Le gouvernement et le processus législatif en Tunisie (avant la révolution de 2011)

Introduction

Lors des discussions au sein de l'assemblée constituante de la Constitution du 1^er Juin 1959^1(*), «  l'Assemblée était sous la dépendance totale du président Bourguiba et son parti. Elle avait de ce fait adopté un texte totalement conforme à ses vues et desseins ... et à la mise en place d'un exécutif prépondérant dominé par le chef d'Etat ^2(*)»

La constitution de la Tunisie indépendante a accompagné les diverses péripéties qu'a connues notre pays, mais elle a subi de nombreux remaniements, parfois fondamentaux.

En effet, depuis sa promulgation, la Constitution tunisienne a connu 16 révisions^3(*), dont 9 depuis 1987.

C'est suite aux plusieurs révisions constitutionnelles, que le rôle du gouvernement dans le processus législatif s'est façonné mais surtout renforcé au sein du régime présidentialiste tunisien en faveur du Chef de l'Etat.

« D'une façon générale, la séparation des pouvoirs se trouve complètement effacée sans que l'on puisse dire, si c'est au profit d'une administration légiférante ou d'un législateur qui administre^4(*) »

La réalité politique en Tunisie a fait que le pouvoir exécutif a dominé les deux autres pouvoirs,  «  la continuité de l'Etat exige que les organes exécutif, législatif et judicaire collaborent, cependant cette collaboration bascule étroitement en faveur de l'exécutif et plus précisément au profit du chef de l'État, de façon a inverser la Finalité de la théorie de la séparation des pouvoirs et ses applications ^5(*)».

En principe, la Constitution organise la séparation des pouvoirs, elle limite l'autorité des gouvernants en adoptant des contrepouvoirs.

« Pour qu'on ne puisse pas abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir. »^6(*).

Le pouvoir exécutif^7(*)  est un des trois  pouvoirs  constituant l' État dans un régime  démocratique respectant la  séparation des pouvoirs.

Il est chargé de gérer la vie politique courante de l'État et d'appliquer la loi élaborée par le  pouvoir législatif. Il importe que le Gouvernement ait, en tout état de cause, la possibilité d'obtenir du Parlement les lois nécessaires à la mise en oeuvre de sa politique.

Dans le présent travail on s'intéresse au rôle du gouvernement dans le processus législatif dans le système Tunisien.

Le gouvernement fait partie du pouvoir exécutif conformément aux dispositions de la Constitution tunisienne du 1 er Juin 1959^8(*) .

En Tunisie, le Gouvernement veille à la mise en oeuvre de la politique générale de l'Etat, il assiste le chef de l'Etat conformément aux orientations et aux options définies par ce dernier.

Le gouvernement est composé du Premier ministre ainsi que les autres ministres placés à la tète des différents ministères.

Un auteur confirme que «  L'autorité chargée à titre principal de l'élaboration de la loi n'est pas le parlement^9(*) mais le gouvernement...le gouvernement a tendance à prendre l'initiative de légiférer^10(*) »

En effet, en Tunisie, une forte concurrence s'est établie entre les deux pouvoirs en faveur de la limitation de l'initiative parlementaire et le renforcement de l'initiative exécutive.

La codification dans le dispositif juridique constitutionnel des mécanismes juridiques fait prévaloir la volonté du pouvoir exécutif^11(*) sur celle du parlement.

Ainsi, « le principe selon lequel le parlement possède l'intégralité du pouvoir législatif... est en grande partie vidé de sa substance au profit du Chef de l'Etat,...l'exécutif intervient dans la fonction législative ^12(*)».

La loi n'a jamais était le monopole du pouvoir législatif. Le parlement peut se contenter de discuter et de voter le projet de loi.

Ainsi, comme le signale le professeur Yadh Ben Achour, «  la majeure partie des projets de loi des organes politiques sont le fruit d'un travail administratif^13(*) »

Le processus législatif fait activement participer le gouvernement à la production de la loi. 

Le gouvernement participe au processus législatif par la conception des projets de loi et leur élaboration.

Par ailleurs le Chef de l'Etat peut aussi recourir aux décrets-lois ainsi qu'au référendum ou encore se substituer au législatif au temps de crise^14(*).

Le processus  est l'ensemble d'opérations, logiquement liées, aboutissant à certains résultats^15(*).

 Le processus législatif a une importance de plus en plus consacrée dans la mesure où, l'impératif de rationaliser la production de la loi préoccupe la plupart des pays en général et la Tunisie en particulier.

La loi en tant que norme juridique fait partie du droit, or la création du droit semble de prime abord désigner tous les procédés de faire le droit, mais proprement parler ce phénomène ne renvoie, pour le monde juridique contemporain, qu'aux divers processus par lesquels le droit étatique ou public advient à la vie.

Le processus législatif passe par des étapes   décisionnelles cruciales ; la naissance du besoin de légiférer, la prise de décision, l'initiative gouvernementale, la préparation du projet de loi en tant qu'acte final.

L'image qui pèse sur ce phénomène juridique est celle de processus fabriqués, rationnels, mis au point par des experts et indispensables à une saine gestion des communautés dans le respect des règles constitutionnelles et parlementaires. C'est pourquoi toute approche concernant le phénomène de l'élaboration de la loi devrait prendre en considération les forces créatrices^16(*) de la loi.

Ainsi, le processus législatif désigne les étapes de la création de la loi, ces étapes n'ont rien de simples mais ils ne sont pas toujours vues comme tels.

