus que de lui même (bien sûr, de manière indirecte).

Le niveau institutionnel local est constitué originellement d'un découpage en Paroisses (Parroquies). Les entités adminsitratives gérant ces divisions sont appelées Comuns ou « Honorables Comuns » (telle est l'expression que l'on retrouve le plus souvent dans les documents officiels). Elles sont au nombre de sept, depuis 1978, alors qu'à l'origine⁶ elle n'était que six. Une division de la Paroisse d'Andorra-la-Vella a été effectué au profit de deux de ses subdivisions historiques, que sont les lieux d'Escaldes et d'Engordany en 1978. Ce trait particulier de l'Andorre va être le point névralgique de notre étude. En effet, ces entités territoriales, nous le verrons plus tard, sont à l'origine d'un fédéralisme de type communal.

Socialement, l'Andorre possède une particularité démographique, qui elle même peut expliquer les mutations institutionnelles récentes. Cette particularité est simple: il y a plus d'étrangers sur le sol andorran que de nationaux. On peut voir sur le graphique suivant la répartition de la population en fonction des nationalités en 2003⁷:

Il apparaît clairement sur ce graphique que le groupe le plus important en nombre de personnes demeure celui des résidants espagnols, sur un total de 72 320 habitants. Ceci

6 Le mot « paroisse » provient d'un découpage clérical. Cependant, des auteurs andorrans s'accordent à dire que ce sont ces mêmes découpages cléricaux qui sont venus se greffer sur des découpages encore plus anciens (Cf. Antoni Pol i Solé)

7 Source: Ministeri de Justicia i Interior d'Andorra - Statistiques sociologiques

s'explique par la proximité géographique mais aussi par l'histoire récente car ce groupe a, depuis les années soixante, était le plus important.

Enfin, un chiffre qui nous concerne de près, est celui de la part de la population française établie sur le territoire des Vallées: 6,5%. Il faut savoir que la France a été le second groupe d'étrangers jusqu'en 1993, où le nombre de portugais l'a dépassé. Rappelons que l'une des bases les plus importantes des ces statistiques reposent sur des données légales de résidance. Il faut savoir que selon le quotidien «Diari d'Andorra », dans un de ces articles de 2004, la part des travailleurs illégaux en Principauté atteignant les 10% du total de la population active.

Ce qui, nous le pensons, pourrait relativiser les données officielles tout en diminuant la part des andorrans dans ces statistiques⁸.

Enfin, on sait que lapopulation des vallées se concentre majoritairement sur les paroisses d'Andorra-La-Vella et Escaldes-Engordany. Voici un graphique⁹ récapitulatif de la distribution de la population selon la paroisse en pourcentage de la population totale:

Canillo	5.13	%
Encamp	16.36	%
Ordino	3.83	%
La Massana	10.04	%
Andorra La Vella	30.47	%
Sant Julià de Loria	11.49	%
Escaldes-Engordany	22.68	%

8 Données dégagées à partir d'un travail de Josepa Batalla, sociologue auprès du Centre de Recherche Sociologique de l'Institut d'Etudes Andorranes (Institut d'Estudis Andorrans)

9 Source: Ministeri de Justicia i Interior d'Andorra - Statistiques sociologiques

B. Une approximation de l'histoire institutionnelle d'Andorre : avant

1419

Pour reprendre les propos du Professeur Alessandro PIZZORUSSO¹⁰, l'Andorre, comme le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, a fait partie de cet ensemble occidental particulier, et même en partie aujourd'hui, où le mot Constitution n'était pas tant formalisé.

On dira qu'il s'agit de constitutions flexibles et coutûmières. C'est-à-dire issue de la pratique, et non d'un texte fondamental, comme nous pouvons l'entendre dans l'évolution de l'ingénierie constitutionnelle moderne.

1. Un régime juridique féodal ambigü

Jusqu'au XIIIème siècle, néanmoins, et vu la situation géographique particulière du pays, l'Andorre, comme entité territoriale, a connu un régime particulier. En effet, les vallées étaient le point de discorde entre deux seigneurs, le Comte de Foix (versant français) et l'Evêque d'Urgell (versant espagnol), concernant leur possession, et donc leur influence politique. « Qui controlait les Vallées? ».

Jusqu'en 1278, le statut était ambigü¹¹. En outre, le Comte d'Urgell, en 1133¹², dans un acte notarial officiel, transmet tout ses droits de possession andorrane à la Mitre de la Seu d'Urgell. Dans ce cas, l'Andorre était à la fois sous influence politique et spirituelle de l'Evéque. Néanmoins, le Comte de Foix, dont l'influence, pesante, se faisait sentir dans les négociations entre les bergers fuxéens et les pastors andorrans, ne souhaitait se taire. Il organisa une série de négociations avec la Mitre pour conclure un premier accord, ou sentència arbitral, en 1278.

10 Article intitulé « Evolucio de la nocio de Constitucio », publié dans les cahiers de la VIII Universitat andorrana d'Estiu

11 Renseignements historiques trouvés dans « Els origens del co-senyoriu andorrà », de JM FONT i RIUS

2. Les « paréages » du XIIIème siècle: l'origine du droit public

andorran

En français, nous employons le mot générique de « paréage » pour désigner l'accord, ou les accords, entre la Mitre et le Comté. Cependant, ceci nous vient d'une traduction dirècte du catalan « pariatge ». Enfin, il est intéressant de noter que du point de vue juridique, l'on parlera plutôt de sentència arbitral, que l'on peut traduire par « sentence arbitraire ».

Nous pensons que cette dénomination est plus à même de refléter la situation conflictuelle de l'époque: il sagit d'un accord, d'aucuns parleront de demi-accord, nécessaire à la bonne gouverne des Vallées.

Le statut juridique qui émane du premier « Pariatge » de 1278 comporte deux aspects fondamentaux qui vont marquaient le droit public andorran moderne.

Tout d'abord, le point le plus important concerne le partage¹³ inidivisible de la possession de la Seigneurie d'Andorre entre l'Evêque de la Seu d'Urgell, Pere d'Urg, et le Comte de Foix, Rober Bernat III. Cette idée constitue la base de la doctrine politique de la Coprincipauté. En quelques sortes, ce paréage établi un pouvoir exécutif bicéphal. Officiellement indivis, ce droit s'exercera, dans la pratique, par l'influence monopolistique religieuse et en partie politique de l'Evêque de la Seu, et d'une manière plus symbolique que matérielle du Comte de Foix. Ceci étant dû logiquement à la géographie du terrain andorran: l'ouverture physique des Vallées est plus importante sur le versan espagnol.

Le deuxième point important, mais qui est à l'origine de cette indivision, concerne le partage égalitaire d'un impôt, appelé la questia, et qui fut rétribué depuis 1278 aux deux Coprinces, d'abord de manière alternée (tous les deux ans pour chacun), puis enfin, de manière simbolique, lors d'une cérémonie annuelle.

Le but de cet exposé est de pouvoir nous familiariser avec l'origine de ce que peut être

13 Partage et paréage, comme nous pouvons le constater, possèdent la même racine éthymologique

considéré comme le Droit Public andorran. La Co-Principauté d'Andorre tire donc ses origines dans ce paréage. Pour l'époque, il s'agit d'un cas particulier.

Le paréage de 1288, c'est-à-dire dix ans plus tard, ne fait que concrétiser ce doublon de l'exécutif, en nommant deux notaires généraux qui représenteront à part égale chaque chaque Coprince. Le premier paréage, sur ce point de la représentation, donnait le droit (ou l'obligation, cela dépend du sens qu'on lui donne) à chaque Coprince de faire appel à des viguiers et des juges¹⁴. Les premiers pour les représenter institutionnellement, les deuxièmes pour assurer la justice.

Comme nous allons le voir dans notre travail, les procédés institutionnels de cette époque vont, pour une grande partie, perdurer jusqu'en 1993. Le doublon exécutif va aussi se noter dans l'autorité judiciaire. Pour parler de manière générale, chaque Coprince possédera sa propre juridiction, à la fois pénale, administrative et civile.

Les juridictions porteront chacune leur dénoination. La juridiction du Coprince espagnol sera appelée « tribunal episcopal », et celle du Coprince français, le « tribunal civil », ou « tribunal laïc ».

3. Une période de vide institutionnel

La période qui s'étend de 1288 à 1419, c'est-à-dire plus ou moins tout le XIVème siècle, peut être considéré comme un moment d'essais institutionnels.

En effet, les autorités se mettent petit à petit en place, au niveau général des Vallées. Cependant, l'organisation interne du pays, c'est-à-dire les interactions politiques qutodiennes ne sont pas définies par les paréages. Ainsi, donc, les Caps de Casa andorrans procédaient de la vie politique andorrane par plusieurs assemblées: tout d'abord celle des quarts (hameaux), mais nous en parlerons plus tard, puis par l'Assemblée de la paroisse (pas encore dénommée Comu), et enfin par des assemblées informelles réunissant les différents représentants choisis par les chefs de famille pour parler des contrats établis entre andorrans, mais dont la portée

14 On parlera, jusqu'à aujourd'hui, de batlles pour dénommer les juges andorrans. Ce terme provient de l'ancien catalan, qui lui même, selon les linguistes, proviendrait de l'occitan tout proche (languedocien). D'ailleurs, le patronyme Batlle en catalan et Bayle ou Baylet en occitan se retrouve encore dans de nombreuses familles de la région de Perpignan , d'une part, et de Toulouse, d'autre part.

Le terme de pays nous ramène a une constatation centrale: au XIIIème siècle, aucune notion d'unité n'existait dans les Vallées. Ce qui régulait les échanges entre paroisses procédait de la tradition plus que de l'organisation artificielle.

Ainsi, l'organisation formelle des Vallée,s notamment par l'acte de création du Conseil de la Terre en 1419, ne venait qu'institutionnaliser une pratique déjà en vigeur dans les vallés andorranes.

Les andorrans, nous le verrons donc, ont toujours organisé leur vie politicoinstituttionnelle de manière empirique, par les nécessités et les besoins intransigeables. L'échelon de la Co-Principauté a du être peu à peu assimilé par les Caps de Casa. En effet, cette création, disons, artificielle, de la part de deux suzerains, ne faisaient en aucun cas appel à un besoin social, mais n'avait comme origine qu'un découpage purement privatif issu de la question de la propriété des Vallées.

L'Andorre s'est, en fait, construite à partir d'un découpage exogène. Les institutions se sont adaptées à cela, pour créer, petit à petit, décret après décret, un Etat de Droit moderne, viable et souverain contemporain.

La problématique que nous allons développer est la suivante: Dans quelle mesure les rapports et les intéractions verticales des institutions locales et nationales ont contribué à créer un type fédéral d'organisation publique? Ceci revient à se demander de définir l'Etat andorran contemporain mais aussi ancien.

Notre travail consistera donc à reprendre toutes les réformes entreprises en droit public andorran, puis de les mettre en perspéctive d'une analyse politique, pour en trouver les tenants et les aboutissants dans ce qui nous intéresse tout particulièrement, à savoir l'engencement fédéral des institutions de ce petit pays des Pyrénées centrales.

Nous répondrons à cette question, après avoir introduit le thème analytiquement, par une étude, tout d'abord, des réformes des institutions de 1419 à 1978; puis nous tenterons de mettre en exergue le schéma non-abouti et politico-institutionnel de 1978 à 1993. Enfin, la dernière pahse consistera à démontrer l'existance contemporaine de relations de type central mais fédéral au sein de l'Etat andorran.

II. Introduction analythique

Il nous est apparu nécessaire, avant même de développer le sujet même de l'étude, de revenir sur les définitions, l'intérêt et les limites de ce même travail. En effet, dans l'introduction, le but principal était de présenter ce pays méconnu ou parfois même inconnu qu'est l'Andorre. Un présentation brêve, générale, n'ayant aucune prétention exhaustive. Dans cette première partie de notre travail, nous tenterons de mettre en lumière un ensemble de préalables nécessaires à l'étude d'un tel cas.

A. Définitions

Nous commencerons donc notre étude par l'ennoncé de quelques définitions. Ce travail, nous l'avons vu, a pour objectif de qualifier le fonctionnnement et l'organiation des relations entre le niveau local et le niveau stato-national¹⁵ en Andorre.

Tout d'abord, nous allons faire appel à trois définitions de base que sont les termes de fédération, de confédération et d'Etat unitaire décentralisé. Evidemment, chacune sera développée selon son importance et sa pertinance pour notre étude.

a. La Fédération

La définition de la fédération donnée par l'Université de Sherbrooke (QuébecCanada)¹⁶ est pertinente pour ce qui concerne notre étude: elle permet une compréhension globale et une assimilation rapide des bases et des enejux d'une fédération. Sic:

« Fédération: un système de gouvernement où le pouvoir constitutionnel est réparti en au moins deux ordres différents: un corps central et des composantes régionales: cantons (Suisse), provinces (Canada), républiques (Russie), États (États-Unis).

15 Nous employrons indifféremmant le terme de niveau national, étatique et stato-national pour désigner le

niveau hiérarhiquement le plus haut car cela nous paraît nécessaire pour mettre exergue la complexicité de l'organisation politique en Andorre

16 Source: « World Perspective », outil pédagogique de l'Université de Sherbrooke, Canada.

Habituellement, chacun des deux niveaux disposent des trois branches de l'État: les branches législative, exécutive et judicaire. Chacun des deux niveaux peut par ailleurs posséder sa propre administration publique. Généralement, chaque niveau a des compétences ou juridictions propres. En ce sens, la souveraineté n'appartient pas à un seul ordre; elle est divisée selon des compétences ou des champs d'activités.

Généralement, la preuve la plus patente de la nature fédérale de l'État se retrouve dans la formule d'amendement constitutionnel ou de révision. Lorsque l'accord total ou partiel des États membres est requis pour modifier le document constitutionnel, l'État central n'a pas la pleine souveraineté; celle-ci est donc partagée.

Les conflits entre les gouvernements au sein d'une fédération peuvent s'expliquer par une définition ambiguë des compétences respectives, par l'émergence de nouveaux besoins qui n'étaient pas prévus lors de la définition initiale des compétences ou par des écarts importants entre les compétences et les ressources financières des gouvernements »

Voici une définition de base de la fédération. Cependant, il serait intéressant de la développer un peu plus en faisant appel à un complément de définition, issue de l'Encyclopédie virtuelle Wikipédia¹⁷ et traitant de l'organisation politique d'une fédération. En voici un extrait pertinent:

Comprenant des collectivités internes et une communauté globale auxquelles sont attribuées des compétences distinctes, l'État fédéral est fondé sur une volonté de vivre ensemble à la majorité dans le domaine de ses compétences. La communauté globale est constituée en unité comme les collectivités internes et pour agir, s'incarne en un gouvernement fédéral.

En pratique, l'État fédéral contrôle les États (fédérés), et vice versa. Les États participent aux décisions, mais collectivement et non individuellement (Sénat des États-Unis, Bundesrat d'Allemagne).

Une des principales caractéristiques des systèmes fédéraux est une forme de bicamérisme basée sur l'existence d'organes politiques importants associant les citoyens des États fédérés (Chambre basse), et non pas seulement les États (Chambre haute). Pour exemple la Chambre des représentants des États-Unis, le Bundestag d'Allemagne et le Conseil national suisse.

Chaque État fédéré est doté de compétences, et d'une organisation propre définie par la constitution fédérale. Selon les cas, le fédéralisme est symétrique (toutes les entités fédérées ont des pouvoirs identiques) ou asymétrique (les pouvoirs peuvent différer d'une entité à l'autre, suite à des accords particuliers : cas par exemple du Québec au Canada). Dans certains États fédéraux comme la Belgique les compétences sont des compétences exclusives et les relations entre l'État fédéral et l'État fédéré sont fondées sur l'équipollence des normes, principe qui peut être battu en brèche dans d'autres États fédéraux comme le Canada au nom du pouvoir de dépenser qui, dans les faits, annule l'exclusivité des compétences théoriquement afformée.

En général, les Affaires étrangères, la Monnaie, la Défense nationale, et les grandes lignes de l'économie sont du ressort de la fédération (ce sont les compétences dites régaliennes) . L'enseignement, les affaires culturelles, la police, l'administration régionale sont du ressort des États fédérés.

Mais il peut apparaître des conflits entre états confédérés, ou entre la fédération et des États.
La Suisse et les États-Unis d'Amérique ont ainsi connu de véritables guerres civiles, liées à
des interprétations divergentes des obligations nées des traités créant ces (con-)fédérations. »

Ces deux définitions ont pour but de nous familiariser avec la théorie de la fédération, car elle occupera une grande partie de notre étude.

b. La confédération

Nous ferons appel pour ce substantif à une définition très courte mais pertinente pour

notre étude. L'on peut citer comme définition celle de l'Encyclopédie Universalisde 2007¹⁸ qui parle ainsi de la confédération:

«Ensemble d'Etats désireux de maintenir leur sécurité contre les agressions extérieures et permet, selon les mots de Jean-Jacques Rousseau de « réunir la puissance d'un grand peuple avec la police et le bon ordre d'un Petit Etat ». (...) La confédération repose sur un traité international (et non une Constitution) et fonctionne sur le principe de l'unanimité. Elle emble être souvent une forme juridique de transition dans l'attente d'un arbitrage politique décisif ».

Par delà ces définitions simplifiées de ces modèles théoriques (et nous allons le voir qui ne s'appliquent que partiellement dans le cas andorran, mais dont on verra tout de même la prédominance historique de chacun), il est intéressant de rappeler la racine éthymologique de la raison de ce travail: le mot foedus. Ce substantif provient du latin signifiant alliance. Cela traduit bien la volonté d'association de certaines entitées territoriales qui ont souhaité unir leur force pour une plus grande efficacité.

Dans l'analyse politique, tout d'abord, le forme fédérale d'un Etat possède deux origine bien distinctes: une fédéralisme que l'on appelle ascendant: des entités se sont unies (ex.: Suisse), et un autre que l'on nomme descendant: un Etat s'est scindés en plusieurs Etats

Ensuite, le fédéralisme, dans la pratique politique, peut être considéré comme symétrique (égalité territoriale dans la répartition des compétences et la divison des pouvoirs) ou assymétrique (statuts particuliers pour chaque entité).

Enfin, l'évalution du degré de fédéralisme¹⁹, qui va avec celui de décentralisation, cependant souvent confondus, nous ramène à un triptique caractéristique: tout d'abord, une superposition de deux ordres juridiques bien distincts, ensuite à l'autonomie des autorités fédérées, et enfin la participation de ces mêmes autorités à la politique de l'Etat fédéral.

B. Intérêt et limites d'une telle problématique

Avant d'exposer le travail, nous allons tenter de dégager l'intérêt et les limites d'un tel sujet. La justification n'apparait pas dans l'introduction et tardivement dans cette partie car il était nécessaire de tout d'abord expose la situation de l'Andorre aujourd'hui, mais aussi de manière historique, et enfin de la mettre dans une première perspéctive thématique (grâce à l'ensemble des définitions).

La justification essentielle de cette étude peut être synthétisée en un mot « la particularité », ou peculiaritat²⁰ en catalan.

L'étude qui suivra du cas andorran est issu d'un cas particulier que l'on ne retrouve que partiellement à travers l'étude du cas suisse. En effet, l'Andorre est un petit pays, comme nous l'avons présenté en introduction, situé dans une zone montagnarde hostile, et dont l'organisation politique n'avait de cesse de refléter l'organisation sociale contemporaine à chaque moment de l'histoire de ce pays. En d'autres termes, les vallées neutres n'ont connu pratiquement aucune influence extérieure sur leur mode d'organisation politicoinstitutionnelle (à part les paréages du XIIIème siècle);

Ceci étant dit, le type d'organisation, nous allons le voir, fédéralisant de l'Andorre,

19 Source: notes du cours du Professeur Ferran Requejo, de l'Université Pompeu Fabra de Barcelone (Théorie Politique II, semestre 2, année universitaire 2005-2006)

20 Ce terme est présent dans le vocabulaire andorran pour justifier l'existance de leur spécificitié

jusqu'en 1993, a toujours été le mirroir des nécessités premières d'organisation. Son mode d'organisation est donc resté pendant très longtemps endogène.

