Les conventions locales: un outil novateur de gestion des collectivités locales au Sénégal

Paragraphe1 : Convention entre collectivités locales de même niveau

L'article 3 de la loi 96-06 du 22 mars 1996 dispose d'entrée en de termes certes généraux la possibilité offerte aux collectivités locales Sénégalaises de nouer des actions de coopération par le biais des conventions à tous les acteurs locaux. Dans cette même optique ; l'article 14

du CCL dispose que : « les collectivités locales peuvent entreprendre des actions de coopération entre elles.» Ces dispositions ouvrent la brèche pour une coopération entre les régions (A) et les communes (B).

A. L'interrégionalité¹³

Il s'agissait pour le législateur en procédant à une décentralisation, au regard de l'exposé des motifs de la loi portant code des collectivités locales ;

de créer des structures intermédiaires entre les administrations centrales de l'Etat et les collectivités locales de base des structures intermédiaires que sont les régions. Leur finalité consistait à servir de cadre à la programmation

du développement économique, social et culturel, et où puissent s'établir la

¹³ Formule désignant les ententes interrégionales.

21

coordination des actions de l'Etat et des collectivités locales¹⁴. Une seconde préoccupation motivait le législateur et se résumait par l'admission d'une maturité aux collectivités locales. Ainsi affirmée leur autonomie ; les collectivités locales et la région en particulier bénéficiaient d'une autonomie

de gestion. Mais du moment qu'une ou plusieurs régions peuvent avoir des intérêts communs pour l'effectivité de leurs compétences transférées ; une coopération s'avère nécessaire. Cette opportunité leur est offerte par les textes de la décentralisation, en l'occurrence par les articles 71, 72 et 73 du CCL. Au terme de l'article 71¹⁵ : « Deux ou plusieurs conseils régionaux peuvent créer entre eux, à l'initiative de leur président, des ententes sur des objets d'intérêt régional commun compris dans leurs attributions. Les ententes font l'objet de conventions autorisées par les conseils respectifs, signées par les présidents, et approuvées par décret. »

Ces dispositions déterminent la procédure d'établissement d'une convention interrégionale. L'initiative provient en effet des présidents de conseil régional qui par le biais d'une signature de la convention engagent à priori leurs collectivités avec l'autorisation de leurs assemblées délibérantes. Après la signature par le Président, la convention doit être approuvée par décret. Les ententes interrégionales sont donc mises en place suivant l'accord des conseils régionaux. Même si les collectivités locales sont « majeures » ;

le contrôle de l'Etat est devenu une condition d'existence de la décentralisation afin de maintenir la cohésion sociale, mais aussi le respect de

la légalité. C'est ce qui justifie que le caractère exécutoire de cette entente interrégionale soit suspendu à l'approbation par décret.

Selon l'article 72¹⁶ : « Les questions d'intérêt commun sont débattues dans des conférences où chaque conseil régional est représenté par une commission spéciale élue à cette effet et composée de trois membres élus au scrutin secret. Les commissions spéciales forment la commission administrative chargée de la direction de l'entente.» L'entente interrégionale est par conséquent gérée par cette commission administrative composée des commissions spéciales des différents conseils régionaux. Toutefois, les

¹⁴ Exposé des motifs de la loi 96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales au Sénégal

¹⁵ Article 71 de la loi 96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales

¹⁶ Article 72 de la loi 96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales

22

décisions prises par cette commission ne sont exécutoires qu'après avoir été ratifié par tous les conseils régionaux parties prenantes à la dite convention locale. Un certain nombre de limites sont imposées aux collectivités locales. Elles concernent essentiellement l'étendue des domaines susceptibles de constituer un fondement à une éventuelle convention interrégionale. Le législateur n'a pas procédé à une énumération des objets, mais utilise un terme générique à savoir l' « intérêt régional commun compris dans leurs attributions.»¹⁷ Pour dire que les régions ne peuvent signer des conventions locales portant sur des intérêts autres que ceux relevant de leurs compétences transférées énumérées dans la loi sur le transfert des compétences¹⁸. C'est ce qui justifie les dispositions de l'article 73 ¹⁹ qui stipule que : « Si des questions autres que celles prévues à l'article 72 du présent code sont en discussion, le représentant de l'Etat dans la région où la conférence a lieu la déclare dissoute.»

Donc en sus des possibilités pour le Gouverneur de région d'assister aux conférences ; il peut procéder à la dissolution de la rencontre s'il s'avérait que d'autres questions ne relevant pas de l'objet pour lequel l'entente a été créée se discutaient.

