Le gouvernement et le processus législatif en Tunisie (avant la révolution de 2011)

PARAGRAPHE II -Les collaborateurs du gouvernement

Le gouvernement^101(*), « qui dispose du concours des administrations centrales^102(*), est techniquement mieux équipé pour élaborer les textes que ne le sont les parlementaires»^103(*).

L'administration dépend de l'Exécutif et fait ce que le pouvoir, ce que le Conseil des ministres lui demande de faire.

Ces collaborateurs sont principalement les autorités centrales à caractère technique (A) en plus des autorités administratives indépendantes (B).

A- Les autorités centrales à caractère technique

Il est à noter que la structure générale des administrations centrales comporte plusieurs niveaux de responsabilités regroupées généralement dans une direction dans chaque ministère^104(*).

En Tunisie le gouvernement^105(*) est composé de 22 ministères^106(*) (26 ministères ^107(*)après la révolution du 14janvier 2010).Ces autorités se rattache auprès de Premier ministère (1) ainsi qu'auprès des autres ministères (2).

1-Les autorités rattachées au Premier Ministère :

C'est le cas du conseiller juridique en législation, l'équivalent du Secrétaire général du gouvernement ^108(*)en France, et qui est placé auprès du Premier ministre.

D'autres services sont placés sous l'autorité du Premier ministre dont notamment la direction générale de l'administration et de la fonction publique, les institutions chargées de la formation des fonctionnaires, ainsi que les organismes assurant la diffusion de l'information institutionnelle.

Le Premier ministre est assisté d'un Secrétaire Général du Gouvernement^109(*) mais aussi du Conseiller juridique et de législation qui assure la vérification des textes législatifs et réglementaires émanant des ministères et ce, « avant leur adoption pour contrôle et après leur adoption pour publication au J.O.R.T^110(*) »

En effet, le Secrétaire Général du Gouvernement a sous son autorité : la direction juridique et de législation qui centralise tous les projets de lois, en assure l'étude et la mise au point sur le plan juridique et veille, après leur adoption, à leur publication au J.O.R.T.

Autre exemple : en matière d'étude d'impact, la loi n°88-91^111(*) portant création d'une agence nationale de protection de l'environnement et instaurant l'étude d'impact sur l'environnement, cette agence a pour mission de participer à l'élaboration de la politique générale du gouvernement en matière de lutte contre la pollution et la protection de l'environnement et doit être obligatoirement consulté avant l'établissement de toute convention concernant l'évacuation ou l'utilisation de tout déchet ou sous-produit industriel.

Elle est placée sous la tutelle du premier ministère.

Parmi ses actions l'ANPE procède à l'examen des études d'impact^112(*) et participe à l'élaboration des normes touchant à l'environnement.

Il y a aussi le Centre des études juridiques et judiciaires crée conformément à la loi n°43-1993 promulguée le 26 avril 1993 , sous tutelle du ministère de la justice, ce centre peut participer à l'élaboration des projets de loi préalables ou faire des études sous la demande d'un ministère ou même assister à des commissions ou groupes de travail d'un ministère pour donner un avis.

2-Les autorités rattachées aux différents ministères :

 Les directions, dirigées généralement par des hauts fonctionnaires, jouent un rôle important dans l'élaboration technique des projets de loi et l'exécution des dispositions réglementaires mettant en oeuvre la politique du ministère.

D'autre part ces autorités ont pour rôle de garantir une gestion publique plus rationnelle et une vie politique locale plus démocratique. La région, en tant qu'entité politique novatrice, est appelée à favoriser la synergie entre Etat central et vie institutionnelle locale.

Il existe aussi des services autonomes directement rattachés au ministre ayant une activité commune à l'ensemble des directions d'un ministère (documentation, relations publiques, service social...).

Autre exemple en matière des lois de finances Le ministre des Finances a des contrôleurs financiers à sa disposition : ce sont des fonctionnaires qui représentent le ministre des Finances auprès de chaque ministère et qui collabore dans la préparation budgétaire.

Les ministères peuvent aussi recourir à des organismes consultatifs à vocation spéciale^113(*).

Les cabinets ministériels ont initialement un rôle politique, les collaborateurs venant seconder le ministre dans la détermination de la politique suivie par le gouvernement.