Traditionnellement, on peut découper ce processus en deux étapes ; l'étape de la conception de la loi et l'étape de son élaboration.

Dans cette étude on s'intéressera spécifiquement au processus entamé au niveau du gouvernement dans le cadre d'un projet de loi^17(*).

C'est dans ce cadre que la circulaire du premier ministère n°10-1988 datant du 28 janvier 1988^18(*), relative à l'élaboration et présentation des projets de lois, de décrets-lois, de décrets et d'arrêtés est intervenue pour organiser ce processus de préparation des projets de lois, cette circulaire a été consolidée par une autre, numéro14-2011 ^19(*), plus récente datant du 27 mai 2011 relative à l'efficacité des législations.

La Loi  est une disposition normative et abstraite posant une règle juridique d'application obligatoire.

La loi tout d'abord, comme toute règle juridique est « une règle de conduite dans les rapports sociaux, générale, abstraite et obligatoire, sanctionnée par l'Etat »^20(*)

Carré De Malberg considère que « Le droit c'est la règle qui, dans un Etat social déterminé, s'impose au respect des individus à raison de la sanction dont l'ont assortie les autorités organiquement constituées pour l'exercice de la puissance publique ^21(*) ».

On distingue en droit constitutionnel, d'une  part, les  lois constitutionnelles qui définissent les  droits fondamentaux, fixent l'organisation des pouvoirs publics et les rapports entre eux, les  lois organiques qui structurent les institutions de la République et pourvoient aux fonctions des pouvoirs publics et d'autre  part, les  lois ordinaires.

La loi est, en principe, l' «  expression de la volonté générale, et/ou la souveraineté nationale ou populaire, le principe de la suprématie de la loi a pendant longtemps régné sans partage, mais avec les avancées de l'Etat de Droit, la loi a été supplantée par la Constitution.^22(*) »

On entendra par « lois » au sens organique du terme, dans la présente étude les normes prises sous forme législative dans les domaines prévus par la Constitution. On s'intéressera essentiellement à deux types de lois ; les lois ordinaires et les lois organiques.

Le domaine des lois est fixé par la constitution ;

Les lois ordinaires, c'est-à-dire celles qui obéissent aux règles communes de la procédure législative, sont les plus nombreuses. Elles ont une valeur inférieure à la loi organique.

Il est à préciser que conformément à l'article 33 de la constitution de 1959, les traités sont ratifiés par la loi.

Par ailleurs l'article 34^23(*)de la constitution tunisienne fixe le domaine des lois ordinaires.

Quant aux lois organiques^24(*), ce sont des lois prises dans les domaines limitativement énumérés par la Constitution pour en déterminer certaines modalités d'application. Comme elles prolongent directement le texte constitutionnel, la Constitution en a entouré l'adoption de garanties procédurales supplémentaires.

Les lois organiques obéissent à des règles procédurales spécifiques^25(*) .

Ces garanties de procédure ont contribué au succès de la formule de la loi organique, dont le domaine a été progressivement étendu au fil des révisions constitutionnelles depuis une dizaine d'années.

D'après l'article 28 de la Constitution tunisienne « Ont le caractère de lois organiques, les lois prévues par les articles 4, 8, 9, 10, 66, 67, 68, 69, 70 et 71^26(*) de la Constitution.

La loi électorale revêt la forme de loi organique.

La Chambre des Députés vote les projets de loi de finances et de règlement du budget dans les conditions prévues par la loi organique du budget.

Les lois organiques et ordinaires font obligatoirement objet d'un contrôle de constitutionnalité.

Le présent travail se limite à traiter le processus de conception et celui de l'élaboration du projet de loi.

Le processus législatif au sein de l'exécutif est l'étape pré- parlementaire mais incluant la procédure consultative.

Les expressions telles que « égalité devant la loi », «suprématie de la loi », « Etat de droit », et « légalisation », devenues courantes dans la rhétorique tunisienne, ne peuvent être concrétisées que par la loi et l'effort des dirigeants politiques.

L'apparition des charges gouvernementales remonte, en Tunisie, à l'époque beylicale.

En effet, avant 1860, Le Bey accomplissait sa politique avec l'aide d'un personnel réduit ; les secrétaires particuliers effectuaient les tâches quotidiennes afférentes à l'exercice du pouvoir gouvernemental.

Sous le règne d'Ahmed Bey (1837-1855), l'organisation des charges administratives et gouvernementales devient plus précise.

On note l'apparition du ministère des finances en plus de la fonction de Sahib At. Tabaà (garde du sceau qui authentifie les documents signés pas le monarque en y opposant l'empreinte du sceau beylical), considéré comme une sorte de premier ministre.

Ensuite il y eu l'apparition d'autres structures nouvelles telles que le ministère de la guerre, le ministère de la marine et le ministère des affaires étrangères toujours sous le règne d'Ahmed Bey.

Le décret beylical daté du 27 février 1860 crée le premier ministère composé de quatre sections à savoir ; section de l'intérieur, section des affaires étrangères, section des finances et section du contrôle de la comptabilité publique.

A la tête de chaque section est désigné un adjoint au premier ministre et soumis au pouvoir hiérarchique de ce dernier.

La constitution du 26 avril 1861 prévoit un partage des fonctions entre le Bey et ses ministres.

L'insurrection de 1864, a provoqué la récupération du Bey des compétences attribuées par la constitution aux ministres.

