Droits de l'homme et action humanitaire

Université Catholique d'Afrique Centrale

Institut Catholique de Yaoundé

Faculté de Sciences Sociales et de Gestion

Association pour la Promotion des Droits de l'Homme en Afrique Centrale (APDHAC)

Master I en Droits de l'Homme et Action Humanitaire

Cours : Démocratie et Gouvernance

Enseignant : Docteur Claude-Ernest KIAMBA

Année 2007-2008

Plan du cours

Introduction

I. La problématique de la démocratie en Afrique : les États entre crise et refondation

1. Mobilisations multisectorielles et crise des régimes autoritaristes africains

2. La démocratisation, une condition pour l'octroi de l'aide au développement

3. Nécessité de réforme des institutions étatiques

II. Les usages multiples du concept de gouvernance 

1. Gouvernance et légitimité politique en Afrique

2. Gouvernance et restructuration des économies en Afrique

III. Gouvernance, État et Société en Afrique 

1. La société civile et la co-gouvernance des politiques publiques

2. Gouvernance, corruption et pauvreté en Afrique

3. Gouvernance, État de droit et décentralisation en Afrique

Conclusion

Introduction

Certains analystes des mutations politiques africaines ont déclaré que « l'Afrique n'est pas mûre pour la démocratie » ou qu'elle devrait s'y organiser « autrement ». Après une évaluation critique des démocraties africaines ou de la démocratie en Afrique, ainsi qu'un examen des évolutions constitutionnelles en cours, l'enseignement pose la problématique centrale de la gouvernance de l'État en Afrique dans une dynamique de démocratisation. Le droit à la démocratie et le droit à une bonne gestion des affaires publiques sont ici largement questionnés. Une approche comparative des « chantiers de la gouvernance » en Afrique est une exigence pour mieux comprendre les évolutions politiques et sociales actuelles.

La bonne gouvernance  est une des conditions du développement durable. Elle permet de réaliser les objectifs principaux d'une société libre et prospère, à savoir la justice sociale et la transparence dans le cadre de la gestion des affaires publiques. Il est indispensable que la bonne gouvernance s'appuie sur le consentement et la participation des gouvernés et la participation pleine et durable de tous les citoyens à la construction de l'avenir d'un pays. Aussi la bonne gouvernance et la démocratie sont-elles indissolublement liées.  

 

Les principes de bonne gouvernance et de démocratie ne devraient pas se limiter à des déclarations de bonnes intentions, car pour les bailleurs de fonds la bonne gouvernance et la démocratie constituent des conditionnalités, sans lesquelles aucune aide au développement ne saurait être possible. Face aux critiques adressées contre la rigueur destructrice des programmes d'ajustement structurels, la Banque mondiale a lancé, dans le rapport Berg en 1989 le nouveau credo à l'aune duquel les bailleurs de fonds entendaient, désormais, jauger les performances des États bénéficiaires de leur assistance. Lorsque furent enclenchés, dans les années 90, un peu partout en Afrique les processus de démocratisation, les bailleurs des fonds avaient pensé qu'il ne pourrait avoir de développement durable, sans une réelle volonté politique de mise en oeuvre des réformes institutionnelles et d'assainissement des économies. La bonne gouvernance et la démocratisation devenaient ainsi les déterminants majeurs de la construction des États.

Beaucoup de dirigeants africains ont pris ces nouvelles exigences au sérieux. Ils se sont inscrits spontanément, voire hâtivement, dans les schémas ainsi prescrits. Les plus sincères lancèrent des transitions démocratiques libres et transparentes qui en balayèrent quelques-uns (Bénin, Congo-Brazzaville, Niger, Mali). D'autres, plus rusés ou plus malveillants, se limitèrent à des démocratisations de façade dans le but de conserver le pouvoir (Zaïre, Togo, Cameroun, Burkina Faso, Gabon, Tchad, Côte d'Ivoire, Gambie, etc.). Mais, appliquée dans contextes politiques et socio-historique différentes, ces conditionnalités n'avaient pas induit partout les mêmes effets; au contraire, les effets pervers vont l'emporter sur les maigres résultats obtenus et aboutir à des « transitions escamotées »^1(*). Car, non seulement l'aide n'a pas augmenté, mais en plus les régimes démocratiques et dictatoriaux reçurent le même traitement, les critères d'octroi des aides s'avérant autres que la libéralisation des systèmes politiques.

En effet, les agences d'aide appliquent chacune son mode de conditionnalité, lié à sa propre conception de la démocratie et, surtout, aux intérêts économiques, stratégiques ou géopolitiques à promouvoir ou à préserver dans tel ou tel autre pays. Les conséquences politiques de ces injonctions contradictoires furent immédiates : les «démocrates » se sont sentis floués, et les vieux réflexes reprirent aussitôt le dessus : blocages des processus démocratiques et recrudescence de l'autoritarisme par ici (Zaïre, Togo, Tchad, Cameroun, Gabon, Centrafrique, etc.); coups d'état par là (Nigeria, Burundi, Niger, Sierra Leone, etc.) ; sans oublier les guerres de pouvoir à soubassement ethnique (Rwanda, Burundi, Congo-Brazzaville, Côte d'Ivoire).

