problématique de la gouvernance en République de Guinée et l'appui de la Banque mondiale

2 - Les principes de bonne gouvernance

La problématique de la bonne gouvernance renvoie à un ensemble de questions qui sont intimement liées les unes aux autres dans un pays :

· La légitimité du gouvernement, qui dépend de l'existence de mécanismes de participation et de l'adhésion des gouvernés ;

· L'obligation pour les organes publics et politiques de rendre compte de leurs actes ;

· L'existence de mécanismes qui permettent de demander aux individus et aux institutions de justifier de leur conduite ;

· L'accès à l'information et le degré de liberté des medias ;

· L'aptitude du gouvernement à définir des politiques appropriées, à prendre des décisions en temps voulu, à les mettre en oeuvre efficacement, à assurer des services ;

· Le respect des droits de l'homme et de la légalité pour garantir les droits individuels et collectifs et la sécurité de chacun et de tous^7(*);

La création d'un cadre viable pour l'activité économique et sociale ainsi que la promotion de la participation des individus.

Ces thèmes généraux touchent à des valeurs qui sont essentielles et dont le respect est maintenant pleinement reconnu comme indispensable au développement durable d'un pays.

Certains de ces thèmes, comme le respect des droits de la personne humaine et la participation, constituent en soi des valeurs fondamentales, tandis que d'autres, tels que l'obligation de rendre des comptes, la transparence et la qualité de la gestion du secteur public, correspondent aussi à des moyens de servir le développement. Certains des buts visés, comme le respect de la légalité, doivent être considérés à la fois comme une fin en soi et comme une condition de la durabilité du développement. Les actions à mener recouvrent un éventail de mesures qui peuvent soit viser un objectif précis, soit donner lieu à des initiatives diverses. Un programme de bonne gouvernance vise donc une grande variété de cibles intermédiaires dans les principaux domaines suivants :

· La démocratisation ;

· La primauté du droit et les droits de l'homme ;

· La gestion du secteur public ;

· La lutte contre la corruption ;

· La participation de la société civile ;

· La sécurité et la paix.

Afin de donner un contenu opérationnel à cette définition générale de la bonne gouvernance, les principales caractéristiques de chacune de ces dimensions et les actions généralement envisagées pour les promouvoir doivent être précisées.

a) La démocratisation

La démocratie recouvre les notions de consentement, de légitimité et de responsabilité devant le peuple. Ces notions sous-tendent à leur tour l'existence de mécanismes de participation et le fait que les gouvernants exercent le pouvoir avec le consentement des gouvernés ; ces derniers disposant ainsi d'un réel droit de regard sur les actes des gouvernants ainsi que la possibilité de retirer leur consentement et de participer à la mise en place, selon un processus pacifique, de nouveaux gouvernants. En tant que processus, la démocratie ne présente pas nécessairement les mêmes caractéristiques que lorsqu'elle est parvenue à maturité. Mais les principes de bases énoncés ci-dessus doivent se retrouver dans l'une et l'autre phase.

Le propre d'un pouvoir démocratique est d'être le plus exposé à l'expression des aspirations et critiques des partis politiques adverses, des partenaires sociaux et de la société civile. En second lieu, il procède de la compétition électorale et doit par conséquent assurer sa survie uniquement par le biais de la confiance et de l'adhésion qu'il doit susciter auprès de l'opinion publique. En troisième lieu, le fonctionnement des organes publics, politiques et administratifs ainsi que le maintien de l'ordre public doivent se dérouler dans le respect du droit, pour être irréprochables. La tenue périodique d'élections libres et loyales est donc l'un des traits essentiels d'une véritable démocratie. L'obligation de faire face à des aspirations aussi importantes, complexes, la recherche constante de l'adhésion populaire et le respect du droit sont des préoccupations essentielles qui exigent des règles du jeu politique claires, des institutions politiques et des structures de participation souveraines et opérationnelles et un appareil administratif efficace. La valorisation des ressources humaines est également capitale pour la continuité du processus de démocratisation et l'instauration d'un développement durable ; l'une et l'autre exigeant que les individus soient capables de faire des choix éclairés.

De même, l'émergence d'une société civile pluraliste comprenant tout un éventail d'institutions et d'associations représentant des intérêts divers et faisant contrepoids au pouvoir des gouvernants est nécessaire pour l'instauration de la démocratie.

