Enjeux coopération décentralisée franco-burkinabe dans le développement urbain

INTRODUCTION

Les sociétés humaines, interdépendantes les unes des autres, développent des relations réciproques indispensables à leur existence. Dans cette optique, les relations de coopération sont à priori des rapports de solidarité développés entre deux ou plusieurs Etats, collectivités, ONG, ou associations dans le sens de l'amélioration des conditions de vie des populations.

L'exemple de la coopération franco-burkinabé qui est mis en exergue dans ce travail offre l'occasion d'un meilleur cadre d'analyse de ce système de relations humaines entre les sociétés. La coopération franco-burkinabé appelée à s'accroître et à s'intensifier est de l'avis de Goldblatt (2008) « exemplaire et diversifiée ». Le Burkina figurant « dans le top ten des pays les plus aidés par la France¹ ». Malgré l'importance capitale de cette coopération, l'évolution des questions de développement et la nécessité d'impliquer toutes les couches sociales dans la gestion des affaires publiques, ont conduit au processus de décentralisation.

Souvent assimilée aux relations extérieures des collectivités, la coopération décentralisée matérialise une volonté de solidarité et d'échanges entre collectivités du Nord et du Sud. Elle résulte souvent de liens historiques, d'amitiés institutionnelles ou personnelles et de l'héritage des flux migratoires. Les actions entreprises prennent des formes et des amplitudes extrêmement variées selon les partenariats, avec un champ sectoriel ouvert².

Cette nouvelle forme de coopération s'est renforcée suite à l'adoption de la décentralisation par les pays du Sud. Au Burkina Faso, la décentralisation, dans sa forme actuelle a progressivement pris corps avec l'adoption de nombreux textes³. « La décentralisation est avant tout l'affaire de capital social⁴, c'est-à-dire de ressourcement à la base ; c'est par la mise en place de réseaux de solidarités horizontales⁵, fondées sur la confiance mutuelle, que doit s'étayer la vie communautaire dans le sens d'une participation plus active aux

1 Voir, « coopération franco-burkinabé ; séculaire et exemplaire », in SIDWAYA n° 6183 du 28mai 2008. P3. Dans ce bilan fait sur cette coopération à l'occasion d'une conférence de presse, l'Ambassadeur Goldblat relève que les chiffres témoignent que les aides budgétaires sont passées de 31 milliards 919 millions en 2007 à près de 50 milliards en 2008.

2 AFP, Partenariat entre l'AFP et la coopération décentralisée, Mars 2005.

3 La révision de la RAF en1996, la création du CONACOP en 2000, l'adoption des TOP en 2002 et la loi N° 055-2004/AN du 21 décembre 2004 portant CGCT.

4 Capital social : ensemble des liens et réseaux qui unissent des groupes et des personnes au sein d'une communauté qu'ils soient géographiques ou professionnels.

5 Solidarité horizontale : solidarité entre secteur public et société civile.

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affaires des collectivités de base ».⁶ Cette définition qu'on emprunte volontiers à Lemarchand R. amène à s'interroger sur la situation réelle de l'état de cette politique au Burkina Faso.

Bien que le concept de décentralisation se décline d'un pays à l'autre, l'objectif affiché par la décentralisation est une meilleure efficacité dans l'ensemble des aspects économiques et sociaux du développement local. L'atteinte de cet objectif nécessite la prise en compte de certaines conditions : les collectivités doivent disposer sans ambigùité des attributions ad hoc, bénéficier des ressources nécessaires ou pouvoir les lever, avoir accès à des financements, disposer du savoir-faire et des moyens humains nécessaires à la mise en oeuvre des investissements. Force est cependant de reconnaître que les collectivités locales des pays en développement réunissent rarement l'ensemble de ces conditions. Ces collectivités, assez proches des populations, sont chaque fois interpellées par la situation de pauvreté qui frappe la grande partie de cette masse. Cependant leurs ressources si limitées constituent parfois un frein à la construction d'actions plus efficaces.

En outre, la décentralisation est apparue à un moment où les villes du Sud connaissent une explosion sans précédent. En effet, le rythme rapide d'urbanisation des pays en voie de développement et émergents et la montée concomitante des pouvoirs locaux renforcent considérablement le rôle des collectivités locales du Sud dans les services de base aux populations. A l'instar des autres villes, Ouagadougou connaît les mêmes problèmes. Ses limites s'étendent continuellement, impliquant un certain nombre de questions. Quelles sont les implications socioéconomiques et sociopolitiques de cette urbanisation croissante ? Quelles actions entreprennent les collectivités de Ouagadougou pour répondre aux besoins fondamentaux auxquels ses populations font face ?

