L'adoption des principes de prévention en droit de l'environnement au Burkina Faso et leur mise en oeuvre

Paragraphe II : La lenteur dans l'adoption et l'application des textes réglementaires

La lenteur dans l'adoption des textes d'application est une situation générale pour tous les textes législatifs. Toutefois, la situation des textes en matière d'environnement est particulièrement caractéristique à cet égard. Au mieux, la mise en oeuvre efficace des mécanismes consacrés par le droit de l'environnement souffre d'une lenteur dans l'adoption et opérationnalisation des textes d'application sur le terrain (A), au pire, certains textes d'application se font toujours attendre (B).

A/ La lenteur dans l'adoption et l'opérationnalisation des textes d'application

1/ La lenteur dans l'adoption des textes d'application

L'adoption de certains textes d'application paraît tardive au regard de leur caractère stratégique pour la protection de l'environnement. Il en est ainsi en effet des études et notices d'impact sur l'environnement d'une part et des audits environnementaux d'autre part.

Concernant d'abord les études et notices d'impact sur l'environnement, malgré leur institution depuis 1994 par le code de l'environnement, les études d'impact sur l'environnement ont longtemps souffert de l'imprécision du cadre normatif. Le code de l'environnement de 1994 consacrait un chapitre entier aux modalités de l'étude d'impact de même qu'il créait un bureau d'étude de l'impact sur l'environnement (B.E.I) placé sous la tutelle du Ministre chargé de l'environnement. Malheureusement, Le décret devant fixer la composition et les conditions de fonctionnement de ce bureau n'a jamais été pris jusqu'à l'abrogation de la loi en 1997. La situation n'a guère été heureuse avec l'avènement du code de l'environnement de 1997. Celui-ci dispose en son article 17 que les activités susceptibles d'avoir des incidences significatives sur l'environnement sont soumises à l'avis préalable du Ministre chargé de l'environnement, avis établi sur la base d'une E.I.E ou d'une N.I.E. Les articles 20 et 23 prévoient qu'un texte doit préciser leur contenu ainsi que les ouvrages ou activités concernées. Malheureusement, ce texte d'application fondamental a connu une gestation lente et difficile car il est intervenu après quatre ans de vide juridique.

Relativement aux audits environnementaux ensuite dont l'intérêt stratégique en matière de lutte contre les pollutions et nuisances n'est plus à démontrer, le texte d'application n'a été adopté qu'en 2007, soit dix ans après l'adoption du code de l'environnement. Pourtant, le code de l'environnement n'accordait qu'une période de deux ans, à partir de la promulgation de la loi, à tout promoteur ou exploitant de grands travaux, ouvrages et aménagements déjà exécutés et ceux en cours de réalisation ou d'exploitation sans étude ou notice d'impact sur l'environnement, pour faire un audit environnemental à ses frais^16(*). Le décret d'application de cette disposition, prévu par l'article 101 du code de l'environnement, aurait dû constituer l'une des premières initiatives réglementaires en la matière. Le décret de 2007 sur les audits environnementaux accorde un délai de deux ans aux entreprises pour leur mise en conformité. Finalement, les établissements classés auront bénéficié de onze ans pour réaliser les audits environnementaux aux fins de respect des obligations environnementales en matière de pollutions et nuisances. Pendant toute cette période, aucune contrainte légale ne pesait sur eux en matière d'atténuation des conséquences négatives de leurs activités sur l'environnement et la santé humaine. Cette difficile gestation des textes d'application, préjudiciable à la protection de l'environnement, est tout simplement inconcevable. Certes, l'élaboration d'un texte de loi digne de ce nom n'est pas une sinécure surtout dans un domaine aussi complexe que celui de l'environnement. Mais tout de même, l'importance des mécanismes de prévention pour la préservation de l'environnement ne mérite pas qu'un texte de loi soit rendu inapplicable du fait de son inachèvement juridique et institutionnel. Une telle situation s'apparente à une négligence des problèmes environnementaux.