De plus, nous allons étudier un territoire qui, par sa taille, relève de la particularité historique. Comme tout les micro-Etats européens, l'Andorre possède des particularités que l'on ne retrouve nulle part. Cependant, nous parlons ici du thème fédéralisme. Dans le débat sur le fédéralisme, une des questions centrales demeurent l'existance ou l'inexistance d'un minimum dimensionnel. En effet, est-il nécessaire pour qu'un Etat soit considéré fédéral ou en tout cas de type fédératif qu'il fasse partie des Etats les plus vastes du monde? Le cas de la Suisse répond à bien des problèmes.

Une autre particularité est celle du Droit. En effet, dans ce grand ensemble de droit écrit romain et germanique que forme le continent européen, le droit coutûmier persiste en Andorre. Et ce droit n'est pas secondaire: il est complémentaire du droit écrit et se substitue à lui lors d'un vide juridique. Malgré la prédominance logique du droit écrit (Constitution, Lois organiques, Lois ordinaires, Ordonnances municipales, etc), subsiste encore ce droit coutûmier, par définition, non écrit.

L'ensemble de ces spécificités nous a donc amené à considérer de près le cas andorran et à désirer en produire une étude contributive en terme de droit public andorran.

Tout d'abord, il faut savoir que cette étude ne se prétend pas exhaustive. Elle va tenter de démontrer que le fédéralisme possède une évolution politico-juridique propre. Parler d'évolution, c'est parler d'histoire. Ce mémoire a donc comme prétention de caractériser un système politique et juridique à travers son histoire et en se basant sur la dimension première d'un tel Etat: les relations et les interactions entre le local et le national. Ce ne sera donc pas un reccueil historique de dates et de faits, mais bien une étude sur ce types d'intéractions. Les dates correspondront aux dates qui ont marqué l'histoire institutionnelle des vallées, car, à contrario, c'est bel et bien l'évolution des nécessités fédératives du peuple andorran qui a engendré ces changements. Tout est donc corrélé, surtout sur un territoire de dimension relativement réduite.

Outre ces limites historiques, il faut aussi parler des limites géographiques et physiques. En effet, l'Andorre est un pays enclavé, encore difficile d'accès, et donc difficile à pénétrer pour un étranger non résidant. Mon étude n'est donc qu'une simple contribution analythique. Pour l'aspect « observation », nécessaire à tout travail scientifique, celui-ci se limitera aux entrevues effectuées (cf. liste à la fin de corpus) et à mon expérience personnelle touristique en bon voisin.

Une autre limite réside dans la démographie. Aujourd'hui peuplée de plus de 70 000 habitants - encore que ce chiffre soit très peu important - la population autochtone présente avant l'ouverture des frontières andorrane dans les années soixante n'était pas très élevée, surtout dans cette zone peuplée de la chaîne pyrénéenne (comparée à la population de la Cerdagne française et espagnole, à l'Est). Ce qui limite donc aussi de manière quantitative les possibilités de particularités localisées de mutation institutionnelle et qui pousse donc à une étude globale sur tout le territoire andorran.

Enfin, on appellera la dernière limite une difficulté. Une difficulté bibliographique. En outre, ceci découle de toutes les raisons exposées plus haut. La particularité juridique dont a toujours fait preuve l'Andorre n'a pas produit les effets escomptés. En d'autres termes, les documents de Droit Public sur l'Andorre sont très rares, et les éditions limitées, s'agissant en fait pour un certain nombre de travail de thèses et peu de publications scientifiques de recherche non-doctorales. De plus, la persistance du droit coutûmier en Principauté n'a pas faciliter la recherche bibliographique. Mon travail a donc était articulé par l'ensemble des entrevues produites, dans lesquelles les intervenants ont pu me transmettre des pistes de réflexion des plus intéressantes et surtout nécessaires.

C. Le déroulement de l'étude

En continuité directe des limites énoncées antérieurment, je dirais que mon travail s'est effectué petit à petit, pas à pas. Pour éviter tout dérapage, je me suis rendu plusieurs fois en Andorre pour m'imprégner du sujet de mon étude.

L'étude possède comme base le croisement permanent entre la théorie juridique, la théorie politique et la pratique politico-administrative réellement observée ou retransmise du terrain. Les théories peuvent parfois se contredire entre elles. Elles se contredisent aussi très

souvent avec la pratique, et vice-versa. Il s'agira donc, pour nous, de nous démarquer de toute considération idéologique et de restituer un travail scientifique.

De même, on peut ajouter que les études bibliographiques que j'ai pu effectué ont été faites pour la très grande majorité d'entre elles en catalan, comme les entrevues et les conversations. Il s'agit donc d'un travail produit à la base dans une langue étrangère apprise sur le tard. La difficulté résidait donc dans la retranscriptions des données en langue française.

Le choix d'une base binaire de deux matières qui pourtant parfois s'opposent est parfaitement justifiable. En effet, le thème abordé ici n'a, je le crois par la bibliographie que j'en dégagerai, jamais été abordé d'une manière centrale. Donc, aucune étude, à ma connaissance, n'a jamais eu comme problématique centrale la question de l'interaction local- national mise en perspective dans l'histoire andorrane. En outre, il est donc intéressant de produire un travail introductif du thème, pour permettre, si tel est le cas, de futures étude plus appronfondies.

Ce travail n'a donc aucune prétention d'exhaustivité, et n'est que le maillon d'un ensemble d'études déjà produites et à venir sur la Principauté.

Première Partie

Première partie: Une développement politico-

institutionnel empirique: de 1419 à 1978

Chapitre1. De 1419 à 1866: Le Conseil de la Terre: une réalité fédéral?

Comme nous avons pu le voir en introduction, les paréages de 1278 et 1288 ont octroyé la neutralité politique et internationale des vallées d'Andorre. L'exécutif fut partagé entre la Mitre de la Seu d'Urgell et le Comté de Foix. Cependant, restait en suspens la question de l'organisation interne des vallées: que faire? Comment s'organiser? A Qui appartient le pouvoir²¹?

Section 1. 1419: Institutionnalisation d'un proto-fédéralisme

L'Histoire institutionnelle de l'Andorre commence beaucoup plus tôt. Alors, pourquoi ce choix de 1419? Il s'agit tout simplement de l'institutionnalisation du Conseil de la Terre (ou Consell de la Terra) et donc de la première reconnaissance de la personnalité juridique et morale du peuple andorran comme entité autonome. Précisément, le 11 février 1419²², l'Evêque de la Seu autorise la création d'un Conseil de la Terre, officiellement, pour permettre aux andorrans de pouvoir gérer en commun les affaires dont la dimension supra-paroissiale ne permettent pas une gestion localisée.

Cette assemblée est issue d'une pratique séculaire de réunions informelles entre caps de casa (chefs de famille) concernant des conflits contractuels. L'institutionnalisation ne procède donc pas ex nihilio, mais bel et bien d'une nécesité formelle. D'ailleurs, dans les tous premiers moments (mais ceci changera plus tard), ce Conseil ne sera chargé que de régulations contractuelles.

21 J'emplois volontairement cet idée matérielle que le pouvoir appartient à quelqu'un comme une figure de style; Bien entendu, l'on sait en sociologie politique que le pouvoir n'est qu'exercé contextuellement et non possédé.

La formalisation de cette pratique engendre deux particularités fondamentales qui seront au centre de maintes débats politiques, encore développés aujourd'hui. Tout d'abord, la reconnaissance, comme nous l'avons déjà fait constater, du peuple andorran comme une entité autonome. Enfin, l'émergence de pratiques fédéralisantes instituées. Ces deux points sont importants à saisir pour la suite.

1419 est donc une date fondamentale pour la structure politico-institutionnelle de la Principauté. Il faut savoir, donc , qu'il s'agit des premiers balbutiments de la pratique fédérative. En outre, la création du Conseil de la Terre provoque l'émergence d'un échelon supra-paroissiale, jusqu'à ignorée de droit, mais pratiqué de fait. Cette échelon, nous le verrons en suivant, possède un nombre certains de compétences sur lesquelles il peut statuer. De plus, sa structuration interne promeut le consensus entre toutes les paroisses.

Le fait important qu'il faut signaler, sur ce nouvel échelon, est qu'il comble un vide. En effet, la structure politique andorrane était formée jusqu'alors ainsi:

- l'individu, comme fondement de la société paroissiale, mais membre d'une casa, c'est-à-dire d'un ensemble homogène d'intérêts familiaux,

- le quart (hameau), ou veïnat, division adminsitrative regroupant un ensemble de cases (familles). Cet échelon est à la fois la base réelle de la société andorrane mais aussi l'organe identitaire de rattachement de chaque andorran,

- la parroquia (paroisse), au nombre à cette époque de six, forme un ensemble hétérogène de quarts et de veïnats, et gère les affaires publiques dans le cadre de leur base géogrpahique,

- Les Coprinces (Coprinceps), sont à la fois les garants de l'exécutif et du judiciaire. Entendu de manière immatérielle, ils exercent et représentent l'échelon « national ».

Selon ce schéma, il est clair que le fédéralisme de type patriarcal était déjà présent en Andorre. Cepedant, il s'agit là d'une forme que l'on pourrait qualifier de première et basique du fédéralisme. Il apparaît nécessaire de discuter plutôt de l'émergence d'une fédéralisme de paroisses, donc, au niveau national. Comme le récapitulatif le montre, le vide provient d'un manque au niveau national de l'expression de la volonté andorrane. Entendue à cette époque, il ne s'agissait, dans les premiers temps, pas d'une volonté certaine et affirmée d'méancipation politique mais plutôt d'une gestion subsidiaire des conflits contractuels. Nous le verrons, ce n'est que par une légitimité empirique que la volonté politique andorrane émergera, petits pas

Pour conclure sur cette étude, nous pouvons dire que le Conseil de la Terre prendra différentes nominations: Conseil des Vallées (Consell de les Valls), Conseil de la Vallée (Consell de la Vall), et plus récemment (1472), Conseil Général (Consell General). Cependant, jusqu'en 1866, il ne changera quasiment pas de compétences, de fonctionnement et d'organisation.

Pour citer le travail d'Antoni Fiter i Rossell, le Manual Digest²³ de 1748, dans son premier livre, il parle ainsi de la création de ce qu'il appelle le Consell General, mais que nous appelerons Consell de la Terra: « per ser totes les Valls Patria Comù ». Dans cette citation, on s'aperçoit que l'accent est mis sur le sentiment de communauté des vallées, qui émerge à cette époque.

23 Cet ouvrage participe majoritairement à l'histoire insitutionnelle de l'Andorre, puisqu'il s'agit du premier traitant de l'exposé des institutions et de leur fonctionnement.

Section 2. Le Conseil de la Terre: étude de cas

Nous allons étudier les attributions de cette assemblée, pour montrer que l'émergence d'un tel échelon national s'est produit dans un contexte de nécessités locales.

Sous-section 1. La composition

La composition du Conseil de la Terre apparait de prime abord assez complexe. En effet, Nous pouvons distinguer le Conseil de la Terre comme organe supra-paroissial, et le Conseil « étendu », ou Assamblea Magna. Le plus important est, bien entendu, le premier.

Le Conseil de la Terre reflète bien l'organisation de type fédéral, voire confédéral du nouveau système de gouvernance des vallées. En effet, chaque paroisse envoit deux à trois conseillers. Chaque conseiller (Conseller) élu prête serment d'allégence à l'ensemble de la paroisse: ce fait traduit factuellement que le Conseil de la Terre demeure un organe de représentation des intérêts locaux, et non nationaux. Cependant, les problématiques qui sont débattues dans cette assemblée sont de l'échelon national.

Le second reflète encore mieux l'aspect confédéral de la Principauté à cette époque. En effet, l'Assamblea Magna, réunie cependant à titre exceptionnel, regroupe le Conseil de la Terre entendu de manière stricte, les Consols Majors et Consols Menors²⁴ de chaque paroisses, et quelques représentants directs du peuple choisis pour leur qualité, mais qui cependant n'ont qu'une voix consultative.

Sous-section 2. Des compétences réelles?

Les réunions de ce Conseil sont rares. Au nombre de quatre pour les ordinaires, elles ne dépassent que rarement ce nombre.

Cas particulier, le Conseil de la Terre décide de lui-même, par le biai d'ordinacions, des compétences qui lui reviennent. Toute chose étant égale par ailleurs, il est intéressant de noter qu'il s'agit là d'une autonomie certaine, toutefois relativisée par le lien direct qui unit le conseiller à sa paroisse. Pour parler des compétences du Conseil, nous parlerons des

24 Consol Major: maire. Consol Menor: maire-adjoint. Particularité andorrane: chaque Comù ne possède qu'un seul maire adjoint.

- services publics de la Principauté: construction, voies et eaux, - agriculture: plans développement agricole.

D'un point de vue pratique, chaque junta faisait office de ministère, malgré le manque d'autonomie de ces structures, par le haut ave les compétences des Coprinces, et par le bas, avec les compétences propres des paroisses.

Sous-section 3. Prédominance du niveau local

Malgré cet ensemble de compétences qui peuvent nous apparaître aujourd'hui formelles et strictes, dans les faits, elles ne l'étaient pas. Il faut donc se rendre compte de la prédominance du niveau local. Ce même niveau paroissial a participé fortement à l'émergence du Conseil. De plus, ce même Conseil est l'émanation de la volonté locale. Ainsi, nous pouvons facilement dire que le niveau local contrôle le niveau national. Tout est question de relativité, et les compétences octroyées au Conseil le sont par pure volonté locale: en effet, ce sont les Conseillers eux-même qui décident de leurs compétences.

Nous pouvons don qualifier l'autonmie de cette entité comme fluctuante, en fonction des nécessités et des besoins de l'instant (considéré dans ce cas à l'échelon annuel).

Les paroisses, et plus précisément les Comuns (organes administratifs de gestion) collaborent directement avec le Conseil, et maintiennent, par là même, les compétences qui ont toujours été les leurs: cadastre, rencensement, construction, sûreté locale, agriculture.

25 Par manque d'informations directes, les détails des compétences proviennent de l'ouvrage précité L'Andorre, aux éditions Presses Universitaires de France.

Section 3. Caractéristation du cas: entre fédéralisme paroissial et confédération de territoires

De quel type est l'organisation politico-administrative de l'époque: fédérale? Confédérale? De quelle forme parle-t-on: médiéval? Féodal? Contemporain?

Il est intéressant tout d'abord de s'atarder sur le lien qui existe entre le niveau national et la population andorrane. En effet, cela nous permettra de dégager une solution quant au type d'organisation. Ensuite, nous tenterons de mettre en lumière les limites intrinsèques au fonctionnement du Conseil de la Terre. Enfin, à la lumière de tous ces élèments, nous dégagerons une optique d'analyse en vue de la caractérisation du type politique de fonctionnement.

Sous-section 1. Lien société/Conseil: quelle amplitude?

Tout d'abord, le lien formel entre la population et le conseil de la Terre est direct car les Conseillers dits Généraux sont élus par les Caps de Casa. Cependant, pas par tous. Comme le dit Laura Roman Martin dans l'introduction de son ouvrage El nou estat andorrà: un estudi juridic²⁶, en parlant du décrêt du 11 février 1419 de la Mitre: « La suplica exposava d'elegir dos o tres homes de cada parroquia capacitats per asumir la representacio dels assumptes i negocis propis de les Valls », que l'on pourrait traduire en français par le fait que ce même décrêt de l'Evêché demandait d'élir deux ou trois hommes en capacité d'assumer la representation des affaires commerciales des Vallées. En d'autres termes, il s'agissait de Caps de casa dont la notoriété et l'intégrité morale en étaient universellement reconnues: les plus âgés et ceux issus de familles de notables. Restaient exclus ceux dont l'âge ne leur permettait pas de réflechir, selon les termes de l'époque, correctement aux affaires courantes. Ce même contingent de population était aussi la base du suffrage.

Le lien est donc clair. La population, par le biai de ses représentants, pouvaient gérer ses affaires courantes d'ordre commercial et agricole à un niveau national.

Enfin, rappelons que ces mêmes chefs de familles élisaient à la fois les représentants

26 El nou estat andorrà: un estudi juridic, de Laura Roman Martin, paru en 1999 aux éditions de l'Institut d'Estudis Andorrans

nationaux, mais aussi les conseillers paroissiaux. De plus, comme le rappelle l'ouvre précité, la création du Conseil de la Terre possède comme corrélaire l'affirmation de la Paroisse comme entité territoriale de base de la société andorrane.

Sous-section 2. Les limites intrinsèques au Conseil de la Terre

Les limites que nous allons énoncer témoignent, remises dans leur contexte, d'une faible importance des décisions du Conseil et de sa position relative dans l'ordre juridique andorran.

Avant toute chose, il est important de rappeler que nous désirons nous détacher de tout anachronisme, et que l'interprétation qui sera faite des limites n'a à voir que la situation du contexte juridique contemporain à la pratique institutionnelle de cette époque.

Tout d'abord, cet organe de type législatif ne possédait aucun pendant exécutif. En outre, le seul cas d'exécutif que l'on pourrait dégager serait la position et le rôle du Syndic, dans ce cas là président de cette assemblée. Cependant, sa fonction était assez restreinte, vu le manque de clareté concernant les compétences du Conseil. De plus, les commissions ou juntes, qui faisaient office de ministères déléguées, ne possédaient aucune autonomie normative, ce qui restreignaient leur champ d'actions. Dans la pratique, l'on parlera des exécutifs, car les normes votées par le Conseil étaient, dans leur ensemble, mises en pratique par les exécutifs parroissiaux.

De même, le Conseil n'avait aucune capacité pour réguler les compétences locales. Dans cette optique, il n'y avait qu'un contrôle unilatéral possible: du bas vers le haut. Ceci remet en cause l'autonomie d'action de l'assemblée nationale.

Ensuite, il est intéressant de noter que dans ce contexte de féodalité, et malgré la neutralité qui est à la base de l'émergence des Vallées d'Andorre comme entité politique, les Coprinces gardaient la main mise sur les affaires nationales courantes: toute mutation

institutionnelle passait obligatoirement par un décrêt conjoint²⁷ des Chefs d'Etat²⁸. Ainsi, toutes les politiques publiques étaient soumises à l'approbation postérieure des Coprinces. En conséquence, on peut dénoter un manque d'autonomie quant à la prise de décision.

Dans l'ordre juridique andorran de cette époque, les normes émanants du Conseil n'avaient qu'une porté réstreinte, et chaque paroisse restait cependant autonome dans la gestion de son domaine de compétences. Et ce malgré la supériorité hiérarchique et formelle de ces normes. Cette lacune hiérarchique provenait sans doûte du floux de répartition des compétences entre le local et le national, qui préférait le niveau local (car c'est bele et bien celui-ci qui déléguait ses compétences au niveau national). Enfin, il n'y a pas eu de création de nouvelles compétences au profit du Conseil de la Terre.

En dernier lieu, le nerf de la guerre: les finances. Comme nous le savons, en sociologie politique, le droit et les finances²⁹ forment le duo par lequel l'autonomie d'une assemblée peut se caractériser. Même dans le contexte que nous décrivons, le Conseil de la Terre faisait à une problématique. En effet, pendant longtemps, le budget de ce Conseil provenait essentiellement des dotations faites par les Paroisses à ce même Conseil. En outre, les taxes et impôts (ex.: la très connue questa) étaient relevés par ces mêmes Comuns et redistribuaient, en partie au Conseil de la Terre. Les seules taxes qui lui incombaient directement étaient celles issues de l'importation et de l'exportation de produits agricoles et manufacturés. Cependant, à cette époque, le contexte n'était pas le même: l'accès très difficile des vallées d'Andorre réduisait très largement les échanges.

Sous-section 3. Une caractérisation partielle du fonctionnement

politico-insitutionnel

Au lendemain des paréages du XIVème siècle, l'Andorre se trouve face à l'émergence d'un nouvel échelon (le national) et à l'affirmation légitime d'un autre (le paroissial). Cette nouvelle donne incite à se poser la question subsidiaire de la caractérisation de nouveeau découpage.