Conscient de la modicité des subventions accordées aux collectivités territoriales, le législateur burkinabé a formalisé la possibilité pour les communes nationales d'entretenir des liens avec des collectivités territoriales ou ONG étrangères⁷. Face alors aux échecs de la coopération classique qui a montré ses limites dans les différentes politiques de développement, les différents partenaires au développement ont révisé leurs stratégies d'intervention pour beaucoup plus d'efficacité dans leurs actions, ce qui a débouché sur une nouvelle forme de coopération appelée « coopération décentralisée. »

6 Comprendre la coopération décentralisée et ses enjeux (1999), mise en ligne le 19 juillet 2004 sur le site www.cota.be .

7 Aux termes de l'article 9 al 3 de la loi N° 055-2004/AN du 21 décembre 2004 portant CGCT : « La collectivité peut entreprendre dans les conditions prévues par la loi et dans le cadre de leurs compétences propres, des actions de coopérations qui donnent lieu à des conventions avec des CT de pays étrangers ou organismes internationaux publics ou privés oeuvrant dans le domaine du développement ».

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En effet, le bilan de l'aide apportée à travers la coopération bilatérale et multilatérale, est mitigé. C'est pourquoi la coopération décentralisée est entrée dans la convention de Lomé (IV) de l'UE en 1990 et s'affirme de plus en plus comme une approche mieux adaptée à la mise en oeuvre de la décentralisation et à la lutte contre la pauvreté. Comment s'est développée cette forme de coopération dans le cadre de la ville de Ouagadougou ? Comment fonctionne t-elle dans la pratique au Burkina Faso? Que peut être son apport réel dans le développement de Ouagadougou ?

Cette étude s'articulera essentiellement autour de deux axes. Après la problématique, une description de l'historique de l'urbanisation, de la décentralisation et de la coopération décentralisée sera présentée, ensuite une analyse du cadre juridico- institutionnel des acteurs impliqués dans cette coopération décentralisée sera faite (Partie I). Cette étape donnera suite à l'examen de l'action pratique des acteurs et l'impact de la coopération décentralisée. Enfin, il est important de jeter un regard critique sur l'action de cette coopération (Partie II).

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CHAPITRE I. CADRE THEORIQUE ET GENERALITES SUR L'URBANISATION DE OUAGADOUGOU, LA DECENTALISATION ET LA COOPERATION DECENTRALISEE FRANCO-BURKINABE

/. La problématique

1.1 La revue de littérature

Magnard Franck et Tenzer Nicolas (1988), notent que, «dans les pays en voie de développement, l'urbanisation a toujours précédé l'industrialisation, la croissance des villes africaines est extrêmement forte et les plus grandes d'entre elles doublent et doubleront encore jusque vers les années 2020 tous les 10 ans.>, Selon ces mêmes auteurs, les politiques d'actions urbaines sont difficiles à concevoir pour plusieurs raisons. Il faut reconnaître leur caractère peu opérationnel, faute de moyens financiers suffisants et du fait de pesanteurs sociologiques évidentes. Aussi, font-ils remarquer que : « la coopération est singulièrement limitée dans ce secteur et cherche encore sa voie. >, ils concluent qu'« il est vraisemblable qu'en terre africaine, l'efficacité des actions de protection urbaine est largement conditionnée par l'attention que les citadins pourront eux-mêmes porter à la ville>,.

Jaglin Sylvy (1995) soutient quant à elle que: «dans les expertises internationales, la gestion urbaine n'est encore souvent qu'un "prêt-à-penser" et une bannière idéologique de politiques opérationnelles en quête de réconciliation avec les réalités sociales urbaines des pays en développement. Elle ne parvient ni à un modèle crédible d'administration des cités, à la fois légitime et efficace, ni à une prise en compte pertinente de la vitalité des sociétés africaines, rebelles aux carcans normatifs à l'intégration urbaine standardisée, à la promotion de citadins contribuables, répertoriés et fiscalisés>,⁸. L'intérêt qu'elle donne à son étude sur la gestion urbaine à Ouagadougou porte moins sur l'analyse des échecs répétés de projets, que sur celles des dispositions qui assurent, en dépit des carences de l'encadrement officiel, comme la crise aiguë des finances publiques, le fonctionnement des cités. Elle reconnait avec nombre d'auteurs qu'à travers la décentralisation, les collectivités locales sont partiellement investies d'une nouvelle responsabilité car étant animatrices du développement, elles sont en effet supposées orchestrer des dynamismes catalyseurs jusqu'alors occultés par des bureaucraties technocratiques et centralisées. Mais la tâche qui incombe à ces collectivités s'est alourdie eu égard au phénomène d'explosion urbaine.

