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REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO
ENSEIGNEMENT SUPERIEUR, UNIVERSITAIRE ET RECHERCHES
SCIENTIFIQUES
ESURS
UNIVERSITE OUVERTE
CAMPUS DE GOMA
BP : 641 Goma
FACULTE DE DROIT
LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DE L'ACTION ADMINISTRATIVE DANS LA
PROTECTION DES ADMINISTRES CONTRE LES DECISIONS ILLEGALES DE
L'ADMINISTRATION EN DROIT CONGOLAIS
PAR : Jacques MBALUKU ISSA
Mémoire présenté et défendu en vue de
l'obtention du titre de licencié en Droit.
Option : Droit
Privé et Judiciaire
Directeur : MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA
Professeur
Ordinaire
Codirecteur : ALI
KADOGO
Assistant
ANNEE ACADEMIQUE 2007 - 2008
EPIGRAPHE
«La mort n'est rien, mais
vivre vaincu et sans gloire, c'est mourir tous les jours »
Napoléon Bonaparte
« Un gouvernant sage éduque son
peuple ; s'il est intelligent, il aura de
l'autorité » : Tel est le chef de l'Etat, tel aussi ses
ministres, tel le gouverneur de la ville, tel les administrés. Un roi
sans formation, c'est la ruine du peuple, des chefs intelligents font
prospérer la ville »
BIBLE, Siracide 10 : 10
« ... La vertu politique est un renoncement
à soi même, qui est toujours une chose pénible. On peut
définir cette vertu par l'amour des lois et de la Patrie. Cet amour
demandant préférence continuelle de l'intérêt public
au sien propre, donne toutes les vertus particulières ; elles ne
sont que cette préférence »
MONTESQUIEU, lettres persanes, C
III
DEDICACE
A :
Tous ceux qui aiment le droit et concourent pour la bonne
administration de la justice en RDC.
Toute ma famille.
Tous les miens.
Jacques MBALUKU Issa
REMERCIEMENTS
La réalisation d'un travail scientifique au terme de la
formation universitaire suscite, de la part d'un chercheur, un contentement
à tout le moins justifié. Mais, il ne le mérite
qu'après un long procès, bourré de nombreux obstacles
à surmonter. Vaincre ces embûches suppose non seulement l'effort
dévoué qu'il a fourni, mais aussi et surtout, l'aide qu'il a
reçue et ce, dans tous les domaines.
Notre gratitude est ainsi acquise à toutes les
personnes qui nous ont aidées, qui ont concouru, de l'une ou de l'autre
manière, à notre élévation, dont les fruits se
dessinent à travers ce mémoire.
Nous voyons à la tête du cortège, notre
directeur, le professeur ordinaire, MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA pour les conseils
combien édifiants qu'il nous a fourni, pour la conception et la
réalisation de ce travail.
Nous rendons grâce également, et à ce
même titre, à notre encadreur, l'assistant ALI KADOGO qui a,
malgré ses multiples occupations, accepté d'apporter son
concours à la finition de cette oeuvre, à telle enseigne que
sans lui, ce travail serait presque incomplet. Nous profitons de l'occasion
pour remercier tout le corps académique de notre chère
université ouverte campus de Goma durant le beau moment que nous avons
passé ensemble.
Que toute la famille ISSA se sente remerciée et ce,
sans oublier de dire grandement merci à notre cher Papa ISSA
BULIMWENGU pour son soutien tant moral que matériel apporté
à notre formation.
A notre chère épouse, ANGE KAYITESI MBALUKU,
à nos deux filles, SARAH KISINDA MBALUKU et SANDRINE MAKENE MBALUKU
ainsi qu'à nos deux jumeaux, BERTIN MUUNGA MBALUKU et BERNARD ASUKULU
MBALUKU, nous disons merci pour leur sympathie et volonté de nous voir
terminer les études.
Nous adressons nos remerciements particuliers à
l'organisation humanitaire non gouvernementale « MEDECINS SANS
FRONTIERES France » pour la valeur, l'intérêt et la
confiance qu'elle a porté à notre égard en nous dotant des
expériences, formations et moyens sans lesquels ce travail ne serait
peut être pas à son issue.
Nous ne pouvons terminer sans remercier tous ceux qui, avec
bonne volonté, compétence et dévouement ont rendu ce
travail possible par leur intérêt objectif de nous voir devenir
licencié en droit, à l'occurrence, Placide KALINDULA BWAMUNTU,
BENJAMIN MAYELE, ROSINE KAKISINGI, MATHIEU BISIMWA et les autres.
SIGLES ET ABREVIATIONS
ACT : Acte Constitutionnel de la Transition
AJDA : Actualité Juridique - Droit Administratif
Al : Alinéa
Art : Article
Ass : Cour d'assises
BA : Bulletin des arrêts
BO : Bulletin Officiel
Brux : Bruxelles
C.E : Conseil d'Etat
Cass. : Cour de cassation
Chap. ou ch : Chapitre
Concl. : Conclusion
Const. : Constitution
COCJ : Code de l'Organisation et de la Compétence
Judiciaires
CP. CSJ : Code de Procédure devant la Cour
Suprême de Justice
CTA.CAA : Code des Tribunaux Administratifs et de Cours
Administratives d'Appel
DC : Dalloz Critique
D./DL : Décret/Décret-loi
Ed : Édition
FPC : Forces Politiques du Conclave
GLE : Grand Larousse Encyclopédique
Gr.Ar : Grands Arrêts
HCR/PT : Haut Conseil de la République/Parlement de
Transition
INSS : Institut National de sécurité Sociale
Ière Inst. : Première Instance (tribunal)
J.O : Journal Officiel
CAKin : Cour d'appel de Kinshasa
L : Livre
LGDJ : Librairie Générale de droit et de
Jurisprudence
N°,n°s : Numéro, numéros
OCJ : Organisation et Compétence Judiciaires
Op. cit : « Opere citato »
(déjà cite)
OL : Ordonnance - loi
P. pp : Page, pages
PUF : Presses Universitaires de France
RA/RAA : Rôle Administratif, Rôle Administratif en
Appel
RDP : Revue de Droit Public et de la science politique
Rec : Recueil
RDC : République Démocratique du Congo
Stan : Stanleyvile (Kisangani)
TGI : Tribunal de Grande Instance
T : Tome
UNOUVGO : Université Ouverte campus de Goma
USOR : Union Sacrée de l'Opposition radicale
V. ou Vol : Volume
O. INTRODUCTION GENERALE
I. Présentation du
sujet
Le contrôle juridictionnel de l'action administrative
ou mieux la procédure en annulation des décisions
illégales de l'administration dont nous nous proposons
d'étudier les applications, est une manifestation de la protection des
administrés face aux bévues occasionnées par l'action
administrative. L'acte administratif d'une autorité abusant de ses
pouvoirs publics peut être générateur de plusieurs
préjudices à l'égard de particuliers auxquels l'acte
s'adresse.
Face à cette situation, on peut se demander ce qu'il
convient de faire, qui puisse rétablir ou maintenir les
administrés dans leurs droits face aux abus des autorités
administratives.
Il existe certes plusieurs moyens légaux mis
à la disposition des particuliers pour prévenir, limiter ou
faire réparer les abus. Nous pouvons citer entre autres moyens, la
requête aux autorités administratives, la
désobéissance et les recours administratifs adressés
à ces autorités.
Cependant, il est avéré que le meilleur moyen
légal d'assurer la protection des administrés, et ce, d'une
manière non violente était le contrôle juridictionnel.
Cette protection est rendue effective par le mécanisme de
contrôle de l'action administrative par les juridictions
compétentes quant à ce. Il s'agit des juridictions
administratives. Dans le contrôle juridictionnel, les individus
reçoivent le pouvoir de poursuivre l'administration devant les
tribunaux pour la contraindre au respect du droit ou de leurs droits
subjectifs. Ce contrôle suppose l'existence préalable de
normes dont le respect s'impose à l'administration et auxquelles le
juge pourra confronter les actes administratifs. Il exige
également, l'existence des voies de droit organisées,
d'accès faciles, permettant aux particuliers de saisir le juge car
celui-ci n'intervient que lorsqu'il est saisi d'un recours.1(*)
II. PROBLEMATIQUE
L'administration détient des pouvoirs
unilatéraux d'action sur les administrés. Elle commande, et
donc, on doit lui obéir. Cependant, si droits et libertés de
l'homme, garantis par des textes, sont les marques indispensables d'une
société politiquement organisée, la richesse de sa
civilisation réside dans la manière de les organiser et dans
la façon de les reconnaître aux personnes auxquelles ils
auront été injustement contestés c'est-à-dire
dans l'organisation de son système judiciaire et dans son droit de
procédure.2(*)
Le perpétuel souci de sauvegarder
l'intérêt général et l'ordre public s'accompagne
de la préoccupation aussi vigilante de garantir les libertés
humaines et les droits fondamentaux, d'éviter que la bureaucratie
ne succombe aux tentations totalitaires. L'intérêt
général l'exige d'ailleurs, car si le sort de chaque
individu est lié au fonctionnement normal des services publics,
réciproquement l'épanouissement de chaque personnalité
concourt à l'intérêt général.
Certes, l'administration poursuit, en principe, la
satisfaction des besoins d'intérêt général, mais,
est ce que tout détenteur d'un pouvoir requiert naturellement la
latitude d'en abuser ?
Nous sommes sans ignorer que dans la
réalité quotidienne, il advient que l'autorité publique
use maladroitement ou irrégulièrement de ses
prérogatives, qu'elle commette des détournements de pouvoir,
parfois qu'elle oublie même de se servir des armes dont elle
dispose. Par rapport à cette préoccupation :
§ Quelle va être la situation de
l'administré en présence d'un mauvais fonctionnement des
services publics ?
§ Comment pourra - t - il faire cesser les dommages
que lui causent les actes administratifs ou en obtenir
réparation ?
§ Le contrôle juridictionnel de l'action
administrative est il réellement assuré en RDC ?
§ Si oui, quels sont les moyens mis à la
disposition de particuliers pour attaquer les décisions administratives
illégales dont ils ont été victimes ?
Tel est le questionnement de départ ou encore l'objet
du présent travail axé sur le contrôle juridictionnel
des actes administratifs pour la protection des administrés auxquels
ils sont adressés.
III. HYPOTHESES DU TRAVAIL
Après avoir posé le problème de notre
travail, il est plus qu'important de lui trouver des réponses en
termes d'hypothèses. Mais avant, qu'il nous soit autorisé d'avoir
un même entendement de ce concept hypothèse en le
définissant.
En effet de manière simpliste, le dictionnaire Larousse
définit le mot hypothèse comme une supposition que l'on fait
d'une chose possible ou non et dont on tire une conséquence.
Epistémologiquement, c'est une proposition résultant d'une
observation ou d'une induction et devant être
vérifiée.3(*)
En ce qui nous concerne et au regard de ce qui
précède, nous pouvons dire que l'hypothèse est une
étape d'une démarche scientifique qui consiste à
répondre, de manière provisoire à la question ou aux
différentes interrogations et préoccupations soulevées
à la problématique en attendant leur confirmation ou leur
rejet.
Il découle de cette problématique que
l'administré peut d'une manière ou d'une autre, être
tenté à exercer un recours objectif tendant à faire
constater l'existence d'un droit individuel et à obtenir en
conséquence la réparation du dommage subi. C'est ainsi que,
face au comportement fautif de l'administration, les particuliers ont deux
manières de procéder : ils peuvent, dès l'abord,
s'adresser directement à l'autorité administrative pour lui
demander de modifier ou rapporter la décision qu'ils désirent
voir disparaître, c'est le recours gracieux porté devant
l'auteur même de la décision, ou le recours
hiérarchique porté devant l'autorité administrative
supérieure à la précédente. Ils peuvent ensuite
employer un recours contentieux devant les juridictions administratives,
qui n'est autre qu'une réclamation tendant uniquement à
l'annulation de l'acte administratif susvisé et qui peut prendre
soit la forme du recours pour excès de pouvoir, soit celle du
recours en cassation.
Le contrôle juridictionnel de l'action administrative
en France est assuré par les juridictions administratives dont la
définition, l'organisation, la compétence et la procédure
diffèrent des juridictions de l'ordre judiciaire : Les juges ne
relèvent pas du pouvoir judiciaire, mais plutôt de
l'exécutif, elles ne connaissent que du contentieux
administratif.
En République Démocratique du Congo, comme en
France l'option fondamentale du droit est la séparation des pouvoirs.
Le principe appliqué en cette matière est celui de
l'universalité des juridictions qui accorde aux juridictions
judiciaires congolaises le monopole du règlement de tous les
conflits.4(*)
Ce principe est la conséquence d'une
interprétation toute aussi particulière du principe de la
séparation des pouvoirs, et qui implique seulement une
séparation matérielle ou fonctionnelle, et non une
séparation organique.
Ainsi en droit congolais, les cours et tribunaux ordinaires
connaissent, outre des actions patrimoniales entre particuliers, des
actions opposant les particuliers à l'administration. A cette fin, la
constitution désigne expressément certaines juridictions pour
connaître de l'action en annulation pour violation de la loi contre
les actes, règlements et décisions des autorités
administratives. Il s'agit de la cour suprême de justice et des
cours d'appel, dans leurs sections administratives, avant la mise en pratique
de l'architecture judiciaire telle que définit par la constitution du
18/2/2006
IV. INTERET DU TRAVAIL ET
CHOIX DU SUJET
La doctrine manquerait à sa mission, écrivait
le professeur jean Rivero, si elle se bornait à entériner les
initiatives jurisprudentielles sans s'efforcer, avec toute la
discrétion qui convient, d'apporter à l'oeuvre commune
l'élaboration d'un droit meilleur la part qui lui revient.
Le domaine du contentieux administratif est le moins
fréquenté par les doctrinaires congolais du droit. Pourtant,
il présente encore aujourd'hui plusieurs lacunes relevant de notre
système et de ses contradictions qui méritent d'être,
les unes comblées, les autres résolues par les juristes
d'aujourd'hui et de demain.
C'est ainsi que nous avons senti, dans le choix de ce sujet,
la nécessité d'aborder à l'occasion de notre
dernière année d'études universitaires un domaine
fort en friche pour la doctrine, espérant que les constants
établis, les réflexions exposées, et les propositions
formulées en vue d'une bonne administration de la justice seront
pris en compte par tous ceux, et d'abord les grands responsables de
l'Etat qui se veulent les artisans d'un Congo Démocratique,
nouveau et prospère.