« Les experts socioprofessionnels peuvent être officieux ou officiels ^114(*)»

En effet, les conseillers tendent à superviser le travail des directions des administrations centrales qui acceptent mal une telle ingérence. Le chef de cabinet établit le programme des activités du ministre et coordonne le travail de préparation des projets de loi et de décret.

Chaque direction ministérielle soumet l'avant-projet de loi à ses propres partenaires socioprofessionnels et à des experts juridiques.

La plupart des ministères disposent d'organes consultatifs dont le rôle est de donner un avis sur certaines questions qui leur sont soumises^115(*).

D'autres autorités interviennent aussi à ce stade dans le cadre du système de décentralisation administrative.

La décentralisation appliquée par l'Etat, qui peut être définie comme un « système d'administration consistant àpermettre à une collectivité territoriale ou à un service de s'administrer eux-mêmes sous le contrôle de l'Etat, en les dotant de personnalité juridique, d'autorités propres et de ressources ^116(*)»^.

Cette définition permet ainsi de mettre en exergue la distinction qu'il y a lieu de faire entre la décentralisation^117(*) territoriale qui s'intéresse aux collectivités territoriales décentralisées uniquement et celles qui s'applique aux établissements publics - plus largement les institutions spécialisées - à savoir la décentralisation technique ou par service^118(*).

B- les autorités administratives indépendantes

Les Autorités administratives indépendantes119(*) font partie «  d'un ensemble qui ne comprend ni les services centraux ni les services extérieurs d'un ministère ni des établissements publics. Ce sont des institutions de l'Etat agissant en son nom mais dont le statut s'efforce de garantir l'indépendance d'action aussi bien vis-à-vis du gouvernement que du parlement, ont été créées en vue d'assurer dans leur domaine de compétence sans intervention directe de l'administration...elles disposent dans leurs domaines parfois cumulativement d'un pouvoir d'avis, de recommandation, de sanction, de décision individuelle, voire d'un véritable pouvoir réglementaire.120(*) »

Ces autorités qualifiées d'autorités de régulation^121(*) peuvent aussi intervenir dans le processus législatif en portant aide au gouvernement.

Par ailleurs « ...le mode de désignation de nombreux membres de ces autorités, qui fait appel aux autorités politiques...et aux plus hautes autorités juridictionnelles, contribue également à leur donner un caractère administratif ^122(*)»

Les ministères vont faire appel à ces autorités pour finaliser les projets de loi.

A titre d'exemple ; le Conseil Suprême de Mise en ordre des dispositions législatives et réglementaires ^123(*)  , crée conformément à la loi n°96-48 du 15 janvier 1996, a un rôle dans la préparation de projets de loi visant la mise à jour des textes législatifs ou réglementaires afin de les rectifier ou les clarifier.

Les différents fondements mis en évidence, expliquent comment le gouvernement s'est imposé dans le jeu législatif.

Les dispositions constitutionnelles favorisent l'intervention du chef de l'Etat qui fait appel à un gouvernement afin d'exécuter ses orientations politiques et assurer une certaine formulation juridique à travers la conception des projets des lois

La conception des projets de loi est une étape décisive dans la préparation des éventuels futures textes législatifs.

Le gouvernement dispose quant à lui des moyens et institutions lui permettant le bon déroulement de sa mission, celle de concevoir, élaborer et préparer les prochaines lois.

La loi est par excellence devenue le moyen d'exécution du programme politique du chef de l'Etat qui a, à son service, un gouvernement.

Tous les moyens mis à la disposition du gouvernement ont permis à ce dernier d'intervenir encore plus dans le processus législatif.

Les propositions de loi sont des textes à vocation législative rédigés soit individuellement, soit collectivement par les parlementaires et déposés sur le bureau de l'assemblée à laquelle ils appartiennent. Compte tenu des obstacles auxquels est confrontée la proposition (lesquels ne s'applique pas aux projets de loi)

Le député tunisien se trouve dépassé et on note une absence totale des propositions de lois accordée de part la constitution au pouvoir législatif parallèlement aux projets de lois accordés au pourvoir exécutif.

Le rôle du pouvoir législatif se limite donc au vote des lois dans le parlement.

Le gouvernement joue un rôle essentiel dans la confection des lois et sa mission n'est pas aussi facile.

