Le budget programm" et état de droit au Cameroun.

	REPUBLIQUE DU CAMEROUN REPUBLIC OF CAMEROON *********** *********** Paix - Travail - Patrie Peace - Work - Fatherland ******** ********** MINISTERE DE L'ENSEIGNEMENT MINISTRY OF HIGHER SUPERIEUR EDUCATION ********** ********* UNIVERSITÉ DE NGAOUNDERE THE UNIVERSITY OF NGAOUNDERE ********* ************* FACULTÉ DES SCIENCES FACULTY OF LAW AND POLITICAL JURIDIQUES ET POLITIQUES SCIENCES ******* ******* DEPARTEMENT DE DROIT PUBLIC DEPARTMENT OF PUBLIC ET SCIENCE POLITIQUE AND POLITICAL SCIENCE				LAW
		LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT
		AU CAMEROUN
	Mémoire en vue d'obtention du diplôme de Master recherche en droit public Option : Finances Publiques
	Présenté par : DAOUDA BOUBAKARI AFWAN Matricule : 11A298JP Sous la direction du : . Sous la supervision du : Dr NNANGA SYVESTRE Pr ATEMENGUE JEAN DE HONORE NOEL
			Année académique: 2016/2017

II

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

AVERTISSEMENT

L'Université de Ngaoundéré n'entend donner aucune approbation, ni improbation aux opinions émises dans ce mémoire ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur.

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

DEDICACE

REMERCIEMENTS

A mon père YOUSSOUFA Oumarou et ma mère MAMMA Tchiouto pour leurs encouragements et soutien sans relâche.

iv

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Ce présent mémoire est l'aboutissement de plusieurs mois de travail au cours desquels j'ai bénéficié des précieux concours d'un ensemble des personnes. Qu'elles reçoivent ainsi mes sincères remerciements.

Je tiens tout d'abord à remercier mon directeur de mémoire le Dr Nnanga Sylvestre Honoré pour avoir accepté de diriger ce travail, y compris mon superviseur le Pr. Atemengue Jean De Noel.

Mes remerciements vont ensuite à l'endroit du doyen de la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques en la personne du Pr Onana Janvier.

Je n'oublierais pas d'exprimer mes sincères gratitudes à l'endroit du corps enseignants de la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques de l'Université de Ngaounderé. Et un remerciement particulier à Mr Fermose Janvier pour son aide et ses conseils.

J'adresse également mes remerciements à :

_ Ma grande soeur Aissatou Ahbou, mes frères Hammadou Yaya, Djibrilla Haman Karim, Moussa Mal Daouda.

_ Tous mes camarades de promotion à l'instar de : Taira Lionel, Ibrahim Toumbaya, Julia Wadebé, Bounou Alhader pour leur estime et les échanges fluctueux que nous avons eu.

_ Tous mes amis (es) en particulier : Aboubakar Abdou, Abaicho Toloba, Mohamed Bello, Mohaman Gabdo, Youssoufa Midjiyawa, Aladji Adam, Salihou Mamadou, Oumar, Ahmat Maidoki, Aboubakar Adji, Emilienne Ngo Iloga, Oummoul Koulssoumi.

_ A tous ceux qui de près ou de loin ont contribué à la réalisation de ce travail.

LISTES DES SIGLES ET ABREVIATIONS

Art : Article

Al : Alinéa

CDMT : Cadres de Dépenses à Moyen Termes

CEMAC : Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale

C-CEMAC : Commission de la CEMAC

CONAC : Commission Nationale Anti-corruption

DOB : Débat d'Orientation Budgétaire

FMI : Fond Monétaire International

Idem : Même auteur, même texte

LBO : Loi Organique Budgétaire

LOLF : Loi Organique Relative aux Lois de Finances

RFE : Régime Financier de l'Etat

MINEPAT : Ministère de l'Economie de la Planification et de l'Aménagement du Térritoire

MINFI : Ministère des Finances

Op.cit. : Opere Citare / cité plus haut

p : Page

pp : Pages

PAS : Programme d'Ajustement Structurel

PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement

PPA : Projet des Performances des Administrations

PPBS : Planning Programing Budgeting System

PUF : Presses Universitaires de France

RAP : Rapport Annuel de Performance

RCB : Rationalisation des Choix Budgétaires

TOFE : Tableau des Opérations Financières de l'Etat

UE : Union Européenne

UEAC : Union Economique de l'Afrique Centrale

UEMOA : Union Economique et Monétaire de l'Afrique de l'Ouest

SOMMAIRE

V

RESUME

vi

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

AVERTISSEMENT ii

DEDICACE iii

REMERCIEMENTS iii

LISTES DES SIGLES ET ABREVIATIONS v

SOMMAIRE v

RESUME vi

ABSTRACT vii

INTRODUCTION GENERALE 1

PREMIERE PARTIE : L'ADOPTION DU BUDGET PROGRAMME ET LA PERSPECTIVE DE SATISFACTION OPTIMALE DU BESOIN DE LEGALITE EN

MATIERE FINANCIERE PUBLIQUE 10
CHAPITRE 1 : RECHERCHE D'UN MEILLEUR EQUILIBRE ET SINCERITE

BUDGETAIRES 12
SECTION 1 : UN ENCADREMENT JURIDIQUE AFFERMI DES ACTIVITES

FINANCIERES PUBLIQUES 13

SECTION 2 : UNE RATIONALISATION DES CHOIX BUDGETAIRES 22

CHAPITRE 2 : AMBITION D'EXECUTION ET DE CONTROLE EFFICACE DES

ACTIVITES FINANCIERES PUBLIQUES 28
SECTION 1 : LE SOUCIS DE PERFORMANCE ET LE RESPECT DU DROIT

FINANCIER 29
SECTION 2 : L'OBJECTIF DE RESULTAT ET LA SATISFACTION DES BESOINS

D'INTERET GENERAL 38
DEUXIEME PARTIE : UNE AMBITION LIMITEE DANS LA PRATIQUE JURIDICO-

INSTITUTIONNELLE 44

CHAPITRE 3 : LES LIMITES INTRINSEQUES A L'ACTIVITE FINANCIERE 46

SECTION 1 : LES LIMITES ORGANISATIONNELLES DU BUDGET PROGRAMME

47
SECTION 2 : LA FAIBLESSE JURIDIQUE ET LE DECLIN DE L'IDEE DE DROIT EN

MATIERE FINANCIERE PUBLIQUE 51

CHAPITRE 4 : LES LIMITES EXTRINSEQUES A L'ACTIVITE FINANCIERE 55

SECTION 1 : LA PERSISTANCE DES MANQUEMENTS ETHIQUES ET LA

CORRUPTION 56
SECTION 2 : LA SOUMISSION DIFFICILE DU PHENOMENE FINANCIER

PUBLIQUE A LA RIGIDITE DU DROIT 61

CONCLUSION GENERALE 67

BIBLIOGRAPHIE 67

ANNEXES 67

TABLE DE MATIERES 67

ABSTRACT

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Le Cameroun s'inscrit dans la démarche de budgétisation par programme, par l'adoption de la loi n° 2007/006 du 26 Décembre 2007 portant régime financier de l'Etat (LRFE) qui est entré en vigueur dans la totalité de ses dispositions le 1er janvier 2013. Désormais, le budget de l'Etat est élaboré, présenté, adopté et exécuté par programmes qui traduisent les politiques publiques, et auxquels sont associées des objectifs assortis d'indicateurs de résultats.

La présente étude a pour objet de déterminer la relation juridique entre la mise en oeuvre du budget programme et l'Etat de droit au Cameroun. Il ressort de cette étude que l'adoption du budget programme s'inscrit dans une perspective de satisfaction de légalité en matière financière publique. Cependant, cette budgétisation par programme rencontre des limites. Par ailleurs, le renforcement de la discipline, à tout point de vue et l'existence d'un état de droit garantissant une force juridique au budget programme s'avère indispensable.

Mots-clés : budget programme ; Etat de droit.

VIII

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Cameroon is part of the program budgeting approach, through the adoption of Law No. 2007/006 of 26 December 2007 on the financial regime of the State, which entered into force in all its provisions on 1 January 2013 henceforth, the state budget is drawn up, presented, adopted and implemented by programs that reflect public policies, and which are associated with objectives with result indicators.

The purpose of this study is to determine the legal relationship between the implementation of the program budget and the rule of law in Cameroon. It emerges from this study that the adoption of the program budget is part of a perspective of satisfaction of legality in public financial matters. however, this programmatic budgeting has limitations. In addition, the reinforcement of the discipline, from every point of view and the existence of a rule of law guaranteeing a legal force to the program budget proves essential.

INTRODUCTION GENERALE

1

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

2

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Aux termes de Jean Jacques Rousseau, la vie politique commune doit être organisée de telle sorte que les destinataires du droit en vigueur puissent être en même temps comme ses auteurs. L'Etat de droit, d'un point de vue formel, s'entend comme la primauté du droit sur le pouvoir politique dans un Etat et que tous, gouvernants et gouvernés, doivent obéir à la loi. L'Etat de droit, conjonction de l'Etat et du droit est une notion née au XIXe siècle en Allemagne sous le nom de « der Rechtsstaat » avec des auteurs comme les juristes Robert Von Mohl, Hans Kelsen. De nos jours, l'approche formelle de l'Etat de droit cède le pas à l'approche substantielle. L'Etat certes se soumet au droit mais à celui porteurs des valeurs libérales démocratiques ; qui soit le reflet de la primauté des droits et des libertés dans l'ordre social.

S'inscrivant dans le respect du droit, la science des finances publiques se définit comme « L'étude des moyens par lesquels l'Etat se procure des ressources à la couverture des charges publiques et en répartit la charge entre tous les citoyens »¹.

Branche du droit public, les finances ont pour objet, l'étude des problèmes financières concernant l'Etat, les personnes infra-étatique, les mécanismes qui s'y rapportent et les règles juridiques qui y sont appliquées². Comme aspect des finances publiques, on distingue : l'aspect administratif, où les documents financière sont préparés par le pouvoir exécutif, plus spécialement par le Ministre des finances, sous la haute autorité du Président de la République. Aussi l'aspect politique, qui résulte du fait que les finances publiques sont du ressort du pouvoir législatif. Conséquence normale du régime démocratique où le gouvernement ne peut dans le domaine budgétaire agir qu'avec le consentement des représentants de la Nation.

De même que l'aspect économique, par l'accroissement considérable de la masse budgétaire. Enfin, l'aspect social, dont une part importante des dépenses publiques est consacrée à l'aide sociale. Ainsi, les mutations de l'Etat ont entrainé celles des finances publiques, sensibles aux évènements qui affectent la vie des Etats³. A cet effet on distingua le budget de l'Etat.

Le budget reflète les grands choix et priorités d'un gouvernement. Il constitue une véritable déclaration de ses objectifs et traduits ses priorités économiques et sociales. Bien

¹ G. Jèze, Cours de Finances Publiques.

² Issa Abiabag, Le renouveau budgétaire au Cameroun, Presses Universitaires Livres, 2013, p. 6.

³ Idem.

3

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

plus qu'un simple instrument technique de présentation des recettes et des dépenses de l'Etat, le budget est le plus important texte d'orientation annuel du gouvernement⁴. L'on distingue comme typologie de budget : le budget de l'Etat, le budget autonome⁵, le budget annexe⁶, de même que le budget de moyen⁷ et le budget programme qu'il nous conviendra de voir.

I- LE CONTEXTE GENERAL DE L'ETUDE :

La république du Cameroun est une démocratie, et c'est un Etat de droit écrit pratiquant la hiérarchie des normes sous le contrôle des juges. Transposées à la matière fiscale qu'il nous convient de voir à travers le budget de l'Etat. Toutefois l'Etat de droit en tant que ordre juridique et social idéalisé, repose sur des agencements d'ordre institutionnels, politiques, et ceux liés aux droits de l'Homme.

Le budget programme apparait comme une architecture axée à trois niveaux à savoir : fonction-programme-action ; tire son origine de la pratique américaine du planning programming budgeting system (PPBS), expérimenté au département de la défense à la demande de Mac Namara. Ayant fait ses preuves, l'expérience américaine a par la suite été répandue en France, à travers la mise en oeuvre de la rationalisation des choix budgétaires en 1970 et au début des années 80 en Nouvelle-Zélande, en Australie puis au Canada, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas. En Afrique, son implantation remonte pour certains pays, à une quinzaine d'années.

Depuis plusieurs années, l'élaboration du budget programme a été inscrit sur le programme des reformes des politiques de gestion financière de plusieurs pays en Afrique, en vue tantôt d'offrir une meilleur prestation de services publiques, de mettre sur pied des stratégies de croissance économique, tantôt pour s'arrimer aux directives sous régionales⁸.

⁴ Réforme de Finances Publiques du Cameroun, Livre Blanc, p. 9.

⁵ Budget des personnes morales infra-étatiques jouissant de la personnalité morale et de l'autonomie administrative et financière.

⁶ Le budget des personnes publiques sans personnalité juridique, dotée d'une autonomie administrative et non financière.

⁷ Budget qui exige la disponibilité des moyens qui précède la détermination des objectifs.

⁸ En l'occurrence, les directives CEMAC, UEMOA.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Le Cameroun s'est engagé dans la voie du budget programme, en vue de juguler la faible articulation entre le budget et les priorités nationales, la limitation des engagements budgétaires sur l'année, le manque de prévisibilité à moyen terme.

II-CLARIFICAFION CONCEPTUELLE

L'étude du budget programme et Etat de droit au Cameroun dans le cadre de ce travail postule l'appréhension des certains concepts. Pour reprendre le Pr EISENMANN « La définition d'une notion, d'un concept vise, soit à donner cette idée aux lecteurs, ou aux auditeurs auxquels elle est destinée, soit alors à déterminer les projets auxquels cette définition doit correspondre ». Il est donc nécessaire pour nous de clarifier les termes et expressions suivants de notre sujet : La programmation, la budgétisation et l'Etat de droit.

A- Le budget programme

La programmation consiste à intégrer des éléments de la planification dans un cadre global pour une mise en oeuvre sur une période de trois ans. C'est une formalisation des intentions du Gouvernement pour mettre en oeuvre un ensemble d'actions afin de concrétiser sa vision du développement futur. Dans le contexte actuel, la programmation des actions se fait à travers l'élaboration des Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT).

L'une des finalités du CDMT est de poser la contrainte financière dans le choix des actions à mettre en oeuvre à court et moyen terme. Cette contrainte financière a une influence décisive sur la formulation des objectifs à moyen terme, la sélection des programmes et actions à mettre en oeuvre ainsi que les indicateurs de résultat. Car, un plan d'actions sans contrainte financière amplifie les risques d'échecs de la stratégie qui se manifeste généralement par un « saupoudrage » des ressources entre des actions multiples.

La budgétisation quant à elle, La budgétisation consacre l'opérationnalisation de la programmation. Elle consiste à inscrire les programmes et actions dans la loi de finances.

Aussi, la budgétisation des programmes et actions conformément aux dispositions du Régime Financier de l'Etat (RFE) exige des prés requis, notamment la disponibilité de stratégies opérationnelles, c'est-à-dire celles disposant des plans d'actions et des CDMT. Ces prés requis garantissent l'existence des données de base. Dès lors, les travaux d'élaboration du budget programme consistent à synthétiser les données des plans d'actions, d'évaluer de façon

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

précise le coût des actions et activités en vue de leurs déclinaisons en nature de la dépense selon la nomenclature budgétaire.

La synthèse de la budgétisation des programmes est consignée dans des Projets de Performance des Administrations (PPA) comportant notamment :

Les objectifs, programmes et actions résultant des documents de stratégie ; La déclinaison des actions en activités avec leurs coûts évalués et programmés sur la base des CDMT ministériels, mais revus sous la contrainte du cadrage budgétaire ;

La budgétisation des actions sur la base de la nomenclature budgétaire.

Ce rapport constitue un engagement de performance à réaliser par le ministère sur la base de son allocation budgétaire.

B- L'Etat de droit

L'Etat de droit est un Etat dans lequel, le fonctionnement des pouvoirs publics est préalablement défini par des normes légalement et légitimement édictées. La loi⁹ est identique aussi bien pour les dirigeants que pour les gouvernés, et nul ne saurait être au-dessus de celle-ci. En clair, le principe de la primauté du droit sur toute autre considération est de mise dans un Etat dit de droit.

III-OBJET DE LA RECHERCHE :

L'objet de l'étude prend en considération, la problématique (A) et l'hypothèse (B).

A-Problématique du sujet

La problématique, apparaît comme une approche ou une perspective théorique qu'on décide d'adopter pour traiter le problème posé par la question de départ. Construire sa problématique revient à formuler les principaux repères théoriques de sa recherche, ainsi que ses orientations et choix pour traiter l'objet en question¹⁰.

⁹ L'expression "loi" ici renvoie à un terme générique pour désigner toutes les dispositions légales du droit positif d'un Etat.

¹⁰ Master 1 SLEC - Méthode et technique d'enquête.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Notre étude sur le budget programme et Etat de droit au Cameroun devra consister au regard de l'émergence de ce dernier en 2035, sur la légalité de cette budgétisation par programme. D'où la question : quelle relation juridique l'on peut-établir entre la mise en oeuvre du système du budget programme et l'Etat de droit au Cameroun ?

B-Hypothèse de recherche

L'hypothèse de recherche se définit comme une réponse anticipée que l'on formule à la question centrale de la problématique et qui devra être vérifiée tout au long de la recherche.

Notre étude portant sur le budget programme et Etat de droit au Cameroun, l'hypothèse serait ainsi, le budget programme dans sa mise en oeuvre prend en compte les préceptes politiques, institutionnelles et économiques en vue de satisfaire l'intérêt général et le bien-être de la population. Tout en respectant les droits et les droits de l'Homme tout cours. Ainsi, le budget programme s'inscrit dans la légalité. Mais cette dernière se trouve limitée au vue de la pratique juridico-institutionnelle.

IV-INTERET DU SUJET

La réforme des finances publiques camerounaises à travers le budget programme, induit en effet une nouvelle ère dans la gestion économique et financière du pays¹¹. De ce fait, le budget programme et l'Etat de droit au Cameroun revêt un intérêt indéniable.

Sur le plan juridique, ce travail contribue à la consolidation de l'Etat de droit en matière financière publique.

Sur le plan politique, cette étude nous illustre que désormais, les politiques publiques intègrent la performance, l'efficacité et l'efficience dans la gestion publique.

Sur le plan socio-économique, cette étude participe à l'analyse du but poursuivi par l'adoption du budget programme étant l'objectif des résultats des administrations publiques, qui se traduit par la satisfaction de l'intérêt général.

¹¹ Vivianne Ondoua Biwole, le budget programme en Afrique : quand les faits supplantent le rêve, université de Yaoundé II-Soa, Pekassa-Ndam, Revue Africaine des Finances Publiques : les finances publiques vues d'Afrique et de France, Rafip n°1, premier semestre 2015, l'Harmattan, p. 135.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

V-DEMARCHE DE LA RECHERCHE

Il est question de présenter notre méthode de recherche (A), de la revue de la littérature (B), et des axes de recherche (C).

A-La méthode de recherche

Préfaçant la 3^e édition de ses principes généraux du droit administratif (1925), Gaston Jèze écrivait : « Plus j'avance en âge, plus je suis convaincu que la seule chose qui importe pour l'étude du droit, c'est une bonne méthode »¹². La méthode de recherche apparait alors comme le chemin qui permet d'arriver à un résultat qui exprime de manière au moins satisfaisante le produit-- de l'activité de recherche¹³.

La matière des finances publiques se caractérise par sa pluridisciplinarité¹⁴. Dans le cadre de notre étude, nous faisons appel à l'approche juridique. Qu'on le veuille ou non, « la fiscalité est inconcevable sans juridisme. S'immisçant dans la sphère de la fortune privée et de la liberté individuelle, elle doit offrir les garanties d'une certaine fixité de ses règles fondamentales et d'une transparence suffisante de ses techniques. Ce progrès ne peut qu'être d'ordre strictement juridique »¹⁵. Cette approche consiste à l'analyse et à l'interprétation des textes.

