5.2.2 La problématique du transfert de
ressources
Les modalités de transfert de compétence
doivent être clairement définies afin que les collectivités
locales bénéficient pleinement des appuis financiers dans le
cadre de la lutte contre la pauvreté.
5.2.2.1 Les modalités de transfert de
ressourcesfinancières aux communes
La législation béninoise ne préconise
pas le transfert concomitant des compétences et des ressources. L'Etat a
la latitude de décider de l'allocation de dotations ou de subventions et
d'en décider du montant et des critères de répartition
(PDM, 2003 : 66). Pour le moment, c'est uniquement les modalités
d'avances de trésorerie aux communes qui ont été
fixées. Ainsi, l'Etat va consentir des avances aux communes dans deux
cas:
· insuffisance momentanée de la trésorerie
communale;
· obligation de faire face a une dépense
exceptionnelle survenue au cours d'un exercice dans des circonstances
imprévisibles au moment de la préparation du budget de la
commune22.
Les avances de trésorerie aux communes ne pourront donc
pas être utilisées dans le cadre de la mise en uvre de programmes
de lutte contre la pauvreté. On ne peut pas intégrer des actions
programmées de lutte contre la pauvreté dans les deux cas
cités plus haut. Il s'agit en effet exclusivement de préts
remboursables sur deux ans pour des dépenses indispensables et urgentes
ou imprévues. De plus, il est exclu que les avances de trésorerie
soient sollicitées pour des déficits
budgétaires23. Cela suppose que les avances de
trésorerie ne sont pas destinées a couvrir des investissements
budgétaires nécessaires a la lutte contre la pauvreté.
Pour l'heure, les collectivités devront faire recours
aux subventions que l'Etat prévoit accorder aux collectivités
locales.
Dans le budget, les subventions étatiques se limitent
exclusivement a celles qui existaient du temps des sous préfectures. Il
s'agit de la subvention aux communes en remplacement des taxes civiques et de
la subvention d'équilibre du budget de fonctionnement.
Au total, les 77 communes se partageront 7 milliards de FCFA
de subvention, soit l'équivalent du budget de la municipalité de
Cotonou pour l'exercice 2001. De plus les termes de répartition de ces
subventions ne sont pas encore connus. Et si l'on tient compte des
critères démographiques et des niveaux d'équipement, on se
rend compte que pour certaines communes, la dotation de l'Etat ne
représentera presque
22~rt~c~es 4 et 5 du décret
nb2000G413 du 15 octobre 2001.
23 ~rtjc~es 7 et suivant du décret nb2000G413
du 15 octobre 2001.
rien dans leurs recettes budgétaires (PDM, 2003 : 67).
Par ailleurs, on constate bien que les subventions prévues rentrent
presque exclusivement dans le cadre des budgets de fonctionnement. Le
problème de transfert de ressources pour les investissements est donc
étroitement lié a celui du transfert des compétences. Car
tant que les compétences ne seront pas effectivement
transférées, les fonds prévus pour la lutte contre la
pauvreté iront toujours aux ministères sectoriels. L'un des
enjeux majeurs de l'implication des collectivités locales dans la mise
en uvre du DSRP se situe donc au niveau du transfert effectif des
compétences et des ressources y afférentes.
5.2.2.2 Quelques perspectives pour un transfert des
compétences et des ressources dans le cadre de la lutte contre la
pauvreté
Le blocage du transfert des ressources et de
l'effectivité de la gestion des
compétences par les communes est diversement
apprécié. Tous les maires condamnent le gouvernement et les
partisans de l'opposition se demandent s'ils ne font pas les frais de leurs
choix politiques. Au ministère des finances on stigmatise la
fragilité des administrations locales et le manque de sérieux des
maires (entretiens personnels).
Une étude réalisée a ce sujet par le
ministre des finances sur ce qu'il adviendrait des ressources
transférées aurait aboutit a la conclusion que 60% des ressources
seront détournées ou mal gérées dans les
administrations locales (LOKO : 2003) dont on a dénoncé par
ailleurs le manque de cadres compétents. Pour le directeur de la Maison
des Collectivités Locales, l'argument qui consiste a dire que les
communes ne disposent pas des compétences techniques est valable. Mais
ce handicap peut être surmonté grace a la possibilité de
gestion déléguée prévue par la loi.
Dans tous les cas, toutes les parties sont conscientes qu'il
faudra trouver une solution concertée au transfert de compétences
et de ressources. Le pouvoir central et les collectivités locales
doivent définir ensemble les modalités de mise en uvre des
transferts au niveau local.
Le Ministère des Finances a récemment
créé a cet effet une commission paritaire sur les transferts des
compétences et des ressources. Cette commission doit procéder a
une étude sur les différentes ressources et compétences a
transférer et faire une proposition de chronogramme et de
modalité d'exécution de ces transferts. Cette proposition sera
alors soumise a l'approbation des maires et du gouvernement (entretiens
personnels).
Mais, en ce qui concerne de manière spécifique
les subventions dans le cadre de la lutte contre la pauvreté, aucune
disposition n'est prise et la CNDLP n'a pas déterminé les
modalités d'attribution des subventions.
A ce sujet, le DSRP a prévu que les appuis
budgétaires se feront de manière sectorielle. Mais il n'existe
aucune précision concernant la distribution entre les différents
acteurs intervenant dans le secteur. Faudra-t-il pour chaque secteur
déterminer la part qui revient aux collectivités locales et celle
qui revient aux ministères?
Pour le moment, les arbitrages intersectoriels se font entre
les ministères avec une clé de répartition qui tient
compte de la masse des activités a réaliser. Les bailleurs de
fonds quant a eux ont la possibilité de faire un appui budgétaire
simple portant sur l'ensemble du processus DSRP ou des appui ciblés en
fonction de leurs domaines d'intérêt (entretien personnels avec
les membres du CNDLP).
Une seconde option serait de laisser aux ministères le
choix de déterminer les montants qu'ils alloueront aux
collectivités locales. Mais cette dernière solution contribuera a
accroItre la dépendance des communes par rapport au gouvernement
central.
A notre avis, la meilleure solution serait de mettre en place
un système de péréquation qui tienne compte de
l'étendue des compétences de chaque acteur dans le secteur
concerné. Une fois qu'on aurait ainsi déterminé la part
qui revient aux collectivités locales, il faudra dans un second temps
assurer l'arbitrage entre les différentes collectivités
locales.
Il s'agit donc de déterminer les conditions
d'éligibilité des communes a ces appuis budgétaires et les
clés de répartitions des subventions. Les critères pouvant
être utilisés dans ce cas concerneront notamment le poids
démographique, le niveau d'équipement dans le domaine
considéré, la qualité du programme proposé par
secteur.
Mais, compte tenu de la forte tradition centralisatrice de
l'administration béninoise, les communes devront s'organiser en un
lobbying efficace pour entreprendre des négociations avec l'Etat afin de
faire avancer le dossier.
L'Association Nationale des Communes créée en
novembre 2003 pourrait servir de cheville ouvrière dans la recherche de
solution a la question. Mais ces principaux
responsables sont alliés a la mouvance
présidentielle, ce qui semble limiter leurs capacités de
revendication auprès du gouvernement (entretiens personnels).
Pourtant l'ensemble des bailleurs de fonds qui soutiennent le
processus DSRP et qui ont la possibilité d'influencer les actions du
gouvernement pourraient constituer un autre allié important. Pour ce,
les communes devront très tot s'organiser et proposer l'une des
modalités de transfert qui les arrange le plus et essayer
d'acquérir a leur cause les différents décideurs
impliqués dans la lutte contre la pauvreté au Bénin.
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