Memoire Online - L'influence des politiques d'Etat sur l'expansion de l'habitat individuel

Les premiers témoignages d'habitat individuel se trouvent dès 1830. Les industriels de cette époque font construire des pavillons à proximité de leur usine dans le but, outre le paternalisme souvent évoqué, de fixer la main d'oeuvre sur place afin d'éviter les changements de postes. Les pavillons sont généralement en accession à la propriété sauf lorsque l'industriel, ne souhaitant pas l'introduction dans la cité de personnes étrangères à l'usine par reventes successives, loue simplement les logements construits.

Ce mouvement est notamment mené par le patronat catholique du nord de la France, des Houillères et des Forges. Le schéma s'étend cependant assez rapidement à d'autres régions et les investissements sont le plus souvent effectués par des sociétés de construction philanthropique.

Le Sénateur et ministre Jules Siegfried participe à ce mouvement par des tournées de conférences en région parisienne de 1897 à 1998^6(*) dans lesquelles il développe les modes d'organisation et de gestion de ce type d'habitat pavillonnaire. Cela aboutit notamment à la propagation des sociétés de construction.

La loi Siegfried est votée en 1894. Cette première loi en matière de logements est conçue par son instigateur dans le but d'aider les constructeurs sur le plan du financement des opérations décrites plus haut. Dans ce but, sont crées les « comités locaux d'Habitation à Loyer Modéré »^7(*) qui ont d'abord pour rôle l'encouragement à la construction H.B.M.^8(*) par des concours, des enquêtes et la diffusion d'informations. Des facilités de crédits sont également mises en place pour les sociétés désireuses de construire des H.B.M. Ces dernières peuvent emprunter à taux réduit à des organismes publics tels que les Caisses de Dépôts. Les logements ainsi créés sont de plus exonérés de « l'impôt sur les portes et fenêtres et de l'impôt foncier » sur cinq années.

Les formes urbaines sont diverses, allant de la maison individuelle aux maisons en lignes en passant pas les maisons mitoyennes.

La cité Meunier à Noisiel (en Seine et Marne) ici citée, présente un plan orthogonal. Les maisons sont alignées sur rue. Au centre se situe une place principale de plan rectangulaire autour de laquelle s'organisent selon un plan en U, les écoles, la cantine, deux restaurants et les magasins. La cité comprend 165 maisons sur 30 hectares, construites entre 1874 et 1911. Une mairie, un groupe scolaire et des réfectoires sont également construits dans la cité.

Les maisons sont doubles avec deux pièces au rez-de-chaussée et deux chambres au premier étage, un jardin de 400 m2.

C'est dans ce contexte qu'intervient la loi Ribot promulguée le 18 avril 1908. Elle institue les Sociétés de Crédit Immobilier qui permettent de favoriser l'accession à « la petite propriété ». Elles offrent des prêts à un taux de 2 % soit aux particuliers, soit aux sociétés de H.B.M. Cette loi vise à fixer les populations rurales en les aidants à accéder à la propriété de leur maison et du terrain. La deuxième loi Ribot de 1922 institutionnalise une aide d'Etat auprès des petits propriétaires fonciers éprouvant des difficultés pour construire.

Une des premières législations en matière d'urbanisme fut votée le 14 mars 1919 à l'initiative de Cornudet. Cette loi introduit pour la première fois, l'obligation pour toutes les communes de plus de 10 000 habitants et certaines autres de se doter « d'un plan d'aménagement, d'extension et d'embellissement ». Ceci devant être réalisé dans un délai de trois ans à compter du vote de la loi. Ainsi elle contraint les communes à planifier et réglementer les opérations à venir et notamment les « groupes d'habitations et lotissements créés ou développés par des associations, des sociétés ou des particuliers ». Elle incite aussi les communes et les départements à lotir des terrains au profit « des travailleurs et des personnes peu fortunées ».^9(*)

Cependant, comme aucune sanction n'est prévue par décret pour les contrevenants à ces règles, ces lois sont très peu respectées. Les lotisseurs les détournent très rapidement en créant les lotissements-jardins ; c'est-à-dire en achetant de grandes parcelles, qu'ils divisent puis louent en tant que jardins ouvriers mais sur lesquelles ils autorisent la construction. Ces lots échappent ainsi à cette réglementation car ils ne sont pas théoriquement voués à recevoir des constructions.

La loi du 19 juillet 1924 corrigera partiellement ces défauts en imposant, dans le cadre de chaque division de terrain, la création d'équipements collectifs avant commercialisation des parcelles. Le lotissement est, de plus, défini comme une opération d'urbanisme privée, effectuée sous le contrôle de la puissance publique. L'Etat renvoie ainsi, par ces dernières lois, le soin aux municipalités de traiter leurs extensions urbaines. Les communes n'ayant souvent pas les moyens de créer ou de faire appliquer ces plans, ces lois eurent un effet relatif sur la création de nouveaux lotissements ou groupes d'habitations salubres.

La loi du 13 juillet 1928 fut précédée par la loi Sarraut concernant les lotissements défectueux. A partir du constat d'échec des lois précédentes en matière de réglementation des lotissements, l'Etat décide d'intervenir financièrement afin de rendre ces lotissements salubres. Pour ce faire, l'état s'engage dans la participation à l'aménagement des lotissements. L'obligation est donnée aux nouveaux propriétaires de se constituer en associations syndicales afin d'obtenir une aide de l'Etat pour l'aménagement des lotissements dont ils font partie. Les travaux nécessaires seront ainsi en partie couverts par l'Etat sous forme d'une subvention versée aux associations. Cette subvention « ne dépassera pas la moitié et ne sera pas inférieure au tiers des dépenses prévues au devis ». Les caisses départementales instituées par les lois précédentes accordent de plus des prêts à taux réduits remboursables sur vingt ans aux associations syndicales.