Le lien entre système économique et démocratisation est controversé, et la relation de cause à effet entre les deux phénomènes n'est certainement ni prévisible ni univoque. On a pu observer cependant qu'au fil du temps un mode de développement orienté par le marché conduit bien souvent à la mise en place de gouvernements qui savent être à l'écoute des populations et débouche sur un plus grand pluralisme. Un développement économique soutenu peut dès lors faire beaucoup pour l'instauration d'une véritable démocratie. D'un autre côté, l'oppression politique et l'existence de gouvernements pillards bloquent le développement économique.

Mais, dans la sous région, ces arguments ne sont généralement pas très convaincants. En effet, les expériences démocratiques ont été engagées dans la plupart des pays dans un contexte où les Etats se trouvaient dans une trop grande dépendance économique et financière vis-à-vis de l'extérieur. De sorte que, à l'épreuve des difficultés financières insurmontables et des contraintes des programmes de réforme économique qui ont été à l'origine de grèves et de troubles sociaux, d'aucuns en sont venus à se demander si réellement ce n'est pas la démocratie qui rime mal avec les impératifs du développement. Cependant, une analyse approfondie des situations montre aisément qu'il n'y a pas incompatibilité entre démocratie et développement. Les difficultés des Etats, concomitantes avec le démarrage des processus démocratiques, s'expliquent par des phénomènes dus pour la plupart à l'absence de démocratie :

o la mauvaise délimitation du rôle de l'Etat, qui s'encombre de la gestion inefficace d'entreprises industrielles et commerciales ;

o La non stimulation des capacités et des initiatives privées ;

o L'absence de politique globale cohérente et transparente apte à décourager les revendication fantaisistes en informant totalement sur les contraintes de l'Etat.

Dans la phase de démarrage du processus démocratique, ce sont les déficiences dans la compréhension de l'essence de la démocratie, tant au niveau des militants ou sympathisants des partis politiques que des élites, qui sont particulièrement nuisibles. Pour les premiers, c'est la porte ouverte à la résolution des problèmes de leur vécu quotidien et l'obtention de faveurs, même si c'est au prix d'injustices à l'égard des groupes politiquement adverses. Pour les seconds, c'est la voie d'une rapide promotion sociale à travers les fonctions politiques et administratives ou des marchés publics. Dans un cas comme dans l'autre, ce sont les intérêts privés qui prennent le pas sur la mobilisation autour d'un programme politique, économique et social de gouvernement. Un tel état d'esprit génère inévitablement les tares que sont le copinage, le favoritisme, le prébendisme, l'exclusion et l'absence de débat constructif entre la majorité et l'opposition.

Il faut souligner que tous les ingrédients de la démocratie sont absolument indissociables. Les stratégies à mettre en oeuvre pour promouvoir la démocratie doivent donc être éclectiques et viser bien souvent des cibles indirectes.

b) La suprématie du droit

La primauté du droit est un aspect important de la « gestion des affaires publiques » que la

Banque mondiale définie comme l'exercice du pouvoir politique et d'un contrôle dans le cadre de l'administration des ressources de la société aux fins du développement économique et social^8(*). Dans cette définition, l'accent est ainsi mis d'une part sur le rôle que jouent les pouvoirs publics dans la création du cadre de l'activité des agents économiques et dans la décision en matière de répartition et, d'autre part, sur la nature des rapports entre gouvernants et gouvernés.

Les caractéristiques et les principes

Il est unanimement reconnu que l'existence d'un cadre juridique stable dans lequel s'insère un appareil judiciaire, objectif fiable et indépendant est une condition essentielle de la démocratisation, de la bonne gestion des affaires publiques et du respect des droits de l'homme. Pour cela, le système juridique doit répondre aux exigences fondamentales suivantes :

· L'exercice du pouvoir par les gouvernants en conformité avec la loi ;

· L'existence de tribunaux indépendants ;

· L'existence de dispositions constitutionnelles prévoyant le plein exercice du contrôle des pouvoirs exécutifs et administratifs ;

· L'égalité devant la loi traduite par le fait que tous les citoyens ont la même faculté de saisir les tribunaux et de bénéficier des mêmes traitements quelles que soient leurs conditions sociales.