B- La revue de la littérature

Encore appelé état de la question, la revue de la littérature consiste pour le chercheur à signaler les principales études qui ont été menées sur le sujet, tout en les présentant de manière synthétique dans leurs forces et leurs faiblesses¹⁶. Sur ce, nous n'avons pas la prétention d'être la première personne à nous intéresser à l'étude du budget programme au Cameroun, plusieurs travaux scientifiques se sont intéressés à ce domaine.

¹² G. Jèze, les principes généraux du droit administratif, Tome 1, 3^e édition, 1925, Editions Dalloz-2005, p. 1.

¹³ Atemengue (J.d.N), les éléments constitutifs du projet de recherche, université de N'Gaoundéré, 2016-2017, p. 3.

¹⁴ Le contrôle de la loi de finances au Cameroun, mémoire de master université de N'Gaoundéré, p. 12.

¹⁵ Voir Bienvenu (J.J) ; Lambert (Th.), Droit fiscal. PUF, 3^e édition revue et augmentée, juillet 2003, n°3, p. 18 et 19.

¹⁶ Atemengue (J. N), op.cit., p. 3.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

A l'instar de Siméon Arris SCHOUEL, mémoire de master 2006-2008, portant sur « La nécessaire réforme du droit budgétaire Camerounais », s'appesantit sur le point de vue selon lequel au lendemain de l'indépendance, les règles du droit budgétaire camerounais sont issues d'une ordonnance de 1962, portant régime financier de l'Etat, qui avait pour but de participer à l'organisation de la vie de la nation. Avec l'avènement de la crise économique et au fil de temps, le droit budgétaire est inapte à appréhender les nouveaux enjeux de performance et d'efficacité des finances publiques. D'où des propositions destinées à « guider » une réforme majeure du droit financier et du mode de fonctionnement de l'Etat.

Par la suite, Jacques Biakan, « La réforme du cadre juridique des finances publiques au Cameroun : la loi portant régime financier de l'Etat. », l'Harmattan 2010. Pour sa part, allant dans le même sens que SCHOUEL, l'ordonnance de 1962, adopté dans le contexte postindépendance réglant le mode de présentation, les conditions d'exécution du budget de la République Fédérale du Cameroun, de ses recettes, de ses dépenses et de toutes les opérations s'y rapportant, s'avère inopérant du fait de la crise et inadaptée. La réforme du droit budgétaire apparait ici nécessaire, de même que l'environnement national et international y étaient très favorables. Cette réforme est issue de la loi de 2007 visant la modernisation de la gestion publique et une plus grande efficacité.

Issa ABIABAG, « Le renouveau budgétaire au Cameroun », Presses Universitaires Livres, 2013. De manière générale, il aborde la réforme de la gestion budgétaire à l'instar du budget de l'Etat, les raisons de l'adoption de la loi de 2007 portant régime financier, étant la « constitution financière » de l'Etat. Il entreprend par la suite les modalités d'élaboration du budget programme, ainsi que l'exécution du budget programme et le contrôle.

Et tout récemment, Vivianne Ondoua Biwole, « Le budget programme en Afrique : quand les faits supplantent le rêve », Int-Pekassa-Ndam-Revue Africaine de Finances Publiques : les finances publiques vues d'Afrique et France, L'Harmattan 2015. Pour sa part s'intéresse aux difficultés de la mise en oeuvre du budget programme car, depuis quinze ans qu'il est expérimenté en Afrique, présente peu de succès. Elle y distingue deux difficultés de mise en oeuvre du budget programme. A savoir : les difficultés conceptuelles et opérationnelles.

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

C- Les axes de recherche

Les axes de recherche sont constitués par les points saillants qui, directement ou indirectement seront abordés dans la recherche parce qu'intimement liés au sujet ou à la problématique¹⁷.

La budgétisation par programme est adoptée au Cameroun par la loi de 2007 portant régime financier de l'Etat ; il faut attendre janvier 2013 pour voir son entrée en vigueur au vue d'atteindre l'Emergence en 2035 que s'est fixée le Cameroun. Etant un phénomène du droit budgétaire camerounais, cette budgétisation par programme dans sa mise en oeuvre s'inscrit dans la légalité (première partie) ; le budget programme axé sur le résultat et qui vise l'efficacité et la performance des actions publiques, présente néanmoins des limites (deuxième partie).

9

¹⁷ Idem.

PREMIERE PARTIE : L'ADOPTION DU BUDGET

PROGRAMME ET LA PERSPECTIVE DE SATISFACTION

OPTIMALE DU BESOIN DE LEGALITE EN MATIERE

FINANCIERE PUBLIQUE

10

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

11

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Le besoin de légalité en matière financière publique s'illustre par la recherche d'un meilleur équilibre et sincérité budgétaire (chapitre 1), et une ambition d'exécution et de contrôle efficace des activités financières publiques (chapitre 2).

CHAPITRE 1 : RECHERCHE D'UN MEILLEUR

EQUILIBRE ET SINCERITE BUDGETAIRES

12

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

13

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Le principe de sincérité fait appel à la fois à la sincérité comptable et budgétaire. La première suppose une sincérité objective, en ce qu'elle procède d'un constat, elle impose « l'exactitude des comptes »¹⁸. La sincérité budgétaire renvoie à la sincérité de la loi de finances, car le budget doit désormais être présenté de manière sincère et donner une image fidèle de l'ensemble du patrimoine de l'Etat¹⁹. Elle apparait au Cameroun par le projet de loi de finance de 2007, qui se traduit dans les prévisions budgétaires, la délimitation du périmètre budgétaire. Il nous consistera alors de présenter un encadrement juridique affermit des activités financières publiques (section 1), de même une rationalisation des choix budgétaires (section 2).

SECTION 1 : UN ENCADREMENT JURIDIQUE AFFERMI DES ACTIVITES
FINANCIERES PUBLIQUES

La budgétisation par programme, en tant que choix de gestion publique n'est pas un concept crée « ex-nihilo » qui se déploie en marge de la légalité. Le budget de l'Etat constitue un enjeu hautement important dans la vie d'un Etat et mérite d'être inscrit dans la légalité.

L'exécution de la loi de finances est encadrée par plusieurs textes juridiques au premier rang desquels la constitution. Ainsi au Cameroun selon la constitution du 18 janvier 1996 révisée en 2008, la loi fixe les règles concernant les questions financières à l'instar du budget. De même qu'elle fait objet des textes plus spécifiques qui concernent exclusivement les finances publiques. Parmi ceux-ci, on cite particulièrement la loi N° 2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l'Etat qui constitue la pierre angulaire de la mise en place de la budgétisation par programme axée sur la performance (paragraphe 1) ; cette budgétisation par programme est également encadrée par les directives du cadre harmonisé de gestion des finances publiques de la CEMAC²⁰ (paragraphe 2).

¹⁸ Expression reprise par le Conseil Constitutionnel dans sa décision 2001-448 DC du 23 juillet 2001.cité par Ondoua Ekobena (J.M), les démarches de modernisation du système camerounais de contrôle des finances publiques, mémoire de master « Administration publique », CIL Promotion Jean Zay (2012-2013).

¹⁹ Art 60 de la loi n°2007/006 du 26 décembre 2007.

²⁰ Manuel de pilotage et d'exécution du budget programme, p.5.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

PARAGRAPHE 1 : LE TEXTE A LA BASE DU REGIME FINANCIER DE L'ETAT

Au Cameroun, c'est la loi n° 2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l'Etat qui marque l'évolution budgétaire ; considérée comme « la constitution financière de l'Etat »²¹. Mais pour mieux comprendre ce que la loi de 2007 apporte de nouveau, il faut considérer le cadre juridique des finances publiques sous le régime de l'ordonnance de 1962.

A-LE REGIME FINANCIER ISSU DE L'ORDONNANCE DE 1962

Avant 1960, les finances publiques camerounaises étaient régies par des textes taillés sur mesure par l'administration française. Après son accession à l'indépendance en 1960, il revenait au Cameroun de prendre en main, non seulement sa destinée politique, mais aussi et surtout son devenir économique. Cette tâche de construction de l'État incombait entièrement à la puissance publique.

Ainsi, deux années après avoir acquis son indépendance, le Cameroun devant se doter d'instruments juridiques nécessaires à l'organisation de la vie politique, le président de la République d'alors, M. Amadou Ahidjo, a dû prendre l'ordonnance²² n° 62/OF/4 du 7 février 1962 portant régime financier de la République Fédérale du Cameroun, réglant les modes de présentation des recettes et des dépenses. Ce texte constitue le premier régime financier du Cameroun indépendant donc la mise en oeuvre correspond au développement de l'administration.

Avec l'ordonnance de 1962, le budget était axé sur les moyens. La pratique consistait à la reconduction quasi-automatique des dépenses d'une année à l'autre sans nécessairement identifier les objectifs²³, qui traduit le principe d'annualité budgétaire. Ce principe consacre les autorisations de recettes et de dépenses de l'Etat pour l'année.

Au gré du temps, l'ordonnance de 62 est devenue inadaptée à la réalité économique et sociale du pays, obsolète, d'une part. L'avènement de la crise économique de 1980, marque la nécessité de moderniser la gestion publique d'autre part. Ce vieillissement était à travers le

²¹ Abiabag (I.), op.cit., p.16.

²² Acte administratif pris par le président de la République, sans soumission préalable aux parlementaires, mais qui peut acquérir valeur de loi après sa ratification par le parlement.

²³ Abiabag (I.), op.cit., p.31.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

manque d'harmonisation des classifications budgétaires, mais surtout l'évaluation des politiques essentiellement basées sur les moyens budgétaires, ainsi que l'insuffisance prise en compte des préoccupations de performance, n'ont pas toujours favorisé une analyse dans le temps et une lisibilité de l'action de la politique économique et financière de l'État à travers son budget.

Parallèlement, la réforme des finances publiques semble devenir un impératif de développement et de modernisation de la gouvernance des États en Afrique et en Europe. Comme toute règle de droit, le droit budgétaire doit savoir évoluer avec son temps²⁴. C'est ainsi qu'apparaît la loi de 2007 qui marque la réforme des finances publiques camerounaises. En quoi consiste donc cette loi ?

B-LE RENOUVEAU BUDGETAIRE CAMEROUNAIS : LA LOI N° 2007/006 DU 26

DECEMBRE 2007 PORTANT REGIME FINANCIER DE L'ETAT

L'évolution budgétaire au Cameroun, est marquée par l'avènement de la loi n° 2007/006 du 26 décembre 2007 fixant le régime financier de l'Etat ; qui est entré en vigueur dans la totalité de ses dispositions le 1^er janvier 2013. La LRFE procède à une modernisation du processus de préparation, d'exécution et du suivi du budget, et à l'intégration de la gestion axée sur la performance. Elle est l'aboutissement d'un long processus dont le contenu cadre aves les préoccupations non seulement nationales, mais aussi régionales et internationales. D'ailleurs, elle « justifie amplement l'obligation légale du budget programme »²⁵.

Inspirée fortement de la LOLF française, le budget de l'Etat est dorénavant élaboré, présenté, adopté et exécuté sur la base des programmes et des objectifs précis. U0n programme apparait comme un ensemble d'actions à mettre en oeuvre au sein d'une administration pour la réalisation d'un objectif déterminé dans le cadre d'une fonction. Un objectif s'illustre comme le résultat à atteindre dans le cadre de la réalisation d'une fonction, d'un programme, ou d'une action et mesurable par des indicateurs.

Aux termes de la dite loi : « la loi des finances prévoit et autorise, chaque année, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat en déterminant leur nature, leur montant,

²⁴ SCHOUEL (S.A.), « la nécessaire réforme du droit budgétaire Camerounais », mémoire de master CIL en Administration Publique, 2006-2008, p.2.

²⁵ Alamine (O.M), Ministre des Finances camerounais, Discours d'ouverture de la conférence annuelle des personnels de son département, Du 16 au 18 janvier 2013, « Atouts et enjeux du budget programme ».

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

leur affectation et en fixant leur équilibre » ; de plus, « (elle) présente l'ensemble des programmes concourant à la réalisation des objectifs de développement économique, social et culturel du pays »²⁶ ; le budget quant à lui « (...) décrit les ressources et les charges de l'Etat autorisées par la loi de finances, sous forme de recettes et de dépenses , dans le cadre de l'exercice budgétaire »²⁷.

Le budget programme, comme catalyseur de la performance, vise à assurer une meilleure lisibilité des politiques publiques, de même que renforcer le rôle du parlement en matière d'évaluation et de contrôle de l'action administrative. Cette budgétisation par programme inspirée du PPBS et de la RCB, a pour rôle dans les pays à faible revenu de procéder à une modernisation de la gestion publique. A travers des Cadres de Dépenses à Moyen Termes (CDMT), des Conférences Elargies de Programmation (CEP), du Comité Interministériel des Programmes (CIEP), des Pré-conférences budgétaires et des Rapports d'Evaluation des programmes.

La loi RFE introduit dans la pratique budgétaire une nouvelle philosophie de gestion caractérisée par le passage d'une logique de moyens centrée sur la recherche de la régularité budgétaire à une logique de performance intégrant davantage les préoccupations d'efficacité de l'action publique. Cette philosophie est affirmée par le texte de la loi à travers le principe de la pluri-annualité des dépenses : les allocations budgétaires sont faites dans une perspective de court et moyen termes. La pluri-annualité, selon l'ancien Ministre de finances camerounais Alamine Ousmane Mey, offre « la possibilité de mettre en oeuvre un projet au-delà d'un exercice budgétaire et cela permet une meilleur prévisibilité à moyen terme ».

Désormais, l'élaboration du budget de l'Etat s'inscrit dans une perspective de long terme indispensable pour assurer sa cohérence avec les différents outils de planification²⁸ la pluri-annualité des dépenses a été introduite dans le nouveau régime financier avec la mise en place des autorisations d'engagement sur une période de trois (03) ans comportant des crédits de paiement annuels avec possibilité de report.

Par la suite, la loi RFE vient non seulement conforter les principes classiques de gestion des finances publiques qui visent la conformité et la régularité des opérations, mais

²⁶ Art. 2 al. 1 et 2 de la loi n° 2007/006 du 26 décembre 2007 portant Régime Financier de l'Etat.

²⁷ Art. 5 al. 1, idem.

²⁸ Il s'agit du document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) et le Cadre de Dépense à Moyen Terme (CDMT), et du document de la stratégie pour la croissance et l'emploi (DSCE).

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également consacrer les nouveaux principes qui sont plus ou moins adoptés dans les pays de l'OCDE et quelques pays de la sous-région. A savoir le principe de sincérité et le principe de transparence. Le principe de sincérité prescrit l'exactitude de l'estimation des ressources et des charges compte tenu des informations disponibles et il impose également l'exactitude des comptes de l'État²⁹. Le principe de transparence s'illustre à travers la bonne information que le gouvernement fournit au parlement sur la préparation, l'exécution et le contrôle du budget de l'État³⁰.

Somme toutes, les nombreux manquements de l'ancien régime financier ont inéluctablement conduit le Cameroun à adopter un nouveau régime en 2007³¹ qui repose sur la recherche de la performance, l'efficacité, la gestion axée sur les résultats et la transparence. Cette mise en place de la budgétisation par programme, est également encadrée par les directives du cadre harmonisé de gestion des finances publiques de la CEMAC.

PARAGRAPHE 2 : LES DIRECTIVES DU CADRE HARMONISE DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES DE LA CEMAC

Depuis quelques années la CEMAC s'est engagée dans une dynamique d'harmonisation des systèmes de gestion des finances publiques de ses Etats membres à travers l'adoption de directives couvrant les domaines clés du système de gestion des finances publiques.

Conformément aux dispositions de la Convention de l'UEAC (Art.56), la Commission de la CEMAC (C-CEMAC) s'est engagée depuis quelques années dans un processus de réforme ambitieuse des finances publiques de ses Etats membres³² ; ainsi, en 2008 la Commission de la CEMAC avec l'appui de l'UE a réalisé une étude sur l'harmonisation des

²⁹ Art 3 du nouveau régime.

³⁰ Arts 35 à 36 et 69 à 71, du nouveau régime financier.

³¹ V. SIETCHOUA (D.C), « le nouveau régime financier de l'Etat du Cameroun », Jurisdis périodique, n°72, octobre-novembre-décembre 2007.

³² Tournée de sensibilisation et de dissémination des directives du cadre harmonisé de gestion des finances publiques, « Etat de mise en oeuvre de nouvelles directives sur les finances publiques de la CEMAC : Progrès réalisées, difficultés rencontrées et perspectives, Yaoundé, 25-28 mars 2013, p.3.

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finances publiques, qui a abouti sur 5 directives³³. A la suite des faiblesses décelées dans les 1ères directives³⁴, le conseil des Ministres de la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC)³⁵ a adopté le 19 décembre 2011, six directives rénovées³⁶ visant à harmoniser le cadre juridique de la gestion des finances publiques dans ses Etats membres.

Tout fois, aux termes de l'article 41 du Traité CEMAC révisé, « les directives lient tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre tout en laissant aux instances nationales leur compétence en ce qui concerne la forme et les moyens ».

Depuis quelques années la CEMAC s'est engagée dans une dynamique d'harmonisation des systèmes de gestion des finances publiques. Cette initiative vise la transparence, la modernisation de gestion des finances publiques.

A-HARMONISATION DES LEGISLATIONS NATIONALES DE GESTION DES
FINANCES PUBLIQUES DE LA CEMAC

Le besoin de performance appelle une harmonisation des législations financières et une généralisation de la transparence. L'harmonisation est alors le mécanisme juridique par lequel des droits nationaux sont alignés ou rapprochés en vue de l'élimination ou, à tout le moins, de l'atténuation des distorsions que les disparités de ces droits provoquent dans le cadre de la réalisation des objectifs communautaires³⁷.

De même que, selon le vocabulaire juridique de Gérard Cornu, l'harmonisation est une opération législative consistant à mettre en accord des dispositions d'origine différente, plus

³³ Relative aux lois de finances ; portant Règlement général sur la comptabilité publique ; portant nomenclature budgétaire ; Relative aux opérations financières de l'Etat ; et Relative au plan comptable de l'Etat.

³⁴ Absence de la progressivité dans la mise en oeuvre, incohérences et insuffisances dans les directives.

³⁵ Elle comprend les six (6) pays suivants : Cameroun, Centrafrique, Congo, Gabon, Guinée Equatoriale et Tchad.

³⁶ Relative au code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des systèmes de gestion des finances publiques ; Relative aux Lois de Finances ; Relative au Règlement Général de la Comptabilité Publique ; Relative au Plan Comptable de l'Etat ; Relative à la Nomenclature Budgétaire de l'Etat ; Relative au tableau des opérations financières de l'Etat.

³⁷ Tonga (D), « Recherche sur la conformité du droit national au droit communautaire de la CEMAC : Le cas de la Taxe sur la Valeur Ajoutée », Université de Yaoundé II-Soa-Diplôme d'Etudes Approfondies en Droit Public-option Droit Public Interne 2008.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

spécialement à modifier des dispositions existantes afin de les mettre en cohérence avec une réforme nouvelle³⁸.

Dans le cadre de la CEMAC, l'harmonisation consiste à unifier des ensembles législatifs des différents pays membres en élaborant un droit nouveau empruntant aux normes de ces Etats. Cette volonté politique d'harmonisation des législations s'identifie dès le préambule du traité instituant cette communauté. C'est ainsi que les leaders de cette dernière sont « résolus à donner une impulsion et décisive au processus d'intégration en Afrique centrale par une harmonisation accrue des politiques et des législations de leurs Etats »³⁹.

Désormais, soucieux de construire des espaces économiques et politiques communs, les Etats consentent de plus en plus à harmoniser leurs législations nationales, pour assurer une meilleur comparabilité des données, dans le cadre de la surveillance multilatérale⁴⁰ ; éviter les conflits de lois applicables en cas de survenance d'un litige, toute chose qui contribue à la sécurité juridique dans cet espace. Il s'agit du rapprochement des législations nationales, en cas des différences entre ces dernières qui nuisent au bon fonctionnement du marché commun.