 

En plus, la théorie libérale, dans sa logique d'établissement des corrélations fonctionnelles entre démocratie et développement s'avérait, désormais, obsolète et presque démentie par les faits : il y a bien des pays au monde qui, sans être démocratiques, ont amorcé le développement économique et affichent des chiffres de croissance en augmentation constante. Pourquoi ne pas s'en inspirer en Afrique ?  Dorénavant, les seuls critères qui entrent en ligne de compte pour juger la capacité d'un régime à mettre en oeuvre des programmes de gouvernement susceptibles de promouvoir le développement sont la stabilité politique^2(*) (fut-elle de type dictatorial), la rentabilité des investissements et le remboursement de la dettes extérieure, même moyennant une forte paupérisation de la population. Après cette désillusion, le concept de « démocratie » a été progressivement galvaudé par une multitude d'usages en Afrique : « démocratie consensuelle », « démocratie apaisée », « démocratie de participation », etc. Cependant, aucun régime politique ne conteste, aujourd'hui, la validité et la pertinence des principes de la démocratie libérale.

 

Par son caractère hétérogène, le concept de « gouvernance » revêt aujourd'hui plusieurs significations et se prête à de multiples usages. Ce vocable est utilisé dans des disciplines aussi diverses que la science politique, le droit public, le droit des affaires, l'administration publique, l'économie institutionnelle, et les relations internationales. Ce terme est également associé à des types de politiques publiques et/ou privées et se décline en fonction de différentes échelles territoriales d'intervention : de la gouvernance locale à la gouvernance mondiale, en passant par la gouvernance urbaine, celle des régions (CEMAC, CEEAC), des politiques monétaires, de l'emploi, de l'éducation, des entreprises. On parle même de gouvernance globale.

Face à la complexité croissante de l'environnement économique, social et politique (liée à l'affirmation de nouveaux acteurs), et face à l'enchevêtrement des niveaux local, national, régional et international, les formes classiques de gouvernement sont mises en doute dans leur capacité à coordonner des actions collectives, à faire face aux nouveaux défis de la mondialisation des échanges. La gouvernance, c'est la manière dont les gouvernements gèrent les ressources sociales et économiques d'un pays. La « bonne » gouvernance (ce qui implique le constat d'une mauvaise gouvernance) est l'exercice du pouvoir par les divers paliers de gouvernement de façon efficace, honnête, équitable, transparente et responsable. La décentralisation, tant interne qu'externe (au profit de diverses institutions supranationales), accroît l'efficacité et l'obligation de rendre des comptes en faisant en sorte que le gouvernement soit présent à tous les niveaux de gestion. Il sera d'abord question dans ce cours de l'étude de la problématique de la démocratie en Afrique (I). Ensuite, l'on analysera les usages multiples du concept de gouvernance (II). Enfin, il s'agira d'élucider les rapports entre gouvernance, État et société en Afrique (III).

I. La problématique de la démocratie en Afrique : l'État entre crise et refondation

La fin de l'année 1989 et le début de l'année 1990 avaient constitué deux moments singuliers dans l'évolution socio-historique et politique des pays africains. Ces moments étaient marqués, non seulement par les revendications populaires de tous ordres, des mouvements de remise en cause des régimes autoritaristes et dictatoriaux imposés, mais également par l'urgence de la libéralisation de l'espace politique, de la participation des citoyens à la prise de décisions concernant la gestion transparente des affaires publiques, à la nécessité de la reconnaissance et du respect des droits de l'homme. Certes, il est vrai que ces revendications différaient d'un pays à un autre, mais il ne demeure pas moins vrai qu'elles visaient partout presque les mêmes objectifs : la démocratisation et la bonne gouvernance des sociétés. L'étude de la crise des régimes autoritaristes, la nécessité de réformer les États et l'analyse des exigences liées à l'aide bilatérale et multilatérale permettront de comprendre les notions de démocratie et de gouvernance en Afrique.

1. Mobilisations multisectorielles et crise des régimes autoritaristes africains

Nul doute que les événements qui avaient marqué l'histoire socio-politique de l'Afrique noire au début de l'année 1990 s'expliquent par les changements nés du bouleversement des équilibres géostratégiques et géopolitiques entre les grandes puissances mondiales (représentées, principalement, par les États-Unis d'Amérique et les pays communistes de l'ex-Union Soviétique), au renouvellement de l'ordre politique mondial et au renversement du mur de Berlin. Toutefois, cette rupture des équilibres et des alliances géostratégiques au plan mondial qui marque, selon Bertrand Badie et Marie Claude Smouts « Le retournement du monde»^3(*), n'épuise pas à elle seule le répertoire des transformations sociales, politiques et économiques auxquelles étaient confrontés les pays africains à cette époque. De nombreux autres facteurs internes, à savoir les « mobilisations multisectorielles »^4(*) ou les dynamiques de remise en cause des régimes autoritaristes avaient également contribué à accentuer ces dynamiques changements. Bien qu'il soit difficile d'établir une chronologie entre ces différents événements, Michael Bratton et Nicolas Van de Walle tentent d'expliquer ces réalités lorsqu'ils considèrent que « Les populations africaines ne sont pas passives face à la baisse de leur niveau de vie et à l'incurie de leurs gouvernements; étudiants, fonctionnaires, travailleurs et membres des professions libérales font régulièrement entendre leur voix au cours des grèves, de manifestations, de marches et de boycottages »^5(*).