Cette étude pourra nous permettre de mieux
comprendre le contentieux administratif congolais d'une part et d'autre
part, elle nous outillera pour faire comprendre à nos lecteurs et
interlocuteurs, les éléments qui constituent la procédure
administrative contentieuse de notre pays. Elle répond aux
préoccupations spécialement de plusieurs catégories de
personnes. Parmi celles-ci, ceux que l'on peut appeler les
néophytes, jeunes étudiants en droit, tous les particuliers
victimes à la longue d'une décision administrative
illégale ainsi que tous les praticiens du droit grâce à
son exposé sans détour sur la procédure administrative
contentieuse et à l'avertissement aux juridictions administratives en
RDC. Le travail se situe donc bien à la croisée des
intérêts de tous.
V. METHODOLOGIE D'APPROCHE
Le mot méthode, d'origine grecque, signifie
chemin : celui tracé à l'avance, qui conduit a un
résultat. Elle se rapporte aussi à la meilleure façon de
conduire un raisonnement ou bien est un programme de recherche. Pour Raymond
BOURDON et Renaud FILLIEULE, cette signification est trop étroite.
Au-delà de ces techniques descriptives les méthodes sont aussi
et surtout des ensembles de principes qui guident les scientifiques pour
élaborer de nouvelles théories et pour procéder à
l'analyse critique des théories existantes.5(*)
Dans ce travail, nous aurons recours essentiellement
à la méthode exégétique dite juridique, qui
consistera en une analyse des dispositions constitutionnelles et
légales touchant à la procédure administrative
contentieuse tant en droit congolais qu'en droit français.
Subsidiairement, nous pourrons tirer profit de la
méthode inductive lorsqu'il s'agira d'analyser les diverses
idées doctrinaires.
Enfin, nous avons eu recours à la technique
documentaire qui nous a permis à consulter quelques ouvrages ou
documents, des notes de cours, etc.
VI. DIFFICULTES RECONTREES
Les difficultés que nous avons éprouvé
dans le cadre de ce travail sont principalement de deux ordre, à
savoir, la documentation et le problème de transport.
En effet, la bibliothèque de l'université
ouverte campus de Goma ne contenant aucun ouvrage de contentieux
administratif, nous avons été obligé de recourir
à des moyens beaucoup plus coûteux en notre qualité
d'étudiant, allant même jusqu'à quitter le lieu, en vue
de rassembler les éléments doctrinaux et la bibliographie
indispensables pour cette rédaction.
VII. PLAN SOMMAIRE
L'articulation de notre travail est d'un ordonnancement
clair et logique. Il est divisé en deux grandes parties : la
première partie porte sur l'action administrative et la mise en
oeuvre du contrôle de la légalité des actes
administratifs. Cette partie comprend trois chapitres, exposant la
théorie de l'acte administratif et celle du recours contentieux
avant de penser à la juridiction administrative.
La deuxième partie, qui vise à éclairer
les particuliers sur la procédure devant les juridictions
administratives, traite dans ses chapitres, des principes
généraux sur la procédure administrative contentieuse, du
procès devant les juridictions administratives, du jugement, des voies
de recours et du système congolais de protection des administrés
contre les décisions illégales de l'administration.
Première
Partie : L'ACTION ADMINISTRATIVE ET LA MISE EN
OEUVRE DU CONTROLE DE LA LEGALITE
DES ACTES ADMINISTRATIFS.
Le contentieux de l'annulation est ainsi que nous le
verrons plus tard, un procès fait à l'acte et non aux
parties.6(*)
Cette solution, qui s'impose avec la force d'une
espèce d'axiome, mais qui n'a pas toujours été
évidente, qui est une voie par où passer si l'on veut, en
objectivisant ce domaine, lui ouvrir les horizons merveilleux auxquels
exhorte déjà la jurisprudence française, méritait
d'être posée ici. Dans la présente partie, il est
question de savoir « quel est l'acte susceptible de recours en
annulation », d'où l'importance d'une étude succincte
de la théorie de l'acte administratif (chapitre premier) suivront
des indications sur la théorie du « recours
contentieux » (chapitre deuxième) et sur la juridiction
administrative (chapitre troisième)
CHAPITRE. I. THEORIE DE
L'ACTE ADMINISTRATIF
Administrer désigne dans le langage administratif,
non seulement le fait d'accomplir une masse d'opération tant
matérielles qu'intellectuelles qu'exige la satisfaction de
l'intérêt général, mais aussi le fait de poser
des actes juridiques qui fixent les droits et les obligations respectifs
des personnes publiques et des particuliers.7(*)
Cependant, il convient de signaler « ab
ovo », que la théorie de l'acte administratif dont il est
question ici, résulte d'une délimitation de la théorie
générale de l'acte de l'administration. Cela veut dire que
cette analyse ne portera que sur les actes juridiques de l'administration,
et non sur les actes matériels.
En effet, les actes administratifs matériels sont
purement juridiques. Ce sont des simples faits dont on ne peut nier
l'existence. Il faut en déduire qu'un recours en annulation serait
inconcevable. Les actes administratifs juridiques par contre, ont des effets
juridiques ; ils créent des droits et des obligations. Ce sont
des moyens juridiques par lesquels s'exerce l'action
administrative.8(*)
Section I. NOTION D'ACTE
ADMINISTRATIF
§1. Définition et
caractères
Les actes de l'administration sont juridiques lorsqu'ils sont
destinés à produire les effets juridiques (ou effets de
droit) ; ils ont pour objet de créer ou de modifier une
situation juridique.
La doctrine nous propose plusieurs définitions,
qui sont presque identiques, entre autres , nous avons opté quant
à nous, pour une définition claire et précise,
puisée de la doctrine administrative française, et qui
résume toutes les définitions en ces termes :
« L'acte juridique administratif est un acte
juridique unilatéral, pris par une autorité administrative
(française) dans l'exercice d'un pouvoir administratif et
créant des droits ou des obligations pour les particuliers.9(*)
Nous avons choisi cette humble et courte définition
puisqu'elle circonscrit l'acte susceptible de recours en annulation en
excluant les contrats administratifs et les mesures d'ordre
intérieur. L'application de cette définition exclut donc les
actes suivants :
1) Les actes émanant des personnes
privées : Simples, particuliers, organes des personnes morales de
droit privé qui ne constituent pas des autorités
publiques :
2) Les actes émanant d'autres autorités
publiques ne constituant pas des autorités administratives :
les actes législatifs, les actes parlementaires, les actes de
l'autorité judiciaire et les actes des autorités publiques
étrangères, c'est-à-dire extérieures à
l'administration nationale
3) Enfin, échappent aussi à cette
définition, les actes administratifs de droit privé (contrats)
et les mesures d'ordre intérieur (c'est-à-dire les mesures
intéressant la discipline, le fonctionnement du service, etc.)
Les actes administratifs ainsi définis, ont pour
effet de créer non seulement des droits mais également des
obligations. Cependant, ces actes ne sont efficaces que s'ils sont
réguliers.
En effet, les pouvoirs publics accomplissent un nombre
considérable d'actes juridiques variés. Ils font des
nominations, des révocations, des promotions, des
rétrogradations, ils passent même des contrats. Mais ils ne
peuvent le faire que dans les limites de leur compétence. Ainsi se
pose tout naturellement la question de la validité des actes
administratifs, d'où surgissent aussi le fameux , problème du
recours en annulation contre les actes juridiques irréguliers .
§2. Classification des
actes administratifs
On peut, pour classer les actes administratifs, ne pas
aller plus loin étant donné que les classifications de l'acte
administratif sont nombreuses et laissent malgré leur importance,
une certaine marge d'indétermination. Pourtant, ces classifications
ne sont que des tendances, et peuvent varier d'un auteur à l'autre.
Néanmoins, l'action administrative reste dominée par la
distinction classique entre la décision unilatérale et le
contrat administratif.10(*)
L'acte unilatéral occupe en droit administratif,
une place beaucoup plus considérable qu'en droit
privé ; sous la forme de la « décision
exécutoire », il constitue le mode d'action principale de
l'administration.
Section II. L'ACTE
UNILATERAL (Décision exécutoire) ET LE CONTRAT ADMINISTRATIF.
§1. La décision
exécutoire
En droit administratif, contrairement au droit civil,
l'administration peut modifier les situations juridiques par sa seule
volonté, sans le consentement des intéressés. Elle
utilisera dans ce cas, le procédé de la décision
exécutoire.
La décision exécutoire est l'acte par lequel
l'administration met en oeuvre le pouvoir de modification unilatérale
des situations juridiques.
C'est le procédé type de l'action
administrative, le plus courant en pratique, le plus
révélateur, au point de vue théorique, des
prérogatives de la puissance publique. Cette définition veut
tout simplement dire que, par la décision exécutoire,
l'autorité compétente peut, par sa seule volonté,
produire au profit, et surtout au détriment des administrés,
un effet juridique en modifiant leur situation, sans que leur consentement ne
soit requis. La décision prise est présumée
légale, ce qui autorise l'administration de procéder à son
exécution, même en utilisant des moyens coercitifs comme la
contrainte. C'est le cas notamment des actes réglementaires d'une
part, c'est-à-dire toutes les mesures à portée
générale émanant d'une autorité incluse dans le
pouvoir exécutif et, d'autre part, des actes individuels, qui visent
nommément une personne déterminée (acte de nomination, de
révocation, de promotion...)
Les règles relatives à la formation, à
la validité ainsi qu'aux effets et à l'exécution de ces
actes sont fixées par le droit administratif.
§2. Les contrats
administratifs
Dans le contrat administratif, l'inégalité
fondamentale entre l'administration et le particulier que manifeste l'acte
unilatéral, s'atténue. En effet, le contrat administratif,
comme tout autre contrat, suppose l'accord de deux parties, et le
cocontractant de l'administration n'est lié à elle que parce
qu'il l'a voulu. Il y a des cas où l'administration peut passer les
contrats civils ou commerciaux, régis par le droit privé et
relevant de la compétence du juge judiciaire. C'est la règle
générale en ce qui concerne les services industriels et
commerciaux.
Cependant, dans la plupart des cas, l'on constate que le
contrat conclu par l'administration met, malheureusement, en échec
l'égalité essentielle qui est à la base des contrats de
droit privé. Il est donc reconnu à la personne publique, des
prérogatives à tous les stades de l'opération
contractuelle par le régime des contrats administratifs, car
l'administration détermine seule les clauses du contrat que le
particulier ne peut qu'accéder ou refuser en bloc. Elle peut
contrôler, voire diriger les opérations d'exécution et
sanctionner la défaillance du cocontractant sans que le juge les ait
aux préalables constatés. Elle peut même, dans certains
cas, modifier par sa seule décision, l'étendue des obligations
initialement acceptées, et mettre fin au contrat, le cas
échéant.
Signalons néanmoins que ces pouvoirs exorbitants
appellent des contre parties au profit du cocontractant, qui ne
dérogent pas moins au droit commun.
Enfin, notons en passant, qu'il existe plusieurs sortes de
contrats administratifs dont nous ne pouvons citer que les plus
fréquents :
Ø Les marchés des travaux publics ;
Ø Les marchés de fournitures ;
Ø Les marchés de transport ;
Ø La concession des services publics ;
Ø L'emprunt public ;
Ø L'offre de concours, etc.
CHAPITRE .II. LA THEORIE DU
RECOURS CONTENTIEUX (OU LA MISE EN OEUVRE DU CONTROLE JURIDICTIONNEL PAR
L'ADMINISTRE)
Dans le contentieux administratif, l'intervention des
juridictions administratives est provoquée, comme d'ailleurs celle de
tout organe juridictionnel, par des recours contentieux, l'étude de
ces recours constitue, dans la théorie générale du
fonctionnement de la juridiction administrative, la partie la plus
importante. Cette étude des recours contentieux nous aidera donc
à analyser dans un premier point, les moyens mis à la
disposition des administrés, pour mettre en oeuvre le contrôle,
par la juridiction administrative, la légalité des actes
administratifs. C'est une sorte d'aperçu générale sur
tous les recours contentieux dont l'administré peut saisir un juge
administratif. Cet exposé sera assez bref, pour laisser la place
à l'étude du recours pour excès de pouvoir dans une
deuxième section.
En effet, par l'étude détaillée du
recours pour excès de pouvoir, nous allons essayer de mettre en exergue
le mécanisme par lequel l'administré saisit la juridiction
administrative pour obtenir l'annulation d'un acte qui lui a causé
préjudice et dont l'exécution violerait la loi.
Section I. GENERALITES SUR
LES RECOURS CONTENTIEUX
§1. Définition des
concepts et caractères généraux des recours contentieux
Pour bien aborder une étude, il est de bonne
méthode de »visiter » la terminologie courante en
ce domaine. Après avoir circonscrit le sens des termes essentiels,
nous analyserons les caractères généraux des recours
contentieux.
A. Définition des
concepts
Les concepts ou expressions à définir ici,
sont ceux dont nous avons estimé nécessaire d'épingler
le sens, étant donné qu'ils feront souvent l'objet, de
plusieurs développements. Il s'agit des termes recours, recours
administratifs et recours contentieux.
En droit administratif, on entend par recours, l'action de
déférer à une autorité ou à une juridiction
administrative un acte ou une décision administrative en vue d'obtenir
de celle-ci le retrait, l'annulation, l'abrogation, la reformation ou
l'interprétation. Cette définition du Grand Larousse
Encyclopédique présente l'inconvénient d'être
limitée, ce qui entraîne la conséquence qu'elle ne
concerne que le contentieux de l'annulation. C'est pour cette raison que nous
avons opté pour une définition bien plus large que nous
proposent Jean RIVERO et jean WALINE dans leur ouvrage commun.
Ils donnent en effet, la définition suivante :
« On entend par recours, tout moyen mis par le droit à la
disposition d'une personne pour faire redresser une situation par une
autorité publique, tout mode de réclamation juridiquement
organisé ».
Cette définition nous amène à
répartir les recours en deux grandes catégories, à
savoir, les recours administratifs et les recours contentieux. Alors que ceux
là sont portés devant une autorité administrative ceux-ci
par contre sont adressés au juge (autorité judiciaire),
d'où leur nom de « recours juridictionnels »
1° Les recours administratifs :
Ce sont les recours qui sont portés devant les
autorités administratives par leurs administrés. Ils sont au
nombre de deux à savoir les recours gracieux et les recours
hiérarchiques :
§ Recours gracieux : c'est un recours
administratif que l'administré adresse à l'auteur de l'acte lui
- même et lui demande de revenir sur sa décision ;
§ Recours hiérarchique : c'est un recours
administratif par lequel l'administré demande au supérieur
hiérarchique d'annuler l'acte du subordonné.