C'est ensuite, dans le contexte particulièrement favorable de la victoire du « bloc national » aux élections de 1928 que Louis Loucheur présente sa loi constituant un « programme de construction sur cinq ans visant à encourager l'accession à la propriété». Un premier projet d'encouragement à la petite propriété, à l'initiative de Loucheur et Bonneway, avait été abandonné en cours de lecture sept ans plus tôt. Il prévoyait la réalisation de 500 000 logements « économiques et salubres ».

La loi est votée à l'unanimité en première lecture, malgré les débats ayant eu cours notamment lors de la séance du 3 juillet 1928 à la Chambre des députés.^10(*) Les membres de la chambre approuvaient l'aide à l'accession à la propriété de maisons individuelles, cependant les méthodes employées par la présente loi faisaient débat.

Louis Loucheur explique son projet de la sorte : « Nous voulons créer 100 000 petits propriétaires nouveaux, 100 000 nouveaux propriétaires pris parmi les français dont les revenus sont si bas que jamais, sans la loi nouvelle, ils n'auraient pu espérer posséder un jour une maison à eux. »^11(*)

C'est ainsi que la loi du 13 juillet 1928 renforce les précédentes avec des aides financières plus importantes et à plus grande échelle.

L'article-2 stipule le cadre d'action de la loi : « Les maisons individuelles et les logements prévus par la présente loi sont surtout destinés à devenir la propriété de personnes peu fortunées et notamment de travailleurs vivant principalement de leur salaire. »

La loi prévoit 200 000 logements HBM et 60 000 logements à loyer moyen financés grâce à des prêts à 2% sur une très longue durée pour l'accession à la petite propriété, attribués sur critère social. En outre, des subventions d'Etat sont accordées par l'entremise des Offices Publics d'Habitation institués par la loi du 5 décembre 1922. Ces subventions sont attribuées sur critère social et « s'appliquent également à l'aménagement, à la réparation et à l'assainissement » d'habitations existantes entrant dans le programme de reconstruction rurale. Une « exemption temporaire de la contribution foncière et des taxes spéciales perçues par les communes et les départements » est de plus accordée pour une durée de quinze ans.

Comme pour les précédentes lois, aucun élément de planification n'accompagne ces mesures. Les architectes de l'Etat sont simplement chargés de vérifier la salubrité des constructions et non leur situation et implantation.

Selon plusieurs estimations, cette loi aurait été à l'origine de la construction de 100 000 à 120 000 maisons individuelles.^12(*)

Trois villes du Nord-est parisien serviront d'exemple, afin d'analyser l'évolution des formes urbaines à différentes périodes, ayant marqué une étape dans l'urbanisation des périphéries des villes en France. Ces villes sont choisies sur un axe partant de Paris vers sa périphérie afin de comparer l'évolution du bâti dans le temps et dans l'espace. Leur superficie est sensiblement égale.

L'étude de cartes anciennes, du nombre de logements achevés par périodes et de données démographiques^13(*) permettent de repérer les évolutions marquantes en matière d'habitat.^14(*)

Villes	1881	1901	1921	1926	1936	1968	1975	2006
Drancy	606	1 247	15 582	31 489	42 938	68 467	64 430	64 600
Villepinte	334	646	639	2 178	3 893	12 103	17 565	35 800

Durant les années 1920, les deux premières communes sur l'axe Paris-périphérie ont subi de grandes transformations. En effet, la commune de Drancy s'est fortement urbanisée jusqu'à utiliser la presque totalité de son territoire.

De 1915 à 1936 la commune connaît la plus forte expansion du modèle d'habitat individuel. La forte croissance apparaissant en 1968 correspond à la construction de nombreux grands ensembles après la seconde guerre mondiale. Cette commune proche de Paris ne s'accroîtra plus dans les années suivantes faute d'espace libre.

Les villes les plus proches de Paris étant, dès les années 1930, dépourvues d'espace libre, l'urbanisation s'étend peu à peu vers les communes plus éloignées.

C'est ainsi que Villepinte connaît une expansion semblable à celle de Drancy avec quelques années de décalage. Cependant sa croissance est plus progressive du fait de son éloignement. En 1936, une grande partie de la commune reste encore vierge de construction.

Ces nouveaux quartiers sont composés de maisons individuelles ou mitoyennes généralement alignées sur rue et implantées selon un plan régulier. A Drancy, ce plan est caractérisé par un plan orthogonal rappelant celui observé dans les cités ouvrières tandis qu'à Villepinte, le quartier s'organise sur un plan concentrique. L'alignement sur rue est souvent perdu au profit d'un petit jardin devant la maison.

* ⁷ Les mentions entre guillemets font, sauf mention contraire, référence au Journal Officiel dans lequel la loi est publiée.

* ⁸ Définition de l'H.B.M. : logement dont le loyer annuel est inférieur à une somme donnée - 375 F pour Paris en 1894.

* ⁹ Annie Fourcaut, La Banlieue en morceaux, La crise des lotissements défectueux en France dans l'entre-deux-guerres, Créaphis, 2000.

* ¹⁰ Marie-Geneviève DEZES, La politique pavillonnaire, L'harmattan, 2001, p. 211 à 213

* ¹²« Idée en débat, invitée : Annie Foucault », propos recueillis par Corinne Martin et Thierry Paquot, Urbanisme n°322, janvier- février 2002

* ¹⁴Les cartes sont élaborées à l'aide de cartes historiques de l'IGN et des cartes d'occupation des sols de l'IAURIF

L'influence des politiques d'Etat sur l'expansion de l'habitat individuel

I/ Les origines du developement pavillonnaire