Car il doit prendre en compte l'impact réel de la norme sur les citoyens, la façon dont elle peut être connue, comprise et acceptée, dans le cas contraire elle perd toute crédibilité et applicabilité

Le gouvernement va, en principe, présenter le projet de loi devant le parlement qui va le voter.

C'est pourquoi il est important qu'il dispose des ces fondements afin de lui permettre de bien préparer les projets.

Tous les moyens sont mis à la disposition du gouvernement afin de pouvoir mettre en place une législation capable de gérer les affaires de l'Etat mais surtout concrétiser matériellement sa politique, transformer les idées en normes applicables à tous les organes et institutions de l'Etat ainsi qu'aux citoyens.

La conception du projetde lois a essentiellement un volet politique.

L'ensemble des organes qui ont pour fonction de concourir à la prise de décisions en dernier ressort, via des propositions de projets de lois, tels que le chef de l'Etat, le Conseil des Ministres, le Premier Ministre, constitue le pouvoir politique.

Les différentes dispositions constitutionnelles confèrent à ses organes le pouvoir de préparer les projets de lois.

Les autres dispositions infra-constitutionnelles décrivent la façon de concevoir ces projets en mettant en évidence les étapes à respecter.

* ¹⁰¹  Les ministères et organismes publics forment l'administration, entité distincte du gouvernement

* ¹⁰²  L'ensemble des services d'un  ministère disposant de compétences nationales. Ils se trouvent généralement a la capitale, a l'exception de certains d'entre eux .ces services ont une mission d'impulsion des politiques du ministère. Ils sont chargés, en liaison avec le cabinet, de la mise en oeuvre des directives du  gouvernement, de la préparation des projets de loi ou de décrets et des décisions ministérielles. Ces services sont composés de fonctionnaires et constituent des structures permanentes, Voir Mahfoudh (A.), « Rapport introductif du Colloque de commémoration du cinquantenaire de la Promulgation de la Constitution Tunisienne du 1 Juin 1959 », Constitution et Administration, pp. 4-5, Sousse, Février 2009.

* ¹⁰³ Avril (P.). Qui fait la loi, Pouvoirs, 2005, p92

* ¹⁰⁴ Voir annexe.

* ¹⁰⁵ Sur la question de la multiplication et l'instabilité des structures ministérielles, voir Dahmani (H.) et autres, Le droit administratif tunisien, Centre de Recherches et d'Etudes Administratives, E.N.A, 1975, page 67-72.

* ¹⁰⁶ æÒÇÑÉ ÇáäÞá æÇáÊÌåíÒ, æÒÇÑÉ ÇáÔÄæä ÇáÏíäíÉ, æÒÇÑÉ ÇáÔÄæä ÇáÎÇÑÌíÉ, æÒÇÑÉ ÇáÏÇÎáíÉ, ÇáæÒÇÑÉ Çáæáì, æÒÇÑÉ ÇáÚÏá, æÒÇÑÉ ÇáÏÇÚ ÇáæØäí ,æÒÇÑÉ ÇáÊÎØíØ æÇáÊÚÇæä ÇáÏæáí ,æÒÇÑÉ ÇáãÇáíÉ, æÒÇÑÉ ÇáÊäãíÉ ÇáÌåæíÉ, æÒÇÑÉ ÇáËÞÇÉ, æÒÇÑÉ ÇááÇÍÉ æÇáÈíÆÉ, æÒÇÑÉ ÇáÔÄæä ÇáÇÌÊãÇÚíÉ, æÒÇÑÉ ÇáÔÈÇÈ æÇáÑíÇÖÉ ,æÒÇÑÉ ÇáÊÑÈíÉ ,æÒÇÑÉ ãáÇß ÇáÏøæáÉ æÇáÔÄæä ÇáÚÞÇÑíÉ, æÒÇÑÉ ÇáÕÍÉ ÇáÚãæãíÉ, æÒÇÑÉ ÔÄæä ÇáãÑÉ, æÒÇÑÉ ÇáÊÌÇÑÉ æÇáÓíÇÍÉ, æÒÇÑÉ ÇáÊÚáíã ÇáÚÇáí æÇáÈÍË ÇáÚáãí, æÒÇÑÉ ÇáÊøÔÛíá æÇáÊßæíä Çáãåäí, http :// www . tunisie . gov . tn,

* ¹⁰⁷ http :// www . villedetunis . com, consulté le 10 février 2011.