2° Les recours contentieux :
Les auteurs français J. RIVERO et J. WALINE nous
proposent encore une définition satisfaisante du recours
contentieux. Ainsi d'après eux, « les recours contentieux
sont ceux par lesquels une personne soumet à un juge, dans les formes
réglées, une prétention juridique en vue d'obtenir
satisfaction par une décision juridictionnelle » Les recours
contentieux sont au nombre de quatre, mais deux seulement sont plus
importants :
§ Recours pour excès de pouvoir ou recours en
annulation : recours par lesquels il est demandé au juge de
procéder à l'annulation totale ou partielle de l'acte
administratif.
§ Recours de pleine juridiction ou de plein
contentieux : recours visant à obtenir une condamnation
pécuniaire de l'administration
§ Recours en interprétation : recours
destiné à faire préciser par le juge administratif le
sens d'un acte ou d'un jugement administratif.
§ Recours en appréciation de la
légalité
B. Caractères
généraux des recours contentieux
Les recours contentieux présentent les
caractéristiques suivantes :
§ Ils sont portés devant une juridiction
(administrative) et non devant une autorité administrative.
§ Ils se fondent uniquement sur la violation de la loi,
et non sur n'importe quel autre motif.
§ Ils sont prévus par des textes et
obéissent aux conditions de formes et délais.
§ Ils implorent au juge l'obligation de statuer sur le
recours.
§ Les recours contentieux aboutissent à une
décision juridictionnelle possédant l'autorité de la
chose jugée.
§2. Classification des
recours contentieux
Les recours contentieux se classent suivants de points de
vue tout à fait différents. Tantôt, ils sont
classés en fonction de l'étendue du pouvoir du juge ;
tantôt, ils le sont en fonction de la question posée au juge.
1. Classification fondée
sur l'étendue du pouvoir du juge
On distingue ici quatre types de contentieux :
a) Le contentieux de l'annulation, qui comprend deux sortes
de recours à savoir :
§ Le recours pour excès du pouvoir
§ Le recours en cassation
b) Le contentieux de pleine juridiction : Ici, une
partie demande au juge d'utiliser, au service du rétablissement du
droit, l'ensemble de ses pouvoirs juridictionnels en prononçant des
condamnations pécuniaires.
c) Le contentieux de l'interprétation et de
l'appréciation de la légalité.
d) Le contentieux de la répression
2. Classification fondée
sur la nature de la question posée au juge
Cette classification est très peu usitée, et
propose à son tour les concepts ci-après :
a) Le contentieux objectif :
Recours pour excès de pouvoir, contentieux électoral, contentieux
fiscal, etc.
b) Le contentieux subjectif :
Recours de pleine juridiction.
c) Le contentieux partagé :
Recours en interprétation.
Section II. LE RECOURS
POUR EXCES DE POUVOIR
Lorsqu'une autorité administrative agit,
c'est-à-dire, prend un acte administratif, sans être
compétente ou sans respecter les conditions de fond ou de forme
prévues par la loi, elle se rend coupable d'un excès de pouvoir.
Or, nous savons pertinemment bien que l'action administrative est soumise,
à peine de nullité, au principe de
légalité.11(*)
Quel est alors, dans ce cas le moyen juridique que peut
mettre en mouvement l'administré pour faire face à un acte
administratif qui lui porte préjudice ?
Le droit du contentieux administratif prévoit
l'annulation comme sanction du principe de légalité,
c'est-à-dire de la violation des formes soit substantielles soit
prescrites à peine de nullité en cas d'excès ou de
détournement du pouvoir.12(*)
Le recours en annulation ou « recours pour
excès de pouvoir » tend exclusivement à l'annulation
d'une décision administrative, sans que le juge puisse
déduire de l'annulation qu'il prononce, les conséquences
qu'elle comporte à l'égard du requérant.13(*)
§1. Définition et
caractères du recours pour excès de pouvoir
1. Définition du recours
pour excès de pouvoir
Plusieurs auteurs donnent chacun à sa manière
la définition du recours pour excès de pouvoir. Mais le point
commun que nous avons retenu de toutes les définitions que nous
propose la doctrine est que le recours pour excès de pouvoir est
« un recours contentieux tendant à l'annulation d'un acte
administratif illégal »
Cependant, nous avons néanmoins retenu deux
définitions émanant de deux auteurs français
étant donné qu'elle se complètent et à partir
d'elles, se dégagent les caractères du recours pour
excès du pouvoir.
La première définition est donnée par
André de LAUBADERE, et pose que « le recours pour
excès de pouvoir est un recours contentieux visant à faire
annuler par le juge administratif un acte administratif
illégal.14(*)
La dernière est cependant la meilleure en ce
qu'étant brève, elle renferme pourtant presque tous les
caractères contenus dans d'autres. Elle est ainsi
libellée : « le recours pour excès de pouvoir
c'est l'action par laquelle tout intéressé demande au juge
administratif l'annulation d'un acte administratif unilatéral pour
illégalité ».15(*)
2. Caractères du recours
pour excès de pouvoir
Le recours pour excès de pouvoir étant ainsi
définit, il convient maintenant de le distinguer d'autres actions
similaires pouvant facilement ou même accidentellement se confondre
à lui.
Les caractères du recours pour excès de pouvoir
sont les suivants :
1) Le recours pour excès de pouvoir est un recours
contentieux : ceci permet de le distinguer des recours administratifs
(hiérarchiques ou gracieux), portés devant l'administration
d'une part, et des recours en matière de juridiction gracieuse
d'autre part.
2) Il est porté devant le juge administratif :
en France, la juridiction administrative constitue un ordre de juridiction
distinct de la juridiction judiciaire tandis qu'en RDC, cette mission est
dévolue aux cours et tribunaux de l'ordre judiciaire agissant
matériellement comme juridiction administrative.
3) Il est exclusivement fondé sur
l'illégalité de la décision, ce moyen étant
entendu au sein de la violation du droit, ce qui le distingue de recours de
pleine juridiction, visant la reconnaissance d'un droit subjectif, mais ne
comportant en principe ni contrôle de la légalité ni
celui de l'opportunité.
4) Il tend à obtenir l'annulation totale ou partielle
de l'acte, à l'exclusion de toute condamnation pécuniaire de
l'administration. En effet, le recours tend, avons-nous dit, exclusivement
à l'annulation d'une décision illégale.
C'est-à-dire à la faire disparaître de façon
absolue et définitive. Mais il ne tend qu'à cela, à la
différence du recours de pleine juridiction qui lui tend à la
condamnation de la personne publique.
5) Enfin, il est d'ordre public et constitue un droit
fondamental, car il existe sans texte, et même si un texte exclut tout
recours : ce caractère lui vient du fait que ce recours
constitue la garantie principale de la légalité. C'est
pourquoi, il est ouvert contre les actes administratifs unilatéraux,
« même si, d'après la jurisprudence, un texte ne l'a pas
prévu, et même si un texte a exclu tout
recours »16(*)
Au demeurant, ce caractère d'ordre public est
considéré comme un principe général du droit, et
consacré par l'un des arrêts les plus classiques en la
matière, en vertu duquel toutes les décision administratives
sont susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de
pouvoir.17(*)
§2. Les cas d'ouverture
du recours pour excès de pouvoir
On appelle « cas d'ouverture du recours pour
excès de pouvoir ou moyen d'annulation » les diverses
irrégularités qui peuvent affecter l'acte administratif et
entraîner son annulation.18(*)
C'est ainsi que nous avons été amenés
à regrouper ces cas d'ouverture en deux volets à savoir,
d'une part, l'excès de pouvoir et d'autre part, le
détournement de pouvoir.
1° L'excès de
pouvoir
Il y a excès de pouvoir dans l'action administrative,
lorsqu'une autorité administrative agit sans être
compétente ou sans respecter les conditions de fond et de forme
prévues par la loi.
a) L'incompétence
Tout acte juridique administratif qui émane d'une
personne dont les attributions ne lui donnent pas le pouvoir de prendre la
décision contenue dans cet acte, est entaché du vice
d'incompétence.19(*)
b. La violation des conditions de fond et de forme
L'autorité administrative
décentralisée qui prend une décision sans solliciter
préalablement l'autorisation que la loi lui impose de demander
à l'autorité de tutelle commet un excès de pouvoir,
il en va de même de l'autorité qui refuse de donner à
l'administré une permission que la loi lui impose de donner. En
pareil cas, il est essentiel de bien distinguer entre la compétence
discrétionnaire et la compétence liée.20(*)
Quant à la violation des conditions de forme ou
vice de forme, elle résulte de la méconnaissance des
règles qui fixent pour chaque acte, tant la procédure que les
formes.21(*)
Le droit administratif n'étant pas très
formaliste, il est clair que seules certaines violations des formes
prévues par le législateur sont susceptibles de servir de
base à un recours en annulation pour excès de pouvoir.
2. Le détournement du
pouvoir
Le détournement de pouvoir est le vice qui entache
un acte par lequel l'administration, en méconnaissance de ces
règles, a poursuivi un but différent de celui que le droit lui
assignait, détournant ainsi de sa fin légale le pouvoir
qui lui est confié.
Le détournement de pouvoir c'est donc une violation
de l'esprit de la loi.
Ces cas d'ouverture ainsi groupés constituent
l'élément clé de l'existence de recours en annulation.
§3. Les conditions
d'exercice du recours pour excès de pouvoir
La possibilité d'introduire un recours en
annulation pour excès de pouvoir est subordonnée à
une série de conditions pour sa réussite.
On appelle conditions d'exercice du recours pour
excès de pouvoir, les conditions qui doivent être
réunies pour que le juge puisse être saisi du recours et
l'examiner au fond. Si l'une de ces conditions fait défaut, le juge
rejettera la requête comme irrecevable sans même examiner
si elle est fondée. C'est-à-dire si l'acte critiqué
était effectivement illégal.
Ces conditions sont au nombre de quatre, certaines
étant écrites, d'autres, tirées de la jurisprudence des
juridictions administratives étrangères qui ont servi de
modèle au constituant ou au législateur congolais. Elles sont
liées à la nature de l'acte, à la qualité du
requérant, au délai du recours ainsi qu'à l'absence d'un
recours parallèle.
1° Quant à la
nature de l'acte attaqué
L'acte attaqué sur recours pour excès de
pouvoir doit être un acte juridique administratif, et non un acte
matériel.
En effet, pour être recevable, il faut que le recours
pour excès de pouvoir s'attaque à un acte administratif
d'abord. C'est-à-dire l'acte doit être pris par une
autorité administrative dans l'exercice de ses prérogatives de
puissance publique ou par une personne non publique mais en charge d'un
service public et agissant dans le cadre de cette mission, cela exclut donc
les actes des autorités étrangères, ceux des
autorités non administratives, les actes de gouvernement ainsi que les
actes de gestion privée.
En suite, eu égard à sa forme juridique,
l'acte attaqué doit en outre constituer une
« décision faisant grief » équivalente,
à quelques nuances près, à celle de décisions
exécutoires.
En effet, tous les actes juridiques administratifs ne sont
pas annulables, l'annulation ne peut se faire qu'à l'encontre d'un
acte décisoire affecté d'un vice de droit. C'est pourquoi,
les contrats administratifs, les actes de procédures, d'informations et
d'enquête préalable, les circulaires ministérielles
interprétatives des dispositions légales ne sont pas annulables
parce que ne produisant pas d'effets juridiques.
En droit congolais, les conditions liées à
l'auteur de l'acte attaqué posent parfois des problèmes lorsque
l'autorité dont émane l'acte est à la fois
autorité administrative et politique.
2. Quant au requérant
(demandeur en annulation)
Pour que son recours puisse être recevable, le
requérant doit avoir une certaine qualité pour agir. Cela
signifie que, outre la capacité juridique pour ester en justice,
le requérant doit justifier d'un réel intérêt
à l'annulation de cet acte. Cet intérêt, d'après la
jurisprudence, doit présenter les caractéristiques
suivantes :
1) Il doit être actuel : c'est-à-dire un
intérêt déjà né et non pas futur ;
ceci exclut donc les intérêts incertains, seuls les actes
décisoires pourront faire naître un intérêt
actuel.
2) Il doit être individuel (personnel) pour signifier
que cet intérêt ne doit pas être confondu à
l'intérêt général. Le recours pour excès
de pouvoir n'est pas une action populaire destinée à censurer
la conduite de l'administration
3) Enfin, l'intérêt doit être
direct : il faut en effet, que l'acte attaqué cause directement un
préjudice à l'encontre du requérant, de telle sorte que
celui-ci profite directement de son annulation, le cas
échéant.
Les personnes morales sont ainsi irrecevables en vertu de
cette règle, si elles ne sont pas légalement constituées.
3. Des procédures,
formes et délais
Le recours pour excès de pouvoirs doit être
porté devant une juridiction administrative. En RDC, ce sont les
sections administratives de la CSJ et des cours d'appel qui exercent
cette compétence d'attribution, la section administrative de la CSJ
étant ainsi en premier et dernier ressort.22(*)
Les formes y sont très simplifiées : le
texte du recours est seulement accompagné du timbre au payement duquel
il est assujetti ; il est dispensé du ministère de
l'avocat ; 23(*)
Il doit indiquer les moyens d'annulation invoqués
et s'accompagner d'une copie de la décision attaquée (art76
du CP CSJ). Quant au délai, la jurisprudence le situe à deux
mois, à compter de la notification ou de la publication de l'acte
attaqué, avec les clauses de la prorogation possible. Au Congo, notre
pays, le délai du recours pour excès de pouvoir est de
un mois, conformément à l'article 88 du code de
procédure devant la CSJ, que nous aurons l'occasion d'examiner en
détail plus tard.