De la Zambie (avec les émeutes déclenchées en décembre 1986 à la suite de l'augmentation du prix de la farine de maïs, dont les subventions avaient subi les effets néfastes de l'ajustement structurel imposé par le FMI) au Bénin (avec les grèves organisées dans le secteur public au courant de l'année 1989 par les fonctionnaires qui revendiquaient le paiement de leurs arriérés de salaires), ainsi que dans bien d'autres pays comme le Kenya et le Zimbabwe où les grèves des étudiants étaient devenues quasi récurrentes, les gouvernements africains étaient confrontés à des difficultés de tous ordres. Alors qu'au Zimbabwe les émeutes survinrent à la suite de l'annonce par les étudiants de l'organisation d'un séminaire commémorant le premier anniversaire de la mobilisation estudiantine contre la corruption au Kenya, par contre, les étudiants manifestèrent en février 1990 contre les mauvaises conditions de travail, l'augmentation du chômage et contre les forces de sécurité soupçonnées d'avoir assassiné le ministre des Affaires Étrangères, Robert Ouko. Parlant de ces diverses mobilisations dans l'analyse qu'il fait de la gouvernance des régimes politiques africains, Goran Hyden dit :

Partout où l'État détient tous les pouvoirs, la cause la plus probable de crise provient des effets aliénants qu'exerce un tel monopole du pouvoir. Les effets nuisibles dans le long terme qu'exerce un tel régime sur le développement trouvent leur illustration la plus spectaculaire dans les événements qui viennent de se produire en Union Soviétique et en Europe de l'Est. Par le mépris qu'ils ont manifesté à l'égard de la dimension de contrôle incombant aux citoyens, les dirigeants ont fait preuve d'une arrogance croissante et d'un mépris total à l'égard des besoins de la population, dépréciant ainsi gravement leur capital social^6(*).

Plus les gouvernants tentaient de durcir les mécanismes de contrôle et les moyens de répression des populations civiles, plus on constatait la montée en puissance des mobilisations sociales et des critiques face à l'accumulation de la dette (aussi bien intérieure qu'extérieure des États), à l'aggravation de la pauvreté au sein des ménages, au chômage des jeunes diplômés, à la gestion monolithique des positions de gouvernement, voire l'extorsion des richesses nationales par les élites politiques au pouvoir. La fureur et l'exaspération nées de la redistribution inégalitaire, par le haut, des richesses nationales, voire des prébendes ou de divers autres avantages souvent accordés au cercle restreint du pouvoir, conduisirent les populations à changer de tactique et à demander tout simplement le départ des dirigeants, dont l'incurie en matière de gouvernance avait provoqué le délitement des mécanismes de gestion étatique en Afrique, voire même « l'effondrement de l'État »^7(*). Il ressort de qui précède la possibilité d'établir une certaine unité d'analyse entre les mobilisations multisectorielles qui ont marqué l'évolution de l'histoire socio-politique des pays africains au début de l'année 1990 et la remise en cause par les populations civiles de la manière dont les affaires publiques au sein des États avaient été gérées. Autrement dit, l'appel au changement social, à plus d'ouverture politique, les pressions exercées contre les pouvoirs politiques établis permettent de comprendre les difficultés économiques auxquelles étaient confrontés les gouvernements africains; difficultés qui s'expliquaient par la mauvaise redistribution des richesses et la gouvernance scabreuse des affaires publiques ayant pour corollaire l'augmentation de la pauvreté dans les ménages.