En établissant le protectorat financier en 1870, le premier ministère est dotée de deux têtes ; un premier ministre et un ministre dirigeant conformément aux dispositions du décret du 32 juillet 1870.

Pendant la colonisation (1881-1956) on a assisté à la coexistence d'une triple hiérarchie ; la vieille hiérarchie existante avant le protectorat, une hiérarchie française composée de délégation de l'administration centrale et de contrôleurs civils et une hiérarchie moderne qui donne lieu à la coopération entre le Bey et les techniciens français.

Enfin depuis l'indépendance ; le gouvernement tunisien a connu une certaine inflation au niveau de ses structures ; introduite par un réflexe mimétique et une volonté de conformité aux exigences du modernisme à l'occidental sans oublier la création de certains postes en guise de récompenses pour certaines personnalités.

Avec la réforme du 29 juillet 1957 et l'avènement de la République le 25 juillet 1957, l'administration centrale est placée sous l'autorité du Président de la République.

En effet, sous l'empire de la Constitution du 1 er juin 1959, et en supprimant la fonction du Premier ministre, le Président de la République apparait comme le véritable chef de l'administration^27(*) et du gouvernement, en tant qu'organe politique chargé de gérer les divers secteurs de la vie nationale de l'Etat.

On note ainsi, que malgré le passage du régime monarchique au régime républicain^28(*), la confusion des pouvoirs^29(*) est maintenue.

Le poste de Premier ministre a été recréé sous la république tunisienne, en vertu du  décret n °69-400 du 7 novembre 1969, puis inscrit à la constitution après les amendements du 31 décembre 1969^30(*) pour rompre définitivement avec le monocéphalisme.

Le premier ministre est chargé de plusieurs fonctions^31(*) .

Il joue un rôle important, notamment, dans l'élaboration de la loi.  Cette élaboration obéit à un processus normalisé, régi en particulier par les règles de la procédure législative suivie et les Lignes directrices pour l'élaboration et la présentation de documents et textes posés dans des circulaires émanant du Premier ministère.

Dans les régimes présidentialistes, le président de la République s'identifie à l'exécutif et dispose de ressources juridiques, politiques et pratiques lui permettant d'intervenir et de prendre une part active dans le travail législatif qu'il peut ainsi orienter à sa guise. Il est par ailleurs le chef du gouvernement.

En Tunisie, même si le système juridique et politique tend à marginaliser le rôle du gouvernement sur le plan politique au détriment de la prééminence du Chef de l'Etat, on remarque qu'en matière de production de la loi, le gouvernement joue un rôle très important, même plus important que celui du parlement.

En effet, le parlement n'a plus «  l'exclusivité de la production législative, un droit d'initiative est reconnu à l'exécutif. En Tunisie, les projets de loi présentés par le Président de la République ont la priorité d'examen.^32(*) »

Le parlement élu par le peuple, devient dés lors un simple subordonné d'un gouvernement nommé par le Président de la République.

En Tunisie, «  un écart considérable sépare les projets de lois et les propositions de loi. En effet, 99% des textes législatifs sont d'origine gouvernementale ^33(*)».

La production massive des lois a engendré une inflation législative.

L'inflation législative est un phénomène complexe et difficilement mesurable^34(*).

À l'Issue d'un dépouillement du Journal Officiel de la République Tunisienne, on constate que les textes à caractère législatif ou réglementaire publiés au JORT,  sont estimés à 61441 normes législatives et réglementaires. ^35(*)

En Tunisie  « il n'y avait de loi que la loi parlementaire » et il n'y avait de catégorie que celle de la loi ordinaire »^36(*) .

La révision constitutionnelle du 8 avril 1976 ainsi que celle du 27 octobre 1997 de la Constitution tunisienne de 1959 ont entrainé «  l'éclatement de la notion de loi » ^37(*)La parlementarisation du régime depuis 1976 a renforcé la présidentialisation du pouvoir par le renforcement des mécanismes de l'initiative de loi en faveur du pouvoir exécutif.

La sacralisation et la suprématie de la loi sont devenues théoriques d'autant plus « qu'il n'existe aucune disposition dans la Constitution du 1 Juin 1959 protégeant le domaine de la loi ^38(*)».

Il est à noter que « la faiblesse des fonctions du parlement au Maghreb ne fait que confirmer une tendance universelle ^39(*)»

L'Etat, en principe, trouve une partie de sa légitimité dans l'institution d'une capacité de négociation et de consultation d'une grande diversité d'acteurs, cette approche permet d'appréhender des situations telles que la sécurité, l'environnement, le développement économique et social.

Mais aussi à travers son action publique et sa stratégie de traiter les problèmes sociaux depuis la définition même de ces problèmes jusqu'à leur prise en charge et leur évaluation.

De plus la diversité du domaine de loi et l'intervention excessive du gouvernement ont engendré une production surabondante de lois qui souffrent parfois d'une préparation insuffisante et d'imperfections rédactionnelles entravant d'une façon directe les principaux buts de la fonction de légiférer à savoir l'accessibilité du droit et de la sécurité juridique.

Si on part de la constatation du professeur Mohamed Ridha Ben Hamed, que  « l'exécutif n'entend nullement partager le pouvoir avec les assemblées ni encore moins subir leur domination ^40(*)», il serait intéressant de s'arrêter dès lors sur le processus tel que pratiqué au sein du gouvernement et voir sa façon de faire.