27 Ce que j'appelle « décrêt conjoint » n'est pas un acte cosigné, mais deux actes séparés mais ayant la même portée

28 Dans ce cas, l'Etat andorran n'existait pas encore selon la définition moderne du terme

29 Référence faite en partie grâce au cours de Jean-Michel Eymeri, intitulée: Gouverne de la France Contemporaine (semestre 7 du diplôme de l'IEP de Toulouse, module administration et gouvernance)

Dans le cadre de notre étude, on peut se rendre compte que le partage de la tête de l'exécutif peut provoquer une neutralité du territoire considéré, comme tel est le cas en Andorre. En outre, ceci a permis l'émergence en interne d'un type particulier d'organisation. Cependant, à l'instar des vallées pyrénéennes voisines (ex.: Comté de Foix ou Vicomté du Couserans), et dans ces hauts lieux montagnards, l'organisation politique s'articuler autour des nécessités de régulation des contrats de pâture et d'échanges commerciaux.

Ainsi, le type fédéral de gouvernement peut être aussi applicable à la Principauté. Cependant, l'Andorre procède d'un cas particulier. Elle possède une structure autonome (bien que relativement) au niveau local comme au niveau national.

Ceci se rapprocherait plus d'une confédération de territoires, selon les définitions précitées: accord de territoires historiquement autonome les uns des autres pour mettre en commun des compétences (douanes, relations avec les Coprinces). De plus, le contrôle de ces entités d'origine et l'égalité parroissiale formellement reconnue dans la désignation des conseillers tendent à confrimer cette thèse.

Néanmoins, le stade de la confédération a été dépassé très tôt: les compétences octroyées touchent à des domaines propres à ce que l'on pourrait appeler « les pouvoirs régaliens » des paroisses³⁰. Formellement, ensuite, on sait que le Conseil peut se saisir de compétences qu'il juge bon de s'octroyer. Ceci prouve l'aspect fédéral.

En conclusion de cette étude, et plus précisément des relations local/national, on peut dégager les caractéristiques suivantes: au niveau relativement faible de sa dimension géographique, l'Andorre a connu à cette époque une imbrications de particularités fédérales et confédérales. Non obstant, l'Andorre peut être dénommée comme une entité confédérative de paroisses.

Chapitre 2. Vers une rupture institutionnelle avec le mode féodal de gouvernement?

La fin du XIXème siècle et le début du XXème marquent un tournant dans le mode de gouvernance andorran. En effet, cette période est propice en Europe à l'émergence de nouveaux Etats-Nations (printemps des peuples de 1830), de nouvelles revendications politiques (montée des nationalismes, des socialismes et des démocraties sociales), culturelles, et institutionnelles. L'Andorre, malgré son enclavement certain, n'est pas resté à l'écart de ces évolutions politiques. On dénote deux périodes d'évolution : celle de 1866 et celle de 1933.

Comme nous avons pu l'exposer en introduction, nous allons nous focaliser sur des dates importantes qui marquent une rupture institutionnelle significative et générale pour la Principauté. Cependant, dans le cadre de notre étude, ces dates sont aussi importantes. En effet, chacune des évolutions ou mutations institutionnelles que connaitra l'Andorre participe de très près à la redéfinition des interactions entre le niveau paroissial et stato-national. L'objectif de notre étude, pour rappel, concerne la construction la thèse selon laquelle la fédération andorrane de communes s'est construite de manière empirique dans un champ politique où les forces étaient concentrées entre les mains des Paroisses. Nous allons dans un premier étudier la Nova Reforma de 1866, puis les influences de la réforme de 1933 dans les relations institutionnelles andorranes.

Section 1. La nova reforma de 1866 ou la légitimation du niveau

central

1866 constitue une date importante, si ce n'est la plus importante de l'ère moderne, après celle de la Constitution de 1993. En effet, cette année-ci marque le début d'une rationnalisation du pouvoir andorran, en constante évolution jusqu'à aujourd'hui³¹. Le cadre générale de cette partie de l'étude est compris choronologiquement entre 1866 et 1978.

Nova Reforma est un terme générique qui désigne la réforme institutionnelle andorrane de 1866. Comme on peut le comprendre, cela signifie Nouvelle Réforme. Pourquoi un tel terme? Quel est le contenu de cette réforme? Quelle est son influence dans les interactions toujours aussi fortes entre le local et le central?

31 Nous verrons plus tard les problèmes liés au vote des lleis qualificades après la promulgation de la Constitution de 1993.

Sous-section1. Les préludes et les attentes

Avant de parler de la réforme intrinsèque et de ses conséquences directes sur la construction fédérale de l'Andorre, il est bon, nous le pensons, de définir les raisons qui ont poussé à une telle évolution.

Il faut savoir qu'en 1866, trois courants sont présents au sein du Conseil de la Terre. L'un d'eux est appelé courant « des jeunes », à la tête duquel se renvendique un certain Anton Maestre. Celui-ci désire mettre fin à la coutûme selon laquelle seul les caps de casa dont la notoriété est irréprochable peuvent avoir droit de suffrage, passif et actif, pour les élections centrales et paroissiales.

Sur 781 chefs de famille, 523 signeront pour la réforme, alors que ce même parti qui l'a impulsé n'était pas majoritaire au sein de l'assemblée³².

Sous-section2. Les implications techniques de la réforme

La Nova Reforma, qu'és aixo³³? Cette question peut être légitimement posée. Nous allons tenter d'y répondre. Sans pour autant faire une étude juridique et exhaustive de cette évolution, il est nécessaire de détailler les points les plus importants. Nous verrons que ceux- ci ont des conséquences directes sur les intéractions institutionnelles.

Selon Antoni Armengol³⁴ et Laura Roman Martin³⁵, la Nouvelle Réforme andorrane de 1866 possède un premier aspect fondamental: le suffrage élargi. En effet, dans le décrêt d'avril 1866, la Mitre, et selon les revendications des compagnons d'Anton Maestre, autorise le suffrage universel à tous les caps de casa, quelques soient leur origine et sans distinction. Le droit de suffragevote, à la fois passif et actif, est promulgué sous ces conditions. Il touche à la

34 « La Reforma de l'any 1866. Anàlisi i comentari », in Quaderns d'Estudis Andorrans, 1979.

fois aux élections paroissiales et aux élections centrales. Il s'agit d'une vraie révolution dans la tradition et la coutûme andorrane: pour la première dans l'histoire politico-institutionnelle andorrane, une norme écrite surpasse la norme coutûmière, par définition, orale. Cependant, il s'agissait à l'époque de s'adapter aux évolutions du monde alentour.

Une autre réforme va toucher le Conseil lui-même. Tout d'abord, notons le changement symbolique, mais important pour les consciences, de nom de l'assmeblée centrale délibérante: officiellement en 1866, le Conseil de la Terre devient le Conseil Général. Jusque là officieusement employé par tous, il devient le titre officiel. Depuis cette date, d'ailleurs, les membres de cette assemblée seront considérés comme des « Conseillers Généraux » (Consellers Generals).

Un aspect plus pragmatique de cette réforme va être ceui du nombre de députés, ou représentants du peuple. En effet, il sera fixé à vingt-quatre membres, dont quatre par paroisse. L'égalité paroissiale au sein de cette « assemblée nationale » sera donc respecté. Il ne s'agit pas là d'une réforme, puisque cette égalité perdure depuis 1419, cependant cela témoigne d'une réelle volonté de fixer sur le papier les règles du jeu démocratique ou (protodémocratique).

D'autres caractéristiques importantes de cette réforme sont à mentionner. Tout d'abord, l'interdiction formelle du cumul d'un mandat local et d'un mandat national. Dans la pratique, chaque élu, selon le niveau auquel il appartient, pourra se spécialiser dans des problématiques soit d'intérêt local, soit d'intérêt national. Enfin, il est intéressant de noter, pour notre étude, que chaque entité aura, sur le papier, ses propres domaines de compétences: la paroisse gérera les aspects communaux, et le Conseil Général les aspects généraux (ex.: il pourra juger des conflits de compétences entre paroisses).

Ce qui vient d'être énoncé traduit un mouvement global d'institutionnalisation du pouvoir politique. L'on peut dire que le décrêt de 1866 reflète le désir d'élaboration d'une Constitution écrite. Sans en être une, ce décrêt possède au moins un aspect fondamental d'un tel acte juridique: l'organisation formelle et écrite de la division institutionnelle.

Comme dit antérieurement, et pour reprendre les termes employés par Ramon Viñas i Farré³⁶, le décrêt de la Nova Reforma impulse « l'étape moderne de l'histoire [politicoinstitutionnelle] d'Andorre ». Juridiquement, cela implique la création d'un ensemble de

36 In « Nacionalitat i drets politics al Principat d'Andorra », éd. Andorra Avui

mécanismes qui permettent au pouvoir central de traiter, de manière autonome, d'enjeux généraux, nationaux.

Néanmoins, tout ceci pose la question de la pratique. En effet, l'Andorre est un pays de coutûme et de tradition juridique. Quelles sont les conséquences de cette réforme pour le cadre d'étude qui nous intéresse?

Sous-section3. Rupture ou évolution de la tradition fédéralisante?

Cette réforme, la Nouvelle Réforme, nous ramène à la question centrale de notre étude, à savoir si le schéma féodal d'une division fédéral des compétences perdure.

Juridiquement, l'imbrication de deux niveaux bien distincts dans l'ordre juridique andorran a fait son apparition en 1866. Officiellement, chaque entité possède son propre domaine de compétences. Nous serions donc face à une superposition fédérale au sens stricte du terme.

De plus, l'élargissement de la base du suffrage tend à confirmer l'argument selon lequel nous serions dans un nouveau schéma de fédéralisme. En outre, le fait d'impliquer une plus grande partie de la population traduit à la fois une volonté affirmée de démocatisation du monde politique andorran, mais aussi reflète une tentative de rationnalisation du pouvoir.

1866 traduirait une rupture claire et nette avec l'« ancien régime »: le système féodal de Coprincipauté.

Enfin, cette rationnalisation par le droit écrit apparaît en Principauté sous la forme de la plainte³⁷. Le décrêt autorise tout citoyen qui possède le droit de suffrage à porter plainte devant la juridiction d'un des deux Coprinces si une décision ou un acte administratif lui apparaît contraire au décrêt. Il s'agit d'une avancée en terme de droits octroyés aux habitants de la vallée.

Ces changements impliquent plus une redéfinition technique que de compétences. En

effet, il est clair que le Décrêt épiscopal de 1866³⁸ redéfinit les règles du jeu et éclaircit beaucoup de zones d'ombre. Il s'agit d'une révolution technique. Du point de vue des compétences, cela n'en est pas moins à relativiser. En effet, la question du fédéralisme, outre ses implications purement techniques (double niveau législatif, exécutif et judiciaire), fait appel à un ensemble de pratiques, surtout du point des compétences des différents niveaux.

Tout d'abord, pour étayer cette thèse, nous pouvons dire qu'un vide quant à l'exécutif central persiste. L'assemblée nouvellement renomée ne possède toujours pas la capacité de désigner un exécutif, comme cela se passe chez ses voisins européens: il y a toujours cette confusion de rôles du Syndic Général: à la fois président d'une assemblée législative et chef de l'exécutif andorran, qui n'en possède que quelques traits caractéristiques. Les coprinces, français et espagnol, possèdent toujours le monopole de l'exécutif (par le biai de leurs représentants qui possèdent la délégation de signature: les viguiers).

De plus, la répartition des compétences n'est pas clairement définie. En effet, un floux artistique perdure. « Qui fait quoi? »: il s'agit toujours de la grande question centrale, qui est issue de rivalités de pouvoir au sein même des paroisses, mais aussi entre l'entité fédéral et les entités fédérés. Ce que l'on peut dire, cependant, c'est qu'il y a tout de même l'émergence et par là même la reconnaissance d'un intérêt général. Entendu comme l'intérêt de tous les habitants des Vallées neutres, celui passe par l'affirmation de la supériorité normative des consensus qui peuvent surgir des débats de la Maison de la Vallée³⁹.

En conséquence, les « vieux démons » sont toujours présents. Le système antérieur demeure. Les changements apportés par la Nova Reforma ne procèdent que de l'accumulation du droit. Il n'y a pas eu, en effet, de modification des pratiques politiques de type fédéral. Les paroisses demeurent compétentes dans bon nombre de domaines et le Conseil Général est toujours le lieu de discussion et d'échanges, parfois conflictuels, entre les Paroisses.

L'échelon central n'a pas connu de réforme profonde, notamment face à la question de son autonomie. En outre, les conseillers généraux sont toujours liés à leur paroisse d'origine,

39 Maison de la Vallée: lieu où se tiendront désormais les séances du Conseil Général. Jusqu'à cette période, elles pouvaient avoir lieu dans différents endroits.

et représentent au sein de l'assemblée dont ils sont membres, leurs intérêts.

La Réforme de 1866 a donc apporté beaucoup de droits et de libertés aux andorrans, mais n'a pas, sur le fond, rompu avec le régime féodal de l'égalité paroissiale. Il y a encore un vide quant à l'émergence d'un pouvoir législatif central, réel et autonome du reste des entités fédérés.

Ainsi, l'Andorre peut encore être considérée, à cette époque, comme une véritable association politique de territoires. Les changements profonds apportés par la Nova Reforma ont principalement eu comme conséquences l'élargissement des droits des andorrans. Par la suite, nous allons tenter d'étudier les réformes qui ont pu suivre jusqu'en 1978.

Section 2. Les réformes postérieures: une portée identique à

1866.

Comme en 1866, les réformes qui vont suivre vont boulverser profondément les droits des andorrans, mais n'auront que très peu de conséquences sur la question de la pratique du fédéralisme. En effet, le soucis majeur qui peut légitiment apparaître est celui de l'autonomie du niveau central. Ssur le papier, celui-ci existe. Dans les faits, il est difficile de s'en démarquer, même aujourd'hui. Car l'Andorre, il s'agit d'une des démonstrations que nous tentons de produire par cette étude, est un Etat de coutûme.

Les deux mutations majeures que va connaître l'ordre juridique andorran de 1866 à 1978 concerne le droit de suffrage.

Tout d'abord, en 1933, le suffrage est étendu à tous les hommes andorrans⁴⁰, en d'autres termes, on assiste à la création du suffrage universel masculin pour les hommes majeurs de vingt-cinq ans. Cette révolution juridique, qualifiée « de première et dernière révolution andorrane » par Laura Roman Martin⁴¹, possède ces propres conséquences sur le fédéralisme. En outre, elle élargit la base du suffrage et par là même le champ d'application du fédéralisme institutionnel au sein de la société andorrane. Grâce à une base sociale plus étendue, les pratiques fédérales tendent à être légitimées. A une plus grande partie de la population est reconnu le droit de s'intéresser aux affaires publiques paroissiales, mais aussi nationales.

Cependant, le peuple n'est pas également représenté. En effet, à cette époque déjà, l'Andorre connait un phénomène des migrations internes: la population se déplace vers la moyenne vallée du Valira pour aller travailler dans la capitale. Ce déplacement démographique produit une inégalité de citoyenneté dûe elle-même à l'égalité paroissiale⁴²: pour schématiser, on peut dire que le poids du vote d'un habitant d'Andorra-la-Vella est moins

40 Cette réforme a sans doute été fortement influencée par la promulgation de la IIème République espagnole et des nouveaux droits et libertés reconnus par celle-ci au peuple espagnol

41 Dans son ouvrage précité, elle parle de « primera i darrera revolucio andorrana », mais insiste sur le fait que cette qualification est populaire et non d'un auteur en particulier

42 Le terme d' « égalité paroissiale » est très employé en droit public andorran. Il apparaît notamment dans

l'ouvrage de Antoni Pol i Solé, « el fet territorial andorrà: l'essència d'una realitat federal », éd. De la Société andorrane de Sciences (Societat Andorrana de Ciències)

important que celui d'un habitant d'Ordino. Cette inégalité de fait va être à l'origine de nombreux débats politiques de l'époque⁴³.

Beaucoup plus tard, en 1970, les femmes obtiendront le droit de suffrage actif, et passif en 1973. Cependant, le schéma de l'enjeu de représentativité reste identique à celui de 1933. Il en est même amplifié, à cause de fortes disproportions de peuplement dans les Vallées.

43 Le droit de suffrage universel masculin va être remise en cause entre 1941 et 1945 par le viguier du Coprince français, provenant de l'Etat Français de Vichy

Section 3. Une apporche des implications de ces réformes sur les

institutions

Nous l'avons vu en partie, l'ensemble des réformes qu'a connu l'Andorre de 1866 à 1978 concerne le droit et très peu la pratique.

En effet, malgré une profonde redéfinition des modes de gestion publique et politique, notamment par le décrêt de 1866, c'est bel et bien un ensemble de droits et de libertés qui, peu à peu, a été reconnu par les Coprinces aux nationaux andorrans. Cependant, la portée de ces réformes sur le mode fédéral, voire confédéral de l'organisation et du fonctionnement des institutions andorranes demeurera assez faible.

En outre, l'intérêt général des vallées qui a pu s'exprimer à travers la réforme et la pratique du Conseil Général ne concerne que des domaines limités. Ces mêmes domaines continueront d'être définis par cette même assemblée. Le Conseil demeure dépendant financièrement des Paroisses qui continuent à lui verser une sorte d' « allocation budgétaire ».

La pratique politique reste d'un type plus confédérale que fédérale, et ce malgré la redéfinition des règles (relations avec les Coprinces, services publics dont l'intervention reste limitée) et l'autonomie adminsitrative dont fait preuve le Conseil Général, par l'édiction de normes dont la valeur juridique peut être considérée comme supérieure à celle des Comuns.

Dans le livre « El Consell General (1682-1979) »⁴⁴, Josep Maria Vidal i Guitart dit que « [le Conseil Général] fut une conséquence de la nécessité de regrouper les questions communes qui affectaient tous les Quarts ou Paroisses », puis poursuit en disant que Andorre « arrête d'être une entité de différents noyaux⁴⁵ pour devenir un organe commun au niveau de la population ».

Cette citation permet de mieux entendre la création empirique et pas à pas d'une entité pertinente, au niveau global de la population andorrane. Cependant, comme le rappelle le Mémoire de réforme Institutionnelle de 1978⁴⁶, la présence des Comuns dans l'élaboration de

44 Ouvrage portant sur l'histoire et l'évolution du Conseil Général et du lien qui l'unit aux Paroisses. Divers auteurs.

45 Noyaux: traduit du catalan nuclis, qui porte en lui le sens d'une entité homogène et reclue sur elle-même.

46 Officiellement dénommé: Memoria de Reforma Institucional, et approuvé par le Conseil Général le 24 janvier 1978. Il s'agit d'un acte sans valeur juridique mais avec une forte déclaration d'intention qui détaille en interne le fonctionnement du Conseil Général mais plus largement de tout le système institutionnel

En effet, tout d'abord, ce Mémoire rappelle que les Conseillers Généraux sont issus de collèges électoraux dont les circonscriptions sont les Paroisses. De plus, ces mêmes conseillers, comme énoncé auparavant, prêtent serment devant le Conseil du Comù et devant la population. Enfin, fait important, ce que l'on appelle la Junta de Govern, c'est-à-dire l'assemblée gouvernante, qui tiendrait lieu à cette époque de Gouvernement andorran, est composée des six Consols Majors de chaque paroisse, assistés par un de leurs conseillers.

Notre propos sur les aspects confédéraux de la Principauté ne signifient en rien notre intention de définir l'Andorre comme une confédération. En effet, il faut rappeler qu'à l'origine de la Confédération prévaut un Traité international. Or, dans ce cas, nous faisons face à une absence formelle de traité, mais plutôt à un accord tacite et empirique passé entre différents territoires pour régler des problématiques dont la portée dépasse le seul cadre paroissial.

Enfin, de conclure sur le fait que dans la pratique, la « fédération de paroisses⁴⁷ » andorran a connu, depuis 1419 et jusqu'au début des années 1970, un fédéralisme contractuel, caractérisé, premièrement par un double niveau organisationnel, et deuxièmement par une participation sur un plan égalitaire de tous les membres de cette fédération à la politique étatique ou générale⁴⁸.

A l'heure de la réforme institutionnelle de 1978, un fédéralisme coopératif s'est mis en place petit à petit, nous le verrons, par, d'une part, la suprématie hiérarchique du niveau central, et d'autre part, un ensemble de mécanismes permettant une coopération à la fois verticale et horizontale.

andorran. Tout en en prenant des exemples par des citations, le travail de notre étude nous pousse à relativiser certaines déclarations

47 Terme bel et bien employé par le Conseil Général en 1978, mais aussi par Adellach ( in « Pels camins
pedregosos de la Politica » en 1979), ou bien par Vidal i Guitart (in « El Consell General », op.cit).