2/ La lenteur dans l'opérationnalisation des textes d'application

L'opérationnalisation des textes d'application s'entend de la prise de mesures d'application effective sur le terrain. L'absence d'opérationnalisation ou la faible opérationnalisation de certains textes constitue une source de retard dans l'effort national de protection de l'environnement au même titre que la lenteur dans la prise des textes d'application.

Malgré l'importance de l'opérationnalisation des textes d'application, l'analyse de la situation nationale révèle qu'il n'en est pas toujours ainsi. Des pans entiers du domaine de l'environnement sont concernés par ce phénomène. Dans les secteurs majeurs qui nécessitent le plus d'opérationnalisation, les progrès sont lents à venir. Ce sera ainsi le cas lorsque l'adoption de textes réglementaires d'organisation de structures ou d'institutions n'est pas suivie de la mise en place effective de ces dernières à travers la nomination des personnels adéquats chargées de les faire fonctionner. Ce sera aussi le cas lorsque l'adoption d'un texte réglementaire requiert des actions matérielles sur le terrain en terme de délimitation, de démarcation, de signalisation ou de toute action concrète. Plusieurs domaines de l'environnement peuvent illustrer le manque d'opérationnalisation des textes d'application.

Dans le domaine des ressources en eaux, la prise des textes d'application relatifs à la délimitation des périmètres de protection de l'eau destinée à la consommation^17(*), à la détermination des procédures de délimitation des limites des dépendances du domaine public de l'eau^18(*) ou encore à la détermination des périmètres de protection des plans et cours d'eau, nécessitent des actions matérielles sur le terrain.

En matière d'aménagement des zones pastorales ou encore de traçage des pistes à bétail, il est indéniable que l'adoption de textes réglementaires qui identifient et créent l'ensemble de ces espaces sur le territoire national doit être suivie par leur délimitation effective en vue de les soustraire des risques d'empiètement ou de colonisation progressive.

Dans le domaine forestier, les forêts classées ont, pendant longtemps, souffert de l'absence ou de l'insuffisance de délimitation, de démarcation et de signalisation à travers un système de bornage efficient. En effet, d'une part, ces activités de démarcation n'ont pas souvent couvert l'ensemble du domaine classé de l'Etat et d'autre part, même pour les forêts qui ont fait l'objet d'une délimitation, les pare-feux périmétraux qui définissent leurs limites ne sont pas entretenus, ce qui rend ces limites peu visibles sur le terrain et sert de prétexte pour les populations riveraines à des occupations illégales de certaines forêts^19(*).

Si certains textes ont connu un retard significatif dans leur adoption, d'autres par contre, aussi importants que ceux évoqués, sont en attente d'adoption.

Il faut toutefois se rendre à l'évidence que l'opérationnalisation des textes d'application n'est pas toujours une sinécure. Elle engendre parfois des coûts qui ne sont pas immédiatement à la disposition des administrations publiques et justifie parfois les retards constatés dans ce domaine. La mise en place d'une nouvelle structure à compétences environnementales (Agence, autorité ou commission) nécessite des moyens financiers pour assurer les coûts de fonctionnement. De même, la délimitation d'espaces à des fins diverses nécessitent beaucoup d'activités onéreuses allant des relevés topographiques à la réalisation d'infrastructures matérielles en passant par les balises et bornes. C'est ainsi que nombre d'activités d'opérationnalisation sont en attente de financement par des partenaires extérieurs.

* ¹⁶ Art. 100 du Code de l'environnement.

* ¹⁷ Décret No 2004-581/PRES/PM/MAHRH/MFB du 15 décembre 2004 portant définition et procédures de délimitation des périmètres de protection d'eau destinés à la consommation humaine.

* ¹⁸ Décret No 2004-193/PRES/PM/MAHRH/MFB du 04 avril 2005 portant procédures de détermination des limites des dépendances du domaine public de l'eau.

* ¹⁹ Ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie, Situation des forêts classées du Burkina Faso et plan de réhabilitation, Octobre 2007.