2. La démocratisation, une condition pour l'octroi de l'aide au développement

Au début de l'année 1990, bon nombre de pays de l'Afrique au Sud du Sahara se trouvaient confrontés à une situation socio-économique et politique catastrophique qui s'expliquait par l'aggravation de la dette tant au plan intérieur qu'extérieur, à l'augmentation de la pauvreté dans les ménages et au chômage des jeunes diplômés, à l'évolution des maladies comme la pandémie du sida ou la tuberculose. Toutes ces situations, rassemblées, avaient contribué à la fragilisation de l'autorité des États, à la délégitimation des élites politiques au pouvoir, à la remise en cause des mécanismes de gestion des affaires publiques, voire à l'émergence de nombreuses tensions sociales. Les gouvernements affaiblis et très réticents au départ à entreprendre des réformes se sont vus imposés un certain nombre de conditionnalités de la part des bailleurs de fonds internationaux, afin de pouvoir bénéficier de l'aide au développement. L'acceptation de la libéralisation du jeu politique, c'est-à-dire la démocratisation des structures politiques, économiques et sociales constitua l'une des conditionnalités essentielles pour l'octroi de l'aide au développement. La question de la gestion démocratique et efficiente des affaires de l'État qui est sous-jacente à celle de la mise en place d'un « bon gouvernement » implique, de ce fait, une libéralisation de la vie politique et de toutes les instances de prise de décisions, afin de permettre aux populations civiles d'avoir un droit de regard sur la manière dont les richesses nationales sont gérées et redistribuer. Inspirée des mécanismes de gestion des réalités sociales conçus par les démocraties dites libérales nées en Occident, cette nécessité d'ouverture politique met en évidence des catégories conceptuelles telles que la décentralisation et le pouvoir local, la gouvernance locale, la société civile, l'indépendance du pouvoir judiciaire, le renforcement de l'État de droit, de la liberté d'opinions et d'association, la gestion transparente des affaires publiques, le respect des droits de l'homme, le dialogue social, voire la justice sociale.

L'impulsion donnée à cette dynamique de changement est caractéristique de la volonté de certains bailleurs de fonds internationaux qui, à l'occasion des assises organisées en 1989 au sein du Comité d'Assistance au Développement de l'OCDE, avaient conditionné l'octroi de l'aide au développement aux pays les moins avancés de la planète, en particulier de l'Afrique, à l'acceptation par leurs dirigeants des conditions de réformation des institutions publiques au nombre desquelles la libéralisation du jeu politique, la décentralisation des instances de prise de décision au sommet de l'État, la reconnaissance des oppositions politiques, voire l'établissement d'un nouveau partenariat public/privé. Pour l'OCDE, il était clairement établi qu'il ne saurait y avoir de développement équitable et durable, sans qu'il y ait une connexion vitale entre ouverture politique et responsabilité des États. Cette première conditionnalité a été renforcée dans sa conceptualisation à partir de l'année 1993 par une autre batterie d'autres exigences fondamentales qui insistaient sur le rôle du développement participatif et de la bonne gouvernance dans la coopération au développement. L'apport de la France au sommet de la Baule organisé en juin 1990 a été aussi déterminant dans cette dynamique d'appropriation de nouvelles exigences de gestion des États qui allient développement et démocratie. Au cours de ce sommet, le Président de la France, François Mitterrand, avait dit : « Il ne peut y avoir de démocratie sans développement et, inversement, de développement sans démocratie » ou « La France liera tout son effort de contribution aux efforts qui seront accomplis pour aller vers plus de liberté »^8(*). Lors d'une conférence de presse donnée en marge de ce sommet, François Mitterrand avait précisé sa pensée en ces termes : « Il est évident que l'aide normale de la France sera plus tiède en face des régimes qui se comportaient de façon autoritaire sans accepter d'évolution vers la démocratie et enthousiaste vers ceux qui franchiront le pas avec courage »^9(*).

Cet exemple a été aussi suivi par la Grande-Bretagne et l'USAID qui au même moment avaient décidé de soumettre l'octroi de l'aide au développement à la réalisation d'un audit interne sur les résultats réels et l'efficacité des flux financiers destinés aux pays africains. Une année après, c'était au tour du Canada et de l'Union Européenne de lier l'aide au développement à la conditionnalité démocratique : démocratisation des régimes politiques, respect des droits de l'homme, lutte contre la corruption, liberté de la presse, diminution des dépenses militaires en vue d'une plus grande efficacité des réformes économiques. Ces conditionnalités étaient d'autant plus contraignantes que certains États comme l'Indonésie en Asie du Sud Est ou la Mauritanie en Afrique noire avaient vu se rétrécir leur aide au développement à cause du non respect des droits de la personne humaine. Alors que l'Indonésie avait été sanctionné par le Danemark et les pays Bas pour son implication dans la crise au Timor Oriental la Mauritanie, quant à elle, avait été négligée par les États-Unis pour sa perpétuation des pratiques esclavagistes. Tout compte fait, certains pays africains à l'image du Bénin avaient continué de bénéficier de l'aide au développement de la part de la France à partir de l'année 1990 au titre de la prime à la démocratie, qui implique une modification substantielle des systèmes judiciaires, la libéralisation des capacités institutionnelles de gestion des affaires publiques, la décentralisation des instances de prise de décision au sommet de l'État et la participation de la société civile à la gestion des affaires publiques, le respect des droits de l'homme, la républicanisation des armées nationales, la lutte contre la corruption, le népotisme, le clientélisme politique, le renforcement de l'État de droit, etc.