C'est pourquoi l'analyse de la technique législative et notamment des aspects procéduraux et institutionnels, qui gravitent autour du processus législatif, doit être prise en considération dans la présente étude.

Avec le temps, la loi a évolué .Elle n'a plus les mêmes caractéristiques. On s'est rendu compte que la loi est devenue un simple moyen de gouvernement. De ce fait elle subi les aléas du jeu politique^41(*).

Après le Révolution du 14 janvier2011, force est de constater, que parmi toutes les institutions politiques établies en Tunisie, seule la structure du gouvernement a été maintenue, les dirigeants ont changé mais le gouvernement a survécu à la chute du régime tunisien, c'est là, un signe révélateur de l'importance du gouvernement pour la continuité de l'Etat et le maintien de sa souveraineté.

C'est dans ce contexte et en application de l'article 56 de la Constitution du 1 er juin 1959 puis l'article 57 du même texte^42(*), que le premier ministre a remplacé l'ancien Président de la République avant la passation de tous les pouvoirs au Président par intérim.

Plus que jamais, l'impératif de la réforme de l'action gouvernementale s'impose, cette étude peut nous aider à faire du gouvernement un organe de développement du processus législatif.

La détermination et l'analyse des différents procédés et techniques qui interviennent lors du processus législatif seraient intéressants, afin de déterminer l'importance du rôle du gouvernement tout au long du processus législatif et les améliorations susceptibles d'être apportées afin de garantir l'efficacité de la législation, d'où l'intérêt que suscite ce sujet

En Tunisie, on remarque la prolifération de lois et la multiplication des sources de lois.

Suite à la centralisation et la politisation de tous les domaines la loi, elle est devenue instrument de mise en oeuvre politique et non pas un véhicule de l'intérêt général^43(*) .

Il faut reconnaitre que la loi a été utilisée comme un instrument destiné à soutenir l'ordre politique et à assurer la pérennité de la domination du Parti unique ^44(*)et ceci depuis l'Independence sous un régime d'Etat de droit de façade.

La loi dépend de la « bonne volonté » du Chef de l`Etat en Tunisie sous un régime marqué par « un Chef qui détient la réalité du pouvoir, un parlement très amoindri et surtout même à éclipse, un parti unique ou du moins dominant, et une justice entre les mains du pouvoir..^45(*) »

D'autre part avec la mondialisation, la Tunisie a ratifié plusieurs conventions et accords internationaux, et s'est inspirée aussi des législations européennes^46(*).

Cela a engendré plusieurs modifications dans la législation interne pour qu'il y ait homogénéité et concordance entre les règles internes^47(*) et les termes des conventions^52(*).

Dans le cadre de ce travail, une démarche à plusieurs niveaux a été effectuée.

La recherche a été menée tant sur le plan constitutionnel qu'administratif et une approche tantôt analytique tantôt descriptive a accompagné le travail de recherche.

L'analyse s'est faite eu égard à la pratique telle que décrie pas les administrateurs, mais aussi conformément aux documents juridiques collectés.

En effet, quelques entretiens avec des responsables administratifs, tant au niveau des administrations centrales que des unités déconcentrées ont été utiles à l'enrichissement de ce travail.

«  Les membres du gouvernement sont des hommes politiques mais ils sont en même temps des autorités administratives en fonction du découpage ministériel consacré »^53(*).

L'enchevêtrement du politique et de l'administratif rend la distinction, entre les taches purement politiques et celles purement administratives du gouvernement, difficile à faire tout au long de ce travail.

Le détachement du chef de l'Etat du gouvernement n'est pas évident vu l'hégémonie du Président de la République et son intervention tout au long du processus législatif.

L'accès aux circulaires qui déterminent la démarche à suivre au sein du gouvernement pour l'élaboration des projets de loi était difficile, vu que les circulaires ne sont pas publiées.

D'autre part il faut remarquer que les directives posées par les circulaires sont loin d'être suffisantes.

Il convient à ce propos de parler des guides élaborés par d'autres pays tel que la France^54(*), le Canada ou la Suisse.

Puisque la majorité des lois sont le fruit d'un travail gouvernemental on peut poser la problématique suivante : quel est le rôle joué par le gouvernement lors du processus législatif en Tunisie ?

Nous allons essayer d'apporter des réponses claires, en mettant en évidence son rôle en phase de conception de la loi (1^ère Partie), ainsi que son rôle au stade de l'élaboration de la loi (2^ème Partie)

Cette approche permettra de mettre en évidence les fondements de ce rôle tant sur le plan textuel et juridique que sur le plan pratique et technique.

Pour ensuite démontrer que c'est le gouvernement qui fixe le processus conceptuel de la loi, tout en étant concurrencé par l'intervention d'autres organes lors de l'élaboration du projet de loi.

PARTIE I : Le rôle du gouvernement dans la phase de conception de la loi

Le processus de conception de la loi consiste d'abord à fixer les inspirations, les orientations et les idées avant de les transformer en projets de loi.

A cet effet, M.Braibant^55(*) assimile cette démarche à «  l'art de la rédaction de la loi » c'est la « technique » de production de la loi selon A .Viandier^56(*) ou encore la technique de la législation.

La conception est un processus de création, de dessin ou de projet, plus spécifiquement dans le cadre de la  fabrication de produits c'est la manière de percevoir une idée.

L'élaboration de la loi répond à une logique et une technique qui se base sur une démarche scientifique et méthodique.