Le respect de la légalité nécessite que des organismes intègres soient chargés d'appliquer la loi, de veiller à l'exécution effective des décisions de justice et que l'administration judiciaire soit soucieuse et dispose des moyens de faire en sorte que les affaires soient jugées rapidement sans que le plaignant ait à supporter des coûts excessifs. Mais, pour qu'un appareil judiciaire indépendant puisse facilement voir le jour, il doit exister un corps législatif vigilant avec une opposition active, des droits garantis sans équivoque et un cadre constitutionnel qui délimite clairement les pouvoirs des organes exécutifs, législatifs et judiciaires, une garantie de l'inamovibilité des magistrats, ainsi qu'une presse libre.

c) Le respect des droits de l'homme

La Charte des Nations Unies et la Déclaration de Vienne sur les droits de l'homme de 1993 affirment le caractère universel et indissociable de tous les droits de la personne humaine. Ces documents stipulent qu'il incombe à tous les Etats et qu'il est de leur devoir de promouvoir et de protéger les droits de l'homme et les libertés fondamentales. Tout le monde adhère sans difficulté à ces grands principes. Mais il est encore fréquent que des comportements socioculturels et des règles prescrites par la coutume entrent en conflit avec diverses conventions internationales consacrées à des formes particulières de violation des droits de l'homme, telles que la torture, la discrimination à l'égard des femmes, la protection de certaines fractions de la population comme les enfants, les droits en matière de syndicalisme et autres associations.

Les caractéristiques et les principes

L'importance de la question des droits de l'homme en tant que dimension de la bonne gouvernance n'est pas seulement d'ordre moral, elle tient également à divers aspects qui ont une incidence particulière sur le développement. Une situation de pauvreté empêche ceux qui en sont victimes de jouir pleinement de leurs droits de personne humaine. De même, le respect des droits de l'homme permet aux individus de donner libre court à leur créativité. Les libertés fondamentales, comme la liberté d'expression, de réunion et d'association donnent aux individus les moyens de lutter pour améliorer leurs conditions de vie et permettent à la société civile de critiquer et de faire reformer l'action des pouvoirs publics lorsqu'elle est injuste ou inefficace. L'existence d'une presse libre facilite considérablement ces efforts.

Le caractère quelque peu philosophique de la dimension « droit de l'homme » de la bonne gouvernance complique le ciblage des actions à mener. Sans prétendre à l'exhaustivité, la promotion des droits de l'homme, généralement couplés avec celle de la primauté du droit, vise à :

· Renforcer le rôle des avocats et des association et institution de défense des droits de l'homme;

· intensifier les actions de sensibilisation aux problèmes des droits de l'homme à l'intention d'un large public ou de groupes spécialisés tels que les forces de police, de gendarmerie, les membres du personnel judiciaire, les militaires, le personnel médical ;

· Offrir aux femmes des programmes d'initiation aux principes du droit ;

· Assurer aux filles l'égalité de droit à l'enseignement ;

· Garantir légalité des sexes devant la loi, notamment en ce qui concerne les droits de propriété et les conditions de travail ;

· Renforcer la protection sociale des personnes en situation de vulnérabilité (réfugiés, handicapés...), les aider à exprimer leur préférence et leurs intérêts, à appréhender de manière structurée et à défendre leurs droits ;

· Aider les associations de défense des droits de l'homme à nouer des relations de réseau avec les associations de défense des droits de l'homme qui oeuvrent au niveau international ;

· Soutenir l'émergence d'organes d'information libre.

d) La gestion du secteur public et la lutte contre la corruption

Les caractéristiques et les principes

L'Etat et ses démembrements ont pour vocation de servir les personnes en veillant au maintien de l'ordre, en définissant l'action, en faisant appliquer les réglementations, en garantissant le respect des droits de propriété et d'autres droits, et en créant un cadre propice à l'investissement et à une croissance génératrice d'emplois. Ils jouent un rôle prépondérant en assurant la création ou en garantissant l'existence des conditions nécessaires à l'exercice des activités essentielles comme l'enseignement, la protection de la santé et la construction d'infrastructures. Pour offrir tous ces services d'intérêt public, l'Etat a besoin d'administrations fonctionnelles et efficaces et de ressources financières. Une meilleure gestion du secteur public peut être sources de nombreux avantages : réduction des coûts, efficacité plus grande des organismes publics dans la production et la fourniture des biens et services, élaboration de budgets plus réalistes, amélioration de la définition et de la mise en oeuvre des politiques et création d'un environnement plus favorable pour le secteur privé.