3. Nécessité de réforme des institutions publiques

La question de la réforme des institutions de l'État implique celle de la légitimité des élites politiques et des institutions qu'elles représentent. Elle a été au coeur de multiples revendications amorcées au début de l'année 1990 par les populations civiles dans les différents pays d'Afrique au Sud du Sahara. Face à des régimes politiques nés pour la majorité, après la période des indépendances et qui s'étaient souvent illustrés par la répression, la corruption généralisée, l'atomisation des individus et l'accaparement de leurs libertés, voire l'anéantissement des opposants politiques, ces populations avaient décidé de prendre en main leur destin en revendiquant une plus large ouverture politique et le renouvellement des élites, la participation de tous les citoyens à la gestion des biens publics, la mise en place de nouvelles politiques structurantes en matière de développement économique et de lutte contre la pauvreté, d'emploi pour les jeunes, de l'État de droit, du respect des droits de la personne humaine, bref, l'amélioration de leurs conditions de vie. Alors que certains dirigeants politiques africains comme au Bénin et au Congo (pourtant au départ réticents face à ces changements), avaient du céder à ces pressions sociales, politiques et économiques d'autres, par contre, comme au Kenya, au Zimbabwe, au Cameroun ou en Côte d'Ivoire, avaient trouvé nécessaire de diluer les revendications dans des logiques démagogiques ou simplement de réprimer tous les mouvements de contestation susceptibles de remettre en cause l'ordre politique imposé, l'autorité de l'État et la légitimité des institutions en place. Si au Nord-ouest du Cameroun, par exemple, la police avait tué au moins 6 six manifestants pendant qu'elle cherchait à empêcher la tenue d'une réunion du Social Democratic Front (S.D.F) de John Fru Ndi, au Zimbabwe le gouvernement avait ordonné la fermeture de l'université, suivie de l'arrestation sans procès des étudiants et du président du rassemblement des syndicats.

Tout compte fait, ces réactions de la part des gouvernements africains n'avaient produit d'effets que l'instant de leur formulation. Elles n'avaient pas survécu aux pressions venues des sociétés civiles. Car, au fur et à mesure que les revendications devenaient fortes, certains dirigeants africains avaient très vite été contraints d'engager le dialoguer avec les l'ensemble des partenaires sociaux et d'accepter de faire plusieurs concessions. Le cas le plus à même de contribuer à l'élucidation de cet argument est celui du Bénin qui plus que d'autres africains avait été confronté à une grave crise économique combinée avec le retrait des partenaires français au développement. La dynamique de réformation des institutions étatiques avait abouti partout en Afrique à la politisation des revendications puisque, désormais, l'identité du dirigeant politique était appelée à connaître de profondes mutations. Il était, dorénavant, établi que le nouvel homme politique ne doit plus seulement représenter les intérêts égoïstes d'un quelconque clan, de sa famille ou de son ethnie mais, bien plutôt, servir l'intérêt général du peuple et faire preuve d'une bonne moralité et des capacités avérées en matière de gestion des biens publics.

Cette logique de réajustement de l'ordre politique, ainsi que l'établissement de ce nouveau contrat social qui avaient occasionné l'émergence d'une autre culture politique, impliquaient donc de transcender ce qui a toujours permis de définir l'État en Afrique dans les milieux de recherche politiques africanistes à savoir la «politique du ventre » ^10(*) comme le dit Jean-François Bayart ou le « néo-patrimonialisme »^11(*) comme le souligne Jean-François Médard. En Côte d'Ivoire, par exemple, Houphouët Boigny avait été critiqué par son peuple et considéré comme étant à l'origine de ses souffrances pour avoir réalisé sur fonds propres (la somme de 145 millions de dollars) la construction de la Basilique Notre Dame de la Paix de Yamoussoukro (son village natal). Au Zaïre, Mobutu Sese Seko avait également été accusé par les confessions religieuses, les syndicats d'étudiants et de travailleurs, par les associations de chefs d'entreprises, voire l'ensemble des citoyens zaïrois de dictateur, de pilleur des richesses nationales, de fossoyeur des libertés individuelles ainsi que de « monstre humain » pour de multiples crimes commis par son régime.

Il ressort de ce qui précède l'idée selon laquelle la nécessité de réformer l'État en Afrique implique l'instauration de nouveaux habitus politiques, la civilisation des moeurs politiques, la remoralisation de la vie publique et l'institution d'autres mécanismes de gouvernance des affaires de l'État. Ce nouvel ordre politique africain, pour ainsi dire, doit également s'accompagner d'un renouvellement conséquent des élites politiques, conformément, aux nouvelles exigences démocratiques, du renforcement des capacités des acteurs aussi bien étatiques que privés en matière de respect des procédures administratives et de la qualité des services offerts, voire d'une amélioration substantielle des mécanismes de gestion des richesses nationales.

A partir de ce moment crucial de l'évolution de l'histoire socio-politique des États africains, les populations civiles et même certains observateurs avertis de la scène politique africaine commençaient déjà à voir dans ces événements le signe précurseur de la déchéance de ces différents systèmes politiques fondés sur le monolithisme politique. Dans ce contexte particulier où la légitimité des institutions étatiques était mise en danger, les dirigeants politiques commencèrent eux aussi à penser les voies et moyens susceptibles de maîtriser la tournure prise par les multiples revendications sociales.