B. L'intercommunalité

En France, il existe deux modes d'intercommunalité : celle associative

et celle fédérative. L'intercommunalité associative est essentiellement consensuelle et se caractérise par sa souplesse. Elle a été mise en oeuvre en France par la loi du 22 mars 1980 instituant les syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU). En revanche, l'intercommunalité fédérative s'inscrit dans une volonté d'intégration beaucoup plus exigeante pour les communes

et trouve son fondement dans l'ordonnance du 5 janvier 1959 et la loi du 31 décembre 1966 instituant les communautés urbaines. Si la fusion assimile et absorbe les communes, l'intercommunalité respecte le cadre communal pour

un exercice en commun des prestations de services dévolues par les

¹⁷ Op.cit, page

¹⁸ Loi 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences aux régions, aux communes et communautés rurales

¹⁹ Article 73 de la loi 96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales

23

communes. Cette intercommunalité tend toutefois aujourd'hui à dépasser la simple mise en commun des moyens, pour s'attacher au développement économique²⁰. La faiblesse des moyens, l'attraction des grandes villes, la juxtaposition d'agglomération appartenant à des communes voisines sont entre autres les raisons qui incitent les communes à se regrouper. Dans ce même ordre d'idée, « les syndicats de communes peuvent être crées soit par délibérations concordantes des conseils municipaux, soit par arrêté du commissaire de la République sur l'avis conforme du conseil général ou des conseils généraux concernés mais à la demande des deux tiers des communes représentant plus de la moitié de la population²¹ ».

Au Sénégal, la conception est à quelques égards différente sans pour autant se détacher de la logique de l'intercommunalité à la Française. L'article

179 du CCL dispose à cet effet que : « Deux ou plusieurs conseils municipaux peuvent créer entre eux, à l'initiative de leurs maires, une entente sur les objets d'intérêts communal commun, compris dans leurs attributions. Ces ententes font l'objet de conventions autorisées par les conseils respectifs, signées par les maires, et approuvées par arrêté du représentant de l'Etat ou par arrêté du ministre chargé des collectivités locales si les communes sont dans deux régions différentes.» Le fonctionnement des conventions intercommunales obéit au même régime que l'entente interrégionale. Cependant ; à la place d'un décret, un simple arrêté du Préfet ou du Ministre chargé des collectivités locales suffit pour l'approbation de la dite convention.

Cette approche novatrice de la gestion des collectivités locales n'est pas très usitée dans la pratique, même si des efforts sont fournis par certaines communes dans la perspective d'une gestion de services d'intérêt communal. Force est de noter que cette intercommunalité présente des avantages dans le sens où, la négociation, le consensus et l'habitude du travail en commun contribuent non seulement à réduire les cloisonnements et élargir l'assiette de la démocratie locale, mais aussi à trouver des gains de productivité et à rendre le service public plus efficace. En France, il est

²⁰ Marie-Christine, B.Gelabert, Patrick Labia « Intercommunalités mode d'emploi » ; Mémentos du Maire collection dirigée par Joël Bourdin, Economica 1992 ; page 14

²¹ Thierry Michalon « la décentralisation, les régimes d'administration locale » ADELS, 1988 ; page 345-346.

24

possible de créer des districts, comme structure de coopération des communes qui se sont trouvées absorbées par le développement d'une même agglomération²². D'autre part, au Sénégal ; la communauté urbaine peut être créée « lorsque les conseils municipaux de deux ou plusieurs communes ont fait connaître par délibérations concordantes, leur volonté d'associer les communes qu'ils représentent en vue d'oeuvres ou service d'intérêt communal et qu'ils ont décidé de consacrer en commun à ces oeuvres et à ces services les ressources suffisantes.»²³ Comme exemple nous pouvons noter la récente Communauté des agglomérations de Dakar (CADAK)²⁴ qui est chargée principalement de la construction et de l'entretien de la voirie municipale, du nettoiement des rues, de l'enlèvement des ordures ménagères, de la gestion de l'éclairage public et du cimetière des naufragés

du Joola, et de toute autre mission que les villes membres pourraient lui confier²⁵.

Contrairement à l'intercommunalité classique ; cette convention locale est beaucoup plus profonde et fonctionnelle dans la mesure où, les communes participent financièrement à la gestion d'un service municipal commun. D'ailleurs, les délibérations prises à cet effet sont autorisées par décret. La communauté urbaine est plus complexe et l'exemple patent est symbolisé par la Communauté Urbaine de Dakar qui a été supprimée au lendemain de l'alternance. L'originalité de cette convention locale n'est plus à démontrer en dépit des diverses raisons pouvant justifier qu'elle soit faiblement usitée. Nous avons eu récemment écho de la création d'une

«communauté des communes », structure proposée par l'actuel maire de Dakar Pape Diop. Selon ce dernier, elle devrait remplacer la défunte communauté urbaine. Tout compte fait, seul une bonne gestion d'une pareille entente pourrait aboutir aux réussites escomptées.