48 Le terme de « général » est très présent dans l'analyse politique ibérique, dont fait partie géographiquement et culturellement l'Andorre, pour désigner le niveau hiérarchique le plus élevé au sein de l'Etat

Partie 2. En marche vers la redéfinition des rapports

fédéraux: de 1978 à 1993.

La période que nous allons étudier, de 1978 à 1993 peut être considéré dans l'histoire andorrane comme une période de transition.

Transition démographique, tout d'abord, puisque depuis le début des années soixante⁴⁹, l'Andorre cnnait un taux d'accroissement de sa population de 9% par an. En 1975, on en arrive au constat que 70% de la population des Vallées est d'origine étrangère (30% à peine pouvait être considérée comme possédant la nationalité andorrane).

Corrélèrement, transition économique dans le sens d'une ouverture progressive au marché européen et totale sur la plan du tourisme commercial.

Transition identitaire, aussi, par la redéfinition de ce qu'est « être andorran », et la création de nombreuses entités à caractère national⁵⁰: Bibliothèque nationale en 1974, Archives nationales (1976), ou encore la création de l'Institut d'Etudes andorranes (1976). Tout ceci dans un soucis de rassembler toutes les recherches sur le pays.

Enfin, transition institutionnelle, qui débouchera, à terme, sur la rédaction de la Constitution de 1993.

Quelles sont les particularités de cette transition institutionnelle? Quelles conséuqences sur le schéma traditionnel, hérité de 1419 et de 1866, des rapports entre les différents niveaux? Dans quelle mesure cette rédéfintion a-t-elle été obligé de passer par une constitution écrite?

Chapitre 1. Vers l'émergence d'un niveau fédéral pertinent?

Le choix de l'année 1978 n'est pas anodin. En effet, d'aucuns font partir la réforme instititutionnelle de l'année 1975, en tout cas sa première impulsion (voir le titre de l'ouvrage précité de Nemesi Marquès et les dates de 1975 à 1981). Cependant, le travail effectué entre 1975 et 1978 est un travail de réflexion et de gestation pour deux faits importants qui vont marqué le pas de l'histoire institutionnelle andorrane: le Mémoire de Réforme Institutionnel du M.I. Consell General⁵¹ et la création de la septième paroisse d'Escaldes-Engordany.

49 Nemesi Marquès, in « La Reforma de les Institucions d'Andorra (1975-198 1) », éd. Virgili i Pagès, 1989

Et: données tirées des entretiens effectués en Principauté (notamment avec Antoni Pol i Solé)

51 M.I. Signifie « Molt Il.lustre » , que l'on pourrait traduire par « Très Illustre » ou « Excellence ». Ce titre octroyé à l'assemblée andorrane provient d'une tradition séculaire

Section 1. Les préludes à la réforme

Sous-section 1. La Memoria de Reforma Institucional ou l'intention de rationalisation du travail politico-administratif

Nous avons déjà énoncé ce travail du Conseil Général, mais nous allons cependant le reprendre pour le détailler et voir ses répercutions sur le découpage vertical des Institutions.

Le Mémoire de Réforme Institutionnel a été voté par le Conseil Général et ses 24 membres lors d'une séssion extraoridinaire le 24 Janvier 1978. Il détaille un ensemble de constations de la situation générale andorrane à cette date (forte transition démographique, boom économique, développement des infrastructures routières et touristiques, tourisme de masse,etc), et propose un ensemble de réformes nécessaires, aux yeux des Consellers, pour que la « paix sociale andorrane » perdure.

Néanmoins, cet acte, qui n'a cependant qu'une valeur déclarative et d'intention, aura à nos yeux une double conséquence majeure: tout d'abord, il insiste sur le fait central que l'Andorre doit s'adapter à l'environnement européen dont le pays fait partie, et est donc le prélude d'une réforme nécessaire à l'émergence de l'Etat de droit. Enfin, dans cette déclaration, on voit apparaître la volonté de l'émancipation de l'échelon fédérale. Nous allons donc étudier ce dernier aspect, qui nous intéresse de près.

La volonté première de ce Mémoire est d'affirmer le caractère fédéral du découpage institutionnel andorran. Nous pouvons citer l'extrait selon lequel: « Andorra és un Estat de Dret en forma de Co-Principat i Federacio de Parroquies ». Voici la définition d'Andorre que donne le M.I. Conseil Général et que l'on peut traduire ainsi: « Andorre est un Etat de Droit, sous la forme d'une Coprincipauté et d'une Fédération de Paroisses ». Le ton est donné.

Mais ce qui est cependant intéressant dans cet extrait, est la concordance donnée entre le découpage interne et la volonté d'asseoir l'Andorre sur le banc des Etats occidentaux.

Devenir, puisqu'en 1978 le débat est toujours vif, un Etat de Droit. Or, un Etat de Droit, dans son acception la plus stricte, respecte les propres règles qui régit son fonctionnement. Il est clair, comme nous l'avons démontré, que la Coprincipauté a subi les intéractions parfois belliqueuses de conflits de pouvoir entre le local et le central. Et ceci, dans un cadre institutionnel où la répartition des compétences n'était pas clair.

Conséquemment, le souhait du Conseil est de tenter d'ordonner ses compétences. De rationaliser le travail de chaque entité. Le débat arrive sur un point délicat: que donne-t-on à gérer aux paroisses? Quel sera le travail du Conseil?

Certains auteurs parlent d'une délimitation des compétences des Comuns, d'autres dirons que le Conseil désire en augmenter l'objet⁵².

En fait, pour reprendre en partie le propos de Pere Pastor Vilanova⁵³, qui défend l'idée selon laquelle, et notamment dans ce Mémoire du Conseil Général, le souhait était de délimiter les compétences des Comuns, en les offcialisant par l'écrit, d'élargir le champ des compétences traditionnellement dévolues à ces circonscriptions locales, mais aussi, et ce serait une évolution naturelle, de construire de manière évolutive et empirique un ensemble de mécanismes de contrôle qui permettrait au Conseil Général de s'émanciper de la tutelle dirècte des Paroisses qui a, jusqu'alors, quasiment toujours caractérisé son fonctionnement.

En conséquence, l'idée centrale réside dans l'institutionnalisation du découpage vertical des compétences. Ceci est une caractéristique propre au découpage fédéral (cf. l'Allemagne et le distribution verticale des compétences dans la Loi fondamentale de Bonn et de son développement postérieur).

En d'autres termes, l'assemblée andorrane fait part de son souhait de, à la fois, redéfinir les règles du jeu traditionnellement coutûmières (c'est-à-dire non-écrites et qui par conséquent ne peuvent être rigidement entendues), mais aussi de redéfinir les relations traditionnelles de compétences qui l'unit aux Coprinces. En fait, la volonté affichée du M.I. Consell General de la Vall d'Andorra est de se créer un statut juridique, avec un ensemble de compétences et de

52 Il s'agit d'un schéma bien entendu tracé à gros traits, et dont les premiers pourraient être caractériser par les propos Laura Roman Martin (op. cit.), et l'autre par le Sr. Batlle Pere Pastor Vilanova, dans sa thèse doctorale « Contribution au droit public andorran », 2002.

règles de fonctionnement qui permettront, dans un contexte international toujours plus ouvert, d'être encore plus légitime.

Sous-section 2. Le premier pas vers une considération du peuple andorran comme une entité « une et indivisble » ou la création de la septième paroisse

Faisant volontairement appel à l'expression si bien connue de l'article 1er de la Constitution française de 1958, nous allons montrer dans cette partie que la création de la septième paroisse ex-nihilo d'Escaldes-Engordany, au dépend de celle d'Andorra-la-Vella, est le signe d'une volonté des Coprinces de considérer de manière appuyée l'accroissement de la popualtion andorrane dans les Vallées comme un fait social qui a toute sa part dans l'évolution institutionnelle du pays.

Le décret faisant état de la création de la septième paroisse est daté du 14 juin 1978⁵⁴. Il s'agit d'une vraie révolution institutionnelle qu'a expérimenté l'Andorre. En effet, le découpage traditionnelle en six paroisses, déjà reconnu officiellement au IXème siècle dans un acte éclésiastique de la Seu d'Urgell, a perduré pendant plus de 11 siècles⁵⁵.

Outre cette révolution institutionnelle sur le plan du découpage territoriale, ce décret marque aussi un moment important dans l'esprit fédéraliste andorran. En effet, officiellement créée pour palier à l'acroissement de la population dans la haute vallée du Valira, l'émergence d'Esclades-Engordany comme entité administrative de base fait augmenter le nombre de Conseillers à 28 (donc: 4 conseillers pour cette nouvelle Comù, à égalité des autres).

Néanmoins, ceci peut être interprété de deux façons différentes. Tout d'abord, le souhait sans doût avoué de vouloir adapter le modèle fédéral andorran aux réalités sociales contemporaines, et donc de légitimer ce modèle. Dans un autre sens, cette nouvelle paroisse a

55 Dans l'ordre protocolaire et traditionnel andorran, les six paroisses administratives et religieuses sont classées comme suit: Canillo, Encamp, Ordino, la Massana, Andorra la Vella et Sant Julià de Loria. Deux théories se font fassent quant à l'origine de cet ordre: l'une défend la thèse qu'elle furent classées ainsi selon leur situation géographique et un axe 'Nord-Sud', l'autre émet l'idée que l'ordre provient d'une classification décroissante de l'importance des chéptels de bovins et d'ovins (cf. l'entrevue et l'ouvrage cité précédemment d'Antoni Pol i Solé)

des répercussions sur ce même modèle: il s'agit de la reconnaissance du peuple et non d'une entité en particulier qui souhaitait obtenir une certaine autonomie de gestion. C'est-à-dire que pour la première fois, on reconnaît au peuple, en tout cas à une partie de ce peuple, la capacité d'être représenté au niveau national, en se basant sur critère purement démographique.

Voilà la spécificité de cette évolution institutionnelle. Dans la pratique juridique, l'égalité politique paroissiale est maintenue. Dans l'analyse politique, on se rend compte de la particularité innovente de cette création.

Ce processus possède une histoire assez mouvementé⁵⁶. Dès 1934, des véléités de séparation entre Andorra-la-Vella et l'ensemble territorial que formaient les deux Quarts d'Escaldes et d'Engordany avaient déjà été énoncées dans les débats du Conseil Général.

Fait marquant: le 16 août 1968, un décret des Délégués Permanents souhaitait porter à huit (8) le nombre de Conseillers de la Paroisse-Capitale. Cependant, cette décision amena à une crise institutionnelle d'une dizaine d'années, ayant pour raison première le déséquilibre représentatif qu'allait créer une telle pratique.

56 Historique de la création de la paroisse s'appuyant sur l'étude qui en fut faite par Pere Pastor Vilanova (op. cit.)

Section 2. L'affirmation de l'autonomie du niveau central: le

Consell Executiu57

Après un cycle de réunions à la Seu d'Urgell et à Paris, en 1980, un accord tripartite⁵⁸ est trouvé pour entamer la première phase de ce qui sera l'émergence juridique d'Andorre en tant qu'Etat de Droit, reconnu comme souverain sur la scène internationale.

Cet accord prévoit de passer d'abord en disccusion au Conseil Général, ce qui est fait le 8 janvier 1981, puis notifié par le Sindic general aux Coprinces le 10 janvier, et enfin approuvé officiellement par un décret des Représentants permanents le 15 de ce même mois.

Il prévoit la constitution d'une entité gouvernementale, qui prendra une forme de gouvernement autonome. Le chef du gouvernement et la liste des ministres doivent être approuvé par un minimum de 19 voix des 28 membres que comptent le Conseil Général. Ce même gouvernement possèdera un mandat de quatre années.

D'un point de vue formel, il s'agit de l'aboutissement et de la consécration du niveau fédéral andorran. En effet, un vide juridique existait dès lors que le Conseil de la Terre avait été créé en 1419, et ce malgré l'existance issue d'une pratique d'un niveau gouvernemental qui possédait une autonomie restreinte⁵⁹.

Le niveau central, ou étatique, possède désormais un double visage: une assemblée législative renforcée dans ses compétences, et un gouvernement⁶⁰ possédant une autonomie normative, jusque là entre les mains des Coprinces et a posteriori de l'édiction de la norme étatique par le recurs en queixa (plainte devant les juridictions des Coprinces).

Cependant, les résultats vont être « décevants » pour reprendre les mots de Laura Roman Martin. En effet, deux commissions vont être créées pour étudier les questions liées, d'une part, à l'édiction d'un Code de l'Administration qui précisera les capacités normatives du Conseil Exécutif, et, d'autre, à la question relative à la séparation des pouvoirs au niveau étatique: « qui fait quoi? ».

58 Tripartite: entendu ici comme la présence des trois représentations: la délégation du Conseil Général, celle du Coprince épisopal et celle du Coprince français

60 Le terme de gouvernement est employé ici dans son sens générique: comme un ensemble de personnes collégialement responsable devant le Conseil Général et désigné pour mener à bien la politique quotidienne du pays

Section 3. La voix ouverte à une refonte complète de la doctrine fédérale: une période de pure transition (1981-1990)

Cett période marque pour l'Andorre des moments de floux institutionnels; malgré le souhait affirmé de rationnaliser le travail politique, il est clairement établi, et ce même dans les décisions des Coprinces, par le biais de leurs représentants permanents, que ces mutations institutionnelles n'ont qu'un seul objectif: aboutir à la conclusion d'un accord constitutionnel.

D'abord, il faut rappeler que le droit andorran va connaître l'inclusion en son sein du droit international. En effet, le 5 avril 1989, par décret, les coprinces incorporent la Déclaration universelle des droits de l'homme⁶¹ à l'ordre juridique andorran. Mais bien avant cette date importante pour le système juridique andorran, et à partir du milieu du XXème siècle, l'Andorre, d'un point de vue international, va tenter de s'affirmer comme Etat souverain. Il faut rappeler que l'un des pouvoirs régaliens d'un Etat qu'est celui du domaine des relations internationales (intéractions entre Etats permettant des reconaissances mutuelles de fait, bilatérales ou multilatérales) était aux mains des Coprinces et non du peuple andorran. C'est de manière empirique que l'Andorre réussira à récupérer cette compétence.

Ceci pour dire que le droit international, et l'extérieur dans son ensemble, au-delà de ses interlocuteurs traditionnels (France et Espagne), vont influer fortement dans l'évolution radicale des insitutions andorranes à la fin des années 80. Enfin, rappelons qu'au mois de mais 1990, le Conseil de l'Europe, dont l'Andorre ne fait pas encore partie, émet le souhait d'une redéfinition de l'organisation politique interne du « Pays des Pyrénées ».

L'inclusion du droit international est donc l'une des causes de l'affirmation transitoire de cette période. Cependant, la cause principale demeure la crise, même partielle, des insitutions nouvellement créées.

En outre, le premier chef de gouvernement est élu par le Conseil Général le 8 janvier 1982, soit une année après la promulgation du décret autorisant la constitution d'une entité gouvernementale. Ce sera M. Oscar Ribas i Reig. Malgré son souhait de moderniser le pays, il

devra faire front à une opposition vigoureuse et son gouvernement démissionera le 30 avril 1984. Lui succèdera jusqu'aux élections de 1990 M. Josep Pintat i Solans. Il mènera les néociations pour la Constitution.

Face à un historique de la transition, on peut tenter d'en faire une analyse selon le cadre d'analyse qui nous intéresse. En effet, des crises internes, même partielles et ne provocant pas forcément de démission de gouvernement vont apparaître, surtout sur les questions relatives à la division verticale des compétences.

Le Conseil Général, dans cette euphorie de la transition, a parfois expérimenté des décisions qui venaient infléchir le principe canonique dont a toujours fait preuve l'Andorre: « Quod omnes tangit, ab omnibus approbari debet »: « ce qui nous affecte à tous, doit être approuvé par tous »⁶². L'exemple nous est apporté par le recurs en queixa devant les Coprinces du 13 février 1988 concernant la « Loi sur la protecion civile ».

Pour faire le bilan de la situation institutionnelle à la fin des années quatre-vingt, on s'aperçit que malgré l'émergence d'un pouvoir central fort, caractérisée par des souhaits de rationnalisation de la distribution de compétences entre le local et le national, et la création d'une entité gouvernementale autonome, ou semi-autonome, des questions demeurent sans réponses.

La nécessité d'une refonte globale des institutions, pour palier à des manques et des vides que même la pratique politique ne peut résoudre se fait sentir. De plus, il est à noter que le droit commun qui se dégage peu à peu des décrets et des lois du Conseil Général doit faire face à la pérénité du droit coutûmier qui, au regard du droit andorran, possède une valeur supérieur (il s'agit d'une particularité séculaire qui est toujours présente en Principauté actuellement).

Le futur enjeu sera de répondre à cette demande politique par le biais d'un accord constitutionnel.

62 Cf. « Contribution au droit public andorran », de Pere Pastor Vilanova (op.cit)

Chapitre 2. La question de la fédération traditionnelle héritée du passée juridique andorran dans le processus de réforme.

Nous allons tenter d'aborder la question de la réforme Constitutionnelle. En effet, au- delà d'une analyse intrinsèque du Processus Constituant (Procés Constituent), la question centrale à laquelle nous allons essayer de répondre considérera le processus dans son ensemble, et la problématique de la continuité dans institutions antérieures: quelle sera la place faite aux intéractions des deux entités de base du découpage administratif andorran? Quelles compétences seront octroyées aux paroisses?

Dans un premier temps, sera développée la question du découpage insitutionnel dans le processus de réforme andorran, puis, dans une deuxième partie, seront abordées les développements constitutionnels issus des Lleis Qualificades⁶³ de 1993.

Le processus de réforme constitutionnel, et notamment les négociations qui ont eu lieu entre 1990 et 1992, mérite une étude exhasutive que nous ne produirons pas ici, étant entendu qu'il ne s'agit pas du but de notre étude. En effet, cette étude de cas peut être appréciée par le travail de Laura Roman Martin, en catalan, dans son ouvrage précité, et qui se présente sous la forme du chapitre 3: « el procés constituent ».

En ce qui nous concerne, nous nous baserons à la fois sur son travail, mais aussi sur l'étude d'un double volume éditée en 2006 par le M.I. Consell General, intitulé « El Procés Constitucional ». Cette édition regroupe, en fait, toutes les retranscriptions écrites des négociations tripartites. Elle constituera, plus que le premier ouvrage cité, notre base argumentaire.

63 Lleis qualificades: principe juridique dirèctement influencée par le droit constitutionnel espagnol. Peut être considéré comme l'équivalent français des « Lois organiques ».

Section 1. Exposé du déroulement du processus

La résolution 946 du Conseil de l'Europe du 11 mai 1 990⁶⁴ constitue le point d'ancrage le plus significatif pour parler du début du processus constituant.

En effet, par ces recommandations, le Conseil de l'Europe ne fait que confirmer les attentes de la classe politique andorrane. Attentes d'ailleurs avouées ou non. Le fait le plus marquant dans cette résolution, outre l'ouverture de négociations de rattachement d'Andorre au Conseil de l'Europe, ou en tout cas, une première approche, ce même Conseil lance un crit d'alarme au Conseil Général et appelle celui-ci, au même titre que les Coprinces, à entamer des négociations quant à la rédaction d'une future constitution.

Nous avons déjà fait part de l'existance de cette résolution, sans pour autant la détailler. De plus, il est intéressant de rappeler notre théorie, selon laquelle l'Andorre, dans les années 80, a vu son ordre juridique s'essoufler par, tout d'abord, une inclusion du droit international, et, d'autre part, un dysfonctionnement des réformes entamées avec le contexte international et les évolutions nécessaires.

Ainsi, donc, le droit international, pour la première fois, a fait son entrée dans l'ordre juridique andorran. On peut citer par exemple l'addition, par décret des Coprinces, de la Déclaration universelle des droits de l'homme de l'Organisation des Nations Unies, ou bien, les accords commerciaux avec la Communauté Economique Européenne en décembre 1989.