L'objectif est alors l'articulation des normes et pratiques nationales, autour de définitions et de principes directeurs communs, c'est donc rechercher l'unité du droit communautaire tout en préservant la diversité des particularités nationales⁴¹.

L'harmonisation des législations budgétaires, des comptabilités nationales et des données macroéconomiques des Etats de l'Afrique Centrale, prescrite par la convention régissant l'Union Economique de l'Afrique Centrale (UEAC)⁴², s'illustre par les directives du cadre harmonisé de gestion des finances publiques de la CEMAC à savoir : directive n°06/11-UEAC-190-CM-22 Relative au Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques ; directive n°01/11-UEAC-190-CM-22 Relative aux lois de finances ; directive n°02/11-UEAC-190-CM-22 Relative au règlement général de la

³⁸ Cornu (G), Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 8^è édition, 2009, p. 455.

³⁹ Paragraphe 2 du préambule du traité révisé de la CEMAC.

⁴⁰ Tournée de sensibilisation et de dissémination des directives du cadre harmonisé de gestion des finances publiques, op.cit., p. 7.

⁴¹ Borchardt (K-D), L'ABC du droit communautaire, Offices des publications officielles des Communautés Européennes, Luxembourg, 2000, p. 69.

⁴² Art 50 de la Convention régissant l'Union Economique de l'Afrique Centrale.

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comptabilité publique ; directive n°03/11-UEAC-190-CM-22 Relative au plan comptable de l'Etat ; directive n°04/11-UEAC-190-CM-22 Relative à la nomenclature budgétaire de l'Etat ; directive n°05/11-UEAC-190-CM-22 Relative au tableau des opérations financières de l'Etat. Ces dernières visent la modernisation de gestion des finances publiques des Etats membres de la communauté.

En définitive, les nouvelles directives représentent une amélioration considérable qui rend le cadre légal et réglementaire de la gestion des finances publiques dans les pays membres de la CEMAC très proche des bonnes pratiques et normes internationales en la matière.

B-MODERNISATION DES SYSTEMES DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

L'intervention de la directive n°01/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative aux lois de finances des Etats membres de la CEMAC se situe dans une dynamique globale de réforme des finances publiques des Etats membres par le droit Communautaire. Dynamique marquée par l'évolution des finances publiques vers la bonne gouvernance financière et ou les bonnes pratiques internationales reconnues⁴³.

L'objectif recherché à travers les directives du cadre harmonisé est de promouvoir une gestion moderne des finances publiques, qui s'inspirent des pratiques internationales en la matière, en vue d'améliorer l'efficacité de l'action publique, d'introduire davantage de transparence et de rigueur dans la gestion des finances publiques.

Dorénavant, les Etats sont prescrits du principe de légalité et publicité des opérations financières ; de là, « Aucune dépense publique ne peut être engagée et payée si, d'une part, elle n'est préalablement définie dans un texte, législatif ou réglementaire régulièrement publié et, d'autre part, autorisée par une loi de finances. »⁴⁴. Cette modernisation se poursuit par le passage d'un budget de moyens à un budget de résultats, qui est une gestion axée sur les résultats assortis d'objectifs et d'indicateurs de résultats ; en vue de renforcer l'efficacité de la dépense publique et de mesurer la performance de l'action publique.

⁴³ Mballa Owona (R.), « Emergence de la gestion financière axée sur les résultats et reconnaissance d'une obligation d'exécution intégrale des budgets des administrations publiques en droit CEMAC », p. 2.

⁴⁴ Annexe, « code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques »des Etats de la CEMAC, Section I : légalité et publicité des opérations financières publiques, 2.

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Cette quête de l'efficacité et des résultats transparait à travers la pluri annualité des dépenses et celui de la responsabilité des ordonnateurs⁴⁵. A ce niveau, les allocations budgétaires sont faites dans une perspective de court et moyen termes. La nouvelle gouvernance budgétaire constituée par la pluri annualité, est consacrée en ces termes par l'article 8 de la directive précitée : « chaque année, le gouvernement établit un cadre budgétaire à moyen terme définissant, en fonction d'hypothèses économiques réalistes, l'évolution sur une période minimum de trois ans ».

Les Etas de la CEMAC, souciaient de la prospérité dans la sous-région, du renforcement d'intégration, de la viabilité budgétaire, ainsi que de la stabilité d'une monnaie commune, procèdent à un ancrage de la transparence et d'une bonne gouvernance financière axées sur les résultats. Ces derniers s'illustrent par la directive n°06/11-UEAC-190-CM-22 relative au code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques des Etats de la CEMAC. Dans ce cadre, les budgets annuels doivent être « réalistes et sincères tant dans leurs prévisions de dépenses que de recettes. Pour le budget de l'Etat, les principaux risques budgétaires sont identifiés et évalués dans un rapport qui doit accompagner les documents budgétaires au Parlement ».

En fin, la modernisation de gestion des finances publiques de la CEMAC s'illustre par le renforcement du rôle du parlement dans la mise en oeuvre et l'exécution du budget programme. A travers une instauration du Débat d'orientation budgétaire (DOB) ; une information plus exhaustive au parlement et des nouvelles modalités de vote⁴⁶.

En somme, la mise en oeuvre des directives sur les finances publiques constitue une réforme d'envergure en matière de gestion des finances publiques ; le préalable une transposition intégrale et fidèle des directives.

Le budget programme axée sur les performances est adopté en vue d'offrir une meilleur prestation de services et d'améliorer l'optimisation des ressources dans le cadre des dépenses publiques. Etant un « phénomène nouveau » en Afrique, cette budgétisation par programme est encadrée par des textes nationaux et des directives communautaires à l'instar de la CEMAC ; se traduit par la Rationalisation des Choix Budgétaires.

⁴⁵ Mbarga Nyatte (D.), « Vers une maîtrise des finances publiques au Cameroun », Revue Africaine des sciences juridiques, Vol 6, n°1 2009, p. 333.

⁴⁶ Tournée de sensibilisation et de dissémination des directives du cadre harmonisé de gestion des finances publiques, op.cit., p.11.

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SECTION 2 : UNE RATIONALISATION DES CHOIX BUDGETAIRES

La rationalisation des choix budgétaires visant à introduire les principes du management dans les administrations publiques, est inspirée de la technique américaine du Planning Programing Budgeting System. L'expérience de la rationalisation des choix budgétaires a commencé en France en 1970, renouvelée en 1985. Elle visait à développer la planification budgétaire et l'évaluation dans le cadre d'une politique de modernisation de l'Etat.

Au final, la rationalisation des choix budgétaires apparaît comme un « système de planification et procédé de contrôle opérationnel ayant pour but de faciliter les choix, d'améliorer l'utilisation et le contrôle des dépenses, d'obtenir une meilleure productivité par l'organisation rationnelle des répartitions de ressources entre affectations concurrentes » (d'après TEZENAS en 1972).

Pour le professeur Jean Cathelineau, l' « un des motifs qui explique l'option pour le système de la RCB provient des imperfections de la procédure budgétaire actuelle ». Il consistera pour nous de voir d'une part, la démarche ou méthode de la rationalisation des choix budgétaires (paragraphe 1) et d'autre part, une rationalité des dépenses (paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : LES METHODES DE LA RATIONALISATION DU CHOIX DES

RECETTES

La rationalisation comme une méthode dont l'essence consisterait à définir des objectifs aussi complétement et précisément que possible et à comparer systématiquement tous les moyens utilisables pour les atteindre.

Les recettes de l'Etat correspondent à l'ensemble des ressources à sa disposition pour la mise en oeuvre des politiques publiques.

Ainsi, aux termes de l'art 12 al 1 de la loi de 2007 portant RFE les ressources budgétaires de l'Etat comprennent :

1) - les recettes fiscales regroupées comme suit :

- les impôts et taxes sur les revenus, les bénéfices et les patrimoines ; - les impôts et taxes sur les biens et services ;

- les droits de douane ;

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

- les droits d'enregistrement et de timbre ; - les autres recettes fiscales ;

2) - les recettes courantes non fiscales regroupées comme suit :

- les productions et services vendus par les administrations à but non lucratif ;

- les revenus des domaines ;

- les revenus provenant des entreprises ;

- les produits financiers de l'Etat ;

- les autres recettes non fiscales ;

3) - les transferts, cotisations, dons et legs regroupés comme suit : - les cotisations aux caisses de retraite et aux caisses de protection sociale ; - les dons de la coopération internationale ;

- les amendes et condamnations pécuniaires ;

- les produits et profits à caractère exceptionnel ; - les fonds de concours ; - les legs ;

4) - les recettes en capital regroupées comme suit :

- les ventes d'actifs incorporels ;

- les cessions des domaines ;

- les autres ventes de terrains ;

- les autres ventes d'actifs corporels ;

- les cessions d'actions et participations ;

5) - les recettes sur-opérations financières regroupées comme suit :

- les cessions d'obligations et autres titres financiers ;

- les remboursements des prêts et avances consentis par l'Etat ;

- les avances et prêts à court terme consentis à l'Etat ;

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

- les tirages sur emprunts à moyen et long ternie

PARAGRAPHE 2 : LA RATIONALISATION DES DEPENSES

La rationalisation des dépenses publiques est adoptée dans l'optique d'une gestion efficace et efficiente de dépenses publiques. L'efficacité s'illustre comme la capacité d'obtenir des résultats socio-économiques conforme aux objectifs. L'efficience quant à elle, consiste à accroitre les produits des activités publiques, et à nécessité moins de moyens.

Précision faite, il nous consistera de voir d'une part la rationalisation au plan général et d'autre part la technique de rationalisation

A-LA RATIONALISATION AU PLAN GENERAL

Tout d'abord, l'exécution d'une dépense doit s'effectuer d'une part, dans le respect des dispositions budgétaires constitutionnelles, légales et règlementaires ; c'est l'aspect de la régularité de la dépense. D'autre part, l'opération doit s'effectuer avec le maximum d'efficacité et de rentabilité possible ; c'est l'aspect d'opportunité de la dépense.

La rationalisation des dépenses publiques est adoptée dans l'optique d'une gestion efficace et efficiente de dépenses publiques. L'efficacité s'illustre comme la capacité d'obtenir des résultats socio-économiques conforme aux objectifs. L'efficience quant à elle, consiste à accroitre les produits des activités publiques, et à nécessité moins de moyens.

Ainsi, aux termes de l'art 12 al 2 de la loi de 2007 portant RFE les charges budgétaires de l'Etat comprennent :

1) - les dépenses courantes regroupées comme suit :

- les consommations de biens et services ;

- les salaires et autres dépenses de personnel ; - les intérêts et autres charges financières ;

- les transferts courants et les subventions de fonctionnement ; les autres charges et opérations de répartition ;

2) - les dépenses d'investissement regroupées comme suit : - les immobilisations de l'Etat ;

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

- les subventions d'investissement ;

- les achats d'actions et prises de participations ;

3) - les dépenses sur opérations financières regroupées comme suit :

- les souscriptions et achats d'obligations ;

- les prêts et avances ;

- les remboursements de la dette à moyen et long termes ;

- les remboursements des avances et emprunts à court terme à plus d'un an.

B-LA TECHNIQUE DE RATIONALISATION

La rationalisation des dépenses publiques poursuit un certains nombres d'objectifs à savoir : la maîtrise des équilibres et le contrôle des totaux qui sont à la base de toute gestion budgétaire ; une allocation des ressources conforme aux objectifs de politique publique ; une prestation efficiente des services publiques etc. Tout ceci apparaît lors de l'exécution de la dépense publique ; la procédure d'exécution de la dépense se présente alors comme une organisation mise en place en vue d'exécuter efficacement la dépense publique conformément aux dispositions juridiques en vigueur⁴⁷.

La démarche du budget programma prévoit au Cameroun la mise en oeuvre des instances suivantes :

- les CDMT (les Cadres de Dépenses à Moyen Termes), qui concernent globalement les autorisations d'engagement. L'engagement est la phase initiative de la dépense qui consiste à créer ou à constater une obligation mettant une dépense à la charge du Trésor Public. C'est la décision par laquelle l'Etat ou toute personne publique se rend débiteur. L'engagement de dépense est entrepris par les ordonnateurs dans les limites des délégations de crédits qui leur sont accordés.

- les CEP (les Conférences Elargies de Programmation), présidées par le MINEPAT, elles ont pour but de procéder à l'examen final et la validation de CDMT pour une période triennale.

⁴⁷ Manuel de pilotage et d'exécution du budget programme, janvier 2013, p. 61-62.

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- le CIEP (le Comité Interministériel d'Evaluation des Programmes), présidé par le MINFI et assisté par le MINEPAT, de veiller d'une part à la cohérence des programmes et d'autre part à la conformité des programmes aux principes posés la loi de 2007 portant RFE.

- les pré-conférences budgétaires : sont un cadre d'examen des besoins en ressources budgétaire nécessaire pour la mise en oeuvre des activités programmées dans les CDMT des ministères et institutions en vue de la réalisation du niveau de performance retenu dans le cadre de leur programmation au titre du future exercice budgétaire.

- les rapports d'évaluation des programmes.

Toutefois, le budget programme apparait comme un outil d'amélioration de la qualité de la dépense. Cette dernière renvoie à un usage maîtrisé des fonds publics pour fournir un service adapté aux attentes des citoyens. Il ne s'agit plus simplement de faire ce qui a été autorisé avec les deniers publics, mais de faire le mieux possible (efficacité) et au moindre coût (efficience). De ce fait, le budget programme contribue significativement à l'amélioration de la qualité de la dépense à travers :

- Un meilleur ciblage des dépenses. En effet, le principal critère d'éligibilité des opérations inscrites au budget de l'Etat, réside dans leur contribution à l'atteinte des résultats attendus dans le cadre de la vision et de la stratégie nationale, c'est-à-dire leur capacité à satisfaire les besoins de la collectivité qui sont prédéfinis en amont du processus et non pas par rapport à aux besoins liés au fonctionnement des services publics comme c'était le cas par le passé;

- Une maîtrise des coûts des activités mises en oeuvre : le processus d'élaboration du budget programme fait intervenir plusieurs instances (les Ministères sectoriels ; les Ministères chargés du budget ; le Comité Interministériel d'Examen des Programmes; le Parlement). A tous les niveaux, l'on s'assure de la bonne qualité des programmes qui sont proposés ; et celle-ci dépend de certaines variables telle que l'évaluation des coûts qui se doivent d'être fiables et réalistes ;

- La mise en place d'un timing souple de mise en oeuvre des activités inscrites, car la pluri annualité introduite dans le budget programme par la procédure des Autorisations d'Engagement et des Crédits de Paiement (AE et CP) permet d'exécuter les grands projets sans discontinuer sur une période de trois ans.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

CONCLUSION DU CHAPITRE 1

En définitive, le droit budgétaire regroupe l'ensemble des règles juridiques qui régissent le fonctionnement des finances de l'Etat. Le Cameroun, s'inscrivant dans la légalité financière adopte la budgétisation par programme. Ceci à la recherche de la performance et de l'efficacité de la gestion publique. Le renouveau budgétaire camerounais est encadré par la loi n°2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l'Etat, qui intègre des nouveaux principes budgétaires à savoir la sincérité budgétaire et qui opte pour la rationalisation des choix budgétaires. Toutefois, la performance dans l'administration à travers la budgétisation par programme passe par une ambition d'exécution et de contrôle efficace des activités financières publiques.

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

CHAPITRE 2 : AMBITION D'EXECUTION ET DE
CONTROLE EFFICACE DES ACTIVITES FINANCIERES
PUBLIQUES

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

L'exécution du budget programme renvoie à son application par les ordonnateurs et comptables publics ; en effet, cette dernière réside dans l'évaluation progressive de la réalisation des objectifs, en vue d'atteindre l'efficacité, l'efficience et la performance.

Le contrôle de gestion des activités financières, quant à lui, vise à maîtriser les activés pour que les résultats attendus soient réalisés. Il s'agit d'un contrôle budgétaire portant sur la régularité et la sincérité de l'exécution de la loi de finances ainsi que sur le bon usage des deniers publics et l'adéquation des moyens aux objectifs. De même, il permet de prévoir, suivre et analyser les réalisations de chaque programme. Son système de contrôle n'a pas pour finalité de déceler les irrégularités (contrôle répressif), mais de veiller à la minimisation des risques de non-performance à travers l'identification permanente des mesures correctives en vue d'assurer l'atteinte des objectifs du programme⁴⁸.

Toutefois, l'ambition d'exécution et de contrôle efficace des activités financières publiques vise d'une part, la performance et le respect du droit financier (section 1), et d'autre part, un objectif de résultat et la satisfaction des besoins d'intérêt général (section 2).

SECTION 1 : LE SOUCIS DE PERFORMANCE ET LE RESPECT DU DROIT

FINANCIER

Tirant expérience du culte du résultat développé par les entreprises privées, la gestion publique a commencé à intégrer la composante performance dans les années 1960 et 1970 avec le Planning programming budgeting system américain et la Rationalisation des choix budgétaires française.

La performance se définie alors comme la capacité à mener une action pour obtenir des résultats conformément à des objectifs fixés préalablement, en minimisant le coût des ressources et des processus mis en oeuvre⁴⁹. De même, elle doit être comprise comme la capacité d'une administration à mettre en oeuvre une politique publique, à s'interroger sur les leviers d'action et à se fixer des objectifs. La quête de la performance semble être aujourd'hui une ambition légitime des Administrations. Sous l'angle du budget programme, la

⁴⁸ Manuel de pilotage et d'exécution du budget programme 2013, p. 35.

⁴⁹ Circulaire n°001/C/MINFI du 02 janvier 2018, Portant Instruction à l'Exécution des Lois de Finances, au suivi et au Contrôle de l'Exécution du Budget de l'Etat, des Entreprises et Etablissements Publics, des Collectivités Territoriales Décentralisées et des autres Organismes Subventionnés, pour l'Exercice 2018, p. 19.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

performance est une démarche rationnelle⁵⁰ et vertueuse. Cette dernière suppose que les prévisions et les résultats doit permettre de prendre les mesures correctrice nécessaires.

La performance étant au coeur du management des politiques publiques dans les administrations modernes, le Cameroun se devait de suivre cette voie. C'est ainsi, en instaurant le budget programme, la loi portant régime financier de l'Etat a résolument fait le choix de la gestion par la performance.

A cet effet, l'article 8 de cette loi dispose que le programme doit reposer sur des objectifs précis, explicites et mesurables par des indicateurs de performance. Etant aujourd'hui au coeur du management des politiques publiques dans les administrations modernes, il nous revient de voir dans un premier temps, les acteurs et indicateurs de performance (paragraphe 1), et dans un second temps, la performance comme un outil de maîtrise de la dépense publique (paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : LES ACTEURS ET INDICATEURS DE LA PERFORMANCE

La démarche de la budgétisation par programme axée sur la performance repose sur une logique qui veut qu'à partir des orientations politiques, des attentes des citoyens (usagers, contribuables), des marges de manoeuvre internes et des ressources mobilisables, chaque ministère fixe les objectifs stratégiques et les objectifs des programmes⁵¹. Il nous consistera à ce niveau de voir tour à tour les acteurs et indicateurs de la performance.

A-LES ACTEURS DE LA PERFORMANCE

Les acteurs de la performance apparaissent comme les responsables du pilotage, de la gestion et du suivi de la performance au niveau du programme⁵². De même que, les acteurs dits « fonctionnels » sont également responsables de la performance mais exercent une fonction support dans la démarche de la performance. A l'instar du gestionnaire, du comptable public et contrôleur financier. Précision faite, les acteurs de la performance se

⁵⁰ Les objectifs traduisent les grands enjeux de politiques publiques ; les résultats sont suivis par la mise en place de moyens de mesure ; les indicateurs chiffrés mesurent les résultats obtenus.