Les villes connaissent en effet, un développement englobant des unités administratives préexistantes. Ainsi, ces dernières trouvent difficilement leur place dans la structure

12

Sylw Jaqlin Gestion partagée à Ouagadougou, pouvoirs et périphéries ed Karthala-ORSTOM, Paris, 1995 p1

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territoriale compacte, continue et bornée, des découpages habituels⁹. Pour Jean Pierre Elong¹⁰, les villes et la manière dont elles croissent en dehors de tout contrôle, sont un aveu d'échec des politiques de développement et d'aménagement du territoire énoncées. Dans cette logique, l'auteur soutient que la communauté internationale n'est plus en mesure de proposer des solutions globales comme cela se faisait dans les années 1970 pour canaliser la maîtrise de l'urbanisation. Laisser les villes africaines évoluer en pilotage automatique comme c'est globalement le cas actuellement dans la plupart des pays serait selon lui, courir le risque d'avoir une Afrique ingouvernable à terme. Les politiques de décentralisation se présentent dès lors comme le pilote dans cet avion. Leur nécessité est encore plus évidente quand on sait que la population urbaine se double chaque 18 ans et qu'en 2020, les villes africaines devraient accueillir une population semblable à celle qui s'est installée en ville depuis les 50 dernières années. Or, près de 60% des citadins vit dans des quartiers urbains peu aménagés et sous équipés¹¹.

Jean Michel Severino (2007)¹², directeur général de l'AFD remarque que d'ici 2030, le monde comptera cinq milliards d'urbains, soit 60% de la population totale. La majeure partie de cette croissance urbaine se manifestera dans les pays en développement à cause de la « désertification du milieu rural¹³». En l'espace d'une génération, le nombre d'habitants des villes augmentera de plus d'un milliard en Asie et de 400 millions en Afrique. Son inquiétude porte particulièrement sur les cités urbaines débordées par l'exode rural où, selon lui, « les gourbis l'emportent de plus en plus ; véritables bidonvilles voire "bidonvillages" sans voirie existante ou possible, celles-ci demeurent ingérables sinon dans la dépendance étroite de "l'ingérence humanitaire" selon le modèle de nos Etats euxmêmes adonnés au sérum conditionnel des bailleurs extérieurs. »

L'auteur dénonce ici la fuite de responsabilité de l'Etat qui semble jeter en pâture les communes nouvellement créées en proie à une démographie galopante, à une technologie exponentielle et à un monde globalisant et en perpétuelle mutation vers des cités démiurgiques. Le dossier documentaire n°002 de I'ADP(1995) appuie également cette idée en dévoilant que « le regain d'intérêt pour les reformes et la démocratie émerge alors que l'Afrique de l'Ouest connaît une croissance démographique rapide, concomitante à une

9 Institut de la décentralisation, La décentralisation en France. L'état des politiques publiques, la dynamique des réformes locales, la dynamique européenne, Paris, La découverte, 1996, p90.

10 Jean Pierre Elong M., « Quelle gouvernance pour les villes d'Afrique ? » in Bulletin Ville en développement, N° 67-68 ? Juin-Juillet, 2005, p 6-7.

1 Jean Pierre Elong M., « Le financement de l'urbanisation et de la décentralisation », in Ville en développement, N° 47 de mars 2000, pi

¹²Jean - Michel severino, Décentralisation et développement urbain, in Ville et développement, n°77, 2007, pi

13 Selon l'institut français de la décentralisation, elle est le corollaire de la croissance urbaine. Elle est le résultat de l'exode rural.

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restructuration du peuplement.». L'auteur du dossier documentaire n°002 s'est appesanti sur l'idée que : « de puissants mouvements de populations de l'intérieur des terres vers les pays côtiers et des zones rurales vers les villes, sont à l'origine d'un taux d'urbanisation de 44% en 1990» et révèle qu'à l'horizon 2020, plus de la moitié des africains de l'Ouest vivront dans une ville.