Cette inclusion du droit international, écrit, dut faire face à la persistance du droit coutûmier andorran, et par delà, à un droit qui s'est toujours « auto-alimentait », de type endogène. Ainsi, ceci provoque nénamoins la nécessité d'adapter le droit interne, ou en tant cas son ordonnement aux réalités internationales, pour que ecelui-ci soit plus efficace. Une Constitution apparaissait comme la meilleure des solutions.

Enfin, les dysfonctionnement internes ont joué un grand rôle dans l'activation du

processus constituant. Les Coprinces eux-même en avaient appelé au Conseil Général pour, lors du décret conjoint de 1981 portant création du gouvernement élu, entamer un ensemble de réformes institutionnelles permettant la concordance des institutions andorranes avec le reste du monde.

Des élections ont lieu en décembre 1989. D'ailleurs, il faut noter que l'on commence déjà à parler de Constitution dans les rangs des élus parroissiaux d'Escaldes-Engordany. Une décision du Conseil Général de juin 1990 demande aux Coprinces, téhoriquement garant de la souveraineté puisque situés à la tête de la pyramide juridique eandorrane, d'entamer des négociations. Le retour se fera attendre un an après et les premières négociations tripartites commenceront dans le grenier⁶⁵ de la Maison des Vallées le 12 avril 1991.

Une première question surgit: qui portera à bien les négociations? Ainsi, il s'agit de déterminer qui possède la souveraineté. Comme nous l'avons dit, les négociations seront tripartites: Le Conseil Général, la délégation épiscopale et la délégation française. Ceci pour respecter la tradition séculaire de partage de souveraineté, et malgré la légitimation populaire croissante de l'assemblée andorrane. Cependant, il faut noter deux faits importants qui viendront justifier la place prépondérante de la délégation du legislatif andorran.

Tout d'abord, dans la décision du Conseil de l'Europe de 1990, il est clairement demandé à l'Andorre (Coprinces et représentants du peuple), de mettre fin au doublon de souveraineté, une jugée de droit, celle des Coprinces, et l'autre de fait, celle du Conseil Général.

Enfin, le deuxième élèment put être dégager d'une décision du Conseil des Vallées qui se proclame, en juin 1992, « assemblée constituante ». Ainsi, de manière endogène, il se considérera comme portant la voix du Peuple Andorran.

Un exemple intéressant: lors des négociations, la délégation épiscopale a joué la politique de la « chaise vide »⁶⁶ durant quelques mois, mais les discussions, par conséquent bilatérales, ont tout de même suivi, en partie cependant, leur chemin.

La deuxième question qui surgit lors de ces négociations porte sur le découpage

65 Anédocte relevée lors de la visite que j'ai effectué à la Casa de la Vall en janvier 2007.

66 Expression tirée du comportement du Général de Gaulle, alors Président de la République française, lors des négociations d'entrée du Royaume-Uni dans les années soixante. Ceci pour montrer son opposition.

interne et institutionnel de l'Andorre. C'est bien entendu cette question qui nous intéresse, car les discussions porteront principalement sur le rapport entre les paroisses (et les Comuns, organes administratifs), et l'Etat andorran.

Section 2. La place des Comuns dans les négociations.

Le thème basique est celui de la périnisation de la fédération de paroisses.

Pour introduire notre propos, nous dirons que, de fait, le Conseil Général a été seul habilité à conduire les négociations au nom du peuple. Ce fait renforce sa légitimité en tant qu'entité supérieure et démontre, surtout, que c'est bel et bien l'Assemblée centrale, et non une coopération de paroisses, qui portera les négociations à terme. En effet, par un accord de septembre 1992, les Comuns, le gouvernement et le Conseil vont garantir l'autogouvernement⁶⁷ dans le futur texte constitutionnelle aux les sept divisions paroissiales.

Il est clair que le processus n'aurait pas abouti sans cet accord, comme le soulignent Alain Degage et Antoni Duro Arajol. Ceci se justitifie par la place encore prépondérante des Comuns dans l'organisation institutionnelle de la fin des années 80, malgré une prise de conscience par les membre du Conseil Général d'un intérêt général, supérieur aux particuliers paroissiaux. Ceci permettra à l'assemblée d'obtenir les « pleins pouvoirs » lors des négociations et de minimiser, nous le verrons, les capacités d'action des exécutifs locaux.

67 Autogouvernement provient de la traduction d'un principe juridique ibérique qu'est l' « autogovern » ou « autogobierno ». L'on pourrait l'associer au principe français de libre administration des collectivités territoriales, dans le lexique juridique français, mais sa portée est plus importante dans les relations entre les différents niveaux de gouvernements en termes hispano-catalans.

En effet, en plus de la liberté des orientations politiques de gestion du territoire, et de l'affirmation d'une personnalité juridique, l'autogouvernement propose une liberté quant à l'engancement territorial et prohibe, malgré quelques exceptions, la hiérarchie normative concernant les compétences propres des assemblées infraétatiques.

L'autogouvernement est typique de l'Espagne, Etat officiellement unitaire, mais qui dévolue bons nombres de compétences aux Communautés Autonomes.

Enfin, le fait de « s'autogouverner » nous ramène au questionnement et surtout au débat ouvert dans la population espagnole, mais aussi internationale, quant à la réalité juridique du pays: Etat très décentralisé ou fédéralisme assymétrique? (voir les travaux notamment du Professeur Ferran Requejo Coll de l'Université Pompeu Fabra de Barcelone, en Espagne).

Un exemple: la réforme du statut d'autonomie de la Catalogne, Communauté Autonome espagnole, officiellement appliquée par décret gouvernemental en juillet 2006, a promulgué le droit pour cette entité territoriale de faire appel à ses « droits historiques ». Cependant, aucune précision n'a été donnée sur ce thème, et l'enjeu peut s'avérer considérable car, outre une définition stricte de ces droits qui élargirait le champ des compétences de la Generalitat, on peut entendre, par « droits historiques », le droit à l'autodétermination (cf. les débats souvent houleux entre tenants d'une simple déclaration historique et partisans d'une définition plus large).

Fut octroyé aux Comuns, par l'article 80 de la Constitution, un ensemble de compétences qui leur sont propres. Cependant, et nous le développerons plus tard, elles seront régulées par Llei Qualificada.Ceci impose donc la suprématie normative du Conseil Général sur les Comuns.

Section 3. « Quel modèle d'Etat? »: la théorie.

Ce titre porte bien la question centrale du débat: « Quel modèle d'Etat souhaitons-nous adopter? ». Les délégations des Coprinces ne se sont pas prononcées de manière très exhaustive sur ce point⁶⁸. Cependant, la délégation de la Mitre a tout de même énoncé l'idée du maintien du découpage territorial traditionnel de compétences.

Néanmoins, les porteurs du débat se situaient plutôt dans les rangs du Conseil Général. La place a été grandement faite à la doctrine, au sein de la délégation mais aussi par des intervenants extérieurs.

Citons deux exemples de propos relevés lors d'entrevues. Ces deux théories s'opposent radicalement, et ne sont que le reflet d'une dynamique qui a porté le débat constitutionnel à son paroxime vers la fin de l'année 1992.

Tout d'abord, nous allons développer l'opinion partisane d'une voie centralisatrice, exposée en partie lors d'une entrevue informelle avec Jordi Marquet⁶⁹.

L'argument est le suivant: l'Andorre, par sa taille et sa place, se doit de développer les compétences de l'échelon pertinent que représente le Conseil Général. En outre, les compétences et les influences des paroisses, et par là des Comuns, doivent être ramenées à la gestion du territoire qui les concerne. Les compétences telles que les permis de construire, la gestion des routes, et surtout le recensement (cens) de la population et le cadastre doivent être une compétence de l'Etat central. Ceci dans un but certain d'harmonisation, à l'échelle du

68 Conclusion faite après une lecture globale du double volume « Procés Constituent » op. Cit.

69 Jordi Marquet aura marqué l'histoire post-constitutionnelle d'Andorre car il a été l'initiateur, le fondateur et le premier président de la Cambra de Comerç, d'Indùstria i de Serveis d'Andorra (Chambre de Commerce, d'Industrie et de Services d'Andorre).

D'après ce courant de pensée, l'Andorre, par sa taille, ne peut accepter des rivalités de compétences qui peuvent surgir entre certaines paroisses et l'Etat (entendu dans son large de l'exécutif et du législatif, mais aussi de son administration). Le seul garant de la souveraineté resterait le Peuple andorran, à travers ses représentants nationaux.

L'autre opinion concerne un point de vue radicalement opposé. Je citerai et analyserai ici le propos d'Antoni Pol i Solé⁷⁰.

L'Andorre, par sa coutûme, est de réalité fédérale. En tout cas, fédérative. Les découpages territoriaux, hérité du Moyen-Age, à part avoir été un échelon pertinent issue d'une construction sociale empirique, demeureraient des points de repère importants et primordiaux pour chaque andorran. L'Andorre se doit, d'après Antoni Pol, de garder ses découpages, ses compétences propres et son système fédératif au niveau national. Tout serait question de repères sociaux, qui existaient et existent encore aujourd'hui.

Le modèle dont devrait se doter le « pays des Pyrénées » serait tout simplement celui hérité du système médiéval. Cependant, il apparaitrait nécessaire de l'adapter aux réalités actuelles, surtout démographiques (plus de 70% des « nouveaux » nationaux andorrans résident sur les paroisses d'Escaldes-Engordany et d'Andorra-la- Vella).

Pour résumer, nous faisons face en 1993 à deux théories qui s'opposent cependant autant sur le plan idéologique que sur plan pratique.

La solution qui va être adoptée, et qui va cependant constituer la base de tous les arguments des négociations sera celle d'une solution à mi-chemin entre les deux théories, entre la centralisation totale et le fédéralisme communal.

En outre, lors de la promulgation de la Constitution andorrane que l'on appellera de 1993, mais qui officiellement, après un circuit très bien identifié: approbation du Conseil Général, référendum du peuple andorran, et ratification par les Coprinces, puis publication au Journal Officiel de la Principauté d'Andorre⁷¹. Cette dernière sera datée du 4 mai 1993.

Section 4. L'émergence réelle d'un échelon central puissant

D'un point de vue symobolique, le découpage traditionnel en paroisses a été maintenu, et ces mêmes entitées se sont vues reconnaître un ensemble de compétences à minima, qui est censé être développé par la loi.

Ce terme de minimum ou minima reflète bien, nous le croyons, l'esprit de la Constitution andorrane de 1993. En effet, d'après nous, la difficulté d'une telle rédaction résidait dans la multitude tripartite et surtout la multitude d'avis concernant cette Constitutiion: quels aspects prendra-t-elle? Doit-on changer de régime? Doit-on tout modifier ou juste poser sur le papier une ensemble (conjunt) de pratiques historiques qui font la spécificité juridique d'Andorre?

Le constituant a donc choisi l'option de la carte blanche législative en ce qui concerne les compétences. Bien entendu, ce propos peut apparaître assez simpliste. Cependant, il est clair que la Constitution permet et garantit un domaine de compétences propres aux Comuns. Mais ces même compétences seront en intéraction permanentes avec celles de l'Etat.

Le point important concernant les compétences est donc celui du renversement de légitimité. En effet, le Conseil Général, pour la première fois dans l'histoire andorrane, possède la compétence de ses compétences, et par là même, la compétence des compétences paroissiales. Tout ceci évidemment encadré par la Constitution et les décisions du Tribunal Constitutionnel andorran.

Une partie de ce que l'on peut dirèctement rattaché à une évolution des mentalités dès la promulgation de la Constitution réside dans l'évolution du Conseil Général des Vallées. En outre, l'assemblée des représentants du peuple andorran a connu une forte mutation.

Lors des débats tripartites, une des questions était de savoir quel type de Parlement l'Andorre avait besoin. Dans le cas d'une fédération classique et traditionelle, le parlement se compose d'une Chambre Basse, composée de représentants directs du peuple, et d'une Chambre Haute (très souvent appelé Sénat), représentants à part égale tous les territoires qui composent cette fédération. Les exemples ne manquent pas, mais l'archétype reste, à nos

Cet exemple a été énoncé lors des débats⁷². Par pur rappel, il faut savoir que le niveau fédéral législatif américain se compose, d'une part, de la Chambre des Représentants, dont le nombre est fixé par Etat, en fonction de la dimension du territoire et de la démographie locale; et d'un Sénat, où chaque Etat fédéré est représenté par 2 sénateurs. La division est clairement établie.

Cependant, l'exemple qui a du être pris les constituants andorrans pourraient être celui de l'Allemagne. Au delà de ce découpage rigide de deux chambres, présent en République fédérale allemande (RFA), la chambre qui possède le dernier mot est la Chambre Basse, représentante du peuple dans son ensemble: elle élit le Gouvernement, possède la capacité du vote final, et a vu ses pouvoirs se renforcer il y a peu.

Ce modèle ressemble plus à celui que l'Andorre a adopté. Car l'Andorre peut être considéré comme un système parlementaire monocaméral. En effet, la structure unicamérale originelle a perduré. Le nombre de députés n'a pas bougé, toujours vingt-huit (bie que le nombre puisse officiellement fluctuer entre 28 et 42⁷³). Cependant, le scrutin a été modifié: d'après l'art.52, titre IV, les membres du Conseil Général doivent être élus «pour moitié à raison d'un nombre égal pour chacune des sept Paroisses et l'autre moitié par circonscription nationale »⁷⁴.

Le terme qui nous intéresse ici est « circonscription nationale ». En effet, le constituant a voulu introduire la représentation dirècte du peuple andorran pris dans son ensemble, et non en fonntion de son lieu de résidance. L'idée d'une unité du peuple andorran a germé et a été officiellement reconnu par l'article 50, titre IV. Il s'agit d'une révolution en terme de droit andorran: le modèle de fédération pure et simple a été « cassé », « brisé » (en catalan: va ser trencat), et une « dose de proportionnelle » a été introduite.

73 Le nombre n'a pas changé depuis 1993 et je ne pense pas qu'il ne changera dans les années à venir. La raison est simple: le manque d'espace pour de nouveaux Conseillers. En effet, traditionnellement, les sessions du Conseil Général ont lieu dans une petite salle, de forme ovale, où les sièges, fixés dans le mur, ne permettent pas que l'on en rajoutent.

Enfin, il est intéressant de savoir que le Gouvernement a officiellement lancé les travaux pour la construction d'une nouvelle Casa de la Vall, entendue comme siège du Parlement, mais dont la fin n'est pas prévue avant 2012-2013.

74 Art.52: « La meitat dels quals s'elegeixen a rao d'un nombre igual per cadascuna de les set Parroquies i l'altra meitat s'elegeix per circumscripcio nacional »

L'idée en fait de l'introduction d'une part de « proportionnelle » dans le scrutin provient à la fois du constat très clair de l'évolution démographique du pays dans les dernières cinquante années (donc l'inadéquation de ces mêmes institutions), mais surtout du débat issu des négociations et qui tentait de répondre à la question du nombre de chambres dont l'Andorre avait besoin. Le modèle qui avait été pris fut celui d'une fédérarion classique (comme l'Allemagne), cependant, malgré la taille du pays, il fut décidé de maintenir une chambre qui possèderait les aspects d'un double parlement: pour moitié d'élus représentants le peuple dans son ensemble, pour l'autre moitié, des élus représentants chacun une Paroisse (en tout cas, considéré comme élu paroissial).

Partie 3. L'ère de la redéfinition des rapports: la

situation post-constitutionnelle

En 1993, la ton est donné. Les rapports verticaux de pouvoir s'articuleront désormais par la Constitution. Ce document écrit a permis à l'Andorre d'être reconnu comme Etat souverain, et d'adhérer ainsi aux organisations internationales telles que l'Organisation des Nations Unies e le Conseil de l'Europe. De plus, ces relations avec les Communautés Européennes et l'Union Européenne se sont clarifiées, outre les accords commerciaux du 14 décembre 1989.

Le titulaire de la souveraineté est désormais le peuple andorran, par le biais de ces représentants: Les Conseillers Généraux. Ceci est déclaré dans le préambule de ladite Constitution : « Le Peuple Andorran, en pleine liberté et indépendance, et par l'exercice de sa propre souveraineté (...) »⁷⁵, et par l'article troisième, du titre I: « La souveraineté réside dans le Peuple Andorran, qui l'exerce au moyen des différentes classes de participation et des institutions qu'établit cette Constitution »⁷⁶.

Une redéfinition totale de la pratique institutionnelle s'initie par la promulgation de la Constitution. Ces rapports vont toucher à la fois le niveau que l'on appellera désormais uniquement national⁷⁷ ou central, et le niveau local. Par conséquent, nous allons adopter un plan pour cette analyse qui prendra en considération, tout d'abord l'émergence en droit d'un pouvoir central fort, puis la place des Comuns dans ce nouvel ordre juridique.

75 « El Poble Andorrà, amb plena llibertat i independència, i en exercici de la seva propia sobirania »

76« La sobirania resideix en en Poble Andorrà, que l'exerceix par mitjà de les diferents classes de participacio i de les institucions que estableix aquesta Constitucio »

77 Antérieurement dans notre propos, le niveau le plus élevé dans l'ordre juridique andorran a été indifféremment appelé « national », « étatique », « stato-national », « fédéral » ou « central ». Ces différentes appellations ont eu pour unique objectif de montrer la complexcité de l'analyse de l'ordre juridique antérieur à la rédaction de la Constitution.

Dosormais, nous appellerons donc ce niveau le « national », car pour la première fois, on parlera en droit public andorran d'une nation andorrane, d'un peuple traitédans son ensemble et cmme souverain.

Chapitre 1. Renforcement de l'échelon national: « l'inversion des règles du jeu ».

Dans ce nouveau cadre juridique⁷⁸, Andorre connait un renversement de légitimité. L'échelon central se voit confier officiellement l'exercice de la souveraineté nationale. Par sa voie législative, il fera la loi, et par sa voix exécutif, il ménera la politique nationale. Cependant, il est à rattacher à cette évolution juridique une évolution des mentalités.

Section 1. Les facteurs d'évolution

Sous-section1. Des facteurs exogènes au Conseil Général

Il est maintenant clairement établi que les évolutions de la société andorrane, nationale ou résidante, sont à l'origine de la mutation politico-juridique, par l'inadéquation des institutions avec les nouvelles donnes sociales.

Néanmoins, le principal facteur à l'origine de la mutation institutionnelle réside, d'une part, dans l'accroissement de la population andorrane, et, d'autre part, dans l'augmentation des flux de communication et d'échanges.

Comme nous l'avons montré en introduction, la population andorrane est passée de quelques milliers d'habitants au début du XXème siècle à plus de 70 000 individus à l'heure actuelle et pour une bonne partie concentrée dans la Vallée du Valira. Sans désirer rentrer dans une analyse démographique et géographique, il apparaît clairement que ce évolution radicale entraine de nouveaux enjeux qui, a forciori, nécessitent de repenser le système politique, mais surtout de considérer cette évolution comme faisant partie intégrante du nouveau paysage politique andorran⁷⁹.

78 « Cadre juridique » se dit en catalan « marc juridic ». Cette expression est très usité en Droit public andorran, catalan mais aussi espagnol et se rapproche plus fortement du terme « ordre juridic » que pour le sens français.

79 Pere Pastor parle de cette évolution comme d'une reconcidération politique d'une évolution sociale visible

Le deuxième facteur réside dans l'accroissement des flux communicationnels et marchands. L'Andorre s'est récemment ouverte massivement au tourisme commercial, mais s'est surtout doté d'un complexe routier moderne et pertinent pour se déplacer dans ces Vallées souvent très difficiles d'accès. La question de la capacité à se déplacer influe aussi sur l'ordre institutionnel. En effet, le fédéralisme médiéval peut se comprendre, dans le sens commun, comme une adaptation des institutions aux réalités sociales: difficulté à se déplacer, nombre de jours perdus et non-indemnisés, gestion déléguée des cheptels. Cependant, aujourd'hui, les communications sont bien entendu beaucoup plu facile. Ainsi, l'arguement fédéraliste peut tomber à désiutude. Cependant, malgré que cette raison soit à l'origine de bon nomre de systèmes politico-juridiques européens (on peut penser au cas de la Confédération Helvétique), la tradition est venue supplanter la modernité.