⁵¹ Manuel de pilotage et d'exécution du budget programme, janvier 2013, p.8.

⁵² Ensemble d'actions à mettre en oeuvre au sein d'une administration pour la réalisation d'un objectif déterminé dans le cadre d'une action.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

présentent comme suit : les responsables de programme, d'action, de l'unité administrative et d'activité. De même que le contrôleur de gestion.

1- Le responsable de programme

Le responsable de programme, joue un rôle de pilotage et de coordination de l'ensemble du programme. Pour des besoins opérationnels, il est désigné par le Ministre, étant un ordonnateur principal du budget, et ayant la responsabilité de la bonne exécution des programmes du rapport annuel de performance (RAP). Par ailleurs, le responsable de programme est chargé de :

- Assurer la formulation du programme ;

- Elaborer la stratégie du programme, ses objectifs, ses indicateurs de performance ;

- Sélectionner et mettre en cohérence les actions du programme ;

- Veiller à l'adéquation des moyens aux résultats du programme ;

- Appuyer la définition du cadre institutionnel de mise en oeuvre du programme ;

- Finaliser le programme pour son intégration dans le projet de performance des

administrations (PPA) ;

- Préparer les différents rapports à produire dans le cadre du programme ;

- Coordonner et animer le programme.

Selon ce nouveau mode de budgétisation, ce sont les responsables de programmes qui sont chargés de la programmation, de l'exécution et du suivi des objectifs et des réalisations, et à ce titre ils doivent être ordonnateurs (délégués) des budgets de leurs programmes⁵³.

2- Le responsable d'action

Le responsable d'action est chargé de piloter les services et opérateurs tenus d'exécuter les activités liées à la mise en oeuvre de l'action et de collecter et traiter les données pour la production d'un rapport consolidé. Le responsable d'action intervient pour assisté le responsable de programme, pour la coordination de chacune des actions du programme.

3_ Le responsable de l'unité administrative

⁵³ Manuel de pilotage et d'exécution du budget programme, janvier 2013, p. 13.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Le responsable de l'unité administrative est tenu de produire des rapports d'activités consolidés pour l'ensemble des programmes de la structure dont il dépend. Les unités administratives sont de plusieurs catégories à savoir, les délégations régionales, départementales et les missions diplomatiques et consulaires.

3- Le responsable d'activité

Le responsable d'activité, quant à lui, est le porteur opérationnel de l'activité dans le Budget programme. Il répond de ses résultats selon le cas devant le responsable d'action ou de l'unité administrative. Le responsable d'activité dans ses fonctions, doit veiller à :

- Décliner les activités en tâches et en évaluer les coûts ;

- Renseigner le planning de mise en oeuvre de l'activité pour faciliter le suivi par le

responsable de programme ;

- Identifier les indicateurs de suivi de l'activité pour faciliter l'évaluation des progrès

vers les résultats ;

- Piloter la mise en oeuvre de l'activité jusqu'à son terme ;

- Produire toute information nécessaire aux rapports de mise en oeuvre des programmes.

4- Le contrôleur de gestion

Etant un acteur clef du dispositif de pilotage de la performance, il veille à ce que toutes les conditions techniques soient réunies pour la mesure des performances des programmes inscrits dans le PPA. Il doit contrôler :

- La cohérence des objectifs avec les finalités de politiques publiques ;

- La pertinence des indicateurs par rapport aux objectifs et leurs capacités à rendre compte des évolutions vers les résultats des programmes ;

- La qualité des activités par rapport aux objectifs des programmes et actions ;

- La pertinence des résultats attendus de chaque activité dans la perspective du suivi des performances des unités administratives;

- L'homogénéité de l'évaluation des coûts des activités et la qualité des imputations budgétaires.

Le contrôleur de gestion, au cours de la phase d'exécution du budget programme, dispose de responsabilité de collecter, traiter et commenter les informations les plus pertinentes de

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

mise en oeuvre de tous les programmes dans une optique de prises de décisions stratégiques par l'ordonnateur principal dans la conduite des actions vers le résultat.

B-LES INDICATEURS DE PERFORMANCE

La performance d'un programme est mesurée à l'aide d'indicateurs de moyens, de produits, de résultats. Pour Lorino (2001), un indicateur de performance se définit comme «une information devant aider un acteur, individuel ou plus généralement collectif, à conduire le cours d'une action vers l'atteinte d'un objectif ou devant lui permettre d'en évaluer le résultat ».

Lié à un processus d'action précis, l'indicateur de performance doit mesurer un objectif, informer le bon déroulement d'une action visant à atteindre cet objectif, aider à orienter l'action et à en comprendre les facteurs de réussite ou d'échec. Il doit certes permettre d'informer le Parlement, le contribuable, les médias, mais il doit aussi - et surtout - contribuer à améliorer la performance de l'action publique⁵⁴. Toutefois, selon Raphaël POLI⁵⁵, les indicateurs de performance peuvent être regroupés en trois catégories : indicateurs d'efficience, de qualité, d'efficacité.

1- L'efficience

L'efficience est un composant important de la mesure de la performance. C'est l'optimisation de la consommation des processus utilisés dans la production d'un résultat. C'est-à-dire la bonne utilisation des moyens au regard des résultats obtenus. Selon Raphaël POLI, l'analyse de la performance de la dépense par l'efficience repose généralement sur l'utilisation de ratios rapprochant des indicateurs de moyens et des indicateurs de résultats.

⁵⁴ SAMBA (A.F), op.cit. p. 7.

⁵⁵ Chargé d'études en finances publiques, membre du Groupement européen de recherches en finances publiques (GIS-GERFIP).

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

2- La qualité

La qualité se présente comme l'ensemble des caractéristiques d'une entité qui lui confère l'aptitude à satisfaire des besoins exprimés et implicite⁵⁶. La qualité sera surtout la qualité perçue par les usagers.

3_ L'efficacité

Selon la norme Iso 9000, l'efficacité se définit comme la réalisation des activités planifiées et l'obtention des résultats escomptés. L'efficacité vise à apprécier l'impact des actions sur la société compte tenu des objectifs visés et des moyens consommés. Ainsi, la finalité de la démarche de performance c'est de s'engager et rendre compte des résultats « pour améliorer l'efficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers des objectifs prédéfinis ».

Toutefois, un indicateur doit être un levier de modernisation de la l'administration. La culture de la performance apparaît comme un outil de maîtrise de la dépense publique.

PARAGRAPHE 2 : PERFORMANCE : OUTIL DE MAITRISE DE LA DEPENSE

PUBLIQUE57

Les dépenses publiques apparaissent comme l'ensemble des dépenses réalisées par les administrations publiques. Le Cameroun à travers l'adoption de la budgétisation par programme, vise la performance de la dépense publique. Dans cette optique, quelques mesures ont été prises dans le sens d'une meilleure maîtrise de la dépense publique, qui aboutit à des résultats.

A-LES MESURES PRISES POUR LA MAITRISE DE LA DEPENSE PUBLIQUE

Les autorités camerounaises ont essayé d'améliorer la performance du système d'information sans lequel aucune transparence des finances publiques ne serait envisagée et ont perfectionné les documents de synthèse. L'avènement de la juridiction financière constitue aussi un espoir pour le renforcement de l'efficacité de la chaîne dépense.

⁵⁶ Extrait de la norme Iso 8042-2.1, cité par Raphaël POLI, les indicateurs de performance de la dépense publique, Revue Française de Finances Publiques, p. 111.

⁵⁷ EVINA OBAM (R), op.cit., pp. 38 à 43.

35

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

1- La modernisation du système d'information

Après un diagnostic ayant révélé des carences en terme de transparence et de traçabilité dans la gestion des finances publiques, le Gouvernement a entrepris de repenser le système d'information en place dans la perspective d'un décloisonnement et d'une intégration plus poussée des systèmes sectoriels et un rapprochement automatisé entre la dépense et la recette. Dans cette optique, le projet SIGEFI a été mis en place pour favoriser un brassage en temps réel d'informations entre les Administrations et organismes financiers à travers un inter fonctionnalité des applications sectorielles existantes. Le système ainsi mis en place constituera un outil d'aide à la décision et une base de recoupement pour les données et informations utilisées par ces différentes Administrations dans leurs missions respectives. Ce projet encore à sa phase de construction est suffisamment ambitieux pour ne pas séduire tout acteur favorable à une gestion publique orientée vers les résultats.

2- Accompagner l'avènement d'une Chambre des Comptes

La Chambre des comptes camerounaise est intégrée dans la Cour Suprême à côté de la Chambre Administrative et de la Chambre Judiciaire. A la différence des structures similaires mise en place dans les autres pays, elle n'est compétente que pour le jugement des comptes des comptables publiques.

En effet, le rattachement le juge des comptes à l'appareil judiciaire et la limitation de son champ d'action au seul jugement des comptes constitue un choix politique dont le revirement ne peut être opéré que par voie de révision constitutionnelle et par voie législative. Mais en attendant, une telle démarche, la question de la performance dans la gestion des finances publiques reste toute entière et appelle une réflexion sur les pistes qui permettront d'optimiser les acquis et à améliorer l'existant.

Dans cette optique, la Chambre des comptes camerounaise devra sortir du schéma purement judiciaire ambiant au sein de la Cour Suprême pour s'ouvrir aux autres métiers devant contribuer à son efficacité : Inspecteurs des Régies financières, auditeurs des comptes privés, universitaires.....

3- L'affinement des outils d'information et des documents de synthèse

Le bon pilotage de l'exécution du budget suppose la mise à la disposition des décideurs d'une information financière et comptable exhaustive. A cet effet, une bonne

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

conduite des finances publiques requiert des outils d'informations plus affinés ainsi que des documents de synthèse fiables.

Le principe fondamental des programmes budgétaires au Cameroun est que les dépenses à effectuer doivent totalement être couvertes par les ressources en présence. En vue d'assurer un suivi rigoureux des programmes, les autorités camerounaises font usage du Tableau des Opérations Financières de l'Etat (TOFE). Il s'agit d'un tableau récapitulatif de la globalité des opérations financières effectuées par l'Etat au cours d'une période donnée : recettes budgétaires, dons, dépenses publiques, soldes budgétaires dégagés, variations des arriérés, opérations de financement extérieur et intérieur...Le TOFE camerounais s'inspire des standards internationaux de comptabilité nationale mais sa présentation obéît à des exigences de facilitation des comparaisons en matière de performances budgétaires. Toutefois, il faut relever qu'un meilleur suivi de l'exécution budgétaire appelle un renforcement de la synergie entre les parties prenantes à la gestion des finances publiques. Le travail de coordination qui s'ensuit exige donc beaucoup de professionnalisme de la part des acteurs qui devront davantage être proactifs, rigoureux et réactifs dans la production des données fiables et auditables.

A cet effet, le renforcement des capacités des Administrations financières et économiques se pose en axe majeur pour l'amélioration des performances en matière de gestion des finances publiques. La politique managériale orientée vers la performance devra accorder une place de choix à l'intégration des applications informatiques et le renforcement des conditions de transparence dans la transmission des données. La sécurisation du système d'information passe aussi par le développement concomitant du contrôle et de l'audit internes.

B-LES RESULTATS ATTENDUS POUR UNE IMPLEMENTATION DE LA

DEMARCHE DE PERFORMANCE

S'agissant des mesures mises en oeuvre pour favoriser l'essor de la performance dans le processus de gestion des finances publiques, les résultats recherchés portent de plus en plus sur la maîtrise effective de la dépense, une meilleure traçabilité de la chaîne dépense et une amélioration de la qualité du service rendu à l'usager.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

1- Une maîtrise du volume de la dépense publique

Si l'évaluation concernant la mobilisation des ressources budgétaires non pétrolières est satisfaisante au Cameroun depuis que ce pays est entré en partenariat avec les institutions de Bretton Woods, la maîtrise de la dépense continue d'être le maillon faible des programmes mis en oeuvre. Les mesures correctives qui seront prises par les décideurs après un diagnostic permettront d'inscrire résolument les finances publiques camerounaises sur le chemin de la performance. Mais l'essentiel n'est pas dans la maîtrise en volume de la dépense publique à travers des mesures de régulation. Il s'agit de créer les conditions d'une meilleure traçabilité de la chaîne dépense en vue d'en améliorer la qualité.

2- L'exigence de traçabilité pour une meilleure qualité de la dépense

Le principe de la transparence en matière de gestion des finances publiques suppose dans le domaine de la dépense la possibilité de suivre la procédure budgétaire tout au long de son itinéraire en remontant de l'ordonnancement au paiement effectif.

Afin d'en arriver à un tel niveau de lisibilité, quelques conditions minimales doivent être réunies notamment des règles de jeu préétablies et connues de tous, la rigueur dans le travail administratif, l'efficacité et la fiabilité du système d'information, l'existence des mécanismes de contrôle.

La traçabilité dans le domaine des finances publiques, demeure une exigence qui suscite beaucoup de résistances de la part de ceux qui entendent éviter de rendre compte et de travailler dans la transparence.

3- Une amélioration de la qualité du service à l'usager

Dans tous les chantiers de modernisation de la gestion publique, la démarche qualité est un des axes stratégiques des organisations administrant un service aux usagers. Elle s'inscrit dans l'optique d'une amélioration des rapports entre l'Administration et les administrés car les performances ne demeurent pas toujours quantitatives, elles sont de plus en plus qualitatives. On le voit bien, les exigences de qualité sont plus fortes aujourd'hui en matière de conduite des affaires publiques. La demande en qualité de service est davantage importante en ce qui concerne les usagers directement concernés par les questions de finances publiques.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Au Cameroun, les contribuables deviennent de plus en plus exigeants en raison du nouvel environnement libéral mais surtout grâce aux conseils et avocats qui les entourent dans l'accomplissement de leurs obligations fiscales. De même, pour ce qui est de l'apurement de la dette publique interne, les usagers exigent de l'Etat beaucoup de considération dans le processus de paiements de leurs factures.

Somme toute, la budgétisation par programme mise en application au Cameroun en janvier 2013 vise la performance de la gestion de la dépense publique, ainsi qu'un objectif de résultat, dans le but de la satisfaction de l'intérêt général.

SECTION 2 : L'OBJECTIF DE RESULTAT ET LA SATISFACTION DES BESOINS D'INTERET GENERAL

Avant la réforme de 2007, le processus budgétaire était basé sur l'ordonnance de 1962. Dans ce contexte, les finances publiques camerounaises reposaient sur un budget de moyens, les services administratifs s'assuraient avant tout que l'exécution de la dépense était bien régulière sans vérifier si les objectifs avaient été atteints.

Par contre, avec la réforme 2007, l'on procède à la budgétisation par programme, c'est-à-dire que le budget de l'Etat est désormais composé d'un ensemble de programmes. Ce dernier étant un objectif de politiques publiques auquel sont associés les moyens nécessaires pour l'accomplir, afin d'atteindre un résultat bien défini. Ainsi, on passe d'une logique des moyens à une logique des résultats (paragraphe 1), qui traduit la satisfaction des besoins d'intérêt général (paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : UNE NOUVELLE PHILOSOPHIE DE GESTION : DE LA
LOGIQUE DES MOYENS A LA LOGIQUE DES RESULTATS

Après son accession à l'indépendance en 1960, il revenait au Cameroun de prendre en main, non seulement sa destinée politique, mais aussi et surtout son devenir économique⁵⁸. C'est dans ce contexte qu'intervient l'ordonnance n°62/0F/4 du 07 février 1962 réglant le mode de présentation, les conditions d'exécution du budget de la République Fédérale du Cameroun, de ses recettes, de ses dépenses et de toutes les opérations s'y rapportant⁵⁹. Sous

⁵⁸ BIAKAN (J), la réforme du cadre juridique des finances publiques au Cameroun : la loi portant régime financier de l'Etat, Notes sur les contributeurs, l'Harmattan, 2010 5-7, rue de l'école polytechnique 75005 Paris, p.1.

⁵⁹ idem.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

cette ordonnance, le budget est élaboré sous forme des moyens. Ce budget de moyens exige que la disponibilité précède la détermination des objectifs, centré sur la recherche de la régularité du budget.

A ce niveau, les dépenses sont reconduites d'une année à l'autre sans nécessairement identifiés les objectifs. Avec l'avènement de la crise économique de 1980, et au fil du temps, le texte de 1962 s'est avéré inadapté et obsolète⁶⁰.

Dans cette optique, le Cameroun s'inscrit dans la budgétisation par programme axée sur les résultats. Axée sur une architecture à trois niveaux à savoir « fonction-programme-action » ; cette budgétisation est adoptée sur des objectifs assortis d'indicateur de performance. L'objectif de résultat se traduit aux termes de l'article 8 de la loi de 2007, l'objectif est le « résultat à atteindre dans le cadre de la réalisation d'une fonction, d'un programme ou d'une action et mesurable par des indicateurs ».

Dorénavant, le programme associe donc systématiquement le résultat à atteindre et les ressources utilisées. Dans cet esprit, les choix budgétaires doivent désormais être basés sur une connaissance précise des niveaux de résultats à atteindre en fonction d'un montant donné de crédits budgétaires. Il met l'accent sur les résultats : contrairement au budget de moyens, il est axé sur les résultats prenant en compte l'efficacité et l'efficience : la clé du Budget est donc le « programme », c'est-à-dire un objectif de politique publique auquel sont associés les moyens nécessaires pour l'accomplir⁶¹.

De plus, la gestion axée sur les résultats apparait comme un fondement théorique de la budgétisation par programme. Car, la réussite d'un programme est fonction du résultat, gage d'efficacité et de transparence.

Par ailleurs, contrairement au budget de moyens, la reconduction des dépenses dans le cadre du budget programme devra être justifiée par des élaborations liées aux objectifs fixés en vue d'atteindre un résultat déterminé.

En somme, de la logique de moyens à la logique de résultats est le passage d'une logique de moyens axée sur la régularité des opérations et l'utilisation économique du budget, à une logique de performance qui intègre davantage les préoccupations d'efficacité de l'action

⁶⁰ Abiabag (I), op.cit. p.19.

⁶¹ Analyse du Budget 2013, le Budget programmes va-t-il changer quelque chose ?, les propositions de dynamique citoyenne pour un budget au service du développement et des populations.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

publique. De ce fait, les discussions budgétaires devraient porter non seulement sur les moyens, mais aussi sur l'efficacité des dépenses par rapport à des objectifs définis pour chaque programme.

Cette logique de résultat voudrait que chaque administration clarifie ses objectifs, les organises en priorités sous forme de programme de dépenses, sur ce que les fonds seront alloués. A la fin du cycle l'on vérifie si l'objectif a été atteint, en l'occurrence la satisfaction des besoins d'intérêt général.

PARAGRAPHE 2 : LA SATISFACTION DES BESOINS D'INTERET GENERAL

D'après Warin (1999), « la satisfaction des usagers des services publics et des administrations devient un indicateur de choix de la performance publique. (...) C'est un des objectifs explicites des programmes de réforme du secteur public inspirés du New Public Management »⁶². A ce niveau, la performance de l'administration publique est liée à l'évaluation de la satisfaction des usagers. Cette satisfaction des besoins d'intérêt général s'illustre au plan économique, social, culturel.

La discipline budgétaire exige en effet que les enveloppes soient correctement utilisées et qu'elles correspondent aux besoins exprimés par les citoyens-contribuables⁶³. Il s'agit pour les ordonnateurs de programmes d'atteindre de meilleurs résultats en vue de satisfaire l'intérêt général. Ainsi que de répondre aux attentes de la population. Afin d'assurer que les fonds mobilisés sont utilisés pour les fins souhaités⁶⁴, un dispositif de contrôle paraît inévitable. De là, un contrôle constitue le corollaire indispensable et logique d'un régime qui entend oeuvrer dans le sens de l'intérêt général, pour la réalisation du bien commun⁶⁵.

A cet effet, on distingue le dispositif de contrôle de gestion⁶⁶ qui permet de prévoir, suivre et analyser les réalisations de chaque programme. Son système de contrôle n'a pas pour finalité de déceler les irrégularités (contrôle répressif), mais de veiller à la minimisation des

⁶² Warin (1999), cité par Aurélien Ragaigne, De l'indicateur à l'évaluation de la satisfaction des usagers, Laboratoire Orléanais de Gestion, p. 2.