Pour que ces conditions soient remplies en permanence, l'Etat doit posséder des dispositifs de contrôle et d'investigation permettant d'assurer la transparence, la qualité de la gestion et l'information des organes chargés de contrôler l'action du gouvernement. De même, une implication effective et éclairée du public dans l'appréciation des actions de l'Etat permet d'améliorer l'efficacité des efforts de développement et de renforcer le respect de l'obligation de rendre des comptes.

Selon Jean F. F^9(*). « L'obligation de rendre des comptes est nécessaire à plusieurs niveaux pour qu'un contrôle efficace puisse être exercé sur les ressources publiques. De même, le cadre juridique et l'appareil judiciaire sont des composantes essentielles de l'Etat de droit, notamment pour la stabilité de l'environnement économique. Ainsi, en vertu de la suprématie du droit, il est possible de se défendre contre l'expropriation arbitraire et les ingérences. Les agents économiques peuvent prendre des engagements en ayant la certitude que le respect des droits de chacun sera assuré avec un souci de rigueur et d'équité » .

D'un autre côté, un Etat ne peut se rendre crédible et exercer son autorité que lorsque les ressources publiques sont utilisées de manière transparente, responsable et honnête. Une corruption omniprésente a donc pour effet de nuire à la crédibilité des institutions démocratiques et de faire obstacle à la bonne gestion des affaires publiques. Elle se traduit également par une mauvaise allocation des ressources publiques et privées. Lorsque la corruption touche des domaines et des activités qui bénéficient d'apport d'aide extérieure, elle peut compromettre la réputation des organismes d'aide et déprécier leurs efforts.

La corruption est suscitée et nourrie par un ensemble complexe de phénomènes liés à la nature des systèmes social, politique, économique et administratif, notamment au rôle souvent excessif de l'Etat, aux méthodes bureaucratiques d'affectation des ressources, au manque de transparence et à l'insuffisance des efforts déployés pour faire respecter les lois. La lutte contre la corruption nécessite de s'attaquer à elle à tous les niveaux de l'administration et de l'activité économique. Elle exige aussi la mise en place de mécanismes efficaces de contrôle.

Au niveau de la gestion des affaires publiques, les principes et caractéristiques sont entre autres :

· · L'amélioration de la comptabilité. Elle passe essentiellement par :

· La formation des comptables et des commissaires aux comptes ;

· La création d'un code de déontologie et la définition des règles de conduite ;

· La modernisation des méthodes comptables des secteurs publics et privés ;

· Le financement de l'avancement professionnel, la formation des enseignants de finances publiques et l'amélioration des programmes de formation.

· L'amélioration de l'élaboration des budgets et de la gestion des finances publiques.

· La reforme de la fonction publique

· Au niveau de la lutte contre la corruption :

· L'adoption ou l'application de façon plus efficace des procédés propres à réduire les possibilités de corruption (appels à concurrence, affectation des devises selon le principe des enchères périodiques...) ;

· Le renforcement des moyens humains et institutionnels nécessaires pour définir et appliquer des normes en matière de transparence et de responsabilité dans les initiatives de lutte contre la corruption ;

· L'évaluation et le renforcement des mécanismes de contrôle ;

· Le soutien et encouragement de toutes les structures qui s'emploient à dénoncer la corruption, notamment les medias^10(*).

e) Le développement participatif et la décentralisation

Les caractéristiques et les principes

Le développement participatif peut être défini comme un processus qui consiste pour les individus à jouer un rôle actif majeur dans l'élaboration des décisions qui doivent influer sur leur vie. En d'autres termes, il s'agit de mettre à contribution les compétences locales pour la réalisation d'activités dont les résultats auront ainsi davantage de chance de coïncider avec les besoins des populations concernés. Il peut y avoir participation à plusieurs niveaux :

Participation au niveau local à une activité d'intérêt commun, appartenance à des groupements et des mouvements qui jouent un rôle d'intermédiaire entre l'individu et l'Etat, participation à la vie politique du pays. On estime que la décentralisation et la création de structures locales d'administration réceptives et efficaces sont des facteurs essentiels de participation.