Ces statistiques renforcent les inquiétudes quant à la question de l'urbanisation galopante des villes du Tiers Monde. Les besoins en investissements qu'implique cette croissance sans précédent s'ajoutent à tous les retards accumulés, que ce soit en matière d'équipements, de services essentiels, d'environnement, d'habitat et de gestion urbaine. «L'explosion urbaine concerne en premier lieu les agglomérations des pays en voie de développement, qui se trouvent ainsi confrontées à des enjeux considérables en matière de logements, d'emplois, de transports, de ressources, d'élimination de déchets, de pollution et d'une façon générale de dégradation des conditions de vie et d'environnement alors que dans le même temps les nouveaux citadins, issus des zones rurales, voient dans la ville la promesse d'un niveau de vie plus élevé¹⁴ ». A ce mirage se substitue l'omniprésence du risque qu'il soit technologique, économique, sociétal, sanitaire, voire d'origine naturelle. L'urbain en concentrant la complexité et les problèmes des sociétés contemporaines, devient en effet, un lieu d'incertitudes propice à des événements de grande ampleur aux conséquences parfois catastrophiques. On assiste à une complexification des risques en raison d'activités humaines toujours plus nombreuses et diversifiées, qui interagissent davantage les unes avec les autres à l'échelle d'un territoire¹⁵.

Concernant les risques technologiques, la plupart sont liés aux industries chimiques et principalement pétrolifères, notamment dans les filières de distribution d'essence. Il ne s'agit pas toujours de risques majeurs mais de risques inhérents au fonctionnement des usines, risques pouvant être aggravés par la situation de ces usines ou des lieux de stockage des produits dangereux à proximité des zones d'habitation. La sécurité civile et les risques majeurs font partie mais pas totalement des compétences transférées par l'Etat aux collectivités locales en Afrique. Il s'agit la plupart du temps d'une dévolution faible, les Etats gardant encore de larges pans de responsabilité dans le secteur. D'une façon générale, si à la lecture des textes relatifs à la prévention et à la gestion de risques majeurs, on peut avoir l'impression que les collectivités locales ont des responsabilités plus ou moins cernées, force est cependant de constater qu'elles n'ont pas forcément de moyens spécifiques et suffisants pour y faire face et que le rôle de l'Etat reste

¹⁴ Nicole Ameline, Villes et risques, la vile durable, enjeu du XXI^e siècle ? in Ville et développement, n°65, 2004, p1.

¹⁵ Nicole Ameline, op cit, p2.

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prépondérant. De fait, il apparaît à l'observation que cette préoccupation est relativement nouvelle aussi bien pour les élus locaux que pour les services techniques qui les assistent et que la prévention reste relativement absente des actions des équipes municipales. Les différents auteurs posent ici l'épineux problème de l'exode des populations rurales vers les villes et de l'urbanisation, un phénomène qui ne facilite pas l'aménagement urbain même dans le cadre de la décentralisation.

Les relations de coopération décentralisée entre le Burkina et la France apparaissent aux lendemains des indépendances. Ces relations étaient dès la base créées par les jumelages-coopérations fondées sur des principes de solidarité et d'amitié et organisées autour d'une démarche d'appui ponctuel par projet. La coopération décentralisée est le couronnement du processus de la décentralisation. Elle constitue pour les collectivités territoriales un levier pour la mise en oeuvre des projets et autres politiques publiques qu'ils développent. Dans toutes les régions du monde, au sud et au nord, les gouvernements locaux intensifient leurs partenariats de coopération décentralisée. Cette forme de coopération, souvent appelée une coopération de proximité, est à la fois professionnelle et humaine. Elle vise à toucher réellement les populations démunies en leur apportant ce dont elles ont le plus besoin¹⁶.

La coopération décentralisée au Burkina Faso implique les collectivités urbaines et rurales bien que la dimension urbaine de cette coopération soit prédominante. Sous l'impulsion des villes du Sud et des organisations de la société civile, et avec l'appui du sommet Habitat II, les pays réunis à Istanbul en juin 2000 ont reconnu l'importance décisive du niveau local pour le développement. Considérées pendant longtemps comme le lieu du cumul des difficultés, les villes apparaissent désormais comme productrices de ressources et d'opportunités. En même temps, la ville est un échelon essentiel pour progresser vers la démocratie (Cities alliances/objectifs n°48 juin 2000, P1). Ceci montre combien importante est la place occupée par les villes dans le développement des pays. Le présent travail se table sur la coopération décentralisée franco-burkinabé dans sa dimension urbaine. La coopération décentralisée franco-burkinabé est non seulement la plus ancienne mais aussi la plus élaborée au Burkina Faso.

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