⁶³ ONDOUA EKOBENA (J.M), op.cit., p. 7.

⁶⁴ Idem

⁶⁵ Le contrôle de la loi de Finances au Cameroun, mémoire de master, université de N'Gaoundéré, p.16.

⁶⁶ Manuel de Pilotage et d'exécution du budget programme au Cameroun, janvier 2013, p.35.

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

risques de non-performance à travers l'identification permanente des mesures correctives en vue d'assurer l'atteinte des objectifs du programme⁶⁷.

De même à travers un suivi-évaluation qui, fournit les informations permettant de vérifier les progrès et les avancements du Plan de Modernisation des Finances Publiques, de tirer les leçons de l'expérience, de formuler les recommandations, de planifier et d'affecter les ressources et de rendre compte aux principales parties prenantes en faisant état des résultats obtenus⁶⁸.

Toutefois, on assiste à l'augmentation des ressources d'un Etat du fait de la satisfaction des besoins d'intérêt général. Il y'a lieu de rappeler que l'exécution de la loi des finances est accompagnée d'un contrôle permanent et ceci pour assurer une bonne exécution de cette dernière.

41

⁶⁷ Idem

⁶⁸ Réforme des Finances Publiques du Cameroun, Livre Blanc, p.62.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

CONCLUSION CHAPITRE II

En somme, mise en oeuvre pour une exécution et contrôle efficace des activités financière publiques, la budgétisation par programme vise la modernisation de gestion des finances publiques. En recherchant dorénavant la performance des administrations publics, de même que poursuivre un objectif de résultat. Les ordonnateurs des programmes sont imprégnés d'objectifs des résultats en vue de satisfaire des besoins d'intérêt général, des attentes de la population.

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE

En définitive, le Cameroun dans sa quête d'émergence en 2035 et sous l'impulsion des directives CEMAC, lance la mise en application le 1^er janvier 2013 de la loi n°2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l'Etat. L'adoption et la mise en oeuvre du budget programme se faite dans une logique d'attachement à l'Etat de droit, à travers la recherche d'un meilleur équilibre de sincérité budgétaire et une rationalisation des choix budgétaires.

L'ambition de la loi portant RFE est de procéder à une modernisation du processus de préparation, d'exécution et du suivi du budget, et à l'intégration de la gestion axée sur la performance dans l'administration à travers la budgétisation⁶⁹.

Cette budgétisation axée sur la performance, requiert par la suite une exécution et contrôle efficace des activités financières.

Toutefois, la modernisation des finances publiques camerounaise à travers la budgétisation par programme axée sur la recherche de l'efficacité et de la performance dans les administrations publiques, ne se trouve pas-t-elle limitée dans la pratique juridico-institutionnelle ?

43

⁶⁹ Manuel de Pilotage et d'Exécution du Budget Programme, janvier 2013, p.2.

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DEUXIEME PARTIE : UNE AMBITION LIMITEE DANS
LA PRATIQUE JURIDICO-INSTITUTIONNELLE

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

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La budgétisation par programme adoptée au Cameroun dans une stratégie de modernisation des finances publiques à la sortie des programmes d'ajustement structurel⁷⁰et sous l'impulsion des directives sous régionales. Les pouvoirs publics opèrent cette réforme en vue d'atteindre l'émergence en 2035.

Toutefois, cette budgétisation se trouve limitée dans sa pratique juridico-institutionnelle, par des limites intrinsèques à l'activité financières (chapitre 1), de même que par des limites extrinsèques (chapitre 2).

⁷⁰ Politique économique adoptée par les pays en difficulté de paiement, en vue de réduire l'inflation, la dette extérieure et le déficit des finances publiques, sous le contrôle du FMI.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

CHAPITRE 3 : LES LIMITES INTRINSEQUES A
L'ACTIVITE FINANCIERE

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Une limite intrinsèque se présente comme ce qui est inhérent ; c'est-à-dire intérieur à quelque chose. De prime à bord, on distingue comme limites intrinsèques à l'activité financière, les aléas économiques.

Un aléa économique se définit comme un phénomène imprévu ; une tournure imprévisible à l'activité financière. Ceci s'illustre par l'avènement de la crise économique. Cette dernière se présente comme un trouble dans le fonctionnement normal de l'activité économique.

Une crise économique apparaît selon le dictionnaire français comme un ralentissement brutal de l'activité financière. Ainsi, le budget programme axée le résultat se trouve limité par l'avènement de la crise économique qui permet pas d'obtenir des résultats escomptés au vue de la programmation. A l'instar de la crise économique des années 2008 et suivantes. Appelée quelquefois dans le monde anglophone Grande Récession (Great Recession)⁷¹, dans laquelle la plupart des pays industrialisés sont entrés à l'instar des Etats-Unis, de la France... Les crises économiques internationales sont le fruit d'une perturbation importante entre les flux internationaux de marchandises (commerce international) et le flux monétaire international (réseau financier)⁷².

Toutefois, nous allons nous intéresser sur les limites organisationnelles du budget programme (section 1), d'une part, de la faiblesse juridique et le déclin de l'idée de droit en matière financière publique (section 2), d'autre part.

SECTION 1 : LES LIMITES ORGANISATIONNELLES DU BUDGET
PROGRAMME

Les limites organisationnelles du budget programme apparaissent comme relatives à son organisation. Le système de budget programme est souvent partie intégrante d'un processus global des finances publiques ; sa réussite est davantage probable lorsque l'ensemble des réformes est intégré et agencé de manière cohérente⁷³. Les limites

⁷¹ En référence à la Grande Dépression de 1929

⁷² Stathakis (G), l'Etat et la crise économique de 2008, l'économie mondiale, p. 53.

⁷³ Le budget programme axé sur les performances en Afrique, un rapport d'état d'avancement, report CABRI 2013, p. 35.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

organisationnelles dont il est question ici sont relatives à la complexité du budget programme (paragraphe 1), à une culture managériale peu adaptée (paragraphe 2)⁷⁴.

PARAGRAPHE 1 : LA COMPLEXITE DU BUDGET PROGRAMME

Selon le dictionnaire français, la complexité apparait comme le caractère de ce qui est complexe c'est-à-dire qui embrasse des éléments divers et combinés d'une manière qui est difficilement saisissable. A la suite de cette définition, la complexité du budget programme dans sa mise en oeuvre est relative aux difficultés de compréhension des concepts de budget programme, tels que les programmes, les extrants, les résultats⁷⁵etc.

Toutefois, la complexité du budget programme est relative à sa nomenclature et celle concernant la gestion prévisionnelle⁷⁶.

A-LA COMPLEXITE DU BUDGET PROGRAMME RELATIVE A SA
NOMENCLATURE

De prime à bord, le budget programme étant une architecture axée à trois niveaux à savoir « fonction-programme-action », et adopté sur des objectifs assortis d'indicateurs de performance ; parait complexe en ce sens des programmes mal agencés pourraient rendre les fonctions, les mécanismes et les résultats difficilement visibles et lisibles.

Ainsi, dans toutes les administrations il existe un programme support dénommé pour la plupart « programme gouvernance ». La complexité de cette rubrique est qu'elle regroupe des activités de lutte contre la corruption, le renforcement des capacités, les études diverses, la logistique. Comment expliquer la cohérence entretenue par ces différents items ?

En plus dans cette rubrique, on retrouve des activités relatives au fonctionnement des instances statutaires. Cette codification est alors très discutable et elle conduit à dénaturer la cohérence même du concept de gouvernance en ce sens qu'on y met des items qui n'ont pas forcément d'affinité fonctionnelle⁷⁷.

⁷⁴ Vivianne (O. B), op.cit., p. 149.

⁷⁵ Report CABRI 2013, op.cit., p. 33.

⁷⁶ Vivianne (O. B), op.cit., p. 149.

⁷⁷ Vivianne (O. B), op.cit., p. 150.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

De même, la complexité du budget programme en rapport au facteur organisationnel est entretenue par une forte rotation du personnel chargé des budgets axés sur la performance dans les agences dépensières, des cibles mal formulées et un manque de données fiables pour contrôler la performance par rapport aux dépenses, d'après une étude menée par Folsher (2012)⁷⁸. Cette difficulté rappelle la deuxième complexité relative à la gestion prévisionnelle⁷⁹.

B-LA COMPLEXITE DU BUDGET PROGRAMME RELATIVE A LA GESTION

PREVISIONNELLE

La gestion prévisionnelle apparait comme la projection dans le futur, est un exercice très difficile dans le cadre du budget programme surtout pour des personnes qui n'y sont pas préparées. Au point où cela devient une affaire des spécialistes.

Ainsi au Cameroun, à la suite du constat relevant la nécessité de reformer la gestion des finances publiques, plusieurs responsables du ministère des finances (MINFI), ont été envoyés en formation et en mission en France pendant près de 5 ans pour s'approprier les fondements et le mécanisme de fonctionnement de la loi organique en France (la LOLF) afin adapter ce modèle au contexte camerounais. Les seuls à avoir suivi une véritables formation à ce sujet, à mieux comprendre le langage utilisé et à pouvoir transmettre les connaissances adéquates. Les autres sont simplement jugés d'imposteurs dans ce « territoire privé ». De ce fait, la maîtrise du budget programme relève encore d'une certaine élite administrative.

La complexité du budget programme relative à la gestion prévisionnelle, vient de ce que cette budgétisation par programme impose au moins deux exercices de prévision : la prévision des programmes et la prévision des budgets⁸⁰. Dans le cadre du Cameroun, les deux prévisions ci-dessus sont doublées d'une prévision en matière de passation de marchés.

En effet, il existe un ministère des marchés publics spécialisé dans la passation des marchés de toutes les administrations dont la commande est supérieure à un milliard de francs

⁷⁸ Folsher A. (2012), « Expérience des pays en matière de réformes relatives aux budgets- programmes et aux budgets axés sur la performance : 6 mini-études de cas, Elaborer un budget basé sur les résultats ; vers une budgétisation axée sur les performances », 8ème Séminaire du CABRI.

⁷⁹ Vivianne (O. B), op.cit., p. 151.

⁸⁰ Idem.

50

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

CFA. Cette programmation est adossée non pas sur des fonds disponibles, mais sur des prévisions budgétaires qui peuvent s'avérer incertaines⁸¹.

Ainsi, l'harmonisation du travail entre toutes les parties n'est pas évidente.

En somme, les Etats africains en général ont initié l'adoption des budgets programmes, tantôt en vue de mettre sur pied des stratégies de croissance économique, tantôt pour s'arrimer à la déclaration de Paris et davantage aux directives sous-régionales. De ce fait, le budget programme apparaît complexe au vue de sa nomenclature et de la gestion prévisionnelle. Toute foi, il convient de questionner les difficultés relatives à la gestion administrative des budgets programmes.

PARAGRAPHE 2 : LIMITES LIEES A UNE « CULTURE MANAGERIALE » PEU

ADPTEE82

L'insuffisance de culture de résultat renvoie à la très lente mutation des habitudes et des comportements orientés vers la performance. L'expérience des budgets programmes montre que même une réforme largement endogène (mais très complexe) met de nombreuses années avant d'être réellement appropriée. Les agents publics en charge de la mise en oeuvre du budget programme sont encore influencés par la culture de moyens et non de résultats. La structure la plus marquée est la culture hiérarchique et non transverse (fonctionnement en silos). L'on observe une insuffisance de délégation de responsabilités et moyens et une insuffisance de soutien à la prise d'initiative des parties prenantes face à l'incertitude inhérente à la gestion d'un programme complexe.

Dans tous les cas, l'appropriation de la réforme est difficile car elle induit de nombreux changements, surtout dans l'administration publique chez les fonctionnaires. Dans la plupart des cas, les ressources humaines n'ont pas la maitrise de l'élaboration, du pilotage et de l'évaluation des budgets programmes et l'administration est gangrenée par de nombreux maux.

Par ailleurs, les structures administratives ne sont pas toujours arrimées aux exigences du travail transversal imposé par les programmes. L'on assiste à une cohabitation de plusieurs structures organisationnelles (structure hiérarchiques et structures ad hoc plus flexibles). Par ailleurs, pour dire des choses plus simplement la réforme du budget programme vient se

⁸¹ Idem.

⁸² Idem.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

superposer aux autres réformes sans qu'il n'y ait un changement de fond. Ainsi, l'évocation de l'architecture budgétaire en « fonctions-programmes-actions » rappelle à s'y méprendre le triptyque imposé par la loi du 1er août 2001 : « missions - programmes - actions ». Cette ressemblance fait penser que le système financier préconisé ne sera qu'une « importation des modèles managériaux ayant cours dans les autres pays ».

Toutefois, la réforme doit en principe imprimer un changement en profondeur de l'Etat, le projet aurait pu tenir compte des réalités et de la culture administrative locale. C'est dans ce sens que le professeur MUZELLEC soulignait, au sortir du colloque de juillet 2001 sur les finances publiques camerounaises que la réforme à mettre en oeuvre devrait tenir compte de la « culture camerounaise ». De même qu'elle est due au manque de formation de l'ensemble des fonctionnaires et le manque de ressources telles que le temps, les effectifs et les fonds.

En somme, la budgétisation par programme adoptée sous l'impulsion des directives régionales, apparait ci complexe pour le Cameroun, ayant par la suite une « culture managériale » peu adaptée. Elle se trouve aussi limitée par une faiblesse juridique et un déclin de l'idée de droit en matière financière publique.

SECTION 2 : LA FAIBLESSE JURIDIQUE ET LE DECLIN DE L'IDEE DE DROIT
EN MATIERE FINANCIERE PUBLIQUE

Début 2013, de nombreux pays francophones ont fait face au défi d'adopter une nouvelle loi organique budgétaire (LBO) en lieu et place du cadre budgétaire juridique et réglementaire existant. L'absence d'une LBO révisée a constitué un frein considérable à la mise en oeuvre de l'élaboration du budget-programme dans de nombreux pays de l'UEMOA et dans l'ensemble des pays de la CEMAC⁸³. Sur ce point, l'on observe deux limites : celle de la faiblesse juridique (paragraphe 1) et celle du déclin de l'idée de droit en matière financière publique (paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : LA FAIBLESSE JURIDIQUE DU BUDGET PROGRAMME

La faiblesse juridique comme facteur d'échec du budget programme, s'illustre par deux attitudes : celle des Etats qui ont choisi d'introduire le budget programme par une loi et celle des Etats l'ayant introduit par la conditionnalité.

⁸³ Rapport CABRI 2013, op.cit., p. 36.

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A-LE BUDGET PROGRAMME RESULTANT DE LA CONDITIONNALITE

De prime à bord, le budget programme institué par la loi présente a priori une force obligatoire supérieure à celle du budget programme résultant de la conditionnalité. Les deux exigences ne sont pour autant ni contradictoires ni exclusives. Encore que, dans la plupart des cas, c'est la contrainte extérieure qui conduit à la loi. La force supérieur est alors celle induite par les bailleurs de fonds couplée à la loi qui obligent les acteurs du budget programme à l'exécuter. Mais cette hypothèse n'est vérifiée que lorsque les bailleurs de fonds maintiennent la pression parce plusieurs pays Africains se caractérisent par un faible attachement à l'Etat de droit et au respect scrupuleux de la loi.

Toutefois, un pays sous condition dispose de très peu de marge de manoeuvre pour opposer une autre option. Il dispose également de peu d'enthousiasme à mener une réflexion rationnelle tant son statut d'« assujetti » ne le prédispose pas toujours à faire valoir son intelligence. Il est parfois plus préoccupé des actions de survie que des actions stratégiques. Cette situation s'observe dans les pays africains fortement dépendant de la dette extérieure.

B-LE BUDGET PROGRAMME INSTITUE PAR LA LOI

Tout comme le budget résultant de la conditionnalité, le budget programme institué par la loi a du mal à s'imposer du fait du faible attachement à l'Etat de droit et au respect scrupuleux de la loi. Par ailleurs, si l'on peut comprendre que du fait de leur implantation récente ces pays ne se soit pas encore véritablement appropriés le budget programme, il faut tout de même reconnaître que son encadrement juridique reste « mou ». Il n'est prévu aucune sanction en cas de non arrimage des administrations. Au point où en 2013, date de mise en oeuvre du budget programme au Cameroun, la plupart des collectivités et des établissements publics administratifs n'étaient pas encore alignés sur cette réforme.

Trois raisons fondamentales peuvent expliquer ce fait : d'abord la faible conscience de l'Etat de droit, ensuite la faiblesse de la loi qui peut être violée et enfin, l'importance des institutions juridictionnelles chargées de faire respecter la loi : conseil constitutionnel, chambre ou cours des comptes, juridictions administratives, parlement, etc...De la sorte, même en excluant les difficultés techniques d'appropriation du budget programme, la pression des bailleurs de fonds s'avère indispensable qu'elle soit ou non accompagnée d'une institution législative.

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En somme, cette faiblesse juridique fragilise par ailleurs l'action des acteurs stratégiques notamment la représentation parlementaire responsable du contrôle de l'action du Gouvernement et garante des intérêts du peuple. Il en découle une implication insuffisante de l'ensemble des parties prenantes. Qu'en est-il alors du déclin de l'idée de droit en matière financière publique ?

PARAGRAPHE 2 : LE DECLIN DE L'IDEE DE DROIT EN MATIERE
FINANCIERE PUBLIQUE

Ce déclin s'illustre au premier plan pour ces Etats, au lieu de lutter contre l'opacité financière, ils pratiquent plutôt la transparence qui est un précepte du budget programme. Au second plan, il nous convient de se poser avec Docteur NNANGA sylvestre Honoré la question : existe-t-il une science des finances publiques ?⁸⁴ La réponse est forcément nuancée. Car l'opacité vécue toujours de manière endémique dans les activités financières. Le budget programme peut-il l'éradiquer ?

Toutefois, les finances publiques n'ont pas bonne publicité. Elles ploient sous le joug des préjugés. Ces blocages s'identifient par des préjudices défavorables à la finance publique, de même que par des obstacles historiques et factuels.

Pour le premier, l'imagerie populaire fait que les finances publiques soient une discipline aride. Elles s'appliquent sur les disciplines compliquées souvent archaïque. De même que, les personnels des administrations des finances publiques de l'Etat ressemblent souvent à de véritable épouvantail. De plus en plus, l'approche globale est mise en exergue. Elle permet de saisir le phénomène financier public dans son environnement et le traiter dans sa globalité.

En ce qui concerne les obstacles historiques et factuels, Docteur NNANGA pense qu'ils tournent autour de trois éléments : d'abord, la consécration et l'acceptation difficultueuse de l'enseignement des finances publiques dans les facultés de droit.

Ensuite, au sujet des blocages techniques, il faut souligner qu'il est difficile de lever les facilités dans les dossiers de finances publiques.

Enfin, on dénombre une absence d'homogénéité des finances publiques, c'est-à-dire ces dernières sont particulièrement le produit d'interaction de tous ordres faisant intervenir une variété des structures et d'acteurs, ce qui les rendent très sensibles aux transformations qui s'opèrent au sein des sociétés.

⁸⁴ Nnanga (S.H), cours de finances publiques, université de Ngaoundéré.

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CONCLUSION DU CHAPITRE

La République du Cameroun s'est engagée depuis plusieurs années dans un vaste processus de réforme de la Gestion des Finances Publiques couronné par l'adoption de la loi n° 2007/006 du 26 Décembre 2007 portant régime financier de l'Etat (LRFE) qui est entré en vigueur dans la totalité de ses dispositions le 1er janvier 2013. L'ambition de la LRFE est de procéder à une modernisation du processus de préparation, d'exécution et du suivi du budget, et à l'intégration de la gestion axée sur la performance dans l'administration à travers la budgétisation. Mais, cette budgétisation par programme présente néanmoins quelques limites à l'instar de celle relative à son organisation, du fait de sa complexité et une « culture managériale » peu adaptée. De même que celle relative à la faiblesse juridique et au déclin de l'idée de droit en matière financière publique.