La loi peut être le reflet de l'attente des citoyens, dans un pays démocratique comme elle peut être au service du despote, dans un pays autoritaire.

« Ce n'est jamais dans l'anarchie que les tyrans naissent, vous ne les voyez s'élever qu'à l'ombre des lois ou s'autoriser d'elles. »^57(*)

Cette idée peut parfaitement décrire la vie politique et juridique de la Tunisie depuis l'indépendance.

En matière de projet de loi le pouvoir exécutif ^58(*) intervient tout au long du processus dès l'origine de l'idée d'une nouvelle loi jusqu'à son aboutissement en tant que texte de projet de loi.

Gouverner, c'est à la fois élaborer des politiques et les mettre en oeuvre.

L'action gouvernementale se manifeste à travers la mise en oeuvre d'un programme politique préalablement fixé par le Président de la République.

Le gouvernement formalise les engagements du chef de l'Etat, exprimés dans les communiqués, les discours et les informations diffusées par son porte-parole; le gouvernement donne ainsi une visibilité à son action politique.

Le gouvernement comporte plusieurs départements ministériels qui subissent des remaniements et des variations dans leur nombre selon les circonstances et les enjeux politiques.

La politique générale émane des plus hautes sphères politiques, le gouvernement a pour mission de s'appuyer sur des critères explicites et mesurables, et disposer des capacités de gestion de la réglementation, afin de produire les lois.

Le pouvoir exécutif intervient par les projets de lois grâce à des fondements juridiques, techniques et pratiques.

* ¹L'application du texte de la constitution est actuellement suspendue à la suite de la  révolution du 14 Janvier 2011, une  assemblée constituante devant être élue le  23 octobre  2011 pour rédiger un nouveau texte.

* ² Ben Hamed. (M.R.).Le pouvoir exécutif dans les pays du Maghreb, CERP, Tunis 1995, page 35.

* ³Voir Ben Achour (R.), « La protection de la constitution », Mélanges Sadok Belaid, Centre de Publications universitaires, 2004, page 118, mais aussi ÊæíÞ áÛäÇíÇáÚáÇÞÇÊ Èíä ÇáÓáØÊíä ÇáÊäíÐíÉ æ ÇáÊÔÑíÚíÉ ãä ÎáÇá ÇáÊÚÏíáÇÊ ÇáÏÓÊæÑíÉ í ÊæäÓ ãÌãæÚÉ ÇÚãÇá ãåÏÇÉ Åáì ãÕØì íáÇáí ãÑßÒ ÇáäÔÑ ÇáÌÇãÚí2010ÕÍÉ 275-276

* ⁴ Bureau (G.). Traité de science politique ,2^ième édition, 10 volumes, paris, LGDJ, 1971

* ⁵ Jaziri (A.), » Pour une typologie appropriée à l'étude des régimes politiques arabes », Annales des sciences juridiques, Faculté des sciences juridiques, économiques et de gestion de Jandouba, 2009, Page 154.

* ⁶ Montesquieu. L'esprit des lois - chapitre vi livre xi, 1748

* ⁷ Le pouvoir exécutif, en Tunisie est  bicéphale Il est composé d'un chef d e l' État et d'un  gouvernement. Selon le professeur Lotfi Tarchouna il s'agit beaucoup plus d'une déconcentration de la fonction présidentielle que d'un véritable bicéphalisme ; « ...Le premier ministre n'est pas le chef du gouvernement au sens où le postule le régime parlementaire...le Premier ministre apparait comme une excroissance de la fonction présidentielle. », Tarchouna (L.) .L'organisation du pouvoir dans les Constitutions des pays du Maghreb, RTD, Tunis, 2005, p.p. 54-63.

Dans un  régime présidentiel il est monocéphale. Il se résume au Chef de l'État et, par extension, désigne son administration (ou cabinet).

* ⁸ Article 37 : « Le pouvoir exécutif est exercé par le Président de la République assisté d'un gouvernement dirigé par un Premier Ministre ».

* ⁹ La loi est «  la règle élaborée par l'Assemblée nationales dans les formes requises par la Constitution et le règlement intérieur de l'Assemblée nationales et promulguée par le Président de la République. La loi est l'émanation du pouvoir législatif. », Dahmani (H.) et autres, Le droit administratif tunisien, Centre de Recherches et d'Etudes Administratives, E.N.A, 1975, page 210.

* ¹⁰ Hermann (A.). L'expertise dans l'élaboration des lois ; l'exemple de la loi d'orientation pour la ville, l'Etat moderne et l'administration, page 135, LGDJ, science administrative, paris 1994

* ¹¹ Article 28 de la constitution tunisienne : «  L'initiative des lois appartient concurremment au président de la république et aux membres de la chambre des députés. Les projets présentés par le président de la république ayant la priorité. »

* ¹² Jaziri (A.),  «  Pour une typologie appropriée à l'étude des régimes politiques arabes », Annales des sciences juridiques, Faculté des sciences juridiques, économiques et de gestion de Jendouba, 2009, Page 154.

* ¹³ Ben Achour (Y.). Pouvoir gouvernemental et pouvoir administratif, université de droit et des sciences politiques et économiques, 1977-1978, page 88

* ¹⁴ Voir sur ce point Ben Hammed (M.R) : «  Le pouvoir exécutif au Maghreb », CERP, Tunis 1995, p.p. 51-102.