Avec l'évolution des revendications ainsi que leur politisation, certains gouvernants africains dans le souci de préserver l'unité nationale et la cohésion face à ce qui risquait déjà de se transformer en véritable bombes à retardement, acceptèrent d'engager des réformes profondes des institutions étatiques en libéralisant le champ politique. Bien que différentes d'un pays à l'autre, les réformes avaient presque partout les mêmes visées : la reconnaissance des droits des citoyens et une certaine ouverture politique ayant pour corollaire immédiat l'acceptation de l'opposition. Ces réformes concernaient surtout les statuts et les procédures d'éligibilité des membres au sein des partis uniques, les structures administratives au plus haut niveau de l'État et les constitutions. De ces trois réformes, celle des constitutions fut la plus importante ; elle était même la résultante des deux premières.

Dans ce sillage, les dirigeants politiques avaient commencé par établir des priorités en procédant au préalable à la libéralisation des structures sur lesquelles ils espéraient conserver le pouvoir de décision et en s'assurant que ces réformes n'allaient pas dépasser les limites imposées jusqu'ici par les institutions en place. Au Kenya, par exemple, afin de montrer au peuple sa volonté de restructurer les hautes instances gouvernementales, Daniel Arap Moi avait décidé de mettre sur pied une commission comprenant les membres de son parti, la Kenya African National Union (KANU, Union Nationale Africaine du Kenya).

Au cours de séances de travail qui se tenaient en public, plusieurs questions avaient été inscrites à l'ordre du jour parmi lesquelles celle de la corruption chez les élites, de la limitation des pouvoirs de l'exécutif, voire celle de l'ethnicisation du jeu politique. Ces réformes avaient également été engagées dans de nombreux autres pays comme le Gabon, le Togo, le Mali, la Mauritanie, la Sierra Léone, le Cameroun ou le Zaïre. Tout compte fait, si ces réformes initiées au sein des instances de prise de décisions partisanes paraissaient réelles, il ne demeure pas moins vrai qu'elles étaient toujours partielles, puisqu'elles permettaient surtout aux dirigeants de partis au pouvoir de réajuster les normes d'allégeance, de redistribuer les cartes en tenant compte de la nouvelle donne politique et de sanctionner toutes velléités à l'origine des dissidences au sein des partis. En fait, au regard de l'évolution politique de l'époque, il se dégage de ce qui précède que ces réformes n'étaient pour la majorité que l'expression d'une démagogie savamment orchestrée par les membres de la nomenklatura politique au pouvoir.

Par ailleurs, la nécessité d'engager ces réformes avait réellement été ressentie dans de nombreux autres pays comme la Tanzanie où la les restrictions administratives imposées aux activités politiques des journalistes, des intellectuels ou des dirigeants de l'opposition furent levées. D'autres facteurs contribuent à illustrer cette analyse, telle la libération des prisonniers politiques au Congo et au Zimbabwe. Dans ce dernier pays, 250 prisonniers avaient été libérés en juillet 1990 et l'état d'urgence imposé fut levé. Au cap Vert, les marqueurs de cette dynamique de changement politique étaient l'instauration véritable du multipartisme et la légalisation des partis d'opposition. D'autres pays, à l'image du Zaïre, hésitaient à opérer de véritables réformes. Deux semaines après avoir annoncé le retour au multipartisme Mobutu avait, par exemple, ordonné le massacre des étudiants de l'université de Lubumbashi.

II. Les usages multiples du concept de gouvernance 

La gouvernance, concept introduit récemment dans l'agenda des milieux de recherche africanistes en sciences sociales, recouvre plusieurs significations. En effet, c'est à partir de l'année 1990 que la majorité des pays de l'Afrique au Sud du Sahara se trouvaient confrontés à des situations économiques dramatiques couplées avec une aggravation de la dette tant au plan intérieur qu'extérieur et à des revendications sociales très fortes. De nombreux pays comme le Bénin, le Kenya ou le Mali voient leurs capacités de redistribution des richesses et des prébendes se rétrécir au fur et à mesure que les pressions sociales prennent partout de l'ampleur au sein des États affaiblis et que naissent partout des dynamiques de contestation nécessitant une large ouverture politique, la revalorisation du niveau de vie des populations, la libéralisation des initiatives autonomes des individus, le respect des droits de la personne humaine et la remise en cause des partis uniques.

L'on assiste, au Burkina Faso, au Bénin, au Congo, en Mauritanie, au Cameroun, au Sénégal, au Togo, au Zaïre, en Zambie, au Burundi, au Tchad, au Niger, au Mali (...) à des mouvements de contestation des pouvoirs en place par les groupes de pression, les groupes d'intellectuels, voire des sociétés civiles émergentes qui réclament l'instauration du multipartisme et la remise en cause des régimes politiques néo-patrimoniaux et autocratiques. Cette époque qui coïncidait avec la fin de la guerre froide et la destruction du mur de Berlin est riche en événements et les principaux pourvoyeurs de fons étrangers (FMI, Banque Mondiale, OCDE, etc.) commencent à s'interroger sur la capacité des gouvernants africains à pouvoir mettre en place de politiques économiques et sociales structurantes susceptibles de relever le défi de la construction des États africains. Dans ce sens, s'impose la nécessité d'instaurer une véritable orthodoxie budgétaire pouvant conduire les gouvernants des pays africains à la rationalisation des modalités et des mécanismes d'octroi de l'aide aux pays sous-développés. Ces nouvelles exigences s'accompagnent des conditionnalités contraignantes visant la « bonne gouvernance » des affaires publiques et la redistribution équitable des ressources nationales. Il n'est pas question ici de présenter les multiples acceptions liées au concept de gouvernance. Il s'agira, pour des besoins de cohérence analytique, de circonscrire l'étude autour de quelques notions essentielles qui permettront de comprendre ce concept.