* ¹⁰⁸Lasvignes (S.). Le rôle du secrétariat général du gouvernement dans la préparation des lois, la confection de la loi, Cahiers des Sciences Morales et Politiques, presses universitaires de France, page 49, janvier 2005

* ¹⁰⁹ Décret n°71-133 du 10 avril 1971 portant réorganisation des services du Premier Ministre.

* ¹¹⁰ Dahmani (H.) et autres, Le droit administratif tunisien, Centre de Recherches et d'Etudes Administratives, E.N.A, 1975, page 60.

* ¹¹¹ JORT numéro 52 du 02/08/1988 ,pp.1102-1103 .

* ¹¹² Article 3 et 5 de la loi n° 88-91 portant création d'une agence nationale de protection de l'environnement.

* ¹¹³ Voir Dahmani (H.) et autres, Le droit administratif tunisien, Centre de Recherches et d'Etudes Administratives, E.N.A, 1975, page 80.

* ¹¹⁴ Heymann (H.). L'expertise dans l'élaboration des lois, « l'Etat moderne et l'administration », LGDJ, science administrative, paris 1994, page 135-139

* ¹¹⁵ Dahmani (H.) et autres. Le droit administratif tunisien, Centre de Recherches et d'Etudes Administratives, E.N.A, 1975, page 77.

* ¹¹⁶ Lexique des termes juridiques, dir. Guillien (R.) et Vincent (J.), Dalloz, p.117, 2001

* ¹¹⁷Gherairi (G.), « Introduction institutionnelle au Droit Administratif », Faculté des sciences juridiques politiques et sociales de Tunis, Année universitaire 2004-2005, page 72 et suivantes.

* ¹¹⁸Chapus (R.), Droit administratif général , Tome 1, 15ème édition, Paris, Montchrestien, 1999, p. 388

* ¹¹⁹ Voir article Gaddes (Ch.), «  Les autorités administratives indépendantes à travers les avis du Conseil Constitutionnel, analyse critique des avis 50 et 83 de 2007 », Actes du colloque Constitution et Administration, Février 2009, Sousse, pp. 113-141.

* ¹²⁰ Lexique des termes juridiques, dir. Guillien (R.) et Vincent (J.), Dalloz, p.65, 2OO1

* ¹²¹Harbache (Dh.), Les autorités administratives indépendantes et le juge, mémoire en vue d'obtention du diplôme de mastère en droit public, Faculté de droit et de sciences économiques et politiques de Sousse,2009-2010, Sousse.

* ¹²² C'est le cas aussi de la fonction de Médiateur dans la fonction publique, voir Gaddes (Ch.), «  Les autorités administratives indépendantes à travers les avis du Conseil Constitutionnel, analyse critique des avis 50 et 83 de 2007 », Actes du colloque Constitution et Administration, Février 2009, Sousse, pp.127.

* ¹²³ Article premier. - il est institué un conseil supérieur de mise en ordre des dispositions législatives et réglementaires en vigueur.

Ce conseil a pour mission de superviser le rassemblement par matière des dispositions législatives et des dispositions des décrets réglementaires en vigueur et de procéder a leur mise en ordre, sans qu'il en découle une modification de leur fond.

L'opération de mise en ordre consiste en l'élaboration des projets tendant à mettre à jour les textes en vigueur, ou à améliorer leur forme, ou à les clarifier.

A cet effet le conseil procède a la :

? Fixation de la méthodologie de la mise en ordre des dispositions législatives et réglementaires générales,

? Fixation du programme des travaux de mise en ordre,

? Approbation de l'institution des groupes de travail spécialisés par matière, en vue d'élaborer des projets de mise en ordre des dispositions législatives et réglementaires en vigueur.

 Art. 2. - le premier ministre préside le conseil supérieur de mise en ordre des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, qui comprend les membres suivants :

? Le ministre de la justice,

? Le ministre de l'intérieur,

? Le ministre des domaines de l'état et des affaires foncières,

? Le secrétaire d'état auprès du premier ministre chargé de la réforme administrative et de la fonction publique,

? Le conseiller juridique de la présidence de la république,

? Le premier président du tribunal administratif,

? Le premier président de la cour des comptes,

? Le conseiller juridique et de législation du gouvernement rapporteur.