4. De l'absence de recours
parallèle
La doctrine soutient que le recours pour excès
de pouvoir ne peut être formé lorsque le requérant
a à sa disposition un autre recours aussi efficace.24(*)
En effet, on se trouve dans l'hypothèse dite de
« recours parallèle ; lorsqu'un particulier
lésé par un acte administratif qu'il prétend
illégal dispose, en dehors du recours pour excès de pouvoir
d'un autre recours qui lui donne satisfaction, lui permet d'échapper
aux conséquences de l'acte. Ce recours parallèle ou recours
pour excès de pouvoir peut être soit un recours devant un
tribunal judiciaire ou devant un autre tribunal administratif, soit le
recours de pleine juridiction devant le juge de l'excès de pouvoir
lui-même ».25(*)
CHAPITRE .III. LA
JURIDICTION ADMINISTRATIVE
Section I. NOTION SUR LA
JURIDICTION ADMINISTRATIVE
§1. Définition des
concepts
A. La notion de juridiction
1. Définition étymologique
Le grand Larousse encyclopédique donne trois
définitions du concept « juridiction » : la
juridiction, du Latin « juridictio » (de jus, juris et
dicere, dire) peut être définie comme suit :
1) C'est tout d'abord le pouvoir de juger, de dire le droit,
de rendre la justice, l'étendue du pouvoir du juge ;
2) c'est en suite un organisme institué pour
trancher les litiges qui lui sont soumis ;
3) enfin, c'est l'ensemble de tribunaux de même
ordre, de même nature ou de même ordre
hiérarchique.26(*)
2. Distinction entre Administration et juridiction
En matière administrative, l'on a souvent tendance
à confondre la fonction juridictionnelle avec la fonction
administrative, au point que certains affirment qu'elles se confondent en
niant toute indépendance à la fonction juridictionnelle.
C'est le cas notamment d'un arrêt déjà ancien de la cour
de cassation belge qui disposait que : « le pouvoir
d'administration comprend le droit de statuer au contentieux sur les
oppositions que rencontre l'action administrative »27(*)
L'interprétation de cette formule conduit à
la conclusion que toute décision de l'administration, prise
à la suite d'une réclamation ou d'une contestation
quelconque serait un jugement.
Pourtant, les deux concepts sont nettement distincts.
D'ailleurs la tendance actuelle semble rejeter cette conclusion, en ce
sens que la juridiction a une définition propre et une
compétence autonome.
Matériellement, la juridiction doit être
séparée de l'administration `elle n'est en principe qu'un des
services publics compris dans l'idée large de
l'administration ».
De cette manière l'acte juridictionnel consiste
donc à `rechercher et à déterminer le droit
résultat des lois, à l'effet de l'appliquer à chacune
des espèces dont sont saisis les tribunaux »
En conclusion la juridiction se distingue essentiellement
de l'administration par ses formes destinées à garantir aux
justiciables la haute valeur de la sentence du juge.28(*)
B. La juridiction
administrative
La notion de juridiction administrative est conçue
différemment, selon le système juridique envisagé. Ainsi,
le contrôle juridictionnel de l'administration peut être
confié, soit aux tribunaux de droit commun, l'administration sera
alors jugée dans les mêmes conditions que les particuliers,
telle est la situation retenue généralement en droit anglo -
saxon, mais aussi en droit congolais. On peut soit soumettre le
contentieux administratif à un ordre de juridiction spéciale
dans le jugement des litiges administratifs. C'est le système
juridique du type français, où il existe deux ordres distincts
des juridictions.
La juridiction administrative est donc plus
développée en France que dans le reste du monde. Quelles sont
en fait les raisons d'être d'une juridiction administrative dans un
système juridique ?
§2. Les raisons
d'être de la juridiction administrative
1. Le principe de la séparation du pouvoir
La juridiction administrative, au sens organique du terme
n'est pas une nécessité ; la raison majeure ou la
justification de l'existence de la juridiction administrative s'explique par
le principe de la séparation des pouvoirs dont les
interprétations varient d'un système juridique à
l'autre.
2. La disparition de la théorie du ministre
juge
Initialement en France, le plaideur en matière
administrative avant de saisir le conseil d'Etat, devait d'abord saisir
le ministre compétent, qui tranche en premier ressort, de telle sorte
que le souverain statuant en conseil d'Etat était un juge d'appel. Le
ministre fut donc à cette époque, le juge de droit commun et
de premier ressort en matière administrative.
§3. La naissance des
juridictions administratives
Dans le but de doter l'administration d'un juge
spécial à elle, il fallait s'orienter, pour créer une
juridiction administrative, vers une séparation plus poussée
d'avec l'administration active, et un parallélisme avec la structure
de la juridiction judiciaire. L'évolution en ce sens a été
marquée par les importantes reformes réalisées en
1953, puis par la loi du 31 décembre 1987. Toutefois, cette
évolution laisse intactes les particularités de connaître
les réalités de l'action administrative sans y être
directement impliqué.29(*)
La naissance de la juridiction administrative a pour
conséquence, l'institution d'une dualité de juridiction.
« L'existence d'une organisation juridictionnelle
spécialisée dans le jugement des litiges administratifs et
séparée des juridictions judiciaires est l'un des traits
essentiels du système français :
1) Organisation juridictionnelle, dans la mesure où il
s'agit bien de véritables tribunaux, qui remplissent la fonction
normale de tout juge, dire le droit à l'occasion des litiges qui lui
sont soumis ;
2) juridictions administratives, dans la mesure où du
point de vue de leurs structures, elles possèdent une
hiérarchie propre, sans aucun lien avec la hiérarchie
judiciaire ; du point de vue de leur compétence, elles ne
connaissent que du contentieux administratif »30(*)
§4. Valeur pratique du
système français
Notons de prime à bord que le système
français de dualité de juridiction s'oppose à celui de
l'unité où un seul ordre de juridiction est qualifié pour
juger aussi bien le contentieux administratif que les procès entre
particuliers. Tel est aussi le cas du système congolais à
quelques différences près.31(*)
La conception française de la justice administrative
repose sur l'institution d'une juridiction administrative
séparée de la juridiction judiciaire. Cette dualité rend
la justice administrative plus expéditive par l'effet de la
« spécialisation » de chaque juge dans son
domaine précis, ce qui implique en conséquence, que le
système français présente plus de
« dynamisme » dans le règlement juridictionnel des
litiges aux quels l'administration est partie.
Section II. ORGANISATION ET
COMPETENCE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE
§1. Organisation de la
juridiction administrative
L'organisation d'une juridiction dans un Etat est du
domaine de la loi (art.59 ACT). Ainsi, elle peut varier d'un système
juridique à l'autre. La juridiction administrative n'est pas
organisée de la même manière au Congo qu'en France.
Notre système ignore toujours la dualité juridictionnelle et
consacre le principe de juridiction des cours et tribunaux. Ainsi donc,
parler de l'organisation de la juridiction administrative au Congo revient
à répartir tout simplement la compétence
administrative entre les cours d'appel et la CSJ, tâche qui incombe
au législateur (cfr code de l'OCJ et code de procédure
devant la CSJ).
La constitution ne fait que léguer cette
compétence aux cours sans en prévoir l'organisation. Nous ne
parlerons pas ici de l'organisation cette fonction dans la présente
section. Néanmoins, il est nécessaire de parcourir
brièvement les traits essentiels de l'organisation de la juridiction
administrative en France.
§2. Compétence de
la juridiction
A. Compétence de la
juridiction administrative en droit Français
1° Les litiges nés de l'action
administrative
La compétence du juge administratif ne se limite
qu'aux litiges nés de l'action administrative. Ainsi, en application de
cette condition, certains litiges sont exclus de la compétence
administrative tels que :
- Les litiges entre particuliers
- Les litiges qui se rattachent à des
autorités publiques étrangères ;
Les litiges nés de l'action non administrative
d'organes publics. Si on s'attache sur cette dernière
catégorie, on dégagera trois conséquences qui en
découlent :
1) Quant aux actes du pouvoir législatif, ils
échappent au contrôle du juge administratif ;
2) Quant aux actes de l'autorité judiciaire ; le
principe de la séparation des pouvoirs exclut entièrement
l'exécutif de l'exercice de la justice civile répressive
3) S'agissant des actes de gouvernement : ceux-ci
étant soustraits à tout contrôle juridictionnel, le juge
administratif est incompétent pour en connaître.
2. La réparation des
litiges nés de l'action administrative entre la compétence
administrative et la compétence judiciaire
Cette réparation est pour l'essentiel, l'oeuvre de
la jurisprudence. A ce sujet, il existe un critère principal et
unique, dont l'évolution jurisprudentielle commence au 19e
siècle avec la règle dite de l'Etat débiteur, et se
concrétisa jusqu'à nos jours, par l'arrêt Blanco. Il
s'agit du « critère du service public » qui fut
ainsi formulé, par le commissaire de gouvernement ROMIEU :
« tout ce qui concerne l'organisation et le fonctionnement des
services publics proprement dit, généraux ou locaux, soit que
l'administration agisse par voie de contrat , soit qu'elle procède
par voie d'autorité, constitue une opération administrative
qui est par sa nature de la compétence
administrative »32(*)
Ce critère souffre cependant d'une exception :
le principe de la gestion privée des services publics, selon lequel,
la compétence judiciaire découle naturellement de l'application
du droit privé. Ainsi, il y a gestion privée :
- Soit raison de la nature du service qui est en cause
(gestion du domaine privé)
- Soit en raison de l'acte qu'il s'agit d'apprécier,
pour lequel l'administration a choisi le procédé de droit
privé.
B. De la compétence des
chambres administratives des cours en droit procédural congolais
Outre les dispositions constitutionnelles qui attribuent la
compétence aux sections administratives des cours d'appel et de la
CSJ, le code d'OCJ organise cette compétence aux articles 146
à149.
Les cours d'appel et la CSJ possèdent, dans leurs
sections administratives à la fois une compétence
d'annulation et une compétence d'indemnisation. La CSJ possède,
en outre, une compétence d'appel des décisions rendues par les
cours d'appel (art 148 du code OCJ)
Deuxième
Partie : LA PROCEDURE DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
0. Liminaire
La procédure devant les juridictions administratives
est un élément essentiel dans le contentieux administratif en
général, celui de l'annulation en particulier.
En effet, le contentieux administratif regroupe l'ensemble
des règles applicables à la solution juridictionnelle des
litiges soulevés par l'activité administrative lorsque
celle-ci est portée devant le juge administratif.33(*)
Cela veut dire que la procédure administrative
contentieuse diffère largement, nous fondant à cette
définition du contentieux administratif, de la procédure civile
et de la procédure administrative non contentieuse
Dans la présente, il est question de traiter de la
procédure généralement suivie par les juridictions
administratives en France, sans préjudice des quelques
éléments de la procédure prévue en droit
congolais devant la cour suprême de justice.
CHAPITRE.I. LES PRINCIPES
FONDAMENTAUX
La procédure administrative contentieuse regroupe
l'ensemble des règles relatives à l'introduction, à
l'instruction et au jugement des recours et aux différents types de
recours susceptibles d'être introduits devant les juridictions
administratives.34(*)
Mais, en quoi pouvons nous prétendre que la
procédure administrative contentieuse diffère par exemple de la
procédure civile, de la procédure pénale ou même
de la procédure administrative non contentieuse ?
Les principes fondamentaux de cette procédure
s'attachent à l'analyse des caractères généraux
(sections I) ainsi que des sources (section II) de la procédure
administrative contentieuse.
Section I. CARACTERES
GENERAUX DE LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE
§1. Caractère
inquisitorial
Une procédure inquisitoriale est une procédure
conduite par le juge. Ici, le contrôle du juge est
prépondérant : il fixe la durée de l'instruction,
détermine les délais pour la production des mémoires,
participe à la recherche de la preuve, bref, il a l'initiative de la
procédure.
Ce caractère qui trouve son origine dans l'histoire
de la procédure administrative distingue la procédure
administrative contentieuse de la procédure civile qui est du type
accusatoire. En effet, le caractère inquisitorial permet au juge de
rétablir dans le procès administratif une
égalité faussée par la présence d'un justiciable
public. Le juge, par ses prérogatives, doit permettre d'éviter
que l'administration n'utilise sa position privilégiée pour
différer le jugement, en retenir les éléments de
preuve. Grâce à ce pouvoir, le juge peut également lutter
contre l'inertie des parties et accélérer la solution de
l'instance.35(*)
Cependant, malgré ce caractère inquisitoire, le
juge ne peut pas se saisir à sa propre initiative, cette
faculté revenant aux parties. C'est là une ressemblance avec
la procédure civile du type accusatoire.
En droit congolais, la procédure administrative
contentieuse devant la CSJ et les cours d'appel est « semi -
inquisitoire » étant donné que la phase pré
- instructionnelle ainsi que l'exécution des arrêts sont
confiées à la diligence du greffier, qui fait partie du
siège (art 77 et art 88 code de procédure devant la CSJ).
§2. Une procédure
essentiellement écrite
La procédure administrative contentieuse consiste
en un échange de mémoires entre les parties : la
plaidoirie , toujours facultative, et pratiquement rare devant le conseil
de l'Etat, plus fréquente devant les tribunaux administratifs, ne
peut que reprendre les conclusions et les moyens des mémoires
sans éléments nouveaux.36(*)
Ce caractère marque une différence avec la
procédure civile dans laquelle la plaidoirie est essentiellement
orale. Ceci s'explique du fait que l'origine de la justice administrative
étant l'administration, il s'avère que l'écrit est le
mode d'expression normal de l'administration
Devant la cour suprême de justice en droit congolais,
la procédure est la même (art 79, 80, 81) avec cependant, la
possibilité d'entendre oralement, à l'audience, les parties et
les témoins, dans le cadre de l'instruction. Devant la cour d'appel,
les parties, ou leurs avocats peuvent plaider oralement à l'audience,
à condition de ne pas y ajouter d'éléments nouveaux.
Section II. SOURCES DE LA
PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE
§1. La loi (les
règles écrites)
En France, la procédure devant le conseil d'Etat fut
instituée pour la première fois par le décret du 22
juillet 1806. ce décret fut progressivement complété
au cours des siècles et aujourd'hui l'ensemble de la procédure
devant cette institution est refondue par l'ordonnance du 31 juillet 1945,
modifiée en 1953 et par de nombreux textes postérieurs.
Malgré l'existence de nombreux autres textes de la loi
prévus pour régir la procédure devant les autres
juridictions administratives subordonnées au conseil d'Etat
français, celles-ci se référent le plus souvent à
la jurisprudence du conseil d'Etat.