CHAPITRE 4 : LES LIMITES EXTRINSEQUES A

L'ACTIVITE FINANCIERE

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Le budget programme apparaissant comme un projet ambitieux pour le développement d'Etat, présente néanmoins des limites extrinsèques. Ces dernières sont considérées comme extérieure à l'objet qu'on considère ; qui lui n'appartiennent pas mais dépend des circonstances, de faits accessoires. Comme limites extrinsèques à l'activité financière on distingue : la persistance des manquements éthiques et la corruption (section 1) ; la soumission difficile du phénomène financier public à la rigidité du droit (section 2).

SECTION 1 : LA PERSISTANCE DES MANQUEMENTS ETHIQUES ET LA
CORRUPTION

Constituant une limite extérieure au budget programme, l'éthique découle des obligations de solidarité et de coopération à l'échelle de la société (nationale et internationale). Pour vivre de la manière la plus confortable ou la plus agréable possible, les individus, groupes, institutions ou nations, ont tous besoin que toutes les composantes de la société appliquent la coexistence pacifique, la rationalité, la coopération, l'honnêteté, le civisme et la solidarité⁸⁵.

La corruption quant à elle, est un fléau qui a existé depuis que les êtres humains ont commencé à s'organiser en société. La nécessité de parler de la corruption au Cameroun a toujours été cruciale et le demeure. Cependant qu'il soit entendu que l'existence de la corruption dans la société n'est pas propre uniquement au Cameroun⁸⁶.

Précision faite, il nous consistera de voir dans un premier temps la persistance des manquements éthiques (paragraphe 1) et dans un second temps de la corruption (paragraphe 2).

⁸⁵ Nouda (A), « l'Ethique politique », Exploration critique de la société, Essai sur la société, janvier 2011, p. 15.

⁸⁶ De la corruption au Cameroun, Etude réalisée par Gerddes Cameroun, publiée par FRIEDRICH EBERT STIFTUNG, juin 1999, p. 7.

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PARAGRAPHE 1 : LA PERSISTANCE DES MANQUEMENTS ETHIQUES

Une branche de la philosophie, l'éthique se préoccupe des principes propres à guider les choix humains en définissant des différences entre les bons et les mauvais comportements dans le cadre général de leur vie sociale⁸⁷.

Aux termes de l'article 6 du projet de code d'éthique de l'administration publique camerounaise, l'éthique est un ensemble de valeurs morales qui guident les agents publics dans l'exercice de leurs fonctions et au sein de la société. Ainsi, les manquements éthiques sont relatifs à la violation des valeurs morales. Les valeurs éthiques sont liées à l'exerce de la fonction de l'agent public, c'est-à-dire du comportement dans l'exercice de ses fonctions :

-Tout agent public dans le cadre de l'exercice de ses fonctions, est tenu de veiller à la continuité du service public.

- L'agent public est tenu d'agir avec soin, prudence, diligence et compétence en se souciant toujours de l'usager et de l'intérêt général.

- L'agent public est astreint à l'obligation de réserve.

- L'agent public dans ses actes doit observer les règles de la morale sociale et les devoirs imposés par les lois et les règlements.

- L'agent public doit être loyal envers les institutions républicaines.

- L'agent public est tenu de se consacrer à son service sauf dispositions législatives ou règlementaires contraires.

- L'agent public doit faire montre d'intégrité dans l'exercice de ses fonctions. A cet effet, il est tenu de s'abstenir de toute manoeuvre à caractère frauduleux susceptible de nuire à l'usager ou à son service.

- L'agent public ne doit pas recevoir de présents ni de dons en contre partie de son service.

De l'utilisation des ressources :

⁸⁷ Pasquero (J), Ethique des affaires, Gestion 2007, HEC Montréal.

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-L'agent public est tenu d'utiliser les ressources mises à sa disposition en bon père de famille. A cet effet, il ne doit ni confondre les biens du service avec les siens propres, ni détourner leur utilisation à d'autres fins.

-Il ne saurait utiliser les attributs de sa fonction pour en tirer un avantage indu au détriment du service et des usagers.

De la reddition des comptes :

-L'agent public titulaire d'un poste de travail ou responsable d'une mission est tenu de rendre compte des actes de gestion et d'administration qu'il prend dans le cadre de ses fonctions.

Du comportement en dehors de l'exercice de ses fonctions :

- Lorsqu'il n'exerce plus une fonction, l'agent public a l'obligation de réserve et de discrétion sur les affaires et informations jugées sensibles dont il a eu connaissance pendant ses fonctions, sauf en cas de réquisition légale ou réglementaire.

- L'agent public est tenu de s'abstenir de faire usage des informations à caractère confidentiel ou stratégique dont il a eu connaissance à l'occasion de l'exercice de ses fonctions.

En somme, les manquements éthiques consistent à la violation de toutes ces valeurs. Quant est-il aussi de la corruption ?

PARAGRAPHE 2 : LA CORRUPTION : LIMITE EXTERIEURE A L'ACTIVITE

FINANCIERE

Le Cameroun en quête de l'émergence en 2035 et du développement durable adopte la budgétisation par programme axée sur la performance. Mais elle se trouve limitée par la corruption. C'est ainsi affirme le Président de la République du Cameroun, S.E Paul Biya : « C'est la corruption qui, pour une large part, compromet la réussite de nos efforts. C'est elle qui pervertit la morale publique »⁸⁸.

⁸⁸ Communication spéciale de S.E. Paul Biya, Président de la République du Cameroun, à l'occasion du Conseil Ministériel du 12 septembre 2007.

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La corruption apparait comme la violation des devoirs de probité, de fidélité et d'impartialité requis dans l'exercice d'une charge publique, au détriment de l'usager⁸⁹. De même qu'elle « est le résultat d'un acte conscient de déviation, généralement pour de l'argent, des normes légales ou sociales, morales ou spirituelles : le corrupteur et le corrompu les violent de façon préméditée, pour leur intérêt concret ou abstrait »⁹⁰.

Ainsi est corrompu « tout fonctionnaire ou agent public qui, pour lui-même ou pour un tiers, sollicite, agrée ou reçoit des offres, promesses, dons ou présents pour faire, s'abstenir de faire ou ajourner un acte de sa profession », ou qui reçoit une rétribution quelconque « en rémunération d'un acte déjà accompli ou une abstention passée »⁹¹.

Le corrupteur quant à lui est « toute personne qui offre des dons ou des présents en vue d'obtenir en sa faveur ou pour un tiers, l'accomplissement, l'ajournement ou l'abstention d'un acte »⁹².

Ainsi, il y a corruption quand un individu se fait acheter pour s'abstenir de (ou pour) faire son travail, au moyen d'offres, de promesses, de dons ou présents ; il y a également corruption lorsqu'un individu rémunère la complaisance d'un professionnel pour que celui-ci fasse honnêtement ou s'abstienne de faire son travail.

De nos jours, «Magouiller», «Pistonner le dossier», «bien parler», «engraisser la patte», «mouiller la barbe», «tchoko», «gombo», sont des termes et expressions par lesquels des Camerounais désignent la réalité de la corruption⁹³. Ayant cette ampleur et touchant tous les secteurs de la vie sociale, il parait important de procéder à une stratégie nationale de lutte contre la corruption. C'est ainsi affirme S.E Paul Biya, Président de la République du Cameroun « Chacun (...) doit se sentir responsable de ce combat dans son domaine de compétence (...). Le détournement de l'argent public, quelle qu'en soit la forme, est un crime contre le peuple qui se voit privé de ressources qui lui reviennent. Il doit donc être sanctionné avec la plus grande sévérité »⁹⁴.

⁸⁹ GERDDES Cameroun, op.cit., p. 12.

⁹⁰ Garga Haman Adji, intervenant dans l'atelier organisé par le Gerddes Cameroun, le 24 mars 1999.

⁹¹ Article 134 du Code Pénal camerounais.

⁹² Article 134 bis du Code Pénal camerounais.

⁹³ GERDDES Cameroun, op.cit., p. 31.

⁹⁴ Communication spéciale de S.E. Paul Biya, Président de la République du Cameroun, à l'occasion du Conseil Ministériel du 12 septembre 2007.

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A cet effet on distingue la création par décret présidentiel du 11 mars 2006, d'une Commission Nationale Anti-corruption (CONAC), qui est un organisme indépendant chargé de contribuer à la lutte contre la corruption. Son action quotidienne repose sur des leviers organiques que sont la prévention et la communication, les études et la coopération et enfin, les investigations⁹⁵. De même que l'Agence Nationale d'Investigation Financière (ANIF). Etant un phénomène international, on assiste à une adhésion du Cameroun aux mécanismes internationaux de promotion de la gouvernance comme Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), African Forestry Law Enforcement and Governance (AFLEG), la ratification de la Convention des Nations unies contre la Corruption (CNUCC).

Toutefois, malgré tous ces instruments, les résultats escomptés en matière de lutte contre la corruption sont restés mitigés. L'une des raisons à cette insuffisance des résultats est la dispersion des efforts fournis par les multiples organisations publiques et privées pour endiguer ce fléau. En effet, que les actions menées soient le fait des institutions étatiques, des organismes du secteur privé ou de la société civile, il n'existe pas de synchronisation dans l'implémentation des actions anticorruption au Cameroun. Or, la création des réseaux positifs est l'un des facteurs clefs de succès dans la lutte contre la corruption.

C'est dans cette optique que le Gouvernement a décidé de l'élaboration de la Stratégie Nationale de Lutte contre la Corruption⁹⁶.La Stratégie fait le diagnostic de la lutte contre la corruption en identifiant les forces et les faiblesses dans chacun des secteurs et piliers, définit les rôles de toutes les parties prenantes au processus, dresse le plan d'actions à réaliser dans le cadre de la lutte contre la corruption par secteur et par pilier d'intégrité et met en place les mécanismes de suivi-évaluation des actions à mener. Elle repose sur des approches sectorielles et des stratégies de renforcement des piliers d'intégrité. Elle se donne aussi pour objectif d'appuyer le processus de transformation sociale du Cameroun dans la perspective du renforcement de l'Etat de droit, de la démocratie, de la participation effective à la gestion publique, de la transparence et surtout du refus de la corruption.

En somme, la corruption étant un fléau international qui existe depuis fort longtemps constitue une limite à l'activité financière. Toutefois des stratégies internationales et nationales ont été mise en oeuvre pour endiguer ce fléau. Au Cameroun par la création d'une

⁹⁵ Rapport sur l'état de la lutte contre la corruption au Cameroun, 2011, p. v.

⁹⁶ CONAC, Stratégie Nationale de lutte contre la corruption, Cameroun 2010-2015, p. VIII.

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stratégie nationale de lutte contre la corruption. Quant est-il alors de la soumission difficile du phénomène financier publique à la rigidité du droit ?

SECTION 2 : LA SOUMISSION DIFFICILE DU PHENOMENE FINANCIER
PUBLIQUE A LA RIGIDITE DU DROIT

La soumission difficile du phénomène financier publique à la rigidité du droit est due aux caprices des finances extérieurs qui augmentent. Il nous consistera de voir dans un premier temps le budget programme importé d'ailleurs qui conduit à une soumission difficile à la rigidité du droit (paragraphe 1), et dans un second temps le budget programme étant une conditionnalité des bailleurs de fonds (paragraphe 2).

PARAGRAPHE 1 : UN MIMETISME INSTITUTIONNEL DIFFICILE A REALISER

Parlant de l'origine du budget programme, parce qu'importé de l'extérieur, la transposition du budget programme dans les pays africains est vécue comme une commande exogène de l'action publique imposée par les évidences du contexte des administrations qui doivent être plus compétente. Cette réforme est alors vécue simultanément comme une nécessité fonctionnelle liée à l'évolution du contexte dans lequel elle s'insère. Cet outil semble avoir fait ses preuves ailleurs et donc proposé aux pays africains comme modèle de gestion efficace de l'action publique à travers son transfert dans leurs administrations. De tous ces fait, il parait difficile pour ces pays Africains de se soumettre à la rigidité du droit en matière financière publique.

En plus, une grande variété de notion est alors utilisée pour rendre compte de ce caractère exogène des politiques publiques. Certains préfèrent la notion de transfert qui se rapproche selon la métaphore biologique, de la greffe, la transplantation, la transposition, ou encore de la circulation. D'autres l'abordent sous un vocable moins tranché et emprunte donc la notion de convergence en rapport avec la préoccupation de la diffusion, la généralisation, l'imitation, l'isomorphisme.

Quoi qu'il en soit, pour utile que puisse être l'exercice de la clarification notionnelle, son intérêt nous semble limité, car en fait toutes ces notions ont un trait commun : la réplique totale ou partielle d'un modèle considéré comme meilleur à celui qu'il est censé remplacer. Pour nous, la transposition du budget programme dans les pays africains renvoie à toutes ces réalités de transfert qui consistent à transposer des connaissances propres à un modèle -passé

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ou présent - dans un nouvel environnement. Il ne découle pas d'une réflexion endogène, réfléchie et mûrie de l'intérieur.

Ainsi au Cameroun, l'instauration du nouveau régime financier qui consacre l'utilisation du budget programme est l'aboutissement d'un processus. À la suite du constat relevant la nécessité de réformer la gestion des finances publiques au Cameroun, plusieurs responsables du ministère des finances (MINFI), ont été envoyés en formation et en mission en France pendant près de 5 ans pour s'approprier les fondements et le mécanisme de fonctionnement de la loi organique en France (la LOLF) afin adapter ce modèle au contexte camerounais. Ce travail a été fait avec l'appui des agences techniques qui continuent de mettre leurs expertises à la disposition du MINFI⁹⁷.

S'agissant des capacités des administrations, notons que non seulement cet outil ne relève pas d'un choix délibéré, mais en plus, il n'est pas fortement popularisé et internalisé dans les pays bénéficiaires. Et pourtant, il intervient dans un contexte où les administrations publiques sont fortement affaiblies par 30 ans d'ajustement et ainsi dépouillées des ressources humaines en capacité de s'approprier le budget programme.

En effet, les politiques d'ajustement structurel ont contribué non seulement à affaiblir l'État avec l'exigence du « moins d'État », mais elles ont spécialement démantelé l'administration dans leur capacité à mener une réflexion endogène et à conduire les réformes. Les agents publics, pendant longtemps confinés à exécuter des réformes conçues de « Washington » sont subitement et sans préparation inviter à assumer la responsabilité de la mise en oeuvre d'un processus participatif lourd et complexe qu'impose le budget programme.

Pour conclure, le budget programme, modèle importé de l'extérieur ne permet pas une réelle appropriation du phénomène financier publique qui conduit à une soumission difficile à la rigidité du droit. Ce budget programme apparait aussi comme une conditionnalité des bailleurs de fonds.

PARAGRAPHE 2 : LE BUDGET PROGRAMME : UNE CONDITIONNALITE DES
BAILLEURS DE FONDS

Tout d'abord, il y'a lieu de noter, un pays sous condition dispose de très peu de marge de manoeuvre pour opposer une autre option.

⁹⁷ Vivianne (O.B), op.cit., pp. 141-142.

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La transposition du budget programme dans les pays Africains est vécue comme une commande de bailleurs de fonds qui en font parfois une conditionnalité de l'aide au développement. En effet, le budget programme est adopté sous le contrôle des bailleurs de fonds et des partenaires au développement, institutions influentes de par leur positionnement institutionnel. La Banque Mondiale, le FMI et le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) du fait de leur puissance, exerce des pressions formelles et informelles pour amener les pays africains à s'aligner sur les prescriptions qui leur sont édictées.

En plus de leur positionnement international, ces institutions sont des bailleurs des pays et sont alors perçues comme des donneurs d'ordres à travers l'appât du financement. Ces donneurs d'ordre, pour s'assurer de la capacité de remboursement des crédits octroyés et protéger leurs intérêts pourraient alors proposer des modes de gestion permettant de garantir les résultats. Les budgets programmes ne participent donc pas de stratégies scientifiquement élaborées par les acteurs internes des pays.

Cette conditionnalité des bailleurs de fonds s'illustre à travers le programme d'ajustement structurel (PAS), qui est une série de réformes structurelles et de mesures d'assainissement financier destinées à relancer l'économie des pays en développement, grâce notamment à la restauration des grands équilibres (balance des paiements et balance commerciale). Financé par « la communauté des bailleurs de fonds » dans le cadre des accords bilatéraux ou multilatéraux, le respect de certaines conditions était de rigueur. Ainsi, le Cameroun bénéficiait auprès de la Banque Mondiale et du FMI de plusieurs prêts destinés à soutenir les efforts que le gouvernement avait engagés pour les réformes structurelles consignées dans la « Déclaration de stratégie et de relance économique ». Le tirage de ces prêts, c'est-à-dire le droit de bénéficier effectivement des sommes ainsi mises en principe à la disposition du pays, dépendait des efforts fournis dans la poursuite des objectifs que le gouvernement s'était fixé. La mesure de ces efforts constituait ce qui était convenu d'appeler conditionnalité du prêt⁹⁸. Le politologue français J.F. Bayart, à propos de ces conditions, a pu déclarer que « les privatisations et les actions des organismes multilatéraux comme la Banque

⁹⁸ Ondoa M. « Ajustement structurel et réformes du fondement théorique des droits africains post coloniaux : l'exemple camerounais », RASJ, vol 1, 2001, p.8.

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Mondiale et le FMI, remettent en cause le principe de base de la souveraineté politique de l'État ... »⁹⁹.

Ainsi, les principaux volets du programme camerounais de stabilisation, d'ajustement et de relance économique visaient à :

- Stabiliser les finances publiques à moyen terme ;

- Améliorer la programmation, la budgétisation et le suivi des programmes d'investissements publics en tenant compte des charges récurrentes et des frais financiers ;

- Améliorer la productivité de la fonction publique ; - Rationaliser la gestion des sociétés publiques et parapubliques ;

- Dynamiser et étoffer le secteur financier ainsi que la coopération technique financière ;

- Promouvoir les réformes institutionnelles nécessaires à la relance des activités économiques.¹⁰⁰

D'ailleurs, le régime financier à peine mis en oeuvre en 2013, un nouveau régime financier est en cours d'adoption par le parlement sous la pression de l'UE. Quand a-t-on évalué le premier régime financier de l'Etat.

⁹⁹ Monsel (C), « Science Politique. Colloque pour un anniversaire », Jeune Afrique Économie, n°137, nov.1990,

p. 59.

100 Biakan (J), op.cit., p. 15.

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CONCLUSION DU CHAPITRE

Au bénéfice de ce qui précède, force est de constater que, la budgétisation par programme axée sur le résultat se trouve limité dans sa mise en oeuvre par des limites extrinsèques à l'activité financière. A l'instar des manquements éthiques relatifs à la violation des valeurs morales, ainsi que la corruption qui existe depuis longtemps apparait comme la violation des devoirs de probité, de fidélité et d'impartialité requis dans l'exercice d'une charge publique, au détriment de l'usager. Par la suite, la soumission difficile du phénomène financier publique à la rigidité du droit. Ceci par le fait que le budget programme est importé de l'extérieur, leur transposition dans les pays Africains devient difficile. Et aussi le budget programme étant une conditionnalité des bailleurs de fonds à l'instar du FMI, du PNUD, de la banque mondiale.

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CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE

A la question de savoir quelles sont les limites à la mise en oeuvre des budgets programmes au Cameroun, on distingue deux catégories de limites. A savoir : les limites intrinsèques relatives à l'organisation du budget programme et à la faiblesse juridique et au déclin de l'idée de droit en matière financière publique. Les limites extrinsèques rappellent que le budget programme est limité par les manquements éthiques et la corruption et la soumission difficile du phénomène financier publique à la rigidité du droit.

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CONCLUSION GENERALE

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La budgétisation par programme, mode de gestion axé sur la performance tire son origine de son ancêtre américain du PPBS. Ayant fait ses preuves, l'expérience américaine a été répandue en France, notamment à travers l'adoption et la mise en oeuvre du PPBS sous de la RCB.