La décentralisation est une dimension cruciale de la gouvernance. Elle concerne le rôle que des gouvernements infra nationaux peuvent et doivent jouer dans la vie économique et politique d'un pays. On peut distinguer, à la suite de Rémy Prud'homme^11(*), quatre objectifs qui sont autant de critères pour juger un système de décentralisation :

· L'efficacité politique à travers l'augmentation de la participation populaire dans la prise de décision ;

· L'efficacité économique qui a deux composantes principales : l'efficacité allocative et l'efficacité productive ;

· la stabilité macro-économique. La gestion macro-économique d'un pays, en termes de croissance et d'inflation, est une responsabilité majeure du secteur public. L'importance et les modalités de la décentralisation ont un impact profond sur cette stabilité.

· la redistribution -- Il y a généralement un large consensus sur le fait que la redistribution entre personnes ou entre zones géographiques est un objectif majeur de la politique publique.

L'impact de la décentralisation sur cet objectif, qui est considérable, doit également être pris en considération.

Les principaux instruments identifiés pour atteindre ces objectifs sont :

· les règles électorales locales, qui précisent le mode des responsables locaux, la durée des mandats, la possibilité de se représenter etc., mais également des règles d'administration (comment les fonctionnaires locaux sont recrutés, promus, révoqués, rémunérés) ;

· l'allocation des responsabilités de la production des biens et services publics ;

· l'allocation des impôts - Les biens et services publics doivent, au moins en partie, être fournis gratuitement, c'est-à-dire financés par l'impôt ;

· les systèmes de transferts des responsabilités et des impôts ;

· les contrôles du gouvernement central dans un contexte où le transfert de pouvoir du gouvernement central aux collectivités territoriales n'est jamais total ni complet^12(*).

Il n'y a pas un modèle idéal de décentralisation. On peut même démontrer un "théorème d'impossibilité": il n'est pas possible d'avoir simultanément un ratio de décentralisation fiscale optimal (qui est bas), un ratio de décentralisation des dépenses optimal (qui est élevé) et un ratio de transferts optimal (qui est assez bas).

Une approche graduelle est généralement recommandée. La décentralisation prend du temps.

Parce que des réformes décentralisatrices impliquent des changements profonds dans les pouvoirs et les habitudes, elles ne peuvent pas être entreprises toutes du jour au lendemain.

f) La sécurité et la paix

Les fonctions sécuritaires et de paix sont d'une extrême sensibilité. Elles sont exercées par tous les Etats en tant qu'obligation constitutionnelle et un acte de souveraineté. Mais elles engendrent des coûts que la plupart des partenaires au développement trouvent bien souvent excessifs et susceptibles « d'engendrer des conflits et des actes de répression, de favoriser l'existence d'un climat d'instabilité dans la région et d'entraîner une réorientation des ressources déjà peu abondantes au détriment des besoins du développement ». Il est important de bien comprendre que cette appréciation ne remet pas en cause l'importance que revêtent la sécurité et la paix pour tout pays mais elle pause en fait un problème de bonne gouvernance dans la gestion de ces fonctions dont le contenu dépend étroitement des contextes socio-politiques interne et externe de leur exercice ; ce qui invite à relativiser la notion de « dépenses excessives ». A cet égard, la situation de la Guinée est symptomatique et elle a besoin d'un plaidoyer qui ne l'affranchit toutefois pas des exigences de bonne gouvernance dans l'exercice légitime de ses fonctions de sécurité et de paix.

Le concept de sécurité doit être appréhendé au sens large. La sécurité d'une nation doit être construite en termes de sécurité de l'individu citoyen à vivre en paix et à participer pleinement aux affaires de sa société dans la liberté et la jouissance de tous ses droits humains fondamentaux. Toutefois, dans la démarche pour instaurer un climat qui rassure sur le caractère irréversible de l'ensemble des résultats obtenus en matière de sécurité et de paix, la situation qui prévaut dans les pays voisins doit être considérée comme une donnée essentielle.

La dégradation des conditions de sécurité et de stabilité d'un nombre croissant de pays dans la sous-région est considérée comme l'une des causes majeures des crises interminables et l'un des principaux obstacles à l'émergence d'économies nationales solides, à la gestion saine des affaires publiques et au développement de coopération effective entre les Etats ; les répercussions des guerres civiles du Liberia, de la Sierra Leone, de la Guinée Bissau et de la Côte d'Ivoire sur la République de Guinée ayant contribué à mettre en évidence le fait que la sécurité, la stabilité et le développement économique de chacun des pays de la sous-région sont interdépendants.