1. Gouvernance et légitimité politique en Afrique

Jusqu'à une époque récente, l'image qui se dégage du continent africain dans les milieux de recherche africanistes en sciences sociales, est toujours celle d'une Afrique étranglée par la dette, la pauvreté, les conflits et les catastrophes de tout genre comme si «L'Afrique [se trouvait] à la périphérie de l'Histoire »^12(*). Cette approche que l'on pourrait qualifier de misérabiliste et d'alarmiste du politique en Afrique a conduit bon nombre des analystes à considérer l'État en Afrique comme étant un État mou^13(*), c'est-à-dire essentiellement caractérisé par le clientélisme^14(*) ou le néo-patrimonialisme^15(*), avec un pouvoir très faiblement capturé par les forces vitales de la société civiles^16(*) et loin de former un véritable point « de convergence prioritaire des exigences et des soutiens »^17(*), le pouvoir central étant pour ainsi dire dans l'incapacité de dépasser « les discontinuités d'une société segmentaire »^18(*). Ce regard corrobore une autre grille de lecture qui ne perçoit la réalité État en Afrique qu'à travers le prisme de l'informalisation^19(*) des mécanismes de gestion de la réalité sociale, où se chevauchent continûment le privé et le public, le formel et l'informel, l'ordre et le désordre.

Ces analyses loin d'être fortuites permettent, par ailleurs, de poser le problème des rapports complexes entre la capacité des élites dirigeantes africaines à pouvoir recourir à l'ingénierie institutionnelle, c'est-à-dire la possibilité qu'elles ont de développer à de degrés divers toute une série de technologies susceptibles de résoudre les conflits nés de la complexité sociale et la manière dont ces actions sont perçues par les populations. La légitimité des élites politiques au pouvoir est fonction de leur capacité à amener les populations civiles à adhérer à leurs pratiques de gestion des affaires publiques ainsi que des initiatives en matières de développement. Ce qui épuise largement le contenu de la notion de légalité comme l'indique le rapport dressé par la Fondation Charles Léopold Mayer sur les principes de gouvernance au 21^ème siècle car, si la légalité a un contenu objectif la légitimité, elle, relève plus de la subjectivité en tant qu'elle connote un sentiment personnel d'adhésion à quelque chose :

La légitimité de la gouvernance (...) renvoie au sentiment de la population que le pouvoir politique et administratif est exercé par les bonnes personnes, selon de bonnes pratiques et dans l'intérêt commun. Cette adhésion profonde de la population et d'une société toute entière à la manière dont elle est gouvernée est une dimension essentielle de la gouvernance. Pour durer celle-ci ne peut jamais, quelque soit l'autoritarisme d'un régime et l'importance des moyens répressifs à sa disposition, s'imposer par la contrainte ; elle doit rencontrer dans le coeur de la société un minimum d'écho et d'adhésion^20(*).

La perte de la légitimité politique, pour ce qui est des pouvoirs africains au début de l'année 1990, était donc liée à leur incapacité à mettre en place de véritables dispositifs susceptibles de contribuer à la bonne gouvernance des affaires publiques, voire au développement durable et harmonieux des États devenus fantômes^21(*). Les revendications sociales, les crises de l'autorité et les multiples programmes d'ajustement économiques imposés aux États africains expliquent largement la situation de délégitimation du pouvoir à laquelle avaient été confrontés les dirigeants politiques. Cette analyse permet de comprendre l'une des dimensions essentielles de la gouvernance : la légitimité. Il était, désormais, requis qu'un pouvoir, pour peu qu'il soit légitime, devrait d'abord justifier de sa capacité à bien gérer les affaires publiques dans l'intérêt général comme l'indique une fois de plus le Rapport de la Fondation Mayer précédemment cité :

L'efficacité de la gouvernance et sa légitimité se renforcent ou se dégradent mutuellement. Pour être réellement moteur dans une politique de développement un État national, par exemple, doit être fort et respecté, doit pouvoir convier les acteurs à se mobiliser ensemble, faire respecter des règles, lever l'impôt, mobiliser l'épargne. Il ne saura le faire (...) s'il n'est pas respecté. Et il n'est pas respecté s'il apparaît inefficace ou corrompu. Comment défendre l'idée d'une action publique renforcée si celle qui existe est jugée inefficace, conduite dans l'intérêt d'une minorité sans réel souci du bien commun ou si l'État impose des réponses à des questions qu'il n'a pas comprises. Comment plaider pour l'action publique si l'administration est perçue comme peuplée de fonctionnaires au mieux bornés, au pire paresseux, incompétents et corrompus ?^22(*)