De même que, le Cameroun s'est inscrit dans cette démarche de modernisation de mode de gestion des finances publiques. Ceci à travers l'adoption de la loi n°2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l'Etat. Et sa mise en oeuvre le 01 janvier 2007. Ce RFE intègre un nouveau principe budgétaire à savoir la sincérité budgétaire et qui opte par la suite pour la rationalisation des choix budgétaires.

De plus, l'ambition du nouveau RFE est de procéder à une modernisation du processus d'exécution et de contrôle efficace des activités financières. Ainsi, l'adoption et la mise en oeuvre du budget programme s'inscrit dans une logique d'attachement à l'Etat de droit.

Toutefois, la budgétisation par programme rencontre des limites dans sa mise en oeuvre à l'instar des limites intrinsèques et extrinsèques à l'activité financière.

Il ressort de ce qui précède la nécessité d'engager un véritable dialogue au tour du budget programme. Dialogue quant à son ajustement aux réalités des différents pays mais surtout dialogue en rapport avec la progression savamment rythmée du changement ainsi impulsé.

En effet, le budget programme s'invite au moment où les administrations africaines sortent affaiblies de 30 ans d'ajustement dont l'une des principales conséquences a été le gel des recrutements et donc l'absence de renouvellement des ressources humaines. Il convient alors de s'investir massivement dans la formation intensive des ressources humaines et de financer des recherches et conférences autour du budget programme pour assurer une bonne appropriation et surtout un questionnement de fond permettant de penser de l'intérieur la manière dont l'implémentation peut être mieux réussie.

Le renforcement de la discipline, à tout point de vue et l'existence d'un état de droit garantissant une force juridique au budget programme s'avère également indispensable.

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I-

BIBLIOGRAPHIE

OUVRAGES

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Tonga (D), « Recherche sur la conformité du droit national au droit communautaire de la CEMAC : Le cas de la Taxe sur la Valeur Ajoutée », Université de Yaoundé II-Soa-Diplôme d'Etudes Approfondies en Droit Public-option Droit Public Interne 2008.

III- REVUES ET PERIODIQUES

Sietchoua DJUITCHOKO (C), le nouveau régime financier de l'Etat du Cameroun, juridis périodique n°72, octobre-novembre-décembre 2002.

Ondoua Biwolé (V), le budget programme en Afrique : Quand les faits supplantent le rêve, In-Pékassa Ndam, Revue Africaine des Finances Publiques : les finances publiques d'Afrique et de France, RAFIP, n°1, premier semestre 2015, Harmattan.

Mbarga Nyatte (D), Vers une maîtrise des finances publiques au Cameroun, Revue Africaine des sciences juridiques, vol 6, n°1, 2009.

Léopold (D.S), « A la recherche de l'Etat de droit », communication au colloque de la CIB, Yaoundé, Palais de Congrès, 2016.

Folsher A. (2012), « Expérience des pays en matière de réformes relatives aux budgets-programmes et aux budgets axés sur la performance : 6 mini-études de cas, Elaborer un budget basé sur les résultats, vers une budgétisation axée sur les performances », 8^e Séminaire du CABRI.

IV- CONFERENCES ET RAPPORTS

Conférence annuelle des personnels du Ministère des finances, « Atouts et enjeux du budget programme », Yaoundé, du 16 au 18 janvier 2013.

Conférence annuelle des responsables des services centraux, déconcentrés, et extérieurs du Ministère des finances, « Performance et discipline budgétaire au service de l'émergence : une affaire de tous », sous-thème : Qualité de la dépense et performance au coeur du budget programme.

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Dynamique citoyenne, Analyse du budget 2013, le budget programme va-t-il changer quelque chose ? Les propositions de dynamique citoyenne pour un budget au service du développement et des populations.

Rapport sur l'Etat de la lutte contre la corruption au Cameroun, 2011.

Rapport sur la méthode de la rationalisation des choix budgétaires, Premier stage RCB de Marly le Roi, 4-5 novembre 1968.

Rapport sur la RCB présenté par Charles Godard, février 1970, CDAT 1030.

Tournée de sensibilisation et de dissémination des directives du cadre harmonisé de gestion des finances publiques, « Etat de mise en oeuvre de nouvelles directives sur les finances publiques de la CEMAC : Progrès réalisées, difficultés rencontrées et perspectives, Yaoundé, 25-28 mars 2013.

V- MEMOIRES ET THESES

Aris Schouel (S.), « la nécessaire réforme du droit budgétaire camerounais », mémoire de master en administration publique, CIL 2005-2006.

Cissé (L), la problématique de l'Etat de droit en Afrique : Analyse comparée de la situation de la Côte D'Ivoire ; de la Mauritanie ; du Liberia et de la Sierra Leone, thèse de doctorat, Université de Paris XII Val de Marne, 2009.

Evina Obam (R), « l'intégration du pilotage des performances en finances publiques camerounaises », mémoire de master en administration publique, ENA 2003-2004.

Ondoua Ekobena (J.M), « les démarches de modernisation du système camerounais de contrôle des finances publiques », mémoire de master en administration publique, CIL promotion Jean-Zay 2012-2013.

VI- TEXTES JURIDIQUES

L'ordonnance n°62/OF/4 du 7 février 1962 portant régime financier de la République Fédérale du Cameroun.

Les directives du cadre harmonisé de gestion des finances publiques de la CEMAC.

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Loi n°2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l'Etat. Paragraphe 2 du préambule du traité révisé de la CEMAC.

Projet de code d'éthique de l'administration publique Camerounaise.

VII- COURS

Atemengue (J.D.N), éléments constitutifs du projet de recherche, séminaire, Université de Ngaoundéré, FSJP, 2016-2017.

JEZE (G), cours de finance publique, Giard 1925.

Nnanga (S.H), cours de finance publique 2^e année, Université de Ngaoundéré, FSJP.

VIII- WEBOGRAPHIE www.persee.fr http://www.mémoireonline.com www.daloz.fr www.wikipedia.org www.journal-ledroit.net www.cameroon-info.net www.minfi.gov.cm

ANNEXES

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LOI N° 2007/006 du 26 Décembre 2007

PORTANT REGIME FINANCIER DE L'ETAT

L'Assemblée Nationale a délibéré et adopté,

Le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit :

TITRE I

DISPOSITIONS GENERALES

ARTICLE 1er.- La présente loi, portant régime financier de l'Etat, fixe les conditions d'élaboration, de présentation, d'exécution et de contrôle de l'exécution de la loi de finances.

ARTICLE 2.

(1) La loi de finances prévoit et autorise, chaque année, l'ensemble des ressources et charges de l'État en déterminant leur nature, leur montant, leur affectation et en fixant leur équilibre, dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi.

(2) Elle présente l'ensemble des programmes concourant à la réalisation des objectifs de développement économique, social et culturel du pays.

ARTICLE 3.

(1) La loi de finances présente de façon sincère l'ensemble des ressources et charges de l'Etat. Ce principe implique que les informations fournies soient claires, précises et complètes, au regard des données disponibles, au plan national et international, au moment de l'élaboration des prévisions.

(2) La loi de finances prend en compte les directives de convergence des politiques économiques et financières résultant des conventions internationales et régionales auxquelles la République du Cameroun adhère.

ARTICLE 4.- Ont le caractère de loi de finances :

- la loi de finances de l'armée ;

- les lois de finances rectificatives ;

- la loi de règlement ;

- la loi prévue à l'article 41 de la présente loi.

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ARTICLE 5.

(1) Le budget décrit les ressources et les charges de l'Etat autorisées par la loi de finances, sous forme de recettes et de dépenses, dans le cadre d'un exercice budgétaire.

(1) L'exercice budgétaire couvre une année civile,

(2) L'ensemble des recettes assure l'exécution de l'ensemble des dépenses,

(3) Dans le budget de l'Etat, il est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses.

(4) Toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées dans un document unique, intitulé budget général.

(5) Aucune recette ne peut être émise et recouvrée, aucune dépense engagée ou ordonnancée pour le compte de l'Etat, sans avoir été autorisée par une loi de finances.

(6) Le budget de l'Etat est constitué du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor.

ARTICLE 6.- Des taxes parafiscales peuvent être perçues, dans un intérêt économique ou social, au profit d'une personne morale de droit public ou privé autre que l'Etat, les collectivités territoriales décentralisées et leurs établissements publics administratifs. Elles sont expressément prévues par une loi de finances.

ARTICLE 7.- Les prélèvements effectués sur les recettes de l'Etat, notamment au bénéfice des collectivités territoriales décentralisées, résultent d'une disposition expresse de la loi de finances. Ils ne peuvent être effectués au profit des personnes morales de droit public qu'en vue de couvrir leurs charges ou pour compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis à leur profit. Us doivent être dans leur destination, leur objet, leur bénéficiaire et leur montant, définis et évalués de façon précise, sincère, et distincte pour que soient satisfaits les objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire.

ARTICLE 8.- Au sens de la présente loi, les termes ci-après sont définis comme suit :

Fonction : ensemble d'activités répondant aux besoins collectifs fondamentaux de la nation dans les différents domaines d'intervention de l'Etat.

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Programme : ensemble d'actions à mettre en oeuvre au sein d'une administration pour la réalisation d'un objectif déterminé dans le cadre d'une fonction.

Action : composante élémentaire d'un programme, à laquelle sont associés des objectifs précis, explicites et mesurables par des indicateurs de performance.

Objectif : résultat à atteindre dans le cadre de la réalisation d'une fonction, d'un programme ou d'une action et mesurable par des indicateurs.

Indicateur: variable qualitative ou quantitative permettant de mesurer les résultats obtenus dans la réalisation des objectifs.

ARTICLE 9.

(1) Un chapitre représente un Ministère, un organe constitutionnel, un groupe homogène de services ou d'unités administratives mettant en oeuvre des programmes ou un ensemble d'opérations de nature spécifique.

(1) Au sein de chaque chapitre, les crédits sont présentés par sections, programmes, actions, articles et paragraphes.

(2) La section est la destination fonctionnelle de la dépense.

(3) L'article détermine l'unité administrative destinataire de la recette ou de la dépense.

(4) Le paragraphe correspond à la nature économique de recette ou de la dépense. ARTICLE 10.

(1) Les crédits sont spécialisés par programme.

(2) Les crédits sont répartis par articles et par paragraphes. Ils sont mis à disposition par

articles.

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TITRE II
DU CONTENU DE LA LOI DE FINANCES
CHAPITRE I DES RESSOURCES ET DES CHARGES BUDGETAIRES DE L'ETAT
ARTICLE 11.- Les ressources et les charges sont déterminées par la loi de finances dans les

conditions et sous les réserves prévues par la présente loi. ARTICLE 12.

(1) Les ressources budgétaires de l'Etat comprennent :

1) - les recettes fiscales regroupées comme suit :

- les impôts et taxes sur les revenus, les bénéfices et les patrimoines ;

- les impôts et taxes sur les biens et services ;

- les droits de douane ;

- les droits d'enregistrement et de timbre ;

- les autres recettes fiscales ;

2) - les recettes courantes non fiscales regroupées comme suit :

- les productions et services vendus par les administrations à but non lucratif ;

- les revenus des domaines ;

- les revenus provenant des entreprises ;

- les produits financiers de l'Etat ;

- les autres recettes non fiscales ;

3) - les transferts, cotisations, dons et legs regroupés comme suit :

- les cotisations aux caisses de retraite et aux caisses de protection sociale ;

- les dons de la coopération internationale ;

- les amendes et condamnations pécuniaires ;

- les produits et profits à caractère exceptionnel ;

- les fonds de concours ;

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- les legs ;

4) - les recettes en capital regroupées comme suit :

- les ventes d'actifs incorporels ;

- les cessions des domaines ;

- les autres ventes de terrains ;

- les autres ventes d'actifs corporels ;

- les cessions d'actions et participations ;

5) - les recettes sur-opérations financières regroupées comme suit :

- les cessions d'obligations et autres titres financiers ;

- les remboursements des prêts et avances consentis par l'Etat ;

- les avances et prêts à court terme consentis à l'Etat ;

- les tirages sur emprunts à moyen et long ternie.

(2) Les charges budgétaires de l'Etat comprennent :

1) - les dépenses courantes regroupées comme suit :

- les consommations de biens et services ;

- les salaires et autres dépenses de personnel ;

- les intérêts et autres charges financières ;

- les transferts courants et les subventions de fonctionnement ; les autres charges et

opérations de répartition ;

2) - les dépenses d'investissement regroupées comme suit : - les immobilisations de l'Etat ;

- les subventions d'investissement ;

- les achats d'actions et prises de participations ;

3) - les dépenses sur opérations financières regroupées comme suit : - les souscriptions et achats d'obligations ;

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- les prêts et avances ;

- les remboursements de la dette à moyen et long termes ;

- les remboursements des avances et emprunts à court terme à plus d'un an. ARTICLE 13.

(1) Le déficit est l'excédent des charges sur les ressources pour l'ensemble des opérations du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. L'excédent ou le déficit budgétaire est déterminé par le solde de l'ensemble des ressources et des charges visées à l'article 12 ci-dessus, exception faite des tirages sur emprunts.

(2) Le Parlement détermine chaque année le niveau de déficit soutenable et autorise le Gouvernement à assurer sa couverture.

(3) Le Parlement fixe annuellement les conditions du recours à l'emprunt.

ARTICLE 14.- Les ressources des services publics et des activités industrielles et commerciales de l'Etat sont définies par la loi. Leur rémunération ou leur tarification sont fixées par voie réglementaire.

CHAPITRE II DES AUTORISATIONS BUDGETAIRES

ARTICLE 15.

(1) Les crédits ouverts au titre des dépenses courantes hors intérêts de la dette et des dépenses d'investissement, sont constitués d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement.

(2) Les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées au cours d'une période n'excédant pas trois (3) ans.

(3) Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées et ordonnancées durant un exercice budgétaire pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement.

(4) Les crédits de paiement peuvent être reportés sur l'exercice suivant, dans les conditions fixées à l'article 56 de la présente loi.

(5) Le montant des autorisations d'engagement au titre des dépenses courantes hors intérêts de la dette, est égal au montant des crédits de paiement ouverts.

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ARTICLE 16.

(1) Les crédits de paiement sont limitatifs, sous réserve des dispositions des articles 17 et 28 de la présente loi.

(2) Les dépenses ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits de paiement ouverts.

ARTICLE 17.

(1) Ont un caractère évaluatif, les crédits relatifs aux charges et au remboursement de la dette de l'Etat-aux réparations civiles, à la mise en jeu de garanties accordées par l'Etat et aux Catastrophes et calamités naturelles.

(2) Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà de la dotation inscrite. Dans ce cas, le Gouvernement informe le Parlement des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution pour le reste de l'année.

TITRE III

DE LA PRESENTATION DE LA LOI DE FINANCES

CHAPITRE I DE LA STRUCTURE ET DES DISPOSITIONS DE LA LOI DE

FINANCES

SECTION I DE LA LOI DE FINANCES DE L'ANNEE

ARTICLE 18.

(1) La loi de finances de l'année comprend deux (02) parties distinctes.

(2) Dans la première partie, la loi de finances de l'année :

1)- autorise pour l'année, la perception des ressources de IÉtat et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat ;

2)- comporte les dispositions relatives aux ressources de l'Etat qui affectent l'équilibre budgétaire ;

3)- comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes prévues à l'article 23 ;

4)- comporte l'évaluation de chacune des ressources budgétaires visées à l'article 12 ;

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5)- fixe les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, ainsi que ceux de chaque catégorie de comptes spéciaux ;

6)- arrête les données générales du budget, présentées dans un tableau ;

7)- comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'Etat

8)- comporte des dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature.

(3) Dans la seconde partie, la loi de finances de l'année :

1)- fixe pour le budget général, les programmes concourant à la réalisation des objectifs assortis d'indicateurs, les montants des autorisations d'engagement et des crédits de paiement

2)- fixe, pour le budget général, par chapitre et par section, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ;

3)- fixe, par budget annexe et par compte spécial, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ouverts ou de découverts autorisés ;

4)- fixe, pour le budget général, les budgets annexes et les compte: spéciaux, par section, le montant du plafond des reports prévu à l'alinéa (2) de l'article 56 ;

5)- autorise l'octroi des garanties de l'Etat et fixe leur régime ;

6)- autorise l'Etat à prendre en charge les dettes des tiers, dans le limite des plafonds qu'elle détermine, à constituer tout autre engagement correspondant à une reconnaissance unilatérale de dette, et fixe le régime de cette prise en charge ou de cet engagement ;

7)- peut:

a) comporter des dispositions ayant un impact direct sur dépenses budgétaires de l'année ;

b) approuver des conventions financières internationales;

c) comporter toutes dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques.

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SECTION II DES LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES

ARTICLE 19.

(1) Sous réserve des exceptions prévues par la présente loi, seules les lois de finances rectificatives peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année. Elles ratifient les modifications apportées par décret aux crédits ouverts par la dernière loi de finances.

(2) Elles sont présentées dans les mêmes-formes que la loi de finances. Elles traduisent obligatoirement l'incidence des modifications apportées sur l'équilibre de l'exercice en cours et le solde de la loi de finances.

SECTION III DE LA LOI DE REGLEMENT

ARTICLE 20.

(1) La loi de règlement est la loi de constatation de la dernière loi de finances exécutée.

(2) La loi de règlement :

1°) - ratifie les modifications apportées par décret d'avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances ;

2°) - arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte ainsi que le résultat qui en découle ;

3°) - arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année correspondante ;

4°) - constate les écarts dans la mise en oeuvre des programmes sur la base des objectifs des indicateurs correspondants ;

5°) - constate le compte de résultat de l'exercice établi à partir des ressources et des charges visées à l'article 12 ci-dessus ;

6°) - affecte le résultat comptable de l'exercice.

(3) Le cas échéant, la loi de règlement :

1°) - comporte toutes dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, à la comptabilité de l'Etat et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ;

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2°) - arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés à l'exercice suivant.

ARTICLE 21.- Le dépôt du projet de loi de règlement et de ses annexes doit intervenir au plus tard le 30 septembre de l'année suivant celle de l'exercice auquel il se rapporte.

ARTICLE 22.- Le projet de loi de règlement est accompagné :

1) du développement des opérations budgétaires présentées par nature, en distinguant les prévisions, les recouvrements et les restes à recouvrer, les paiements et les restes à payer ;

2) de l'état sur les dépenses par programme indiquant la dotation initiale, les modifications intervenues au cours de la gestion, les ordonnancements et les arriérés de paiement, assorti des annexes explicatives sur l'utilisation des crédits et les écarts entre estimations et réalisations ;

3) des rapports annuels de performance des administrations rédigés par les ordonnateurs principaux ;

4) des annexes explicatives par budget annexe et par compte spécial ;

5) d'un état de réalisation de tous les projets d'investissement justifiant les écarts constatés au cours de l'année concernée entre les prévisions et les réalisations, par administration et par région ;

6) du compte de résultat de l'exercice établi à partir des ressources et des charges visées à l'article 12 ci-dessus.

CHAPITRE II DES AFFECTATIONS SPECIALES

ARTICLE 23.- Par exception au principe énoncé à l'article 5, certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales qui peuvent prendre la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor, de fonds de concours, sont autorisées par la loi de finances.

ARTICLE 24.

(1) Les budgets annexes retracent les seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de services donnant lieu à paiement de prix, quand elles sont effectuées à titre principal par ces services. La création d'un budget annexe et l'affectation d'une

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recette à un budget annexe ne peuvent résulter que d'une disposition de la loi de finances. L'ordonnateur est le Ministre auquel est rattaché ledit budget annexe.

(2) Les opérations des budgets annexes sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général. Les budgets annexes sont présentés selon les normes du plan comptable général en deux parties dont l'une retrace les recettes et dépenses courantes et l'autre, les recettes et dépenses d'opérations en capital.