En droit congolais, ce problème ne se pose pas dans la
mesure évidente où la loi n'organise pas des juridictions
administratives spécialisées dans le jugement du contentieux
administratif au Congo. Un seul texte prévoit de manière
particulière la procédure à suivre devant la section
administrative de la cour suprême de justice. Il s'agit donc de
l'ordonnance n°69-002 du 08 janvier 1969 organisant la
procédure devant la CSJ telle que modifiée et
complétée à ce jour par l'ordonnance loi n°82-017 du
31 mars 1982 relative à la procédure devant la CSJ.
Dans cette loi, la procédure administrative
contentieuse est prévue au titre III, contenant les articles 76
à 97, soit un total de 22 articles. On comprend donc combien la
procédure administrative contentieuse en droit congolais est encore
embryonnaire et mérite d'être complétée, pour
une meilleure administration de la justice, d'une part, par la
jurisprudence du conseil d'Etat français d'autre part, et par les
règles de procédure (en l'occurrence de procédure
civile)
§2. Les règles
générales de procédure
Les règles générales de procédure
sont des principes concernant le déroulement et la solution des
procès dégagés par le juge sans texte devant toutes
les juridictions administratives.37(*)
Les règles générales de
procédure appliquées par le jugement administratif
possèdent différentes origines. D'une part, il peut s'agir
de règles reposant sur une interprétation des fondements du
droit, comme la règle des droits de la défense ; d'autre
part, il peut s'agir des textes précis dont le juge étend
l'application à toutes les juridictions administratives, telle que
la règle du double degré de juridiction.
Enfin, les règles générales de
procédure peuvent également être une technique par
laquelle le juge administratif rend applicable devant lui certains
principes de la procédure civile.38(*)
Cependant, certaines règles d'organisation judiciaire,
bien que faisant partie des règles générales de
procédure, ne peuvent pas facilement être écartées
par une disposition légale ou règlementaire expresse. C'est
le cas notamment de la règle concernant la composition
régulière de la juridiction : tout jugement rendu par une
juridiction irrégulièrement composée est
annulé ; le juge doit également statuer sur toute les
demandes qui lui sont soumises.
CHAPITRE. II. LES PROCES
DEVANT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
Section I L'INTRODUCTION DE
L'INSTANCE
L'instance est constituée par un enchaînement
de formes et délais en vue de parvenir à la solution d'un
litige ; elle doit normalement aboutir au prononcé d'un
jugement.39(*)
Si donc l'instance doit aboutir au prononcé d'un
jugement, c'est que ce dernier va intervenir pour trancher une
contestation entre parties.
L'exploit introductif d'instance se trouve entre la
requête, celle-ci ayant pour rôle de porter la contestation
entre les parties devant le juge.
§1. La requête
introductive d'instance
L'instance est introduite, en matière administrative,
par un écrit appelé « requête » ou
« mémoire introductif d'instance » adressé au
juge et dans lequel le demandeur expose sa demande. Cette requête
est néanmoins soumise, pour sa recevabilité par le juge
administratif, à une série de conditions : la forme et le
délai.
A. La forme de la
requête
La procédure administrative contentieuse
n'étant pas très formaliste, les conditions de forme de la
requête sont très réduites devant le juge
administratif.
La requête, comme nous venons de le voir est
obligatoirement écrite. Elle est donc irrecevable si elle est
verbale ou téléphonique. Néanmoins les requêtes
téléphoniques sont recevables à la double condition
d'être confirmées par voies de requête signée et
comportant des mentions exigées de toute requête.
Quant aux mentions obligatoires devant figurer sur la
requête, il convient de noter que toute requête doit contenir
les mentions suivantes :
1) Les noms et demeure des parties : les mentions du nom
ne sont pas prescrites à peine de nullité. Si donc une erreur
se glisse dans l'indication du défendeur éventuel, elle peut
être couverte en cours d'instance. Cette mention est néanmoins
très importante, dans la mesure où le requérant doit
désigner dans sa requête le ou les défendeurs que le juge
mettra en cause.
2) Exposé des faits et moyens : l'article 76 du
code de procédure devant la CSJ impose cette condition. Il dispose
en effet, que « outre les mentions prévues à
l'article 2, la requête contiendra un exposé des faits et
moyens »
3) Les conclusions : la requête doit contenir une
demande. Cette demande doit avoir un objet précis, et cet objet
doit être juridiquement fondé. Les conclusions indiquent donc
ce que la partie requérante désire que la juridiction fasse
pour elle, en vue de la rétablir dans ses droits.
4) La signature : cette mention est prescrite à
peine de nullité. En effet, dans les affaires ou le ministère
de l'avocat est exigé, et dans tous les autres cas où il
n'est pas exigé, la requête doit être signée par
l'avocat ou par le requérant. La signature manuscrite
exigée à peine de nullité.
Pour terminer, signalons que pour ce qui concerne les formes
requises pour la requête, elle doit en principe être
rédigée sur papier timbré et doit aussi être
accompagnée de la décision attaquée ou de la preuve
de la décision implicite de rejet.
B. Le délai
d'introduction de la requête
La requête introductive d'instance doit être
introduite devant la juridiction administrative dans un délai de
trois mois. En effet, l'article 89 du code de procédure devant la
CSJ dispose : « la requête en annulation doit être
introduite dans les trois mois à compter du jour
où le rejet total ou partiel de la
réclamation a été notifié ».
Le délai court à partir de la publication, si
l'acte attaqué est un acte réglementaire, et, à partir
de la notification de l'intensité, si l'acte attaqué est une
décision individuelle. En ce qui concerne les décisions
implicites de rejet, le délai court après le dernier mois
de silence administratif.
Les intéressés disposent pour se pouvoir
après ces décisions, d'un délai de deux mois à
compléter du jour de l'expiration de la période de trois mois.
Enfin, lorsque la décision explicite de rejet
n'intervient qu'à l'issue de trois mois prévus, un nouveau
délai commence à courir à ce moment là.
Le délai peut toute fois se trouver prolongé,
si le demandeur, pendant ce temps, a formé contre la décision
contestée, un recours administratif gracieux ou hiérarchique. De
même, le délai peut être prolongé si le demandeur
a saisi, par erreur, mais dans le délai, une juridiction
incompétente. Une autre cause de prorogation de délai c'est
lorsque le requérant habite loin du territoire congolais.
Enfin, il faut noter que l'expiration du délai a
pour effet de rendre irrecevable le recours formé
ultérieurement. Il en est de même des moyens nouveaux et des
demandes nouvelles, produits après l'expiration du délai.
Cependant, ne sont recevables après l'expiration du délai que
les moyens qui ne constituent pas une demande nouvelle et qui reposent sur
la même cause juridique.
§2. Les parties et leur
représentation
Les parties constituent, dans la procédure
administrative contentieuse, les éléments subjectifs de
l'instance. Elles sont, dans la plupart des cas, déterminées
par le demandeur.
A. La détermination des
parties par le demandeur
Le demandeur possède l'initiative de l'instance, il
détermine, par son recours, les parties adverses qu'on désigne
sous le nom de « défendeurs ». Les
défendeurs sont les personnes que le demandeur introduit dans
l'instance au moyen de sa requête
B. Introduction d'autres
personnes dans l'instance : l'intervention
L'intervention présente dans l'instance un
caractère exceptionnel puisqu'elle consiste dans l'implication d'autres
personnes dans le débat, alors que le cadre normal du litige est
fixé par le requérant.
L'article 83 al1 du code de procédure devant la CSJ
dispose en effet que : « toute personne justifiant d'un
intérêt peut intervenir. Les parties peuvent appeler en
intervention toute personne dont elles estiment la présence
nécessaire. Le procureur général de la
République peut appeler d'office en intervention pour le même
motif : il peut communiquer les requêtes à toute personne
dont les intérêts sont mis en cause ».
C. Les mandataires des
parties
Les parties peuvent se faire représenter devant
le juge administratif, comme en procédure civile. Cependant,
l'importance du rôle imparti au juge dans l'instance explique que
la place réservée aux mandataires de parties soit plus
réduite que dans la procédure civile. Leur intervention est
moins fréquemment exigée. Elle se produit de façon
discrète en raison du caractère écrit de la
procédure.
Section II. DEROULEMENT DE
L'INSTANCE
§1. La règle de la
décision préalable
La règle de la décision préalable est
l'obligation faite au plaideur, préalablement à tout recours
contre l'administration de solliciter d'elle une décision sur la
prétention qu'il se propose de soumettre au juge. Elle est
sanctionnée par l'irrecevabilité du recours auquel ne serait
pas jointe la décision de l'administration.
Cela veut dire que le demandeur, avant de saisir la
juridiction administrative d'un recours contentieux, doit s'adresser
d'abord à l'administration. Ce n'est qu'en cas de refus ou de
rejet de sa requête par l'administration qu'il pourra saisir le
juge.
L'exigence de la décision préalable dans la
procédure administrative contentieuse n'est pas cependant très
rigoureuse dans tous les contentieux dont le juge administratif est soumis,
dans certains cas évidemment, la règle de la décision
préalable reçoit satisfaction de façon automatique.
En effet, dans le recours pour excès de pouvoir,
l'exigence de la décision préalable est satisfaite par le
fait même que le requérant attaque un acte
administratif.
§.2. L'instruction de
l'affaire
L'instruction de la requête par la juridiction
administrative commence après l'enregistrement et la mise au
rôle de la requête au greffe du tribunal administratif. Mais
avant l'instruction proprement dite, une série de mesures, dites
préalables, doit être observée par la juridiction
administrative.
A. Règles
générales de l'introduction (déroulement de
l'instruction)
1) La requête, adressée au greffe du tribunal
ou de la cour ou au secrétariat du conseil d'Etat, est
enregistrée ;
2) La désignation du rapporteur et d'un commissaire du
gouvernement (celui-ci est un magistrat administratif qui est choisi pour
donner les points de droit)
3) La communication de la requête à l'autre
partie, qui, à son tour, y répond par un mémoire
4) L'échange des mémoires, à l'issue du
délai imparti pour leur production ;
5) Devant la CSJ, transmission du dossier au procureur
général, après instruction préparatoire
éventuelle, et rédaction d'un rapport sur l'affaire (art.80
al1 CPCSJ)
6) Enfin, remise du rapport à la cour par le
conseiller rapporteur ou le procureur général (art 80 al4)
7) Lorsque le juge s'estime suffisamment informée, il
prononce la clôture de l'instruction et fixe la date à laquelle
l'affaire sera appelée ; donc la date de l'audience
B. L'audience
L'audience commence lorsque l'affaire est en état
d'être jugée. Elle est publique, sauf rares exceptions (art
14 CP CSJ). Elle commence, avant son déroulement normal, par l'appel
au rôle et la convocation à l'audience.
Le président du tribunal administratif, de la
cour administrative d'appel, le président de la formation de jugement
au conseil d'Etat ou le président de la cour suprême de justice
ont un pouvoir général de police des audiences, dans les
conditions fixées par le code de procédure civile.
Ainsi donc, l'audience se déroule de la manière
suivante :
§ Audition du rapporteur : le rapporteur donne,
après l'appel de l'affaire, lecture de son rapport. Ce rapport
consiste en un résumé objectif des conclusions et arguments des
parties.
§ Auditions diverses (plaidoiries) :les avocats
plaident en général plus longuement, mais ils sont tenus de
respecter le caractère écrit de la procédure et ne
peuvent écarter dans leurs plaidoiries des observations
écrites, sauf fait nouveau ou moyen d'ordre public.
§ Après les plaidoiries, l'instruction est
close ; le commissaire du gouvernement prononce à son tour ses
conclusions. C'est le moment crucial de l'audience, car c'est lui qui,
dans chaque affaire, propose en toute indépendance, une solution en se
plaçant du point de vue de droit. Après lecture des
conclusions, l'affaire est prise en délibéré.
§ A la fin de l'audience, l'affaire est prise en
délibéré, et la lecture du jugement intervient
à une audience ultérieure.
§3. Les modes de preuve
et l'administration de la preuve
Le régime des preuves (moyens de preuve et
administration de la preuve) est proche des règles en vigueur
devant les tribunaux judiciaires et est déterminé par le
code. Cependant, le régime des preuves en matière
administrative est fortement imprégné du caractère
inquisitoire de la procédure, tant dans la détermination de la
charge de la preuve que dans les modes de preuve.
En procédure civile, un adage assez répandu
régit la charge de la preuve entre parties. Il s'agit de la
règle ; actori incumbit probatio ; cette règle signifie
que le fardeau de la preuve incombe au seul demandeur, qui a initié la
procédure.
La procédure administrative contentieuse ne
connaît pas le système de la preuve légale. Elle se
rattache plutôt à celui de l'intime conviction, des faits qui
lui sont présentés ou qu'il découvre de quelque
manière que ce soit. Elle laisse donc au juge des larges
pouvoirs. En procédure administrative, on retrouve presque tous les
modes de preuves rencontrés en procédure civile à
l'exception du serment.
En effet, la loi française du 22 juillet 1889
écarte ce mode de preuve, et ce, pour la raison suivante :
« Pour apprécier la sagesse de cette décision, il
suffit de remarquer que le débat s'engage fréquemment
devant la juridiction administrative entre les particuliers et les agents
de l'administration qui ne peuvent ni prêter , ni défendre le
serment sans inconvénient ».
Section III. LES INCIDENTS
DE PROCEDURE
Les incidents de procédure sont des
événements qui viennent interrompre le cours normal de
procès.
Certains modes de preuves, constituent des incidents de
procédure. C'est le cas notamment de l'inscription de faux. C'est ce
que la cour suprême de justice désigne aux articles 23
à 25 comme mesures probatoires. La procédure administrative
contentieuse énumère huit cas, qui constituent des incidents
de procédure. Ces cas trouvent leur explication naturelle dans la
procédure civile qui est la procédure classique. Il s'agit
donc des cas suivants :
1) La question préjudicielle, qui occasionne un sursis
à statuer.
2) La litispendance : cette situation se présente
très exceptionnellement, suite au caractère d'ordre public
des règles de compétence à l'intérieur de la
juridiction administrative
3) La suppression des mémoires et propos injurieux,
outrageant ou diffamatoires : les faits diffamatoires contenus dans
les mémoires des parties peuvent ouvrir une action en diffamation
devant une autre juridiction.
4) Le non lieu à statuer : il peut
résulter soit de la disparition de l'objet de la demande, du
retrait de l'acte attaqué, de l'exécution de l'acte
attaqué, de l'amnistie ou de la mort (non - lieu en
l'état).
5) L'acquiescement : c'est un acte unilatéral
provenant généralement du défendeur et par lequel
celui-ci se soumet soit aux prétentions de la partie adverse, soit
aux dispositions d'un jugement.