A ce niveau, l'armée est incontestablement le principal acteur et elle doit disposer des moyens adéquats, non pas pour s'en servir effectivement mais pour dissuader à l'intérieur tout comme à l'extérieur. Malheureusement, l'armée a généralement contourné, voire violé les règles démocratiques dans la plupart des pays en exerçant unilatéralement le pouvoir et en accaparent les ressources financières publiques. Dans ces cas, le retour à l'exercice bénéfique des fonctions de sécurité et de paix nécessite des reformes profondes qui passent par l'intégration de l'armée dans le processus démocratique, conformément aux lois, et l'ouverture d'un dialogue constructif entre l'armée et les autorités civiles dans le but d'effacer l'image diabolique du soldat et de déterminer ce que doit être le rôle de l'armée dans une société démocratique.

En conclusion, on observe que l'application des principes de bonne gouvernance conduit à des dilemmes aux aspects multiples. Les gouvernements sont soumis à des pressions très variées, généralement divergentes qui s'exercent tant de l'intérieur que de l'extérieur. Les phénomènes politiques mettent en mouvement diverses forces dont le sens global est rarement cohérent et propice à la définition d'un ensemble harmonieux de politiques économique et sociale. S'il est admis que la réalisation des objectifs de bonne gouvernance est essentielle et urgente pour la plupart d'entre eux, il est reconnu en même temps que dans toute société, elle passe par un processus long et complexe qui ne va pas sans heurt et qu'aucune société ne peut atteindre la perfection. Il est également évident que s'il existe des règles universelles sur lesquelles on ne peut transiger, l'évolution des besoins et la spécificité de la situation de chaque pays déterminent sensiblement la façon dont les progrès se réalisent. Perdre de vue ces aspects, c'est aller tout droit à l'échec, à l'affrontement stérile entre les partenaires, l'une des principales conditionnalités de l'assistance est devenue la pratique de la bonne gouvernance, et les autorités politiques des pays qui sollicitent cette assistance. Mais, d'un autre côté, il ne faut pas se donner facilement bonne conscience en arguant abusivement des particularités de sa culture et de son histoire pour leur inertie en matière de bonne gouvernance. Autant un progrès lent, mais continu est louable, autant des violations graves des principes de la bonne gouvernance dans ses dimensions essentielles telles que la démocratisation, la lutte contre la corruption et la participation de la société civile susciteront des mesures de rétorsions de la part des bailleurs de fonds.

Des efforts importants et harmonisés s'imposent donc à tous les acteurs pour améliorer la cohérence et l'efficacité des programmes de bonne gouvernance. Une note aussi synthétique sur les principaux concepts de bonne gouvernance comporte nécessairement des omissions, que la contribution de tous les protagonistes permettra de corriger, et des insuffisances que des études plus approfondies devront permettre de combler. Ces études pourront porter sur les thèmes suivants : liens entre développement économique et système politique, caractéristiques culturelles et bonne gouvernance, histoire et bonne gouvernance en Guinée.

* ⁷ Cf. Mark Malloch Browm, « Gouvernance : l'assise du développement », Atelier sur la gouvernance à

l'intention des journalistes maghrébins, Nouakchott, mai 2000.

* ⁸ Comité du Développement de la Banque Mondiale, « Renforcement de l'Action du Groupe de la Banque pour Promouvoir la Gouvernance et Lutter contre la Corruption », Conakry, Année ? , 46P

* ⁹ Jean François FALCONE, Secrétaire Exécutif de l'Agence Nationale de lutte contre la Corruption (ANLC), Conakry, Guinée.

* ¹⁰ Docteur Nassirou BAKO Arifari, « Corruption et Bonne Gouvernance : Quelles relations pour quelle Finalité? », Université de Kankan, du 20 au 22 Décembre 2002, 15P

* ¹¹ Professeur émérite à l'Université de Paris XII, Docteur ès sciences économiques en 1963

* ¹² Communication à l'Atelier du FENU sur la décentralisation et la gouvernance locale en Afrique, Le Cap, Mars 2001.