* ¹⁵ On doit le distinguer des procédures qui sont « un ensemble de formalités qui doivent être suivies pour soumettre une prétention à un juge », lexique des termes juridiques, 15^ième édition, Dalloz

* ¹⁶ Expression de Georges Ripert, Les forces créatrices du droit, LGDJ, deuxième édition, 1995, page 23.

* ¹⁷ On qualifie de « projets de loi  » les textes déposés par le gouvernement et de « propositions  de loi » ceux qui émanent des parlementaires.

* ¹⁸Annexe numéro 1

* ¹⁹ Annexe numéro 2

* ²⁰ « Définition d'un règle de droit », lexique, termes juridiques, 10 iéme édition, Dalloz, 1995, p469

* ²¹ Carré de malberg ajoute dans ce sens "quelle que soit en effet l'opinion que l'on peu se faire du but auquel doit atteindre le droit et de l'idéal auquel il doit répondre, un fait demeure certain : c'est que, dans l'ordre des réalités effectives, une règle quelconque, règle de conduite des gouvernants ou règle déterminant les facultés individuelles des particuliers, ne devient une règle de droit proprement dit qu'autant qu'elle possède une sanction matérielle, résultant de ce que son exécution peut être procurée ou son inexécution réprimée par des moyens humains de coercition immédiate, qui aient en outre le caractère de moyens réguliers, c'est-à~ qui soient eux-mêmes fondés sur une autre règle de droit. La règle de droit prend par là un caractère formel, qui le distingue aussitôt de tout autre règle, morale ou utilitaire, et qui exclut notamment la possibilité de concevoir à côté du droit au sens positif du terme, l'existence d'un véritable droit naturel. ... 
"dans son sens positif et formel, la règle de droit se caractérise donc, non point par la nature idéale de ses dispositions, mais par la nature matérielle de sa sanction et par la force sociale qu'elle tire de cette sanction en ce qui concerne son exécution. Or, dans les temps modernes il faut bien constater cet autre fait que l'Etat seul possède la puissance de conférer aux règles destinées à régir la conduite et les relations humaines cette force exécutoire spéciale". L'esprit des lois, op.cité

* ²² Mahfoudh (A.), «  Le Conseil Constitutionnel et le traité : un problème d'harmonisation normative », Sous la direction de Mohamed Ridha Jennayh : Le juge et le traité, Unité de Recherches en Droit Administratif de la Faculté de Droit de Sousse, 2009, page 91.

* ²³ « Sont pris sous forme de lois les textes relatifs :

- aux modalités générales d'application de la Constitution autres que celles devant faire l'objet de lois organiques;

- à la création de catégories d'établissements et d'entreprises publiques;

- à la nationalité, à l'état des personnes et aux obligations;

- à la procédure, devant les différents ordres de juridiction;

- à la détermination des crimes et délits et aux peines qui leur sont applicables, ainsi qu'aux contraventions pénales sanctionnées par une peine privative de liberté;

- à l'amnistie;

- à l'assiette, aux taux et aux procédures de recouvrement des impôts, sauf délégation accordée au Président de la République par les lois de finances et les lois fiscales;

- au régime d'émission de la monnaie;

- aux emprunts et engagements financiers de l'Etat;

- aux garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires.

La loi détermine les principes fondamentaux :

- du régime de la propriété et des droits réels;

- de l'enseignement;

- de la santé publique;

- du droit du travail et de la sécurité sociale ».

* ^{- 24} ãÍãÏ ÑÖÇ Èä ÍãÇÏ "ÊÚÑí ÇáÞÇäæä æ ÕäÇå í ÊæäÓ", ÓáÓáÉ ÏÑÇÓÇÊ ÞÇäæäíÉ 1 Ñíá 2005

* ²⁵ Tout d'abord, un délai minimal est accordé aux assemblées pour les examiner : 15 jours entre le dépôt et la délibération.

Ensuite, elles ne peuvent être adoptées en dernière lecture par l'Assemblée nationale qu'à la majorité absolue de ses membres car elles supposent un accord politique large.

* ²⁶Article 4 - Le drapeau de la République tunisienne est rouge; il comporte, dans les conditions définies par la loi, en son milieu, un cercle blanc où figure une étoile à cinq branches entourée d'un croissant rouge.
La devise de la République est : Liberté, Ordre, Justice.

Article 8 (Modifié par la loi constitutionnelle n° 97-65 du 27 octobre 1997) - Les libertés d'opinion, d'expression, de presse, de publication, de réunion et d'association sont garanties et exercées dans les conditions définies par la loi.

Le droit syndical est garanti.

Les partis politiques contribuent à l'encadrement des citoyens en vue d'organiser leur participation à la vie politique. Ils doivent être organisés sur des bases démocratiques. Les partis politiques doivent respecter la souveraineté du peuple, les valeurs de la République, les droits de l'Homme et les principes relatifs au statut personnel.
Les partis politiques s'engagent à bannir toute forme de violence, de fanatisme, de racisme et toute forme de discrimination.
Un parti politique ne peut s'appuyer fondamentalement dans ses principes, objectifs, activités ou programmes, sur une religion, une langue, une race, un sexe ou une région.