6) Le désistement : c'est l'acte par lequel le
requérant renonce partiellement ou totalement à ses
prétentions ou à la procédure qu'il a engagé.
7) La reprise d'instance : l'article 19 du CP CSJ
relatif à cet incident dispose que « en cas de
décès d'une partie en cours d'instance , toutes
communication et notification de la cause sont faites valablement aux ayant
droit, collectivement et sans autre désignation de qualité ou
domicile élu ou au dernier domicile du défunt »
8) La péremption d'instance
Le code de procédure devant la CSJ ajoute parmi ces
incidents, outre les mesures probatoires (art22), l'incident relatif
à la connexité.40(*)
D'ailleurs, ce code ne prévoit que trois incidents,
à savoir, la connexité, la reprise d'instance et les mesures
probatoires, les autres étant régulièrement
puisés dans le code de procédure civile.
CHAPITRE.III. LE JUGEMENT
ET LES VOIES DE RECOURS
Section I. LE JUGEMET
Le jugement est le moment capital du procès.
Après la clôture de l'instruction et l'audition des parties,
l'affaire est normalement prise en délibéré pour le
jugement à y intervenir. Celui-ci doit indiquer le nombre des
membres qui y ont participé, avec bien entendu, possibilité
de récusation d'un membre. La décision ainsi formulée,
porte distinctement le nom d'arrêt, de jugement ou de décision,
selon que l'on se situe devant le conseil d'Etat, la cour administrative
d'appel ou le tribunal administratif.
§1. Le contenu des
jugements administratifs
Tout jugement doit contenir dans sa structure les
éléments suivants : les mentions, les visas, les motifs,
le dispositif et la formule exécutoire.
Voici donc, en bref la structure des jugements en
matière administrative :
1) Les mentions : elles indiquent à peine de
nullité, les éléments suivants :
§ La publicité ou non de l'audience
§ Les noms des parties ;
§ L'audition du rapporteur et les observations des
parties
§ Les conclusions du commissaire du gouvernement
§ L'indication de la composition de la juridiction
2) Les visas : c'est le préambule à tout
jugement tant en matière judiciaire qu'en matière
administrative. C'est une partie du jugement qui fait
référence aux textes qui donnent au juge compétence
de statuer sur cette matière
3) La motivation : les motifs constituent la partie la
plus longue de la décision et permettra d'en comprendre
l'épilogue. Elle est composée de plusieurs
« considérant » ou « Attendu »
et contient l'exposé des arguments qui justifient la solution du
juge.
4) Le dispositif : c'est la décision
juridictionnelle proprement dite. C'est la seule partie de la
décision jouissant de l'autorité de la chose jugée
5) La formule exécutoire : Apposée sous
le texte de la décision de justice avant expédition de
celle-ci. Elle désigne les autorités publiques
chargées de pourvoir à l'exécution de celle-ci et
fonde le titre légal de la force publique à contraindre
les particuliers récalcitrants à s'y soumettre.
§2. Les effets des
jugements administratifs
Le jugement ne peut comporter qu'une annulation ou une
condamnation à payer une certaine somme d'argent. Il ne peut donc
substituer à la décision irrégulière qu'il annule
une décision légale ni procéder à des
condamnations pénales. Nous examinerons successivement
l'autorité de la chose jugée et les effets des jugements
d'annulation.
A. l'autorité de la
chose jugée
Les décisions des juridictions administratives
sont revêtues de l'autorité de la chose jugée. Il peut
s'agir soit de jugements d'annulation, soit de jugement de condamnation
pécuniaire (plein contentieux) et même de jugements ayant
rejeté la demande du requérant.
B. les effets des jugements
d'annulation
L'annulation d'un acte juridique administratif pour
excès ou détournement de pouvoir a un effet
rétroactif ; l'acte annulé est censé n'avoir
jamais existé, ses effets seront également censés ne
s'être jamais produits.
Toutefois, la lenteur de la procédure d'annulation
et le caractère habituellement non suspensif de celle-ci favorise
les dérogations à cette règle.
Enfin, signalons que le jugement, une fois prononcé ou
lu, il opère illico un dessaisissement total et définitif du
juge.
Cela signifie que le juge ne peut plus être à
nouveau saisi du même recours.
§3. L'exécution des
décisions des juridictions administratives
L'exécution des décisions aux jugements
intervenus en matière de contentieux administratif vient poser un
problème sérieux à la fin de la procédure
contentieuse. Les décisions condamnant l'administration ne sont presque
jamais exécutées, malgré l'autorité de la
chose jugée qu'elles revêtent.
A. obligation d'exécuter
et absence d'exécution forcée
Le principe de l'autorité de la chose jugée
impose à l'administration l'obligation d'exécuter les
décisions de justice. Mais le juge administratif ne peut adresser des
injonctions à l'administration la contraignant à faire quelque
chose. Ainsi, le juge, annulant une décision de reclassement
illégale prise par l'administration, ne peut adresser des injonctions au
sujet des conditions dans lesquelles l'intéressé doit être
reclassé.41(*)
Par ailleurs, il n'existe pas des voies d'exécutions
forcées contre l'administration. En particulier les biens
administratifs sont insaisissables. La formule exécutoire de s
jugements administratifs exprime cette absence d'exécution
forcée. Elle se borne à ordonner aux ministres de pouvoir
à l'exécution forcée sans en joindre aux agents de la
force publique de prêter main forte à cette
exécution.42(*)
B. le recours en cassation
Il tend à faire vérifier la conformité
au droit d'un jugement rendu en dernier ressort ; il ne constitue
pas un nouveau degré de juridiction, il est porté soit devant le
conseil d'Etat (droit français), soit devant la CSJ section
administrative (droit congolais).
Lorsque le recours en cassation est dirigé contre les
décisions rendues par les juridictions administratives en dernier
ressort, il n'est susceptible d'aucun recours (appel, opposition ou tierce
opposition)
Néanmoins, le code de procédure devant la
CSJ dispense la tierce opposition de cette règle. En effet, aux
termes de l'article 29 du dit code « Les arrêts de la
cour ne sont susceptibles d'aucun recours, sauf ce qui est dit à
l'article 84 »
Le recours en cassation manque aussi d'effet suspensif. Il
comporte plusieurs cas d'ouverture, notamment : l'incompétence,
violation des formes, etc.
Section II. LES VOIES DE
RETRACTATION
Portées devant la juridiction même qui a rendu
la décision attaquée, les voies de rétractation
permettent de revenir exceptionnellement dans certains cas, devant le
même juge lorsque celui-ci a été insuffisamment
informé au moment ou il a rendu sa
décision. Ce sont les seules voies qui puissent être
exercées à l'encontre des décisions rendues par le
conseil d'Etat et la CSJ en premier et dernier ressort. Mais, devant la
CSJ, la loi ne prévoit que deux voies de rétractation
à savoir : l'opposition (art.29 et 84) et la rectification
d'erreurs matérielles (art29 in fine)
Cependant, la doctrine et la jurisprudence
françaises nous donnent l'énumération suivante des voies
de rétractation :
1) L'opposition : elle doit avoir lieu dans le
délai légal
2) La tierce opposition : elle est possible sans
condition de délai devant le conseil d'Etat et les tribunaux
administratifs. Elle n'est admise qu'en excès de pouvoir (art 84 CP
CSJ)
3) La révision : ce recours est possible
seulement devant le conseil d'Etat et probablement devant la CSJ, mais la
loi n'a réservé aucune disposition quant à ce, dans le
deuxième cas.
4) La rectification d'erreurs matérielles : devant
les seules juridictions statuant sans appel comme le conseil d'Etat en
France ou la CSJ au Congo (article 29 in fine CP CSJ)
CHAPITRE IV. LE SYSTEME
CONGOLAIS DE PROTEFCTION DES ADMINISTRES CONTRE LES DECISIONS ILLEGALES DE
L'ADMINISTRATION
Le contrôle juridictionnel de l'administration est
assuré au Congo, par les cours et tribunaux judiciaires. En principe,
il existe au Congo deux formes des contrôles de la
légalité des actes administratifs, mais toutes deux font
intervenir la juridiction d'ordre judiciaire, c'est-à-dire des
juridictions qui sont obligatoirement indépendantes du pouvoir
législatif et exécutif, ce qui garantit aux administrés
le maximum d'impartialité.43(*)
Il s'agit d'une part, du contrôle de la
légalité des actes administratifs par les cours et tribunaux,
à l'occasion d'un litige porté devant eux, ils ne les
appliqueront que pour autant qu'ils soient conformes aux lois (art 98
al2 ACT). D'autre part, il s'agit du contrôle de la
légalité par la cour suprême de justice et par les
cours d'appel.
Section I. L'ORGANISATION
DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF EN DROIT CONGOLAIS
Nous avons vu qu'il n'existe au Congo qu'un seul ordre de
juridiction appelé à garantir la protection des
administrés contre les pouvoirs publics, c'est l'ordre des juridictions
judiciaires. Cet ordre est formé par les cours et tribunaux
judiciaires, organisé par le décret du 10 juillet 1968. Mais
à coté de cet ordre principal, on relève l'ordre
des juridictions coutumières (organisé par le décret
du 13 avril 1929, l'ordre des juridictions militaires (organisé par
le décret loi du 18 décembre 1964) et l'ordre des
juridictions du travail (O-L du 29 mars 1968). Cependant, tous ces ordres
ne le sont qu'à titre subsidiaire.
Ainsi, l'organisation du contentieux administratif en droit
congolais est marquée (caractérisée) par le principe de
l'universalité de juridiction des cours et tribunaux judiciaires, qui
a pour conséquences, le monopole des juridictions judiciaires. Ce
principe trouve sa justification dans le souci d'assurer la protection des
citoyens contre les abus possibles de l'exécutif.
§1. Le principe de
l'universalité de juridictions des cours et tribunaux judiciaires
au Congo
En droit congolais, la fonction judiciaire appartient
indivisiblement aux cours et tribunaux. Le système congolais s'oppose
donc au système français qui consacre la dualité
juridictionnelle. Comme le système français de dualité
a ses justifications, le principe de l'unité juridictionnelle a
aussi ses justifications au Congo.
A. le contenu du principe
Malgré le mode du conseil d'Etat français
dont s'est inspiré le législateur congolais, il apparaît
clairement que les constituants ont voulu que la fonction juridictionnelle
soit confiée dans son ensemble à un seul organisme du
pouvoir judiciaire : les cours et tribunaux (art 97 de l'ACT, art 56
de la constitution de 1967, art 122 à 128 de la constitution de
Loulouabourg de 1964). Les constitutions congolaises ne sont pas
limitées à attribuer la compétence aux cours et
tribunaux judiciaires, mais elles sont allées plus loin en
interdisant même la création des tribunaux d'exception, sous
quelque dénomination que ce soit.
En effet, l'article 96 al1er de l'ACT dispose que
« les cours, tribunaux et conseils de guerre ne peuvent être
constitués que par la loi
B. Justification du principe
Si le constituant congolais n'a pas jugé utile
d'établir une séparation des pouvoirs législatif et
exécutif (...) il a voulu assurer une protection des citoyens
congolais contre les abus possibles de l'exécutif en rendant le
pouvoir judiciaire indépendant des pouvoirs législatif et
exécutif. Cette mesure est destinée à éviter
que, se sentant à la fois juge et partie, l'administration n'ait
tendance à violer la loi.44(*)
Par ailleurs, nous pouvons dire que c'est dans le souci de
la souveraineté du pays que le constituant a voulu s'affranchir du
système imposé par l'ancienne métropole, que le
législateur belge avait repris dans la loi fondamentale du 19 mai
1960.
Ainsi donc, le principe de l'universalité, avec toutes
ses atténuations en droit congolais, justifie l'originalité, la
particularité du système congolais par rapport aux
systèmes étrangers dont il s'est inspiré (système
belge et français)
§2. Application du
principe au contentieux administratif en droit procédural congolais
A. Le contrôle de la
légalité par la CSJ et les cours d'appel
Le mémoire explicatif précédant la
constitution du 24 juin 1967 précise qu'en plus d'une section
judiciaire, la CSJ et les cours d'appel comprennent une section
administrative dont le rôle correspond à celui que jouent en
France et en Belgique les juridictions administratives
supérieures.
Ce sont donc ces sections administratives qui doivent jouer
au Congo, le rôle joué en France et en Belgique par le
conseil d'Etat et s'occuper notamment du contentieux de
l'annulation.45(*)
B. La procédure à
suivre devant les cours
Cette procédure est réglementée par
la loi, mais cette loi n'organise que la procédure devant la CSJ.
Il s'agit en effet, de l'ordonnance loi n°82 - 017 du 31 mars 1982
relative à la procédure devant la cour suprême de
justice. La procédure devant la CSJ en matière de
contentieux administratif est prévue au Titre III de l'OL
précité intitulé « la procédure devant
la section administrative ». Ce titre qui va de l'article 76
à l'article 91, soit 21 articles, esquisse seulement les cas
particuliers relatifs à la procédure en matière
administrative. Quant au déroulement normal du procès devant
la CSJ le juge applique toutes les dispositions procédurales
prévues dans cette OL et notamment les dispositions du titre
premier, sans préjudice de certaines dispositions du code de
procédure civile.
Que peut-on alors dire de la procédure devant la cour
d'appel en droit congolais ?
Les articles 146 et suivants du code d'OCJ ont essayé
d'épingler concernant à la fois la CSJ et la cour d'appel. Mais,
curieusement, la loi est restée muette quant à la
procédure devant la cour d'appel. Pire encore, aucune disposition, ni
constitutionnelle ni légale, ne prévoit expressément une
application simultanée de l'ordonnance loi n°82 - 017 du 31 mars
1982 portant code de procédure devant la CSJ. Comment alors
procèdent les cours d'appel en RDC pour répondre aux
dispositions constitutionnelles leur accordant compétence
d'annulation ?
En tout état de cause, bien que la loi ne
prévoit pas une procédure appropriée à la cour
d'appel, le juge de la cour d'appel ne peut pas s'interdire de statuer,
sous peine de déni de justice. Nous croyons qu'en appliquant les
dispositions de l'OL n° 82 - 017, le juge de la cour d'appel se fonde
sur l'article 61 al3 de la constitution de 1967 qui stipule
« les cours et tribunaux inférieurs sont tenus de se
conformer aux arrêts de la cour suprême de
justice ». Or les arrêts de la cour suprême de
justice sont rendus en vertu de l'OL ci - haut indiquée relative
à la procédure devant cette cour. C'est une solution logique.