Sous-section2. Une reconsidération des enjeux nationaux

Un fait marquant: dans toutes les entrevues que j'ai pu effectuer, tous les personnes interrogées convergeaient sur un point: les conseillers paroissiaux ne considèrent pas leur mandat comme une délégation de la Paroisse et une représentation des intérêts de celle-ci, mais comme le choix de la population de la Comu d'envoyer telle ou telle personne au Conseil Général pour y défendre les intérêts nationaux.

Corrélaire à cette évolution ou même à l'origine de celle-ci, on peut étuider le cas de la création des partis politiques. Comme le soulignait le Cap de Govern, Albert Pintat, lors de notre entrevue, mais aussi le Sindic General del M.I. Consell General, les partis politiques se sont structurés de telle façon que les rôles se sont clarifiés. En outre, au Conseil Général, et même dans les Conseils paroissiaux, il y a des groupes politiques, qui coincident entre les deux niveaux.

Particulièrement au niveau national, les groupes politiques ont eu tendance à effacer les origines des mandats: les Conseillers généraux, qu'ils soient élus par une paroisse ou choisis sur la liste national, tendent vers le rassemblement plus que vers dissociation. Cette tendance à la concentration en groupes politiques (2 majeurs au Conseil Général depuis 1993) prévient toute tendance solitariste à défendre un dossier local, ou à prendre position en faveur de sa Paroisse. Ainsi, l'enjeu n'est que national et pas confédéral.

Cette évolution des mentalités, enfin, est pertinente dans un contexte où les enjeux « inter-nationaux » sont désormais du ressort du Gouvernement, et non plus des Co-Princes.

C'est donc dans un contexte de nécessités que les évolutions ont évolué dans un certain sens. Ainsi, malgré l'introduction d'une doctrine juridique internationale, qui souhaitait voir l'Andorre adopter une Constitution⁸⁰, ces mutations ont eu pour origine un contexte d'inadaptation des institutions internes aux problématiques à la fois internes mais aussi externes.

80 Laura Roman Martin, dans le chapitre 3, « El Procés Constiuent », de son ouvrage précité, dit que la rédaction de la Constitution a plus été une « imposition » exogène qu'une vraie nécessité interne.En outre, elle avance l'arguement selon lequel, à cette époque d'euphorie juridique et libérale (Chute du Mur, fin du communisme et besoin de combler des vides constitutions des nouveaux Etats de l'Est européen), la seule manière d'être reconnu comme Etat sur la scène internationale était le texte consitutionnnel.

Section 2. Le niveau national: autonomie et subsidiarité

Le niveau national se compose de deux organes bien distincts mais classiques pour toute démocratie: l'exécutif et le législatif. Ses compétences, comme nous l'avons montré, se sont consdiérablement accrues depuis 1993.

Nous allons aborder le travail de l'échelon national pour tenter de démontrer un fait central: il est aujourd'hui permis de penser que l'Andorre serait un Etat unitaire, et que le découpage institutionnel vertical seriat plus d'un héritage qu'une actualité encore en vigeur.

Le travail du législatif est clairement établi par le titre IV de la Constitution. L'ensemble des membre qui forment le Parlement reçoit mandat de faire la loi. L'article 58 est clair: « l'iniciative législative correspond au Conseil Général (et au Gouvernement) ». La Llei correspond donc maintenant à la norme suprême de l'ordre juridique andorran, juste en dessous de la Consitution.

L'ordre juridique andorran s'est donc actualisé pour respecter les principes kelseniens de hiérarchie normative, avec tout de même un vide concernant la hiérarchie des actes législatifs étatiques et locaux: y a-t-il une hiérarchie?

Comme nous l'avons démontré antérieurement, la hiérarchie des décisions prises par les différents organes fédéraux andorrans était ambiguë et n'est apparue que très tard dans le débat politique. Pour reprendre le propos de Pere Pastor Vilanova, le contrôle de légalité est effectué par l'échelon national dans le cadre d'une délégation de compétences régulées par le texte constitutionnel ou par llei qualificada. On peut donc parler ainsi d'une autonomie paroissiale concernant la délégation de compétences constitutionnellement reconnue. Enfin, le contrôle d'opportunité vient s'ajouter quand les Comuns dictent des actes qui leur ont été déléguées par loi ordinaire, Llei. C'est un schéma assez basique qui nous pousserait à penser que, outre la pyramide des normes kélseniennes, l'Andorre s'est dotée, au même titre que l'Espagne, d'une double pyramide, où les actes des deux insititutions seront traités, dans le cadre de leurs compétences, sur un pied d'égalité.

Tout différend non résolu qui porte sur les compétences arrive devant le Tribunal

Constitutionnel, qui en est saisi au titre de Conflicte de Competències - CC - (notamment article 99).

Conséquemment, l'ordre juridique andorran a vu émerger un exécutif fortement doté. En outre, il est le garant et mène la politique nationale. Conformément au souhait du décret de 1981 portant création d'un exécutif gouvernemental, mais laheureusement appliqué que partiellement, le nouveau type d'exécutif en possède toutes les caractéristiques. La séparation des pouvoirs est don respectée⁸¹.

Le Gouvernement (Govern) est composé d'un Chef de Gouvernement, lui-même assisté de ministres. Le Gouvernement est colégialement responsable devant le parlement qui peut décider de sa censure par une motion. Chaque ministère possède un structure identique au cas français: un Cabinet du Ministre et une administration de fonctionnaires statutaires. Il s'agit d'un Gouvernement dans le sens moderne du terme.

La fonction exécutif n'est plus dévolue aux Représentants permanents des Coprinces, comme ce fut le cas. Les représentations permanentes ne sont aujourd'hui que l'organe d'intermédiation entre le Chef d'Etat et le Gouvernement andorran.

Enfin, la légitimité du Gouvernement s'expose sur la scène internationale, comme pour tout système parlementaire, par le biais du Cap de Govern, qui représente les intérêts de la nation andorrane et du Peuple d'Andorre.

81 Nous parlons des deux premiers pouvoirs que sont les pouvoirs politiques. L'autorité ou pouvoir judiciaire est bien entendu séparée du reste, par son autonomisation et son caractère désormais unitiaire (avant 1993, deux recours judiciaires existaient: celui devqnt les tribunqux du Coprince frqnçqis et celui devqant les tribunqux épiscopaux).

Section 3. La rationnalisation du travail paroissial

Quoi que l'on veuille en dire, le niveau local, dans ce cas là paroissial, a subi de fort changement. Notamment dans son travail politique. Le découpage originel en sept circonscriptions paroissiales demeurent. Mais, cependant, le travail politico-administratif de la Comù a été clarifié.

Sous-section1. Une infériorité normative et compétentielle

Le point le plus important, se lon nous, a développé dans cette partie réside dans l'idée que le niveau national, et il s'agit d'une révolution, possède désormais une supériorité normative formelle.

En effet, officiellement, chaque entité possède ses prorpes compétences, le Gouvernement et le Conseil Général par la Constitution, et les Comuns, par une Loi Organique ou Llei Qualificada, approuvée par le Conseil Général et publiée dans le BOPA le 29 novembre 1993.

C'est donc le niveau central, tout de même par le biais de la Constitution, qui destitue une partie de ses compétences formellement au niveau local. L'on pourrait croire qu'il ne s'agit que d'une précision de la Constitution, qui demande à être complétée par la suite par Loi Organique^.

Cependant, la question est toute autre. En effet, jusqu'en 1993, le travail paroissial ne se cantonnait en aucun cas à la simple gestion en interne de quelques compétences dévolues par le national, mais s'étendait bel et bien au niveau central: dans la représentation paritiaire de chaque paroisse, dans l'autonomie administrative et financièe bancale du Conseil Général, dans le vide, qui se faisait toujours plus pressant, d'une structure gouvernementale forte.

En nomvembre 1993, les règles du jeu ont changé. Ainsi, comme nous le laisse entendre une étude générale de la Constitution, la norme commune et générale est devenue la seule Loi national, appelée « Loi ordinaire ».

Formellement, nous répondrions négativement à cette question. En effet, la Constitution andorrane de 1993 prévoit un bloc de compétences formelles et propres au Comuns. C'est donc ces entités précitées qui vont gérer et mettre en oeuvre ses compétences.

Cependant, la Loi, norme de l'Etat, viendra les réguler en les énonçant: le Conseil Général possède donc la capacité de rester floux et vague⁸², ou de rentrer dans les détails. L'attiude qu'il adoptera sera la première. Une Loi courte, n'énonçant que l'essentiel à faire. Ce sera donc à la pratique, administrative et jurisprudentielle, de mettre en oeuvre ce découpage.

Sous-section2. Une gestion politico-adminnistrative communale83

Les compétences des Comuns, sont présentées dans la loi organique de Délémitation des Compétences des Comuns⁸⁴, votée par le parlement andorran le 4 novembre 1993. Nous n'ennoncerons pas les compétences, car le législateur n'a fait que reprendre les termes déjà employés dans la constitution de 1993.

Cette loi constitue donc toujours aujourd'hui le cadre de références compétences paroissiales. On peut ajouter à celle-ci la Loi qualifiée des transferts aux Comuns⁸⁵, qui régule les financements budgétaires des paroisses. En outre, celles-ci ne possède pratiquement plus d'autonomie fiscale, puisque les taux des impôts les plus importants sont décidés au niveau étatique. Au niveau fiscal, outre les impôts perçus sur le territoire d'une paroisse et reversés par l'Etat à cette même Comù, la loi des transferts aux Comuns appelle aussi à une dotation pure et simple de capital et de fonctionnement⁸⁶, qui représente un taux significatif du budget pour chaque paroisse⁸⁷.

La Loi qui paraît la plus significative quant à la fin programmée de la suprématie locale et de l'égalité paroissiale réside dans l'approbation de la Loi élctoral, appelé Loi

82 Comme le disait Napoléon Bonaparte d'une Constitution, mais ceci peut être étendu à toute norme: « une Constitution efficace sera courte et obscure »

83 Ce terme est à remettre dans son contexte: le but étant d'ennoncer un travail paroissiale proche, sans l'être, de celui d'une commune française

84 « Llei Qualificada de Delimitacio de les Competències dels Comuns », BOPA, 29 novembre 1993

85 « Llei qualificada de transferències als Comuns », BOPA, 29 novembre 1993

86 « Contribution à l'étude du droit public andorran », Pere Pastor Vilanova, op.cit.

87 En général, entre 30 et 50% de ce même budget (Cf. Pere Pastor Vilanova et Casa Comuna de Canillo)

organique du régime électoral et de référendum⁸⁸, du 3 septembre 1993. En effet, c'est officiellement par cette loi organique que le régime électoral a été revu.

Comme nous avons pu le voir antérieurement, on faisait face à une tradition sécualire d'égalité politique paroissiale au niveau de la représentation nationale. Aujourd'hui, un doublon électoral a été établi: égalité de représentation pour deux types de circonscription: le pays pris dans sa généralité et les Comuns traités à égalité les unes des autres. Ceci pour à la fois respecter l'équilibre territorial traditionnel, mais aussi les mutations démographiques et sociales.

Enfin, un dernière loi est à mettre à la suite des autres. Elle a été votée le 24 janvier 2001, mais fait partie, selon nous, de l'ensemble de ces lois développant significativement les rapports entre les différents niveaux: il s'agit de la Loi générale d'ordonnancement du territoire et de l'urbanisme. Cette loi divise les tâches administratives verticalement et horizontalement. Cependant, elle aurait du être votée en 1993, ou dans les années suivantes. Ceci n'en fut rien.

En effet, la question de l'urbanisme touche à une compétence qu'ont toujours su gérer les Comuns. Le dilème était le suivant: respecter indéfiniment une compétences exclusivedes Comuns en matière d'urbanisme ou tenter d'introduire une part décisionelle nationale pour assurer la cohérence architecturale et urbaine de l'Andorre? La question posée ainsi est comme auraient pu la formuler les défenseurs d'une vision plus globale de la problématique.

L'objectif à l'époque, comme nous avons pu le montrer, était de tenter de mettre de l'ordre législatif dans ce nouvel ordre constitutionnel.

Factuellement, ce qui va se passer dans les années d'expérience post-constitutionnelle, que l'on peut dire encore en vigeur au jour d'aujourd'hui, sera plus une expérimentation quotidienne d'interactions entre le local et le national, de compétences qui formellement sont esxclusives à chaque niveau, mais qui, dans les faits, nécessite de perpétuelles discussions et accords.

Outre les décisions consensuelles,parfois, sur une même compétence, la question est

88 « Llei qualificada del règim electoral i del referàndum », BOPA, 28 septembre 1993

difficile à trancher. Tel est le cas de la Vall del Madriu. Cette vallée charmante des Pyrénées andorranes s'étend sur 3 paroisses de ce pays. Pour protéger l'éco-système du lieu, le Gouvernement, par décret, a décidé de faire classer ces quelques kilomètres carrés de terres au patrimoine culturel d'Andorre, ce qui lui confère une protection juridique.

Deux paroisses, celle d'Encamp et celle d'Escaldes-Engordany ont déposé un recour appelé de « conflit de Compétences » (conflicte de competències) devant le Tribunal Constitutionnel d'Andorre. En effet, les Comuns voyaient en cette décision gouvernementale l'ingérence de l'Etat dans leurs affaires internes, concernant notamment leur propriété domaniale. Le Tribunal Constitutionnel, cependant, décida de donner raison au Gouvernement, par application de la Loi 9/2003, et de son article 34 rappelant le droit pour l'exécutif national de classer des territoires qui peuvent être considérés comme menacés.

Bien que conté de manière succinte, le but ici n'est pas d'exposer les faits, mais bel et bien de comprendre la primauté donnée à des décisions d'ordre général et non d'intérêts particuliers.

Cette décision⁸⁹ du Tribunal Constitutionnel constitue donc une jurisprudence intéressante, qui vient confirmer un fait important: le conflit de compétences ambigü et sévère penche plutôt en faveur de la défense de l'intérêt général.

Les paroisses sont donc ramenées, comme l'expose le préambule de la Loi organique de Délimintation des Compétences des Comuns, à la « structure territoriale » de l'Etat andorran.

Chapitre 2. Une persistance de « l'ancien régime » : une fédération qui ne veut pas dire son nom?

Le mot « fédération » est à utiliser avec précaution, d'une part car il implique bon nombre de precèptes politiques et idéologiques, mais aussi car le modèle parfait de la fédération n'existe pas. Enfin, la taille du territoire, aussi difficile que soit la communication dans ces vallées, ne permet une fédération voire une « confédération » au sens moderne du terme.

Ce que nous allons tenter de démontrer dans cette partie finale réside dans l'actualité de la question fédérale. Le rapport formel et pratique entre les deux niveaux verticaux procède-t-il d'un découpage encore fédéral ou plutôt décentralisateur?

L'enjeu de l'étude sera d'affirmer qu'il s'agit plus d'un enchevêtrement de compétences et de pratiques politiques issues à la fois de la modernité constitutionnelle et du passé coutûmier de l'Andorre, ce qui en fait un cas juridico-politique à part en Europe occidentale.

Section 1. Implications « fédératives » des normes juridiques et des pratiques politiques

Nous allons développer ici un ensemble d'exemples qui nous paraissent importants à relever pour qualifier l'existance de comportement politico-juridiques faisaient montre d'une réalité fédérale ou semi-fédérale, encore présente.

Sous-section 1. Défense des réalités paroissiales.

Le cadre juridique, pris dans son ensemble, protège protège les entités territoriales.

Tout d'abord, d'un point de vue formelle, les collectivités locales se sont vues attribuer un ensemble constitutionnel de compétences propres, lié à des dotations de

fonctionnement et de capital de la part de l'Etat⁹⁰. Ainsi, l'activité paroissiale s'est cependant réduite, mais coïncide encore avec de réelles compétences, de réelles pouvoirs.

La défense formelle des compétences dépend aussi de l'interditcion qui est faite aux élus et aux candidats de cumuler deux mandats. Ceci s'applique donc aussi pour les mandats locaux et nationaux. Le travail politique de la Comu n'aurait donc aucun lien avec ce qui peut se faire au sein du Conseil Général ou du Gouvernement. De plus, les conseillers paroissiaux ne jurent plus fidélité auprès de la population qui les a élu: il y a donc une rationnalisation complète du travail politico-administratif des institutions.

Ce schéma de doublon, concernant les mandats, le travail, les compétences, les différentes légitimités vient conforter l'idée que nous déveleppons et selon laquelle l'Andorre d'aujourd'hui possède des caractéristiques encore plus clairement fédérales qu'antérieurement à la réforme constitutionnelle.

Enfin, un point important de la réalité fédérative de l'Andorre contemporaine réside dans la possibilité de saisine du Tribunal Constitutionnel. Dans sont article 99, du Titre concernant les fonctions et organisation de cette juridiction, la Constitution définit qu'un ensemble de trois Comuns, jointement, peuvent intenter un recours en inconstitutionnalité. Cependant, le recours pour Conflit de Compétences art. 103, énonce la possiblité qui est faite, à toute institution publique, dont les Comuns, d'intenter un recours en CC⁹¹ à titre individuelle et autonome.

Nous avons donc étudier le cadre juridique général qui assure encore aux paroisses une capacité d'autogouvernement, c'est-à-dire d'autonomie locale. Cette capacité passe donc par un ensemble de lois, de décrets et de règlements qui réguent la gouvernance locale, mais en même temps en garantit son déroulement dont le champ d'application paraît important.

90 Les référénces procèdent de deux lois précitées du 09 novembre 1993: délimitation des compétences et transferts aux Comuns.

91 CC: initiales pour: « conflit de compétences » ou « conflicte de competències »

Sous-section 2. Des compétences paroissiales impliquant une coopération avec le niveau central

Nous l'avons vu antérieurement, l'interaction est au centre du jeu andorran contemporain. En outre, un ensemble de compétences, malgré qu'elles soient classées comme propres pour les Comuns, sont partagées avec le Gouvernement, et parfois même le Conseil Général.

Dans la réalité du terrain, c'est-à-dire dans la vie quotidienne de la pratique politique, issue du droit commun, les paroisses intéragissent avec l'administration gouvernementale. En effet, on parlera d'autoriations administratives croisées, qui impliquent une décision paroissiale et une décision étatique.

Deux exemples de compétences croisées nous paraissent significatifs. Les illustrations dont nous allons faire part procèdent du quotidien, et ne nous ont été révélées que par entrevues des personnes concernées par cette problématiques (Consols Majors et Gouvernement). Le propos rapporté dans cette partie se basera donc exclusivement sur des propos oraux, mis en perspective à travers une étude juridique.

Le premier exemple réside dans l'autorisation administrative de construction. Pour parler de manière générale, la Comù à travers la Loi précité portant sur l'ordonnancement du territoire et de l'urbanisme peut autoriser, dans le cadre de la loi, la construction d'un bâtiment. Le Gouvernement, par la suite, donne son autorisation qui tient lieu de définitive, si le projet rentre dans le cadre technique de la loi.

Il est donc à noter deux faits: tout d'abord, l'origine du projet, c'est-à-dire la volonté politique d'autorisation n'incombe quà la seule Comù (ceci renforce l'idée selon laquelle les paroisses possèdent encore une autonomie politique). Cependant, et il s'agit de la deuxième remarque, la construction urbanistique ne doit pas aller à l'encontre d'aucun projet à caractère national ou d'intérêt général. Nous sommes ici dans le cas typique de supériorité normative de l'Etat central.

Enfin, deuxième exemple que nous souhaitions exposer dans scette partie: celui de l'implantation d'une activité commerciale en Andorre. Ce qui nous paraît être le point le plus

Pour commencer, disons que l'autorisation d'implantation d'une activité technique ou commerciale, de manière matérielle, est du ressort de la paroisse. Ainsi, le tram it⁹² administratif nécessite l'adhésion du Conseil paroissial.

Cependant, la deuxième étape est celle de l'échelon supérieur. En effet, le chef du projet entrepreunarial se doit de demander l'autorisation d'ouverture d'une activité commerciale au Gouvernement.

Pour résumer, l'autorisation d'implantation matérielle, c'est-à-dire l'initiative de laisser un immeuble se construire pour l'implantation d'une activité à but lucratif procède du Comù, mais l'autorisation d'exercer en elle-même, c'est-à-dire de mettre en marche son activité, elle, procède du Gouvernement.

Il s'agit d'une imbrication de compétences qui, pour autant, pour sur une seule et même problématique (construction, activité commeriale). Ceci peut peut porter des justifications, des remarques et des attentes.