Il est interdit à tout parti d'avoir des liens de dépendance vis-à-vis des parties ou d'intérêts étrangers.
La loi fixe les règles de constitution et d'organisation des partis

Article 9 (Modifié par la loi constitutionnelle n° 2002-51 du 1er juin 2002) - L'inviolabilité du domicile, le secret de la correspondance et la protection des données personnelles sont garantis, sauf dans les cas exceptionnels prévus par la loi

Article 10 - Tout citoyen a le droit de circuler librement à l'intérieur du territoire, d'en sortir et de fixer son domicile dans les limites prévues par la loi

Article 66 - Les magistrats sont nommés par décret du Président de la République sur proposition du Conseil supérieur de la magistrature. Les modalités de leur recrutement sont fixées par la loi.

Article 67 - Le Conseil supérieur de la magistrature, dont la composition et les attributions sont fixées par la loi, veille au respect des garanties accordées aux magistrats en matière de nomination, d'avancement, de mutation et de discipline.

Article 68 - La Haute Cour se constitue en cas de haute trahison commise par un membre du gouvernement. La compétence et la composition de la Haute Cour ainsi que la procédure applicable devant elle sont fixées par la loi.

Article 69 (Modifié par la loi constitutionnelle n° 97-65 du 27 octobre 1997) - Le Conseil d'Etat se compose de deux organes : le Tribunal Administratif et la Cour des Comptes.

La loi détermine l'organisation du Conseil d'Etat et de ses deux organes et fixe la compétence et la procédure applicable devant ces organes.

Article 70 - (Modifié par la loi constitutionnelle n° 2002-51 du 1er juin 2002) Le Conseil économique et social est un organe consultatif en matière économique et sociale. Sa composition et ses rapports avec la Chambre des députés et la Chambre des conseillers sont fixés par la loi.

Article 71 - (Modifié par la loi constitutionnelle n° 2002-51 du 1er juin 2002) Les conseils municipaux, les conseils régionaux et les structures auxquelles la loi confère la qualité de collectivité locale gèrent les affaires locales dans les conditions prévues par la loi.

* ^{- 27} ãÍãÏ ÑÖÇ Èä ÍãÇÏ "ÇáÚáÇÞÇÊ Èíä ÑÆíÓ ÇáÌãåæÑíÉ æ ÇáæÒíÑ Çáæá", ÇáãÌáÉ ÇáÞÇäæäíÉ ÇáÊæäÓíÉ 1990

* ²⁸Baccouche (N.).Lois de promulgation et codes fiscaux, Revue Tunisienne de Fiscalité, n°4, 2006, page 10.

* ²⁹Fendri (K.), « les lois de promulgation, Mélanges Mustapha Filali, CPU, 2010, page 291.

* ³⁰ Loi constitutionnelle n°69-63 du 31 décembre 1969 portant modification de l'article 51 de la constitution, JORT 57 du 30 /12/1969 page 1500

* ³¹Les attributions du Premier Ministère portent ainsi principalement sur les axes suivants:

« la programmation et la coordination de l'action gouvernementale ;Le suivi et le contrôle général en matière des dépenses publiques en conformité avec les dispositions juridique et réglementaire en vigueur ; La supervision et le contrôle des actes se rapportant à l'administration et la fonction publique ; L'élaboration et la mise en oeuvre des réformes administratives ;L'étude et la mise au point des projets des textes à caractère législatif et réglementaire soumis par les différents départements ministériels, disponible sur le site gouvernemental ; portail du premier ministère tunisien http :// www . Pm . gov . tn , consulté le 11/12/2010.

* ³²Tarchouna (L.). L'organisation des pouvoirs dans la constitution des pays du Maghreb », Revue Tunisienne de Droit, Centre de Publications Universitaires, 2005, page263.

* ³³ « Depuis la création du parlement jusqu'à 1980, sur les 1486 lois adoptées 5 sont d'origine parlementaires », Ridha ben Hamed (R.). Le pouvoir exécutif dans les pays du Maghreb, CERP, page 66, Tunis 1995

* ³⁴Midoun (M.). Les maux de la loi, Mélanges offerts au doyen Sadok Belaid, Centre de publication universitaire, 2004, page758.

* ³⁵Depuis le 1^er janvier 1956 dont la dernière mise à jour remonte au 17 Décembre 2010 http://www.cnudst.rnrt.tn, consulté le 23 décembre 2010

* ³⁶Kallel (Y.). La loi dans la constitution tunisienne, Mémoire pour l'obtention du DEA en droit public et financier, université de Sfax, faculté de droit de Sfax2000-2001, page 35.

* ³⁷ Idem.

* ³⁸ Ben Abdallah (A.), «  Constitution et pouvoir réglementaire », Actes de colloque Constitution et Administration, Février 2009, ATDC, p.108.

* ³⁹ Ben Hamed (M.). Le pouvoir exécutif dans les pays du Maghreb (étude comparative) », le pouvoir législatif au Maghreb, page 23, 1995

* ⁴⁰ Ben Hammed (M.). Le pouvoir exécutif dans les pays du Maghreb », CERP, 1995, page 238.

* ⁴¹Midoun (M.). Les maux de la loi, Mélanges offerts au doyen Sadok Belaid, Centre de publication universitaire, 2004, page756

* ⁴² ãíä ãÍæÙ. "ãä ÇáåíÆÉ ÇáÚáíÇ áÊÍÞíÞ åÏÇ ÇáËæÑÉ æ ÇáÇÕáÇÍ ÇáÓíÇÓí æ ÇáÇäÊÞÇá ÇáÏíãÞÑÇØí Çáì ÇáãÌáÓ ÇáæØäí ÇáÊÓíÓì ". ãäÈÑ ÇáãÍÇãí ÇáÚÏÏ ÇáËÇäí . ÇáåíÆÉ ÇáæØäíÉ ááãÍÇãíä ÈÊæäÓ. ÇáÑÚ ÇáÌåæí ááãÍÇãíä ÈÓæÓÉ äæãÈÑ 2011 Õ 1-15.