Cette manière de voir la gouvernance est d'autant plus explicite que la légitimité des gouvernements africains au début de l'année 1990, comme tente de l'expliquer Béatrice Hibou, a été mise à mal à cause des pratiques de gestion conduisant à la criminalisation^23(*) de l'État ou à sa privatisation^24(*), c'est-à-dire des pratiques de gouvernement qui démontre de la gestion scabreuse et hasardeuse des affaires publiques (corruption, clientélisme, néo-patrimonialisation du pouvoir, etc.) qui leur avait été reprochée par les populations civiles et les bailleurs de fonds tant nationaux qu'étrangers.

* ¹ Menga (G.), Congo, la Transition escamotée, Paris, L'Harmattan, 1993.

* ² Au Congo, la restauration autoritaire de l'État de droit après une décennie de guerres civiles à répétition ayant ramené Denis Sassou Nguesso au pouvoir, a permis une stabilisation politique.

* ³ Badie (B.) et Smouts (M.C.), Le retournement du monde: Sociologie de la scène internationale, Paris, Dalloz - Sirey; Édition : 3e éd. revue et mise à jour, 2007.

* ⁴ Dobry (M.), Sociologie des crises politiques. La dynamique des mobilisations multisectorielles, Paris, Presses de la F.N.S.P., 1986 ; réédition en collection de poche (« Références »), 1992.

* ⁵ Hyden (G.) et Bratton (M.) [sous dir.], « Vers la gouvernance en Afrique : exigences populaires et réactions gouvernementales », in Gouverner l'Afrique. Vers un partage des rôles/trad. de l'américain par Brigitte Delorme. [Paris] : Nouveaux horizons, 1997, p.45.

* ⁶ Idem, p.27.

* ⁷ Zartman (W.), L'effondrement de l'État. Désintégration et restauration du pouvoir légitime, Paris/New York, Nouveaux Horizons, 1995.

* ⁸ Libération, 21 juin 1990.

* ⁹ Le Monde, 23 juin 1990.

* ¹⁰ Bayart (J.-F.), L'État en Afrique. La politique du Ventre, Paris, Fayard, 1989.

* ¹¹ Médard (J.-F.), « Au-delà de l'État néo-patrimonial », Revue internationale de politique comparée, Volume 13 -2006/4.

* ¹² Moffa (C.), L'Afrique à la périphérie de l'Histoire, Paris, L'Harmattan, 1995.

* ¹³ Myrdal (G.), « L'État mou dans les pays sous-développés », in Revue Tiers Monde, X, janvier-mars 1969. Par cette expression, Myrdal « entends caractériser l'absence générale de discipline sociale dans les pays sous-développés (...), absence d'obéissance aux règlements et directives édictées par l'autorité, fréquentes collusions entre cette autorité, les individus puissants et les groupes de personnes dont elle devrait contrôler les actes, et enfin, tendance sensible dans toutes les couches de la population à résister au contrôle de l'autorité publique (...) Le concept d'État mou inclut aussi la corruption (...), je suis arrivé à la conclusion qu'en l'absence d'une plus grande discipline sociale, le développement se heurte à d'énormes difficultés, et en tout cas, se trouvera retardé ».

* ¹⁴ Bayard (J.-F.), L'État au Cameroun, Paris, Presses de la F.N.S.P., 1979.

* ¹⁵ Cf. Médard (J.-F.) and Clapham (C.), Private Patronage and Public Power: Political Clientelism in Modern State, London, Frances Pinter, 1982.

* ¹⁶ Coulon (C.), « Les institutions et les valeurs du système politique moderne n'affectent pas la société dans son ensemble », in « Système politique et société dans les États d'Afrique Noire », Revue française de Science Politique, octobre 1972, pp.1049-1073.

* ¹⁷ Balans (J.-L.), Le développement du pouvoir en Mauritanie, Thèse d'État en Science Politique, Université de Bordeaux I, 1980, 717 pages.

* ¹⁸ Idem, p.495.

* ¹⁹ Chabal (P.) et Daloz (J.P.), L'Afrique est partie ! Du désordre comme instrument politique, Paris, Economica, 1999.

* ²⁰ Réf. : ETA10, Nmf. principes de la gouvernance mondiale, p.27.

* ²¹ Quantin (P.), « L'Afrique Centrale Dans la Guerre: Les Etats-Fantômes Ne Meurent Jamais », in African Journal of Political Science Vol.4 (2) 1999: 106-125.

* ²² Réf. : ETA10, Nmf. Op. cit.,, p.27-28.

* ²³ Bayart (J.-F.) et Ellis (S.), The Criminalisation of the State in Africa, (avec), Londres, James Currey and Indiana, 1998 (édition française, 1997).

* ²⁴ Hibou (B.) [(dir)], La privatisation des États, Paris, Karthala, collection "Recherches internationales" du CERI, 1999.