La question Kaliningrad dans les relations UE - Russie

DEUXIEME PARTIE

LA QUESTION KALININGRAD

« Ou placer cette Russie ou cette Union post-soviétique, qui appartient à la fois à l'Europe et à un autre monde ? » J.Delors ^51(*)

Au-delà des bouleversements stratégiques globaux (Kosovo, élargissement de l'OTAN, 11 septembre 2001), la Russie et l'Union ont profondément évolué. Politiquement et économiquement, la Russie était encore dans une situation extrêmement confuse et instable en 1994 ; en 2004, pour fragile que soit l'équilibre institutionnel, la situation économique et politique du pays est très différente. De son côté, l'Union s'est, depuis cette date, élargie à treize nouveaux Etats, a adopté une monnaie commune et mis en place une politique étrangère et de sécurité commune ainsi qu'une politique européenne de sécurité et de défense.

Dès lors, comment un accord qui se propose « d'établir le partenariat et la coopération » ne serait-il pas frappé d'obsolescence, quand la question pertinente aujourd'hui est celle du renforcement et de l'approfondissement de ce partenariat ? De même, l'absence de mention de la coopération politique et de sécurité dans l'accord censé former l'acte fondateur de la relation UE-Russie est, au mieux, un anachronisme. Qui plus est, cet accord, dans les champs de coopération qu'il envisage, adopte une approche dont l'expérience a clairement montré les limites : ainsi, en matière économique, il identifie 140 champs de coopération, sans établir quelque hiérarchie que ce soit entre eux. Le travail sur l'espace économique commun n'est-il pas de facto une reconnaissance implicite des limites de cet accord ?

Le dernier élargissement de l'Union, par les nouvelles problématiques qu'il met en avant, place l'Union européenne et la Russie devant leurs responsabilités : leurs relations déjà complexes sont encore alourdies par l'introduction de questions nouvelles, pour certaines particulièrement difficiles et délicates, pour d'autres, résultant davantage d'une stratégie d'instrumentalisation. L'année 2004 restera d'ailleurs à ce titre comme un moment paradoxal des relations UE-Russie, marquée tour à tour par la conclusion d'un accord essentiel pour l'avenir de la Russie, puisqu'il lui ouvre les portes de l'OMC, et par une succession de négociations et de discussions difficiles, qui culminent actuellement avec la crise ukrainienne.

Bien avant le 1er mai 2004, le ministère russe des Affaires étrangères avait adressé à l'UE la liste des préoccupations de la Fédération de Russie. Mais, à l'époque, Bruxelles n'avait pas daigné jeter un regard sur ce document, estimant que l'adhésion à l'Union de dix nouveaux membres ne pouvait apporter que des résultats positifs, y compris pour la Russie. Au début de cette année, des négociations ont finalement été engagées, l'Union ayant reconnu le bien-fondé de ces préoccupations. La déclaration conjointe sur l'élargissement de l'Union et les rapports Russie - UE, adoptée le 27 avril à Luxembourg, peu avant l'entrée dans l'Union de nouveaux pays, tient compte de ces préoccupations. Au final, on peut affirmer que la Russie et l'Union européenne, après avoir effectué un travail consciencieux, ont eu le temps d'examiner un maximum de préoccupations russes, d'en tenir compte et de décider de mesures susceptibles de les écarter. Elles ont établi une liste conjointe des questions sur lesquelles il leur faudra maintenant travailler.^52(*)

Après le sommet en demi-teinte de novembre 2003, la présentation, par la Russie, au mois de janvier 2004, d'une liste de quatorze points faisant état de ses préoccupations et de ses revendications concernant l'élargissement a donné le ton. La Russie a ainsi chiffré entre 150 et 300 millions d'euros le montant des pertes économiques et commerciales qu'elle subirait du fait de l'élargissement. Au nombre de ces revendications, figuraient aussi bien le régime des préférences commerciales, des visas et la question des barrières tarifaires que la protection des minorités russophones dans les Etats baltes. Aux menaces de la Russie de ne pas signer le protocole d'extension de l'accord de partenariat de 1994 aux nouveaux membres, l'Union européenne rétorqua que l'élargissement était un problème interne à l'Union et menaça la Russie de sanctions économiques. La négociation s'engagea néanmoins et aboutit, le 27 avril, à la signature d'un accord sur le protocole, l'Union s'étant engagée à prendre en considération les préoccupations russes liées à l'élargissement.

S'il a largement réglé les questions de nature exclusivement économiques, les points durs mentionnés par la Russie, relevant du champ politique ou de sécurité intérieure et extérieure vont très certainement persister comme des « irritants » de la relation UE-Russie, systématiquement et méthodiquement utilisés par la Russie. Des contacts qu'ils ont eus au cours de leurs différents entretiens, les rapporteurs souhaitent mettre l'accent sur deux d'entre eux, qui risquent de devenir des questions récurrentes du dialogue UE-Russie.

Ainsi en est-il de Kaliningrad, enclave russe dans l'Union, qui en a fait une zone d'assistance technique prioritaire à laquelle elle envisage de consacrer 50 millions d'euros dans les trois années qui viennent. La question de l'enclave de Kaliningrad a donné lieu à de difficiles négociations qui ont abouti à un accord au sommet UE-Russie de novembre 2002. Les dispositions de ce qu'il est convenu d'appeler le « Paquet Kaliningrad » se mettent progressivement en place, notamment en ce qui concerne le transit facilité des personnes.

CHAPITRE I

* ⁵¹ Damien HELLY et Franck PETITEVILLE; « l'union européenne, acteur internationale » ; Paris, l'Harmattan ; 2005, p 143.

* ⁵² Serguei YASTRJEMBSKI ; « L'Union européenne élargie, une nouvelle réalité géopolitique et économique » ; http://www.larevueparlementaire.fr/pages/DS_russie05/DS_russie_europesyastrjembski.htm.