Section II. LA COMPETENCE
EN MATIERE DE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU CONGO
§1. Compétence de
la cour d'appel, section administrative
Le contentieux administratif en droit congolais est
fondé sur la compétence matérielle attribuée
par la constitution et par les lois aux sections administratives des cours
pour connaître des litiges qui mettent en cause
l'administration.
La section administrative de la cour d'appel dispose
principalement d'une compétence d'annulation et subsidiairement d'une
compétence d'indemnisation. La compétence d'annulation porte
sur les actes, décision et règlements des autorités
administratives régionales ou locales, tandis que la compétence
d'indemnisation de la cour d'appel consiste dans l'attribution des dommages
intérêts en réparation du préjudice souffert par
un acte illégal.
§2. Compétence de
la CSJ section administrative
La compétence de la CSJ section administrative est
plus large que celle de la cour d'appel. L'examen de cette
compétence est très important puisque la compétence
d'annulation de la cour d'appel en dépend.
A. Requêtes visant
l'annulation des actes des autorités centrales
La section administrative de la CSJ connaît, en
premier et dernier ressort, des recours en annulation pour violation de
la loi, formés contre les actes, règlements et
décisions des autorités centrales et organismes
décentralisés placés sous la tutelle de ces
autorités. Ici l'acte illégal cesse ses effets au
prononcé de l'annulation.
Lorsqu'une ordonnance du président de la
République a été prise en violation des formes soit
substantielle, soit prescrite à peine de nullité, ou qu'il y a
eu excès ou détournement de pouvoir, les requêtes en
annulation ne pourront être introduite que par les particuliers
justifiant d'un intérêt (art 87 CP CSJ).
Mais, la cour apprécie souverainement quels sont les
actes du conseil exécutif qui échappent à son
contrôle.
Dans la jurisprudence congolaise, rares sont les recours en
annulation contre les actes du président de la république
qui aboutissent à l'annulation. Plusieurs d'entre eux sont
frappés d'irrecevabilité pour des motifs souvent
liés à la nature de l'acte attaqué. Il peut s'agir
d'un acte de gouvernement.
A l'heure actuelle, la CSJ reçoit plusieurs
requêtes et la plupart d'entre elles aboutissent à l'annulation
des actes attaqués. Cela est du au fait que les particuliers ont
reçu une information suffisante sur la possibilité
d'attaquer l'administration en justice d'une part, et d'autre part, et
surtout, au fait que l'intervention de l'avocat en matière
administrative est rendue facultative depuis la reforme de 1978.46(*)
B. Affaires administratives
au second degré
C'est la deuxième compétence dévolue
à la cour suprême de justice, section administrative par la
constitution (art 60 al2 constitution de 1967) et par l'article 148 du COCJ en
vertu duquel, elle connaît de recours en annulation au premier
degré.
L'appel est ouvert à toute personne qui a
été partie au premier degré ainsi qu'au
ministère public. Il est formé par voie de requête
(art 91 al1er du CP CSJ)
L'appelant doit joindre à sa requête une
expédition de l'arrêt rendu au premier degré ainsi
qu'une copie de la réclamation et éventuellement, de la
décision des autorités administratives et des actes de la
procédure du premier degré.
C. Demande
d'indemnités en réparation du préjudice exceptionnel
(art 94 du CP CSJ)
Cette disposition vise le cas où un particulier
est inévitablement lésé par un acte dont l'annulation ne
peut être obtenue, soit qu'il s'agisse d'une mesure qui n'est pas
entachée d'illégalité, soit qu'il s'agisse d'un
« acte de gouvernement » soustrait à la censure
de la cour.
Cette action suppose la réunion de trois
conditions :
1) Il faut que la mesure préjudicielle émane
des autorités du gouvernement ou des entités
décentralisées de la république ;
2) Il faut qu'aucune autre juridiction ne soit
compétente pour connaître de la demande ;
3) Il faut que le préjudice ait un caractère
exceptionnel, en ce sens que celui qui en est victime par un choix
arbitraire de l'autorité ou par un effet malheureux du hasard, se
trouve inéquitablement défavorisé par rapport aux
autres citoyens.47(*)
§3. Exception à la
compétence administrative des cours en droit congolais
Certaines matières, bien qu'appartenant au contentieux
de l'administration, se trouvent expressément exclues de la
compétence des cours, dans leurs sections administratives. Cela fait
suite à la théorie en droit administratif français
des matières dites « réservées
traditionnellement » à la compétence du juge
judiciaire.
En droit congolais, il s'agit des procédures
suivantes :
1) La compétence en matière d'indemnisation
d'expropriation pour cause d'utilité publique. Le tribunal de grande
instance est compétent non seulement pour fixer la « juste
indemnité » en cas de désaccord de l'exproprié,
mais encore pour connaître de l'action en annulation de
l'expropriation si les indemnités ne sont pas payées dans le
délai des 4 mois de la date du jugement qui les a
arrêtées.
2) La compétence des cours et tribunaux en
matière fiscale : Le contentieux fiscal présente une nature
hybride en droit congolais. Certaines matières étant soumises
à la compétence du juge judiciaire, d'autres demeurent soumise
à la compétence de sections administratives des cour d'appel,
gardant ainsi leur nature de contentieux administratif.
Section III. LES
PERSPECTIVES D'AVENIR
Si le pouvoir juridictionnel est un attribut essentiel de
l'Etat moderne. L'avenir du contentieux administratif congolais repose
d'abord sur l'organisation effective des juridictions appelées
à le connaître.
Devant la cour suprême de justice, un pas a
déjà été fait par l'ordonnance loi n°82-017 du
31 mars 1982. Cela ne pose plus de problème.
Mais devant la cour d'appel, tout reste à faire.
Ainsi, au problème du vide juridique créé par l'article
146 du COCJ, nous avons suggéré que le législateur
prévoie une procédure spéciale pour la cour d'appel
section administrative, comme il en existe une pour la CSJ.
En ce qui concerne le manque de spécialisation des
juges, nous avons préconisé une répartition des
tâches aux juges suivant les sections et les audiences qu'il y ait
des juges « spécialisés » dans le
contentieux administratif. Et comme le contentieux administratif n'est pas
accessible à tout le monde si l'on ne s'y consacre pas, il serait
souhaitable que le ministère de la justice et de garde des sceaux
organise des séminaires de recyclage à l'intention des juges
appelés à se spécialiser dans le domaine du contentieux
administratif. Afin, que la section administrative de la cour d'appel soit
séparée de la section sociale, et soit ensuite
articulée en chambres, par exemple, chambre du contentieux de
l'annulation, chambre des recours fiscaux, etc. pour renforcer cette
spécialisation.
Toutes ces propositions nécessitent un important
travail législatif issu d'une prise de conscience populaire de
l'importance du contentieux administratif, dans un monde sans cesse en
évolution. Par ailleurs, pour mieux assurer la protection des
administrés contre l'administration, il faut que les
protégés eux - mêmes comprennent grand-chose du
contentieux administratif. Ainsi, pour pallier le manque d'information des
justiciables que des séances de vulgarisation de la population en
cette matière soient prévues.
Delege ferenda, nous proposons donc une reforme
législative qui consacrerait la révision de l'OL n082-017
portant CP CSJ en y insérant des dispositions relatives à la
procédure devant la cour d'appel, pour éviter les
problèmes évoqués plus haut.
Enfin, nous souhaiterions que la nouvelle constitution qui
est issue de l'assemblée constituante nouvellement créée
à Kinshasa mette beaucoup plus d'accent sur le contentieux
administratif que ne l'ont fait les précédentes, étant
donné que l'évolution actuelle de l'appareil administratif en
République Démocratique du Congo ne marche pas à sa
hauteur
CONCLUSION GENERALE
Nous voici au terme de notre recherche portant sur le
contrôle juridictionnel de l'action administrative dans la protection
des administrés contre les décisions illégales de
l'administration en droit congolais.
Il s'est agi d'une réflexion critique sur le droit du
contentieux administratif congolais, dans le but d'en relever les failles, en
vue d'en projeter ou imaginer un avenir meilleur. Parti d'une étude
générale du contentieux administratif, nous avons
terminé par celle d'un cas, des difficultés que connaissent
certaines juridictions du pays, dans le règlement des litiges
administratifs.
La question fondamentale de cette étude sur le
contentieux administratif en droit congolais était en fait, celle de
savoir comment le Droit congolais assure le contrôle juridictionnel de
l'action administrative pour la protection des administrés contre les
abus de pouvoir des autorités administratives et, si ce
contrôle s'opère effectivement et dans quelles conditions.
Il est certes, évident que le contentieux administratif
est une matière difficile et mal connue dans notre pays. Les
éléments qui le composent sont disséminés dans des
textes que nul n'est censé ignorer mais qui sont souvent très
malaisés à découvrir. Ses lignes directrices
résultent de la jurisprudence, accessible seulement à des
spécialistes habitués à la dépouiller et à
l'interpréter.
C'est ainsi que notre tâche dans cette étude a
été d'abord de remettre en évidence la théorie
générale du contentieux administratif, telle que conçue
en France, c'est-à-dire, d'une part, une description de
l'organisation, du fonctionnement ainsi que de la procédure
prévue devant les juridictions administratives de droit
français, et d'autres part, les règles de droit
dégagées et pratiquées par ce système.
Cette étude de la justice administrative
française, avec cependant certains points de comparaison avec notre
Droit, a permis de donner des bases solides à notre recherche
devant une carence doctrinale caractérisée dans notre pays.
Ensuite, notre réflexion s'est concentrée sur
l'étude du système juridique congolais de contrôle
juridictionnel de l'action administrative en vue de protéger les
administrés contre les bévues occasionnées par
l'administration abusant ainsi de ce pouvoir. Cette étude nous a
conduit à examiner d'une manière exégétique, le
système congolais dans son organisation, et dans sa compétence,
dans la résolution des conflits administratifs.
Enfin, la préoccupation majeure dans le cadre de notre
recherche était de vouloir vulgariser et orienter les particuliers
sur, comment se comporter en cas d'un excès ou d'un
détournement de pouvoirs par le fait de l'administration d'une part,
et d'autres part, de rappeler à l'ordre les autorités
administratives et surtout les grands responsables de l'Etat, sur le
respect des règles et procédures mises en place par le
législateur pour un Congo meilleur et prospère.
BIBLIOGRAPHIES
I. OUVRAGES
1. DROITS FRANÇAIS ET BELEGE
1) CAMBIER Cyr. La censure de l'excès de pouvoir
par le conseil d'Etat. Ed. Fernand, Larcier, SA, Brux, 1956,
2) CARRE de MALBERG R., Contribution à la
théorie générale de l'Etat T. I & 2 CNRS, Paris,
5e, 1920
3) CHAPUS R. Droit administratif
général, T.I 4e éd, MONTECHRETIEN, coll.
DOMAT, droit public, paris 1998
4) Charles DEBBASCH et Jean Claude RICCI, Précis de
contentieux administratif,7e éd, Paris, Dalloz, 2001.
5) DEBBASCH ch & RICCI JC, Contentieux
administratifs, 5e éd. Précis Dalloz, paris,
1990
6) DEBBASCH ch & RICCI JC, Contentieux
administratifs, 5e éd. Précis Dalloz, paris,
1994
7) DEBBASCH Ch, Institutions administratives,
3e éd. Précis, Dalloz, Paris, 1986
8) DEBBASCH Ch. Sciences administratives,
5e éd. Précis Dalloz, paris, 1986
9) DELPEREE, F, Droit constitutionnel, Tome II,
Le système constitutionnel, Le système constitutionnel,
2 Les fonctions Fernand Larcier, BRUXELLES, 1988
10) DUGUIT, L, Traité de droit
constitutionnel, Tome I, 2ème éd, paris, 1928
11) FLAMME MAURICE ANDRE, Droit administratif, TOME I
& II, éd BRUYLANT, brux, 1959
12) LAFERRIERE, E, Traité de la juridiction
administrative, 2e éd. T2 Paris, 1986
13) LAUBADERE A de Manuel de droit administratif,
10e éd. LGDJ, paris 1976
14) LAUBADERE A, traité de droit
administratif : l'Organisation administrative, LGDJ, paris 1994
15) LAUBADERE A, VENEZIA, JC & GAUDEMET Yves,
traité de droit Administratif, T.I 13e éd.
LGDI, paris, 1994
16) LECHAUME Jean, Les grandes décisions de la
jurisprudence : Droit administratif, éd PUF, paris, 1990
17) LONG M Les grands arrêts de la jurisprudence
administrative, précis Dalloz, Paris, 1993
18) LONG M. P WELL, G. BRAIBANT, Les grands arrest de la
jurisprudence administrative, 5e éd. SIREY, paris, 1969
19) RIVERO J. & WALINE J, Droit
administratif,16e éd. Dalloz, paris, 1996
20) RIVERO J. Droit administratif, 13e
éd. Paris, Dalloz, paris, 1990
21) VAUTIER M, Précis de droit administratif de la
Belgique, éd. Fernand Larcier, brux, 1950
22) VEDEL G, DELVOLVE P Droit administratif, PUF,
paris, 1958
23) VEDEL G, DELVOLVE P, Le système français
de protection des administrés contre l'administration, éd.