Les justifications sont claires, et elles demeureront toujours identiques dans tous les cas de figure de coopération formelle ou informelle: c'est la survivance des entitées territoriales, comme élèments de base de la société andorrane contemporaine. Cependant, il est clairement établi qu'il serait nécessaire de réformer ces procédures, car, du point de vue du citoyen, les compétences n'apparaissent pour auant pas clairement définies et réparties.

Sous-section 3. Implication du local dans la fabrication politique

nationale

Antérieurement à la Constitution, l'autonomie législative de l'échelon central s'est peu à peu construit, fruit de pratiques de plus en plus proches des réalités et des nécessités sociales des attentes des populations nouvellement arrivées.

92 Le mot de tramit signifit en catalan : « démarche », comme « démarche administratif ».

Formellement par la Constitution, le Conseil Général et le gouvernement central se sont vus dotés de la capacité de mener la politique de la nation andorrane, de manière autonome et sans aucune interférance des intérêts particuliers.

La réalité est toute autre. Ce constat m'a été délivré par le Chef du Gouvernement en personne, m'énonçant la fabrication de la substance politique de décision par un jeu de perpétuelle interaction avec les Comuns.

Le premier constat procède de la capacité législative des Comuns. En effet, d'après l'article 58, De la procédure législative, de la Constitution de 1993, trois Comuns peuvent présenter conjointement une proposition de loi⁹³ (proposicio de llei). Pour ainsi dire, les entitées gestionnaires des paroisses ont la capacité d'influencer la décision politique (législative).

Cependant, outre ce cadre permissif, il est clair que la proposition de loi doit être amendée par le Conseil Général, ce qui revient à dire que le Conseil Général, organe suprême de la représentation populaire andorrane, reste maître du jeu. L'initiative législative est tout de même en partie possible pour les Comuns⁹⁴.

Tout d'abord, notons que le Gouvernement et les Maires se réunissent assez souvent, de manière informelle, pour parler de la politique à mener. En effet, le Gouvernement, garant de la politique nationale, fait preuve d'un besoin réel de présentation des projets nationaux aux responsables des paroisses, d'une pat pour les tenir au courant du déroulement, mais aussi et surtout pour les associer aux projets.

En effet, les acteurs politiques andorrans se sont rendus compte tout manquement de communication pouvait parvenir à un blocage pur et simple du processus. L'exemple fut donné lors de la tentative de réforme unilatérale concernant la « Loi sur a protection civile »

93 La distinction projet/proposition de loi est identique à celle utilisée en droit public français

94 La question de la partialité est importante en droit public andorran. En effet, les Comuns, dans le cas de l'initiative législative et de la saisine du TC pour inconstitutionnalité doivent trouver un intérêt commun à agir, car l'action doit être collective et non particulière.

Il s'agit de l'intermédiaire entre l'intérêt particulier d'une paroisse et l'intérêt général défendu par l'Etat.

La tradition catalane, et par là le droit coutûmier, font appel à un respect des compétences mais aussi de l'intégrité morale des Comuns. Ainsi, tout tentative de réforme du Gouvernement qui viendrait toucher en plein coeur une compétence paroissiale ou qui toucherait de près comme de loin une compétence traditionnellement délaissée aux Comuns ne serait pas bien vue et pourrait être suivie d'un blocage institutionnelle.

En effet, le droit commun, écrit, et le droit coutûmier, de la tradition, se superposent en Andorre. Ceci crée d'énormes problèmes d'entendements entre isntitutions, mais aussi avec la population.

Pour rellayer ce qui vient d'être dit, l'on peut faire appel à un exemple très concret et cepedant essentiel dans cette partie: le Conseil ou Réunion des Consols Majors.

Il s'agit d'une institution qui perdure depuis l'instauration d'une structure confédérale de gouvernement, chargée de prendre les décisions politiques de type décrets⁹⁶. Cependant, sa portée n'est plus aussi importante aujourd'hui. Le problème réside donc dans sa jusitification et surtout sa légitimité juridique. Quel statut?

En effet, lors de ces réunions mensuelles, les Consols Majors tentent de discuter des problématiques qui affèctent directement les compétences des Comuns et de parvenir à des accords sur le fonctionnement et l'organisation de telle ou telle compétence.

Gouvernement (qui, par respect institutionnel, le reçoit et l'étudie), mais aussi prendre une décision qui, à leurs yeux, possèdent une valeur juridique (de type central). Cependant, cette organisation n'a aucun légitimité juridique, en tout cas, en ce qui concerne les décisions arrétées.

96 Nous avons déjà parlé de cette structure dans l'historique de la construction empirique de l'entité institutionnelle andorrane.

Il s'agit d'une pratique politique, qui tient lieu de tradition, et donc issue du droit coutûmier. Cependant ce statut ambigü aboutit à des malentendus très importants. Nous allons voir, dans une dernière étude, le cas du droit coutûmier, et sa place dans les relations local et national.

Section 2. Le cas très particulier du droit coutûmier.

Sans aller vivre une expérience, même courte, dans les institutions andorranes, un individu ne peut entendre ce qu'est que le droit coutûmier andorran. Nous gardons en mémoire les premières approches du droit public et plus précisément l'étude de la common law et du droit public britannique. Un droit de type partiellement coutûmier, qui fait appel à des pratiques qui se sont institutionnalisées.

La question qui peut nous surig à l'esprit à la lecture de ces lignes peut être: mais que vient faire le droit coutûmier dans l'étude des relations entre institutions verticales andorranes? En effet, le droit coutûmier concerne principalement le droit privé. Cependant, il s'applique aussi dans le cas très précis du droit public et des pratiques séculaires quis'expriment encore aujourd'hui, notamment à travers des division infra-paroissiales.

Sous-section 1. La place du droit coutûmier dans l'ordre juridique

andorran

Pendant longtemps, les relations entre les différentes institutions étaient codifiées par des coutûmes de fonctionnement. On peut parler, par exemple, de l'Almari de les set claus, ou « Armoire des sept clefs », situé dans la chapelle de la Casa de la Vall, et qui avait pour prétention de détenir les documents constitutifs du droit andorran.

Chaque paroisse, six avant 1978, gardait jalousement sa clef. Ceci peut signifier à la fois le désir de conserver la fédération, mais aussi et surtout signifie une réelle tradition, en fonctionnement jusqu'en 1993, qui nécessitait l'accord de toutes les paroisses pour ouvrir l'Armoire.

En Andorre, comme le dit Pastor Vilanova⁹⁷: « la coutume et la loi écrite sont les sources premières du droit andorran ». Cependant, la coutume ne déroge pas au droit positif, c'est-à-dire au droit écrit. La hiérarchie est donc établie.

Pour donner une définition de ce qu'est réellement la coutume, il faut se référer à une définition ambigüe et sujette à bon nombre d'interprétations aussi différentes les unes des autres. On peut dire que la Coutume peut se définir comme : « un acte raisonnable, spontanée, répétée et systématique, uniforme dans son application et prouvée ».

Le droit coutumier, en l'absence de droit écrit, est considéré comme source directe de droit (Fiter), en droit catalan, et par extension, en droit andorran. Le premier ouvrage a énoncer l'idée de codifier sera le Manuel Digest de 1748.

Sous-section 2. Le cas des Quarts et Veïnats : du droit coutumier dans les relations verticales

Les Quarts et Veïnats sont formellement des découpages territoriaux infra-paroissiaux. Ils constituent, ce que l'on pourrait appeler en français des « hameaux ». Historiquement, ce sont des groupes homogènes géographiquement de familles qui s'unirent primordialement pour gérer les biens communs. L'on peut les considérer comme les précurseurs des paroisses et de leurs organes de gestion, les Comuns.

Leur fonctionnement interne est assez simple: en général, il reprenait le schéma des Comuns, c'est-à-dire une petite assemblée de caps de casa qui élisait un consorsium, avec un cap de Quart, chargé de gérer et défendre les biens communs à toute la circonscription.

Actuellement, et par la tradition, les Comuns sont libres de déterminer leur découpage interne. Ainsi, Encamp n'a jamais eu de découpage infra-paroissiaux, tandis que Sant Jilà et Ordino revendiquent encore leurs Quarts, et Canillo ses Veïnats.

Les relations entre les élus et les pouvoirs des hameaux sont assez particulières. Elles dépendent cependant totalement du droit coutumier, mais surtout de la pratique politique. Canillo et Sant Julià reçoivent les complaintes des Caps, mais leurs interventions sur la politique paroissiale se limitent à la simple déclaration d'intention.

Il faut se rappeler que jusqu'au XIXème siècle environ, ces découpages consistuaient, au même titre que les paroisses pour le Conseil Général, la base électorale de chaque Comù. C'est-à-dire que chaque Quart envoyait, à part égale, un nombre de représentants définis au Conseil paroissial.

Le soucis auquel nous faisons face pour illustrer ce propos est le manque de traces écrites. En effet, le fonctionnement interne et externe de ces entités procède du droit coutumier, et n'est donc pas écrit. La Constitution de 1993, dans son article art.84 dit que la « loi prend en considération les us et coutumes pour déterminer la compétence des Quarts et Veïnats et leurs relations avec les Comuns ». Aucune loi n'a encore exprimé clairement les compétences des Quarts et des Veïnats. Un tel acte aidera à la compréhension et à l'entendement entre les collectivités locales et leurs subdivisions, et permettra de rationnaliser le travail de chacun.

Cependant, d'après les dires d'Albert Pintat, chef du Gouvernement, aucune loi général sur ces entitées ne devrait voir le jour. La raison en est simple: une minorité de paroisses a souhaité conserver ces découpages, qui ne créent des tensions que pour la Comù d'Ordino.

En effet, le conflit qui oppose la Comù d'Ordino avec le Quart d'Ordino est très connu en affaires juridiques andorranes. Pour précision, rappelons que les Quarts possèdent une personnalité juridique morale, car ils sont propriétaires de terres, à titre privé, ou exercent leurs compétences traditonnellement sur des terres situées autour des batisses.

Le principal litige qui subsiste entre les Quarts et le Comu réside dans la matière urbanisitique. Traditionnellement, les Quarts ont compétence pour délivrer des autorisations administratives de construction. Cependant, cette compétence revient de plein droit écrit au Comu. Ainsi un litige⁹⁸, porté devant la juridiction administratif, opposant un particulier au Quart de Llorts, situé dans la paroisse d'Ordino, fut réglé en donnat raison au Quart

concernant sa compétence traditionnel en la matière de délivrance d'une autorisation de construire.

Cependant, un conflit permanent, comme énoncé précedamment, oppose le Quart au Comu d'Ordino. Nous pensons qu'il s'agit de la situation conflictuelle la plus significative dans la situation jurisprudentielle actuelle. Nous parlons notamment de la Sentència Numéro 79-2006 du Tribunal Supérieur de Justice d'Andorre, Salle Administrative, concernant des tarifs du Cimetière d'Ordino, situé sur une parcelle du même Quart.

Conclusion générale

Pour conclure, nous allons tenter de répondre à une question: comment peut-on, aujourd'hui, caractériser l'Etat andorran?

L'Andorre, comme nous avons pu l'étudier tout au long de ce mémoire, a toujours su constituer une particularité. Particularité politique, mais aussi juridique. A la fois petite géographiquement, mais avec une structure insitutionnelle digne d'Etats beaucoup plus grands. Nous avons donc pu démontrer que la taille de l'Etat ne constitue pas un argument solide quant à la justification de la structure politique fédérale.

Pour définir l'Andorre d'aujourd'hui, nous emploierons le mote de « Co-Principauté fédérative ». En effet, le « pays des Pyrénées » recèle de trésors institutionnels, induits par sa pratique politique et son droit coutûmier. Disons, d'un point général, qu'elle constitue un Etat fédéral au sens du droit coutûmier et central au titre de son droit écrit.

En effet, le droit écrit (Constitution, Lois, Règlements, Décrets), définit l'Andorre comme un Etat qui, par la Loi, affirme la suprématie de l'institution central et dévolue par cette même Loi des compétences aux institutions locales.

De l'autre coté, la coutûme et la tradition, les us et coutumes, donnent des prérogatives à ces mêmes niveaux « fédérés ». Ces compétences sont traditionnellement dévolues aux paroisses et aux divisions infra-paroissiales qui subsistent.

Ainsi, nous faisons face, en Andorre a un environnement juridique, complété par une pratique politique, d'imbrications de principes fédéraux, confédéraux et centralistes. Nous parlons de principes. Comme l'énonce à juste titre une expression courante de la langue française: « il y a une marge entre la théorie et la pratique ». L'Andorre en est l'exemple parfait.

L'Etat andorran moderne n'est que le r »sultat empirique d'un ensemble de réformes et de mutations institutionelles, qui, chacune, encore possède des particularités encore en vigueur aujourd'hui.

L'Andorre est aujourd'hui un pays souverain, doté d'une Constitution et indépendant des volontés extérieures. Cependant, elle constitue aussi une particularité juridique. Cette peculiaritat historique est malheureusement méconnue. L'Andorre, comme nous avons pu le voir en introduction, est un pays considéré plus pour son attrait commercial que pour ses particuliarités.

Elle mérite plus qu'une simple étude juridique d'un Etat comme les autres. Le pays des Pyrénées est réellement une beauté de l'histoire. Elle n'est pas qu'un « supermarché » à l'air libre. L'Andorre est réellement un pays digne de ce nom, qui possède une particularité hisorique de neutralité et de double protection qui ont permis au peuple andorran, même durant les pires crises qu'a connu l'Europe, de garder ses privilèges historiques.

Alors pourquoi une telle organisation politique dans un monde occidental qui a expérimenté la centralisation et l'Etat-Nation? Nous pensons que la réponse se trouve dans particularité historique (neutralité), qui lui a permis de s'organiser en interne en fonction de sa géogrpahie. Au même titre que la Suisse.

Un point intéressant à développer dans cette partie: la comparaison entre l'Andorre et la Suisse. Ces deux pays ne font pas partie de l'Union européenne mais ont pourtant des rapports privilégiés. De plus, on les dénomme encore, pour l'Andorre, « fédération de paroisses », et pour la Suisse, « Confédération Helvétique ». Cependant, ces deux Etats ont déjà subi une réforme institutionnelle de leur organisation politico-instituionnelle interne qui ne permette plus d'usiter de ces termes de manière réaliste. Néanmoins, la tradition a supplanté la réalité.

De manière schématique, la Suisse possède un découpage interne en Cantons, qui peuvent posséder, comme pour l'Andorre les Quarts, des découpages infra-cantonnaux appelés « semi-canton ».

La construction de l'Etat suisse s'est fait empiriquement, par la nécessité de certains découpages historiques de s'unir pour mieux se défendre. Que dire de l'Andorre et de sa devise « L'Union fait la Force »?

Il faut aussi reconnaître que ces deux pays possèdent chacun une géographie inhospitalière qui peut venir justifier leur formation institutionnelle.

Les points communs que l'on peut dégager de ces deux types « fédéraux » d'organisation institutionnelle ne s'arrête pas là. Ces Etats confirment donc la thèse d'un fédéralisme communal ou de micro-entités possible et probable, dans un environnement juridique qui n'en permet pas l'émergence.

Annexes

L'unique annexe que nous disposerons dans ce mémoire sera la Constitution d'Andorre de 1993. Nous aurions pu inclure d'autres annexes, comme des lois, lois organiques, décrets, thèses et analyses. Cependant, outre le fondamental que représente la Constitution, les autres sont citées en bibliographie.

Annexe première et unique: Constitution de la Principauté d'Andorre

Le lecteur non-catalanophone nous excusera de disposer la Constitution en catalan. Cependant, nous avons préféré laisser le texte dans sa forme originale. Malgré de très bonnes traductions en français, il est préférable, selon notre point de vue, de garder la forme originale pour une méilleure compréhension et un respect lingüstique.

El poble andorrà, amb plena llibertat i independència, i en exercici de la seva pròpia sobirania,

Conscient de la necessitat d'adequar l'estructura institucional d'Andorra a les noves circumstàncies que comporta l'evolució de l'entorn geogràfic, històric i sòcio-cultural en què es troba situada, així com de la necessitat de regular les relacions que, dins d'aquest nou marc jurídic, hauran de tenir unes institucions que troben els seus orígens en els Pareatges,

Convençut de la conveniència de dotar-se de tots els mecanismes que han de permetre tenir la seguretat jurídica en l'exercici d'uns drets fonamentals de la persona que, si bé sempre han estat presents i respectats en el tarannà de la societat andorrana, no es beneficiaven d'una regulació material concreta,

Decidit a perseverar en la promoció de valors com la llibertat, la justícia, la democràcia i el progrés social, i a mantenir i enfortir unes relacions harmòniques d'Andorra amb la resta del món, i especialment amb els països veïns, sobre la base del respecte mutu, de la convivència i de la pau,

Amb la voluntat d'aportar a totes les causes comunes de la humanitat la seva col.laboració i el seu esforç, i molt especialment quan es tracti de preservar la integritat de la Terra i de garantir per a les generacions futures un medi de vida adequat,

Amb el desig que el lema "virtus, unita, fortior", que ha presidit el camí pacífic d'Andorra a través de més de set- cents anys d'història, segueixi essent una divisa plenament vigent i orienti sempre les actuacions dels andorrans, Aprova sobiranament la present Constitució.

La Constitució reconeix que la dignitat humana és intangible i, en conseqüència, garanteix els drets inviolables i imprescriptibles de la persona, els quals constitueixen el fonament de l'ordre polític, la pau social i la justícia. Article 5

Capítol III. Dels drets fonamentals de la persona i de les llibertats públiques

La Constitució reconeix a les entitats de l'Església Catòlica que tenen personalitat jurídica d'acord amb les seves pròpies normes la plena capacitat jurídica dins de l'àmbit de l'ordenament general andorrà.

Es reconeixen les llibertats d'expressió, de comunicació i d'informació. La llei regularà el dret de rèplica, el dret de rectificació i el secret professional. Queda prohibida la censura prèvia o qualsevol altre mitjà de control ideològic per part dels poders públics.

Es garanteix el dret a la intimitat, a l'honor i a la pròpia imatge. Tothom té dret a ésser protegit per les lleis contra les intromissions il.legítimes en la seva vida privada i familiar.

Es garanteix la inviolabilitat del domicili, al qual no es pot entrar sense el consentiment del titular o sense manament judicial, excepte en el cas de delicte flagrant. Es garanteix igualment el secret de les comunicacions, llevat el cas de manament judicial motivat.

Es reconeixen els drets de reunió i de manifestació pacífiques amb finalitats lícites. L'exercici del dret de manifestació requereix la comunicació prèvia a l'autoritat i no pot impedir la lliure circulació de persones i béns. Article 17

Es reconeix el dret d'associació per a la consecució de fins lícits. La llei establirà, a efectes de publicitat, un Registre de les associacions que es constitueixin.

Es reconeix el dret de creació i funcionament d'organitzacions empresarials, professionals i sindicals. Sense perjudici de la seva vinculació amb organismes internacionals, aquestes organitzacions han d'ésser d'àmbit andorrà, disposar d'autonomia pròpia sense dependències orgàniques estrangeres i funcionar democràticament. Article 19

Els treballadors i els empresaris tenen dret a la defensa dels seus interessos econòmics i socials. La llei regularà les condicions d'exercici d'aquest dret per garantir el funcionament dels serveis essencials de la comunitat. Article 20

La no renovació de la condició de resident o l'expulsió de la persona legalment resident només es podrà acordar per les causes i segons els termes previstos en la llei, en virtut de resolució judicial ferma, si la persona interessada exerceix el dret a la jurisdicció.

Tothom amb interès directe té dret a dirigir peticions als poders públics en la forma i amb els efectes previstos per la llei.

Tots els andorrans majors d'edat, en ple ús dels seus drets, gaudeixen del dret de sufragi.

Tots els andorrans tenen dret a accedir en condicions d'igualtat a les funcions i als càrrecs públics, amb els requisits que determinin les lleis. L'exercici de càrrecs institucionals queda reservat als andorrans, excepte en el que prevegin aquesta Constitució o els tractats internacionals.