* ⁴³Marinese (V.). L'idéal législatif du Conseil constitutionnel : Étude sur les qualités de la loi , thèse pour le doctorat en droit, Université Paris-X-Nanterre, Décembre 2007, page 43.

* ⁴⁴ Exemple ; En Tunisie, pratiquement à la veille de chaque élection, un amendement à la Constitution est promulgué, modifiant ainsi le code électoral en fonction du contexte politique définie par le pouvoir. Mais nombre de ces dispositions représentent également de multiples opportunités de manipulations du processus électoral.

* ⁴⁵ Flory (M.), Existe-il un modèle juridique de système politique arabo-musulman. In Islam et politique au Maghreb. CNRS, 1981, p.178.

* ⁴⁶Baccouche (N.), Questions d'actualité pour le droit tunisien, article disponible sur le site http :// www . fondation - droit continental . org, consulté le 03/02/2011.

* ⁴⁷ Cela favorise l'intégration des structures adoptées et en vue de soutenir le rapprochement de la législation, des normes et des standards tunisiens⁴⁸ aux exigences internationales afin de garantir une meilleure attractivité législative.

A titre d'exemple et à partir du milieu des années 1990, avec l'adhésion au GATT, puis la signature des accords de l'OMC (avril 1994), celui de la Zone de Libre Échange (ZLE) avec l'UE (Janvier 1996) la Tunisie est entrée de plein pied dans une période de libéralisation et d'ouverture des marchés. Pour se faire plusieurs nouvelles lois et règles juridiques ont vu le jour dans le but de moderniser le système juridique interne dans les domaines concernés par les partenariats, ces lois varient selon la diversité des relations politiques, économiques, sociales, culturelles et scientifiques.

Exemple ; la loi numéro 93-120 du 27/12/1993, portant promulgation du code d'incitations aux investissements⁴⁹ et actualisée par la loi de finances pour 2008

Ce code a subi plusieurs modifications ⁵⁰ Sur les 67 articles du code, 43 articles ont été revues et dont certains l'ont été à différents niveaux et plus d'une fois, soit environ 64 changements intervenus durant les onze dernières années par le biais de 13 lois de finances et 9 autres des lois prises en dehors du code qui annulent les mesures prises à l'intérieur du code, des mesures nouvelles intégrant des changements et/ou des améliorations au niveau de certains articles et lois, d'où l'importance d'une évaluation de l'impact des incitations fiscales et financières ainsi que celui des mesures de politiques économiques prises en faveur de l'esprit d'entreprise et de l'investissement qui permettra de mesurer la pertinence, l'efficience et l'efficacité de ces avantages et de proposer à la lumière de ces évaluations une amélioration du système existant.

Autre exemple récent ; Le secteur douanier a subi des transformations radicales visant à harmoniser la légalisation avec les mutations économiques intervenues dans le monde ainsi qu'en Tunisie. C'est ainsi que fut promulguée la loi portant révision du code de Douanes entré en vigueur en janvier 2009⁵¹ dans le but de réaliser le plan d'action en matière de coopération avec l'Union Européenne et l'amélioration des services des douanes en modernisant la législation et les procédures douanières.

* ⁵² La Tunisie a signé la Déclaration de Barcelone qui fixe les objectifs et les modalités du partenariat euro-méditerranéen en Novembre 1995, parmi ses engagements on note : « Les participants décident de faciliter l'établissement progressif de cette zone de libre-échange en adoptant des dispositions adéquates en matière de règles d'origine, de certification, de protection des droits de propriété intellectuelle et industrielle et de concurrence; poursuivant et développant des politiques fondées sur les principes de l'économie de marché et de l'intégration de leurs économies en tenant compte de leurs besoins et niveaux de développement respectifs;

...et à la mise en place d'un cadre institutionnel et réglementaire approprié pour une économie de marché... », Bulletin de l'Union européenne. Novembre 1995, n° 11. Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes.

* ⁵³Ben Salah (H.). L'organisation administrative de la Tunisie, école nationale d'administration, centre de recherche administrative, Tunis, page 38.

* ⁵⁴ Le guide en légistique français, élaboré et actualisé par des membres du Conseil d'État et du Secrétariat général du Gouvernement, comporte plus de 400 pages ou il est question de fixer, principalement, les règles suivantes :

- Conception des textes : avec un rappel de la hiérarchie des normes et des différentes catégories de textes ; 
- Étapes de l'élaboration des textes : qui traite des questions de procédure en reprenant pour une large part des instructions du Premier ministre ; 

- Rédaction des textes : les règles ou les bonnes pratiques de rédaction des textes recensées et organisées autour d'une dizaine de thèmes.

* ⁵⁵Braibant (M.).Qui fait la loi, Pouvoirs, numéro64, 1993, p. 43

* ⁵⁶Viandier (A.). La crise de la technique législative, Droits, numéro4, 1986, p.75

* ⁵⁷ Donatien Alphonse François, « Juliette », Paris 1740-Charonton 1814

* ⁵⁸ Le pouvoir exécutif au sens large englobe l'organe politique le chef d'Etat et le gouvernement en plus de l'organe technique qui est l'administration subordonnée à l'organe politique.