SIREY, paris, 1991
24) WIGNY Pierre Droit constitutionnel, principes et droit
positif, T.I éd. BRUYLANT, Brux, 459
2. DROIT CONGOLAIS
1) BURLET Jacques, Précis de droit administratif
congolais, I Principes généraux, Kin-Brux, 1969
2) KATUALA KABA KASHALA, Code judiciaire zaïrois
annoté, éd. Asyst. SPRL, Kin, 1995
3) KENGO WA DONDO L'organisation de la justice au
zaïre : le contentieux administratif, in Bulletins des
arrêts de la CSJ, année 1978 (Mercuriale)
4) NZANGI BATUTU M, Recueil de la jurisprudence des cours
d'appel et des tribunaux du zaïre, Kin, 1992
5) RUBBENS A. Les droits judiciaires congolais, T1,
le pouvoir, l'organisation, et la compétence judiciaire, Kin, Brux,
1970
3. DICTIONNAIRES ET REPERTOIRES
1) Canal Larousse encyclopédique (10 vol, tome 6 et 10,
Librairie Larousse, Paris, 1984 et 1993
2) Dictionnaire Larousse illustré, Paris, 1989
3) Grand mémento encyclopédique Larousse,
publié sous la direction de Paul AUGE T1, Paris, 1936
4) Encyclopédie juridique Dalloz, Répertoire de
contentieux administratif, T1, Paris, Dalloz, 1958
5) Encyclopédie Dalloz, répertoire de
contentieux administratif, tome 1 & 2, Paris, Dalloz, 1994 (sans
pagination)
6) GUIHO Pierre, dictionnaire juridique,
1ère éd. L'HEMES, Lyon, 1996
7) GUILLIEN Raymond & VINCENT jean, lexique de termes
juridiques, 12e éd. Paris, Dalloz, 1999,
II. AUTRES PUBLIFICATIONS
1. REVUES
1) Bulletin officiels, année 1948, 1957-1958
2) Bulletins des arrêts de la CSJ, années
1973-1979
3) Moniteur congolais du 07 octobre 1965
4) Revue Juridique du Zaïre (RJZ), année 1975
(n°2 et 3), 1972 (N)2 et 3), 1974 (N°2 et 3), 1984 (N°9)
2. DOCUMENTS OFFICIELS
1) Codes Lois du Congo - Belge (PIRON et DEVOS)
2) Constitution de la république démocratique
du Congo du 1er août 1964 (Const. De Loulouabourg)
3) Loi fondamentale du 19 mai 1960, relative aux structures du
Congo.
4) Constitution de la RDC du 24 juin 1967
5) Code judiciaire zairois, mis à jour au 31 janvier
1986, sous la direction de Kalongo MBIKAYI
6) Acte constitutionnel de la transition, du 09 avril 1994,
J.O, n°....
7) Décret loi constitutionnel n°003 du 27 mai 1997
relatif à l'organisation et à l'exercice du pouvoir en RDC
TABLE DES MATIERES
EPIGRAPHE
I
DEDICACE
II
REMERCIEMENTS
III
SIGLES ET ABREVIATIONS
V
O. INTRODUCTION GENERALE
- 1 -
I. Présentation du sujet
- 1 -
II. PROBLEMATIQUE
- 2 -
III. HYPOTHESES DU TRAVAIL
- 3 -
IV. INTERET DU TRAVAIL ET CHOIX DU SUJET
- 5 -
V. METHODOLOGIE D'APPROCHE
- 6 -
VI. DIFFICULTES RECONTREES
- 7 -
VII. PLAN SOMMAIRE
- 8 -
Première Partie : L'ACTION
ADMINISTRATIVE ET LA MISE EN
OEUVRE DU CONTROLE DE LA LEGALITE DES ACTES
ADMINISTRATIFS.
- 9 -
CHAPITRE. I. THEORIE DE L'ACTE ADMINISTRATIF
- 10 -
Section I. NOTION D'ACTE ADMINISTRATIF
- 10 -
§1. Définition et caractères
- 10 -
§2. Classification des actes
administratifs
- 12 -
Section II. L'ACTE UNILATERAL (Décision
exécutoire) ET LE CONTRAT ADMINISTRATIF.
- 13 -
§1. La décision exécutoire
- 13 -
§2. Les contrats administratifs
- 14 -
CHAPITRE .II. LA THEORIE DU RECOURS CONTENTIEUX (OU
LA MISE EN OEUVRE DU CONTROLE JURIDICTIONNEL PAR L'ADMINISTRE)
- 16 -
Section I. GENERALITES SUR LES RECOURS
CONTENTIEUX
- 17 -
§1. Définition des concepts et
caractères généraux des recours contentieux
- 17 -
A. Définition des concepts
- 17 -
B. Caractères généraux des
recours contentieux
- 19 -
§2. Classification des recours
contentieux
- 19 -
1. Classification fondée sur
l'étendue du pouvoir du juge
- 20 -
2. Classification fondée sur la nature de
la question posée au juge
- 20 -
Section II. LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR
- 21 -
§1. Définition et caractères du
recours pour excès de pouvoir
- 22 -
1. Définition du recours pour excès
de pouvoir
- 22 -
2. Caractères du recours pour excès
de pouvoir
- 23 -
§2. Les cas d'ouverture du recours pour
excès de pouvoir
- 24 -
1° L'excès de pouvoir
- 25 -
2. Le détournement du pouvoir
- 26 -
§3. Les conditions d'exercice du recours pour
excès de pouvoir
- 26 -
1° Quant à la nature de l'acte
attaqué
- 27 -
2. Quant au requérant (demandeur en
annulation)
- 28 -
3. Des procédures, formes et
délais
- 28 -
4. De l'absence de recours parallèle
- 29 -
CHAPITRE .III. LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE
- 30 -
Section I. NOTION SUR LA JURIDICTION
ADMINISTRATIVE
- 30 -
§1. Définition des concepts
- 30 -
A. La notion de juridiction
- 30 -
B. La juridiction administrative
- 31 -
§2. Les raisons d'être de la
juridiction administrative
- 32 -
§3. La naissance des juridictions
administratives
- 32 -
§4. Valeur pratique du système
français
- 33 -
Section II. ORGANISATION ET COMPETENCE DE LA
JURIDICTION ADMINISTRATIVE
- 34 -
§1. Organisation de la juridiction
administrative
- 34 -
§2. Compétence de la juridiction
- 35 -
A. Compétence de la juridiction
administrative en droit Français
- 35 -
2. La réparation des litiges nés de
l'action administrative entre la compétence administrative et la
compétence judiciaire
- 36 -
B. De la compétence des chambres
administratives des cours en droit procédural congolais
- 37 -
Deuxième Partie : LA PROCEDURE DEVANT
LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
- 38 -
0. Liminaire
- 38 -
CHAPITRE.I. LES PRINCIPES FONDAMENTAUX
- 39 -
Section I. CARACTERES GENERAUX DE LA PROCEDURE
ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE
- 39 -
§1. Caractère inquisitorial
- 39 -
§2. Une procédure essentiellement
écrite
- 40 -
Section II. SOURCES DE LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE
CONTENTIEUSE
- 41 -
§1. La loi (les règles
écrites)
- 41 -
§2. Les règles générales
de procédure
- 42 -
CHAPITRE. II. LES PROCES DEVANT LES JURIDICTIONS
ADMINISTRATIVES
- 44 -
Section I L'INTRODUCTION DE L'INSTANCE
- 44 -
§1. La requête introductive
d'instance
- 44 -
A. La forme de la requête
- 44 -
B. Le délai d'introduction de la
requête
- 46 -
§2. Les parties et leur
représentation
- 47 -
A. La détermination des parties par le
demandeur
- 47 -
B. Introduction d'autres personnes dans
l'instance : l'intervention
- 47 -
C. Les mandataires des parties
- 48 -
Section II. DEROULEMENT DE L'INSTANCE
- 48 -
§1. La règle de la décision
préalable
- 48 -
§.2. L'instruction de l'affaire
- 49 -
A. Règles générales de
l'introduction (déroulement de l'instruction)
- 49 -
B. L'audience
- 49 -
§3. Les modes de preuve et
l'administration de la preuve
- 51 -
Section III. LES INCIDENTS DE PROCEDURE
- 52 -
CHAPITRE.III. LE JUGEMENT ET LES VOIES DE
RECOURS
- 54 -
Section I. LE JUGEMET
- 54 -
§1. Le contenu des jugements
administratifs
- 54 -
§2. Les effets des jugements
administratifs
- 55 -
A. l'autorité de la chose jugée
- 56 -
B. les effets des jugements d'annulation
- 56 -
§3. L'exécution des décisions
des juridictions administratives
- 56 -
A. obligation d'exécuter et absence
d'exécution forcée
- 57 -
B. le recours en cassation
- 57 -
Section II. LES VOIES DE RETRACTATION
- 58 -
CHAPITRE IV. LE SYSTEME CONGOLAIS DE PROTEFCTION
DES ADMINISTRES CONTRE LES DECISIONS ILLEGALES DE L'ADMINISTRATION
- 59 -
Section I. L'ORGANISATION DU CONTENTIEUX
ADMINISTRATIF EN DROIT CONGOLAIS
- 59 -
§1. Le principe de l'universalité de
juridictions des cours et tribunaux judiciaires au Congo
- 60 -
A. le contenu du principe
- 60 -
B. Justification du principe
- 61 -
§2. Application du principe au contentieux
administratif en droit procédural congolais
- 62 -
A. Le contrôle de la légalité
par la CSJ et les cours d'appel
- 62 -
B. La procédure à suivre devant les
cours
- 62 -
Section II. LA COMPETENCE EN MATIERE DE
CONTENTIEUX ADMINISTRATIF AU CONGO
- 64 -
§1. Compétence de la cour d'appel,
section administrative
- 64 -
§2. Compétence de la CSJ section
administrative
- 64 -
A. Requêtes visant l'annulation des actes
des autorités centrales
- 64 -
B. Affaires administratives au second
degré
- 65 -
C. Demande d'indemnités en
réparation du préjudice exceptionnel (art 94 du CP CSJ)
- 66 -
§3. Exception à la compétence
administrative des cours en droit congolais
- 67 -
Section III. LES PERSPECTIVES D'AVENIR
- 68 -
CONCLUSION GENERALE
- 70 -
BIBLIOGRAPHIES
- 72 -
TABLE DES MATIERES
- 77 -
* 1 Charles DEBBASCH & Jean
Claude RICCI, Précis de contentieux administratif, 7e
éd, Paris, Dalloz, 2001, p2
* 2 KATUALA KABA KASHALA,
Code judiciaire Zaïrois annoté, éd. Asyst. SPRL,
Kin, 1995, p7.
* 3 Dictionnaire Larousse
illustré, paris, 1989, p513
* 4 Ce système est
comparable à celui pratiqué par les pays anglo - saxon (p.ex.
les USA)
* 5 BOURDON R et FILLIEULE R.,
Méthodes en sociologie, 2e éd. PUF, paris,
2002, p68
* 6 LAFERRIERE, Traité
de la juridiction administrative ; 2e éd. T2, Paris,
1896, p560
* 7 J. RIVERO & J. WALINE,
Droit administratif, 16e éd, Paris, 1996, p81,
n°90
* 8 Pierre WIGNY, Droit
constitutionnel, principe et droit positif, Bruxelles, 1952, p132,
n°58
* 9 Raymond ODENT et Marcel
WALINE, encyclopédie juridique, Dalloz, T.I, Paris, Dalloz, 1958,
n°6
* 10 J. RIVERO & J. WALINE,
op cit, p82
* 11 J. RIVERO et J. WALINE,
op cit, p71, n°76 et s
* 12CYR CAMBIER, La censure
de l'excès de pouvoir par le conseil d'Etat, Ed, Fernand - Larcier
S.A, BRUXELLES, 1956, p17
* 13XXX, répertoire
de droit public et administratif, encyclopédie juridique. Dalloz,
T1. Paris, 1958, p483
* 14 A. DE LAUBADERE ;
Manuel de droit administratif ? Paris, 1976, p459
* 15 Georges VEDEL Pierre
DELVOVE, Le système français de protection des
administrés contre l'administration, Ed. SIREY, paris, 1991,
n°476
* 16 C.E, 17 février
1950, DAME LAMOTTE, rec, p110, RDP, 1951, p478, concl, J. DELVORVE M. WALINE
* 17 René CHAPUS,
Droit administratif général, T.1. éd. Paris, 1988,
l'auteur cité l'Affaire DAME LAMOTTE (cfr note supra n°89)
* 18 A. DE LAUBADERE, op
cit, n°
* 19 Jacques de BURLET,
précis de droit administratif congolais, Kin - Bruxelles,
1969
* 20 J. DE BURLET,
précis de droit administratif congolais, 1. principes
généraux, Kinshasa Bruxelles, 1969, n0778, p242
* 21 J. RIVERO et j. WALINE,
OP CIT, P222, N°254
* 22 Art 57 al2 de la
constitution de 1967 et art102 al1 de l'ACT `art159)
* 23 CSJ RA 39 du 21 juin 1978,
p81 « l'exception d'irrecevabilité d'une requête en
annulation non signé par un avocat
* 24 Charles DEBBASHC,
institution administratives, 3e éd, Paris, Dalloz,
1989
* 25 André de
LAUBADERE, manuel de droit administratif, 10e éd,
LGDG, paris, 1976, p116
* 26 Grand Larousse
encyclopédique (GLE), TVI, Lit Larousse, 1984
* 27 Cass. 11 dec 1905, pab,
1906, 57, RA 1906.p197
* 28 CARRE DE MALBERG,
contribution à la théorie générale de
l'Etat, T1. CNRS, paris, 1990, p782
* 29 J. RIVERO et J. WILINE
op cit, n°134
* 30 J. RIVERO, Droit
administratif, 15e éd. 1990, p174
* 31 Au congo, on parle
plutôt d'une unité au sens organique de l'expression et de
séparation au sens matériel
* 32Affaire TERRIER CE, 6
février 1903, Drn Ar., p51 concl ROMEN
* 33Charles DEBBASCH,
contentieux administratif, 5e éd. Paris, Dalloz,
1990
* 34 Ch. DEBBASCH et C. RICCI,
contentieux administratif, 6e éd, paris, Dalloz, 1994,
n°58
* 35 Idem n°20
* 36 J. RIVERO, op cit,
n°216
* 37 Ch. DEBBASCH ET C. RICCI,
op cit, n°28
* 38 Idem
* 39 Jerry SHABANI, la
protection juridictionnelle des administrés contre les actes
administratifs en droit congolais, mémoire , inédit, p48, 1998 -
1999
* 40 Voir CSJ 1er
juin 1990, arrêt NGBENZI, RA, 182, 186 et 191, inédit
* 41 FAYOLLE, la force
exécutoire des décisions de justice.., thèse, Nancy,
1986, cité par DEBBASCH, op cit, n°614
* 42 A. DE LAUBADRE,
traité du droit administratif, R1, 13e éd. LGDY,
paris, 1994, n°613
* 43 J. DE BURLET,
précis de droit administratif congolais, Kin, Bruxelles, 1969,
n°463
* 44 A. RUBBEN op cit,
n°195, p235
* 45 Cette étude peut
être complétée par les articles 146 à 149
COCJ
* 46B.A 1978, Mercuriale de
kengo wa Dondo sur l'organisation de la justice au Zaïre (p278 et
suivant). Et BA année 1978, p278 et suivant
* 47 A. BUBBE ?S , op
cit, n°256
| 