Es reconeix als andorrans el dret de lliure creació de partits polítics. El seu funcionament i organització han d'ésser democràtics i les seves actuacions, conformes a la llei. La suspensió de les seves activitats i la seva dissolució hauran de ser efectuades pels òrgans judicials.

Es reconeix la llibertat d'empresa en el marc de l'economia de mercat i conforme a les lleis.

Tota persona té dret al treball, a la promoció per mitjà del treball, a una remuneració que garanteixi al treballador i a la seva família una existència conforme a la dignitat humana, així com a la limitació raonable de la jornada laboral, al repòs setmanal i a les vacances pagades.

Es reconeix el dret a la protecció de la salut i a rebre prestacions per atendre altres necessitats personals. Amb aquestes finalitats, l'Estat garantirà un sistema de Seguretat Social.

És funció de l'Estat vetllar per la utilització racional del sòl i de tots els recursos naturals, amb la finalitat de garantir a tothom una qualitat de vida digna i de restablir i mantenir per a les generacions futures un equilibri ecològic racional en l'atmosfera, l'aigua i la terra i de defensar la flora i la fauna autòctones.

L'Estat pot intervenir en l'ordenació del sistema econòmic, mercantil, laboral i financer per fer possible, en el marc de l'economia de mercat, el desenvolupament equilibrat de la societat i el benestar general.

Els poders públics han de promoure les condicions necessàries per fer efectiu el dret de tothom a gaudir d'un habitatge digne.

L'Estat garantirà la conservació, promoció i difusió del patrimoni històric, cultural i artístic d'Andorra. Article 35

La llei garantirà i els poders públics defensaran els drets dels consumidors i dels usuaris.

L'Estat pot crear mitjans de comunicació social. D'acord amb els principis de participació i pluralisme, una llei en regularà l'organització i el control per part del Consell General.

Totes les persones físiques i jurídiques contribuiran a les despeses públiques segons la seva capacitat econòmica, mitjançant un sistema fiscal just, establert per la llei i fonamentat en els principis de generalitat i de distribució equitativa de les càrregues fiscals.

L'Estat podrà crear per llei formes de servei cívic per al compliment de finalitats d'interès general. Capítol VII. De les garanties dels drets i llibertats

La regulació de l'exercici dels drets reconeguts en aquest Títol només es pot dur a terme per llei. Els drets dels capítols III i IV s'han de regular mitjançant lleis qualificades.

3. Llevat dels casos previstos en la present Constitució, els Coprínceps no estan subjectes a responsabilitat. Dels actes dels Coprínceps se'n fan responsables qui els contrasignen.

1. Els coprínceps, amb la contrasignatura del cap de Govern o, en el seu cas, del síndic general, que n'assumeixen la responsabilitat política:

2. Les disposicions previstes en els apartats g) i h) d'aquest article han d'ésser presentades simultàniament a un i altre copríncep que han de sancionar-les i promulgar-les o manifestar el consentiment de l'Estat segons el cas, i n'han d'ordenar la publicació no abans de vuit dies i no més tard de quinze.

En aquest període els coprínceps, conjuntament o separadament, poden adreçar-se al Tribunal Constitucional amb missatge raonat a fi que aquest es pronunciï sobre la seva constitucionalitat. Si la resolució fos positiva l'acte pot ésser sancionat amb la signatura d'almenys d'un dels coprínceps.

3. Quan concorrin circumstàncies que impedeixin per part d'un dels coprínceps la formalització dels actes enumerats en l'apartat 1 del present article dins dels terminis constitucionalment previstos, el seu representant ho ha de notificar al síndic general o, en el seu cas, al cap de Govern. En aquest supòsit, els actes, normes o decisions afectats entraran en vigor transcorreguts els dits terminis amb la signatura de l'altre copríncep i la contrasignatura del cap de Govern o, en el seu cas, del síndic general.

2. Els actes derivats dels articles 45 i 46 són exercits personalment pels Coprínceps, llevat de les facultats previstes a les lletres e), f), g) i h) del present article, que poden ésser realitzats per delegació expressa.

El pressupost general del Principat ha d'assignar una quantitat igual a cada copríncep, destinada al funcionament de llurs serveis, de la qual poden disposar lliurement.

En cas de vacança d'un dels Coprínceps la present Constitució reconeix la validesa dels mecanismes de substitució previstos en els seus ordenaments respectius, a fi que no s'interrompi el funcionament normal de les institucions andorranes.

El Consell General, que expressa la representació mixta i paritària de la població nacional i de les set parròquies, representa el poble andorrà, exerceix la potestat legislativa, aprova els pressupostos de l'Estat i impulsa i controla l'acció política del Govern.

El Consell General es compon d'un mínim de vint-i-vuit i d'un màxim de quaranta-dos consellers generals, la meitat dels quals s'elegeixen a raó d'un nombre igual per cadascuna de les set parròquies i l'altra meitat s'elegeix per circumscripció nacional.

El Consell General aprova i modifica el seu reglament per majoria absoluta de la Cambra, fixa el seu pressupost i regula l'estatut del personal al seu servei.

Mitjançant llei, el Consell General pot delegar l'exercici de la funció legislativa al Govern, la qual en cap cas podrà ésser subdelegada. La llei de delegació determina la matèria delegada, els principis i les directrius sota els quals haurà de regir-se el corresponent decret legislatiu del Govern, així com el termini dintre del qual haurà d'ésser exercida. L'autorització preveurà les formes parlamentàries de control de la legislació delegada.

Aprovada una llei pel Consell General, el síndic general en donarà compte als coprínceps perquè, entre els vuit i quinze dies següents, la sancionin, promulguin i n'ordenin la publicació en el Butlletí Oficial del Principat d'Andorra.

1. Els tractats internacionals han d'ésser aprovats pel Consell General per majoria absoluta de la Cambra en els casos següents:

g)Tractats que versin sobre representació diplomàtica o funcions consulars, sobre cooperació judicial o penitenciària.

2. El Govern informarà el Consell General i els Coprínceps de la conclusió dels altres acords internacionals.

3. Per a la denúncia dels tractats internacionals que afectin les matèries enumerades a l'epígraf 1 també caldrà l'aprovació prèvia de la majoria absoluta de la Cambra.

Per als interessos del poble andorrà, del progrés i de la pau internacionals, es podran cedir competències legislatives, executives o judicials sempre que sigui a organitzacions internacionals i per mitjà d'un tractat que ha d'ésser aprovat per una majoria de dues terceres parts dels membres del Consell General.

Els coprínceps són informats dels altres projectes de tractats i d'acords internacionals i, a petició del Govern, poden ésser associats a la negociació si així ho exigeix l'interès nacional d'Andorra, abans de la seva aprovació en seu parlamentària.

6. Els consellers que hagin presentat una moció de censura no en poden signar cap altra abans que hagi transcorregut un any.

El cap de Govern és nomenat pels coprínceps, una vegada hagi estat elegit en els termes previstos en la Constitució.

El cap de Govern i els ministres estan sotmesos al mateix règim jurisdiccional que els consellers generals. Article 75

El cap de Govern o, si és el cas, el ministre responsable, contrasigna els actes dels coprínceps previstos en l'article 45.

El cap de Govern, amb l'acord de la majoria del Consell General, pot demanar als coprínceps la convocatòria d'un referèndum sobre una qüestió d'ordre polític.

El Govern finalitza el seu mandat quan acaba la legislatura, per dimissió, defunció o incapacitació definitiva del cap de Govern, en prosperar una moció de censura o perdre una qüestió de confiança. En tots els casos, el Govern segueix en funcions fins a la formació del nou Govern.

1. Dins el marc de l'autonomia administrativa i financera dels Comuns, les seves competències són delimitades mitjançant llei qualificada, almenys en les matèries següents:

Amb la final itat d'assegurar la capacitat econòmica dels Comuns, una llei qualificada determina les transferències de capital del pressupost general als Comuns, garantint una partida igual per a totes les parròquies i una partida variable, proporcional segons la seva població, l'extensió del seu territori i altres indicadors.

Els Comuns tenen iniciativa legislativa i estan legitimats per interposar recursos d'inconstitucionalitat en els termes previstos en la Constitució.

Les lleis tindran en compte els usos i costums per determinar la competència dels quarts i dels veïnats, així com les seves relacions amb els Comuns.

La potestat jurisdiccional és exercida pels batlles, el Tribunal de batlles, el Tribunal de Corts i el Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, així com pels presidents respectius d'aquests tribunals, d'acord amb les lleis.

Les sentències, un cop fermes, tenen el valor de cosa jutjada i no poden ésser modificades o anul.lades llevat els casos previstos per la llei o quan excepcionalment el Tribunal Constitucional, mitjançant el procés d'empara corresponent, estimi que han estat dictades amb violació d'algun dret fonamental.

del seu càrrec si no és com a conseqüència de sanció imposada per haver incorregut en responsabilitat penal o disciplinària, mitjançant un procediment regulat per la llei qualificada i amb totes les garanties d'audiència i defensa. La mateixa llei regularà també els supòsits de responsabilitat civil del jutge.

D'acord amb les lleis i sense perjudici de les responsabilitats personals dels qui els causin, l'Estat repararà els danys originats per error judicial o pel funcionament anormal de l'administració de justícia.

Els jutges i el Ministeri Fiscal dirigeixen l'acció de la policia en matèria judicial segons el que estableixin les lleis. Títol VIII

Contra els actes dels poders públics que lesionin drets fonamentals, estan legitimats per demanar empara davant el Tribunal Constitucional:

a) Els qui hagin estat part o siguin coadjuvants en el procés judicial previ al que es refereix l'article 41.2 d'aquesta

Una llei qualificada regularà l'estatut jurídic dels membres del Tribunal Constitucional, els processos constitucionals i el funcionament de la institució.

La iniciativa de reforma de la Constitució correspondrà als coprínceps conjuntament o a una tercera part dels membres del Consell General.

La reforma de la Constitució requerirà l'aprovació del Consell General per una majoria de dues terceres parts dels membres de la Cambra. Immediatament després la proposta serà sotmesa a referèndum de ratificació. Article 107

Superats els tràmits de l'article 106, els Coprínceps sancionaran el nou text constitucional per a la seva promulgació i entrada en vigor.

La Constitució dóna mandat al Consell General i al Govern perquè, amb l'associació dels coprínceps, proposin negociacions als governs d'Espanya i de França amb l'objectiu de signar un Tractat Internacional trilateral per establir el marc de les relacions amb els dos Estats veïns sobre la base del respecte a la sobirania, independència i integritat territorial d'Andorra.

L'exercici de la funció de representació diplomàtica d'un Estat a Andorra és incompatible amb l'exercici de qualsevol altre càrrec públic.

exclusiva del Govern en el termini de 2 mesos a partir de l'entrada en vigor de la Constitució.

Amb l'entrada en vigor d'aquesta Constitució queden derogades totes les normes anteriors en allò que la contradiguin.

La Constitució entra en vigor el dia de la seva publicació en el Butlletí Oficial del Principat d'Andorra.

I nosaltres els coprínceps, després que el Consell l'ha adoptat en sessió solemne celebrada el dia 2 de febrer de 1993, i que el Poble Andorrà l'ha aprovat en referéndum celebrat el dia 14 de març de 1993, la fem nostra, la ratifiquem, la sancionem i promulguem i, per a general coneixement, n'ordenem la publicació.

Llei Qualificada de Delimitacio de les Competències dels Comuns, BOPA, 29 novembre 1993 Llei qualificada de transferències als Comuns , BOPA, 29 novembre 1993

Llei qualificada del règim electoral i del referàndum, BOPA, 28 septembre 1993 Et diverses jurisprudences du Tribunal Superior de Justicia, sala Administrativa.

Table des matières

c. L'Etat unitaire décentralisé...	. . .21	d. Elèments d'analyse politique...
...21
B. Intérêt et limites d'une telle problématique...	. . .22
a. Intérêt...	. . .22		b. Les limites de cette étude...
. . .23
C. Le déroulement de l'étude...	. . .24
Première partie: Une développement politico-institutionnel empirique: de 1419 à 1978...	...27
Chapitre1. De 1419 à 1866: Le Conseil de la Terre: une réalité fédéral?...	...27
Section 1. 1419: Institutionnalisation d'un proto-fédéralisme...	. ..27
Section 2. Le Conseil de la Terre: étude de cas...	. ..30
Sous-section 1. La composition...	. . .30
Sous-section 2. Des compétences réelles?...	. . .30
Sous-section 3. Prédominance du niveau local...	. . .31

Section 3. Caractéristation du cas: entre fédéralisme paroissial et confédération

Sous-section3. Une caractérisation partielle du fonctionnement politico-
insitutionnel... . . .34

Section 2. Les réformes postérieures:
une portée identique à 1866...	. . .42
Section 3. Une apporche des implications de ces réformes sur les institutions...	. . .44
Partie 2. En marche vers la redéfinition des rapports fédéraux: de 1978 à 1993...	...47
Chapitre 1. Vers l'émergence d'un niveau fédéral pertinent?...	. . .47
Section 1. Les préludes à la réforme...	. . .48

Sous-section 1. La Memoria de Reforma Institucional ou l'intention de rationalisation du travail politico-administratif... . . .48
Sous-section 2. Le premier pas vers une considération du peuple andorran comme une entité « une et indivisble » ou la création de la

Section 2. L'affirmation de l'autonomie du niveau central: le Consell Executiu... .. .52

Section 3. La voix ouverte à une refonte complète de la doctrine fédérale: une période de pure transition (198 1-1990)... ...53 Chapitre 2. La question de la fédération traditionnelle héritée du passée juridique
andorran dans le processus de réforme...	. . .55
Section 1. Exposé du déroulement du processus...	. . .56
Section 2. La place des Comuns dans les négociations...	. ..58
Section 3. « Quel modèle d'Etat? »: la théorie...	. . .59
Section 4. L'émergence réelle d'un échelon central puissant...	. ..61
Partie 3. L'ère de la redéfinition des rapports: la situation post-constitutionnelle...	...65
	103
Chapitre 1. Renforcement de l'échelon national:
« l'inversion des règles du jeu »...		...66
Section 1. Les facteurs d'évolution...		. . .66
Sous-section1. Des facteurs exogènes au Conseil Général...		. . .66
Sous-section2. Une reconsidération des enjeux nationaux...		. . .67
Section 2. Le niveau national: autonomie et subsidiarité...		. . .69
Section 3. La rationnalisation du travail paroissial...		...71
Sous-section 1. Une infériorité normative et compétentielle...		. . .71
Sous-section2. Une gestion politico-adminnistrative communale...		...72

Chapitre 2. Une persistance de « l'ancien régime » : une fédération qui ne veut pas dire son nom?... ...75
Section 1. Implications « fédératives » des normes juridiques et des pratiques

Sous-section 2. Des compétences paroissiales impliquant une coopération avec le niveau central... . . .77
Sous-section 3. Implication du local dans

Sous-section 1. La place du droit coutûmier dans l'ordre juridique andorran... ...81
Sous-section 2. Le cas des Quarts et Veïnats: du droit coutumier dans

Résumé:

La Principauté est un cas à part dans l'environnement juridique européen continental. Son statut de Co-Principauté est unique en Europe, et n'a pas d'équivalent dans le monde. Jusqu'en 1993, le « Pays des Pyrénées » a toujours vécu dans un ensemble juridique issue majoritairement de la pratique politique et du droit coutumier. Avec la Constitution de 1993, le droit écrit et formel a pris une place prépondérante dans l'ordre juridique des Vallées.

Ce micro-Etat s'est toujours développé institutionnellement par une intéraction permanente entre deux niveaux de décisions: le niveau local (les paroisses) et le niveau national. L'émerence de ce dernier a été progressive et s'inscrit dans l'histoire andorrane toute entière.

L'étude du droit public andorran nous fournit, à travers une mise en perspective de science politique, un image de la réalité andorrane moderne mais aussi de son inscription dans l'histoire. La « fédération de paroisses » caractérise le découpage institutionnel vertical de la Principauté dans son histoire juridique.

Notre étude possède donc comme objectif de clarifier et de préciser l'évolution juridique des institutions andorranes par une approche croisée du droit et de la science politique. Nous nous focaliserons plus précisément sur la réalité fédéral de l'Andorre, à travers son évolution institutionnelle, dans le but premier de mettre en relief l'implication des relations entre les deux niveaux de pouvoirs dans la construction empirique du système politique andorran.

Le fédéralisme communal en Principauté d'Andorre

Remerciements1

Agraïments

SOMMAIRE

Introduction générale

I. Avant-propos introductif

A. Une présentation des condidtions générales d'apréciation de

l'Andorre.

1. Conditions générales d'apréciation de la Principauté: le cas de la doxa

2. Présentation du pays

B. Une approximation de l'histoire institutionnelle d'Andorre : avant

1419

1. Un régime juridique féodal ambigü

2. Les « paréages » du XIIIème siècle: l'origine du droit public

andorran

3. Une période de vide institutionnel

II. Introduction analythique

A. Définitions

a. La Fédération

b. La confédération

B. Intérêt et limites d'une telle problématique

C. Le déroulement de l'étude

Première Partie

Première partie: Une développement politico-

institutionnel empirique: de 1419 à 1978

Chapitre1. De 1419 à 1866: Le Conseil de la Terre: une réalité fédéral?

Section 1. 1419: Institutionnalisation d'un proto-fédéralisme

Section 2. Le Conseil de la Terre: étude de cas

Sous-section 1. La composition

Sous-section 2. Des compétences réelles?

Sous-section 3. Prédominance du niveau local

Section 3. Caractéristation du cas: entre fédéralisme paroissial et confédération de territoires

Sous-section 1. Lien société/Conseil: quelle amplitude?

Sous-section 2. Les limites intrinsèques au Conseil de la Terre

Sous-section 3. Une caractérisation partielle du fonctionnement

politico-insitutionnel

Chapitre 2. Vers une rupture institutionnelle avec le mode féodal de gouvernement?

Section 1. La nova reforma de 1866 ou la légitimation du niveau

central

Sous-section1. Les préludes et les attentes

Sous-section2. Les implications techniques de la réforme

Sous-section3. Rupture ou évolution de la tradition fédéralisante?

Section 2. Les réformes postérieures: une portée identique à

1866.

Section 3. Une apporche des implications de ces réformes sur les

institutions

Partie 2. En marche vers la redéfinition des rapports

fédéraux: de 1978 à 1993.

Chapitre 1. Vers l'émergence d'un niveau fédéral pertinent?

Section 1. Les préludes à la réforme

Sous-section 1. La Memoria de Reforma Institucional ou l'intention de rationalisation du travail politico-administratif

Sous-section 2. Le premier pas vers une considération du peuple andorran comme une entité « une et indivisble » ou la création de la septième paroisse

Section 2. L'affirmation de l'autonomie du niveau central: le

Consell Executiu57

Section 3. La voix ouverte à une refonte complète de la doctrine fédérale: une période de pure transition (1981-1990)

Chapitre 2. La question de la fédération traditionnelle héritée du passée juridique andorran dans le processus de réforme.

Section 1. Exposé du déroulement du processus

Section 2. La place des Comuns dans les négociations.

Section 3. « Quel modèle d'Etat? »: la théorie.

Section 4. L'émergence réelle d'un échelon central puissant

Partie 3. L'ère de la redéfinition des rapports: la

situation post-constitutionnelle

Chapitre 1. Renforcement de l'échelon national: « l'inversion des règles du jeu ».

Section 1. Les facteurs d'évolution

Sous-section1. Des facteurs exogènes au Conseil Général

Sous-section2. Une reconsidération des enjeux nationaux

Section 2. Le niveau national: autonomie et subsidiarité

Section 3. La rationnalisation du travail paroissial

Sous-section1. Une infériorité normative et compétentielle

Sous-section2. Une gestion politico-adminnistrative communale83

Chapitre 2. Une persistance de « l'ancien régime » : une fédération qui ne veut pas dire son nom?

Section 1. Implications « fédératives » des normes juridiques et des pratiques politiques

Sous-section 1. Défense des réalités paroissiales.

Sous-section 2. Des compétences paroissiales impliquant une coopération avec le niveau central

Sous-section 3. Implication du local dans la fabrication politique

nationale

Section 2. Le cas très particulier du droit coutûmier.

Sous-section 1. La place du droit coutûmier dans l'ordre juridique

andorran

Sous-section 2. Le cas des Quarts et Veïnats : du droit coutumier dans les relations verticales