(3) Le solde de chaque budget annexe en fin d'exercice est reporté sur l'année suivante, sauf en cas de clôture du budget annexe ou des dispositions contraires prévues par la loi de finances.

ARTICLE 25.

(1) Les comptes spéciaux du Trésor retracent des recettes et dépenses affectées ainsi que des opérations de caractère temporaire.

Ils ne peuvent être ouverts que par une disposition expresse d'une loi de finances. Les catégories de comptes spéciaux sont :

- les comptes d'affectation spéciale ;

- les comptes d'exploitation ;

- les comptes d'opérations monétaires ;

- les comptes de règlements avec les Gouvernements étrangers ;

- les comptes de concours financiers.

(2) L'affectation d'une ressource à un compte spécial ne peut résulter que d'une disposition d'une loi de finances.

(3) L'ordonnateur et le comptable du compte spécial sont désignés par un acte réglementaire.

ARTICLE 26.

1) Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen des recettes particulières qui sont par nature en relation directe avec les dépenses concernées.

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2) Sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances les comptes d'affectation spéciale ne peuvent bénéficier des subventions émanant du budget général. Cette limitation ne s'applique pas aux opérations relatives aux pensions et autres allocations accessoires.

3) Des versements au profit du budget général, d'un budget annexe, ou d'un compte spécial peuvent être effectués à partir d'un compte d'affectation spéciale, dans les conditions prévues par la loi de finances.

ARTICLE 27.- Les comptes d'exploitation retracent les opérations à caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes ont un caractère indicatif. Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, il est interdit d'exécuter au titre de ces comptes, des opérations d'investissement financier, de prêts, d'avances ainsi que des opérations d'emprunt.

ARTICLE 28.- Les comptes d'opérations monétaires retracent les opérations de recettes et de dépenses à caractère monétaire, notamment les charges liées à l'émission de monnaie et aux opérations de change. Dans ce cadre, les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère évaluatif conformément à l'article 17 de la présente loi.

ARTICLE 29.- Les comptes de règlement avec les Gouvernements étrangers ou autres organismes étrangers retracent des opérations faites en application d'accords internationaux approuvés par la loi. Pour ces catégories de comptes, les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère évaluatif conformément à l'article 17 de la présente loi.

ARTICLE 30.

(1) Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'Etat. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs. Les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs.

(2) Les prêts et avances sont accordés pour une durée limitée. Ils sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations du trésor de même échéance ou à défaut, d'échéance la plus proche. Toutefois, ii peut être dérogé à cette disposition, par décret du Président de la République.

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ARTICLE 31.

(1) Les fonds de concours sont constitués par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public et par les produits des dons et legs attribués à l'Etat.

(2) Les fonds de concours sont directement portés en recettes au budget général, au budget annexe ou au compte spécial considéré. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du Ministre chargé des finances sur la section concernée. Les recettes des fonds de concours sont prévues et évaluées par la loi de finances. L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante. A cette fin, un décret du Premier Ministre définit les règles d'utilisation des crédits ouverts par les fonds de concours.

ARTICLE 32.

(1) Il est interdit d'imputer directement à un compte spécial, des dépenses résultant du paiement de traitements, salaires, indemnités et allocations de toute nature.

(2) Sous réserve de dispositions spéciales prévues par la présente loi, les opérations des comptes spéciaux sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général.

(3) Sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque compte spécial est reporté sur l'année suivante_ Les résultats constatés sur chaque catégorie de comptes figurent au résultat général de l'année.

TITRE IV

DE L'ELABORATION DES LOIS DE FINANCES

ARTICLE 33.- Sous l'autorité du Président de la République, le Premier Ministre coordonne la préparation des projets de lois de finances, assurée par le Ministre chargé des finances, en concertation avec les organes constitutionnels, les Ministres ou les responsables des services concernés.

ARTICLE 34.- Le Premier Ministre notifie les arbitrages aux Ministres ou aux responsables des services concernés.

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TITRE V

DE L'INFORMATION DU PARLEMENT

ARTICLE 35.

(1) Le Gouvernement fournit au Parlement, chaque année, au moment de la session budgétaire, en vue de l'examen du projet de loi de finances de l'année, des informations sur l'évolution de l'économie nationale, les orientations des finances publiques et le développement des grands projets d'investissement

(2) L'exécution du budget de l'Etat à mi-parcours fait l'objet d'une information écrite fournie au Parlement par le Gouvernement au plus tard le 30 septembre de l'année courante.

ARTICLE 36.- Sont obligatoirement joints au projet de loi de finances de l'année ;

1°) un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales, et financières de la Nation. Il comprend notamment la présentation des hypothèses de la loi de finances et des projections y afférentes ;

2°) une annexe présentant les perspectives d'évolution sur trois (3) ans, de; dépenses publiques, en tenant compte des projections des équilibre; budgétaires;

3°) une annexe détaillant les prévisions de recettes budgétaires selon k nomenclature budgétaire des recettes, la liste et l'évaluation pai catégorie de bénéficiaires des impôts et taxes affectés à personnes morales autres que l'État ;

4°) une annexe présentant les dépenses de l'Etat par fonction, programme et objectif, avec les indicateurs de performance qui y sont associés ;

5°) une annexe explicative développant pour chaque chapitre, les dépenses d'investissements et les dépenses courantes pour les deux années précédentes, l'année en cours et l'année considérée, par programme au sein des sections fonctionnelles et, pour chacune d'entre elles, l'état de consommation des autorisations d'engagement depuis l'origine de chaque programme et les prévisions de consommation de crédits pour l'année en cours et l'année considérée par article budgétaire;

6°) une annexe présentant les dépenses des administrations par chapitre, par section et détaillée par article et paragraphe, pour l'année en cours et l'année considérée ;

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7°) une annexe détaillant le montant et l'utilisation des comptes spéciaux au cours des deux années précédentes, pour l'année en cours et les deux années à venir ;

8°) une annexe détaillant les projets d'investissement ;

9°) un état des opérations financières ;

10°) une annexe présentant les concours financiers de l'Etat aux entreprises ;

11°) une annexe présentant par Ministère, les informations relatives à l'évolution des effectifs et de la masse salariale ;

12°) une annexe présentant l'état détaillé de la dette publique.

ARTICLE 37.- En vue de l'examen de la loi de finances de l'année, chaque rapporteur mentionné, à l'article 69 ci-dessous peut adresser au mois de septembre, un questionnaire sur les dépenses qui entrent dans le cadre de sa compétence. Les réponses doivent lui être fournies par l'autorité destinataire du questionnaire au plus tard huit (08) jours avant la date de dépôt du projet de loi de finances de l'année. A défaut, l'autorité destinataire peut faire l'objet d'une observation de la part de l'assemblée à laquelle appartient le rapporteur.

ARTICLE 38.- Le projet de loi de finances rectificative est obligatoirement accompagné d'un rapport présentant l'état d'exécution des recettes et de; dépenses figurant dans !a loi de finances initiale, l'état de réalisation de; programmes affectés et, de façon détaillée et motivée, les modifications proposées.

TITRE VI

DE L'EXAMEN ET DU VOTE DE LA LOI DE FINANCES
CHAPITRE DE L'EXAMEN DE LA LOI DE FINANCES

ARTICLE 39.

1) Le projet de loi de finances de l'année, y compris les annexes obligatoires prévues à l'article 36 ci-dessus, doit être déposé sur le bureau du Parlement au plus tard, quinze (15) jours avant le début de la session.

2) Le Parlement dispose d'un délai de vingt (20) jours, à compter de l'ouverture de la session budgétaire pour se prononcer définitivement sur la loi de finances.

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3) Toutefois, au moment du dépôt du texte, le Gouvernement peut déclarer l'urgence, et ramener ce délai à dix (10) jours. L'urgence doit être motivée par des événements à caractère exceptionnel qui ont empêché le fonctionnement normal des institutions.

4) Si la session est suspendue, les délais visés au deuxième alinéa sont interrompus. Ils recommencent à courir huit (08) jours après la reprise de la session.

ARTICLE 40.- Les délais mentionnés à l'article 39 ci-dessus, sont applicables à l'examen d'un projet de loi de finances rectificative.

ARTICLE 41.- Si les délais prévus par l'article 39 ci-dessus, sont expirés, et si la première partie de la loi de finances a été définitivement adoptée, cette partie est promulguée.

CHAPITRE II DU VOTE DE LA LOI DE FINANCES

ARTICLE 42.- Si la loi de finances de l'année n'est pas-adoptée avant le début de l'exercice, le Président de la République peut, par voie d'ordonnance, reconduire, par douzième, le budget de l'exercice précédent, jusqu'à l'adoption du nouveau budget.

ARTICLE 43.

(1) Le vote de la loi de finances de l'année est précédé d'un débat parlementaire portant sur les catégories de ressources et charges énumérées à l'article 12 ci-dessus.

(2) La loi de finances de l'année et la loi de règlement sont votées séparément. Le vote de l'une de ces lois ne conditionne pas celui de l'autre.

(3) La première partie de la loi de finances est discutée et votée par article.

(4) La deuxième partie de la loi de finances ne peut être discutée par le Parlement qu'après l'adoption de la première partie.

(5) Le vote des dépenses s'effectue par chapitre, après examen en deux temps : l'ensemble des programmes d'une part, les moyens détaillés par section et par paragraphe d'autre part.

(6) Les crédits des budgets annexes et des comptes spéciaux son votés par budget annexe et par compte spécial.

ARTICLE 44.- Aucune proposition d'amendement à une loi de finances ne peut être présentée par un parlementaire si elle a pour effet, soit une diminution ressources publiques, soit l'aggravation des charges publiques sans réduction à due concurrence d'autres dépenses ou création de recettes nouvelles d'égale importance.

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TITRE VII
DE L'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES
CHAPITRE I DES OPERATIONS D'EXECUTION DU BUDGET
ARTICLE 45.- Le Ministre chargé des finances veille à la bonne exécution des lois de

finances.

ARTICLE 46.

(1) Les opérations d'exécution du budget de I'Etat incombent aux ordonnateurs et aux comptables publics, dans les conditions définies par voie réglementaire et notamment le décret portant règlement de la comptabilité publique. Ces opérations concernent l'exécution des programmes, des recettes et des dépenses, la gestion de la trésorerie.

(2) Les fonctions d'ordonnateur et de comptable public sont et demeurent séparées et incompatibles tant pour ce qui concerne l'exécution des recettes que l'exécution des dépenses.

ARTICLE 47.

(1) La procédure d'exécution de la dépense comprend les phases d'engagement, de liquidation et d'ordonnancement, qui relèvent de l'ordonnateur, et la phase de paiement, qui relève du comptable.

(2) La procédure d'exécution des recettes comprend la phase d'émission d'un titre exécutoire, qui relève de l'ordonnateur, et la phase de recouvrement, qui relève du comptable. Pour les recettes encaissées sur versements spontanés, les titres sont émis en régularisation.

ARTICLE 48.- Dans les conditions fixées par arrêté du Ministre chargé de: finances, peuvent donner lieu à rétablissement de crédits :

1) la restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ;

2) les recettes consécutives à des cessions entre services de l'Etai ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires.

ARTICLE 49.- Sous l'autorité du Premier Ministre, le Ministre en charge du budget assure la régulation budgétaire des dépenses, au niveau de la mise à disposition des autorisations de dépenses et des engagements.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

ARTICLE 50.

(1) Les opérations d'engagement sur le budget de l'Etat au titre d'un exercice budgétaire sont arrêtées au plus tard le 30 novembre,

(2) Les opérations d'ordonnancement au titre d'un exercice budgétaire sont arrêtées le 31 décembre de la même année.

CHAPITRE II DE L'ORDONNATEUR

ARTICLE 51.

(1) L'ordonnateur a la responsabilité de la bonne exécution des programmes. 11 prescrit l'exécution des recettes et des dépenses. En matière de recettes, il émet les titres de recettes. En matière de dépenses, il juge de l'opportunité des dépenses de l'Etat qu'il engage, liquide et ordonnance.

(2) L'ordonnateur est astreint à la production d'un compte administratif annuel retraçant ses actes de gestion et d'un rapport de performance sur les programmes dont il a la charge.

(3) En matière de recettes, il existe deux (02) catégories d'ordonnateurs: l'ordonnateur principal et les ordonnateurs délégués.

1°) - Est ordonnateur principal, le Ministre chargé des finances.

2°) - Sont ordonnateurs délégués, les chefs de département ministériel ou assimilés, pour les recettes produites par leurs administrations, ainsi que les responsables des administrations fiscales.

3°) - Les chefs de département ministériel peuvent constituer, sous leur propre responsabilité, des régisseurs de recettes.

(4) En matière de dépenses, il existe trois (03) catégories d'ordonnateurs : les ordonnateurs principaux, les ordonnateurs secondaires et les ordonnateurs délégués.

1°) - Sont ordonnateurs principaux, les Chefs de département: ministériels ou assimilés et les Présidents des organes constitutionnels ;

2°) - Sont ordonnateurs secondaires, les responsables des. services déconcentrés de l'Etat qui reçoivent les autorisations de dépenses des ordonnateurs principaux.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

3°) - Sont ordonnateurs délégués, les responsables désignés par les ordonnateurs principaux ou secondaires pour des matières expressément définies. Cette délégation

prend la forme d'un acte administratif de l'ordonnateur principal ou secondaire,

(4) - L'ordonnateur désigne un ou plusieurs agents pour les opérations de comptabilité matières. Ceux-ci sont astreints, sous l'autorité de l'ordonnateur, à la production d'un compte en matières.

CHAPITRE III DE LA SANCTION DE L'ORDONNATEUR ARTICLE 52.

(1) Les ordonnateurs principaux du budget de l'Etat sont, à raison de leurs attributions, responsables aux plans pénal et civil.

(2) Les autres catégories d'ordonnateurs, dans la limite de leurs délégations, sont responsables aux plans pénal, civil et disciplinaire.

(3) Les ordonnateurs sont justiciables devant l'organe chargé de la discipline budgétaire et financière dont l'organisation et le fonctionnement sont fixés par un texte particulier.

CHAPITRE IV DE LA MODIFICATION DES CREDITS OUVERTS ARTICLE 53.

(1) Des virements de crédit peuvent être effectués de chapitre à chapitre, par décret du Premier Ministre.

(2) Des virements de crédits peuvent être effectués à l'intérieur d'un même chapitre, d'une section à une autre, d'un programme à un autre, par arrêté du Ministre chargé des finances, sur proposition de l'ordonnateur.

(3) Des virements de crédits peuvent être effectués à l'intérieur des programmes par arrêté du Ministre intéressé, dans la limite de 15 % de la dotation initiale.

(4) Le montant cumulé, au cours d'une même année, des crédits ayant fait l'objet de virements, ne doit pas dépasser 5% des crédits ouverts par la loi de finances de l'année pour chacune des sections.

(5) A peine de nullité, aucun mouvement de crédits ne peut être effectué sans que le Ministre en charge des finances en soit préalablement informé.

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(6) Sauf disposition d'une loi de finances, aucun mouvement de crédits ne peut être effectué à partir des dépenses de personnel au profit d'une dépense d'une autre nature.

ARTICLE 54.

(1) En cas d'urgence, des décrets d'avance peuvent ouvrir des crédits supplémentaires sans modifier l'équilibre budgétaire arrêté par la dernière loi de finances, en annulant des crédits ou en constatant de nouvelles recettes.

(2) Ces décrets d'avance sont pris dans le cadre d'un plafond cumulé des crédits ouverts qui ne peut excéder 5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année.

(3) Le Parlement doit ratifier les modifications ainsi apportées aux crédits, dans le prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.

ARTICLE 55.

(1) Un crédit peut être annulé par décret pris sur le rapport du Ministre chargé des finances, afin de préserver l'équilibre budgétaire tel que défini par la dernière loi de finances afférente à l'année concernée, ou parce qu'il est devenu sans objet.

(2) Tout décret d'annulation est transmis, pour information, au Parlement dès sa signature,

(3) Le montant total des crédits annulés au titre du présent article et de l'article précédent, ne peut dépasser 5 % des crédits ouverts par l'ensemble des lois de finances de l'année.

ARTICLE 56.

(1) Sous réserve des dispositions concernant les autorisations d'engagement, les crédits ouverts au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes.

(2) Les autorisations d'engagement disponibles en fin de période sur un programme ne peuvent être reportées. Toutefois, les opérations pertinentes non achevées en fin de période sur un programme peuvent faire l'objet d'une inscription dans le cadre d'un nouveau programme poursuivant des objectifs similaires.

(3) Les dépenses de personnel ne peuvent bénéficier de crédits " reportés.

(4) Les crédits de paiement ouverts sur un programme et disponibles, à la fin de l'année sont reportés sur le même programme ou à défaut sur un programme poursuivant les mêmes objectifs. Le montant des crédits ainsi reportés s'inscrit dans le cadre d'une provision constituée à cet effet dans la loi de finances.

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(5) Les crédits ouverts sur une section au titre d'un fonds de concours et disponibles à la fin de l'année sont reportés sur la même section, par arrêté conjoint du Ministre chargé des finances et du Ministre intéressé, dans une limite égale à la différence entre les recettes et les dépenses concernées.

(6) Les reports de crédits de paiement effectués au titre d'un fonds de concours s'effectuent jusqu'à épuisement des fonds concernés.

(7) Les textes de report sur les fonds de concours sont publiés au plus tard le 31 mars de l'année suivant celle à la fin de laquelle la disponibilité des autorisations d'engagement est constatée.

ARTICLE 57.

(1) Les crédits non engagés en fin d'exercice sont réputés annulés.

(2) Les crédits afférents aux dépenses liquidées non ordonnancées en fin d'exercice sont également annulés. Toutefois, les dépenses réalisées sur ces crédits donnent lieu à un nouvel engagement effectué en priorité sur les crédits de l'exercice suivant.

CHAPITRE V DES COMPTABLES PUBLICS

ARTICLE 58.

(1) Les comptables publics sont des agents publics régulièrement préposées aux comptes et/ou chargés du recouvrement, de la garde et du maniement des fonds et valeurs.

Ils sont nommés par le Ministre en charge des finances, ou avec son agrément.

(2) Ils ont une responsabilité personnelle et pécuniaire qui porte sur :

- les deniers et les valeurs dont ils ont la charge ;

- les recouvrements des titres exécutoires pris en charge ; les paiements effectués ; - l'exactitude des écritures qu'ils tiennent.

(3) La mise en jeu de cette responsabilité résulte d'un déficit ou d'un débet constaté à la suite des contrôles effectués par les organes compétents de l'Etat.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

ARTICLE 59.

(1) Les catégories et les attributions des comptables publics sont celles définies par le règlement général sur la comptabilité publique.

(2) Les comptables rendent annuellement des comptes qui comprennent toutes les opérations qu'ils sont tenus par les lois et règlements de rattacher à leur gestion.

(3) La forme de ces comptes et les justifications à fournir par le comptables sont déterminées par les règlements et instructions.

CHAPITRE VI DES PRINCIPES DE LA COMPTABILITE DE L'ETAT

ARTICLE 60.- Les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donne une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière.

ARTICLE 61.- L'Etat tient trois (03) types de comptabilité : - une comptabilité budgétaire des recettes et des dépenses; - une comptabilité générale ;

- une comptabilité analytique,

ARTICLE 62.

(1) La comptabilité budgétaire retrace les opérations d'exécution du budget de la phase d'engagement à la phase de paiement. Elle est tenue par l'ordonnateur et le comptable, chacun en ce qui le concerne.

(2) Dans la phase comptable :

- les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par le comptable public ;

- les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont prises en charge par le comptable public.

(3) Des recettes et des dépenses peuvent être comptabilisées au cours d'une période complémentaire à l'exercice, dont la date limite est fixée au 28 février de l'année suivante, dans des conditions précisées par voie réglementaire.

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ARTICLE 63.

(1) La comptabilité générale de l'Etat est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations conformément au plan comptable général. Les opérations sont prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement. Elle est décrite dans le compte général de !Etat.

(2) Les règles applicables à la comptabilité générale de l'Etat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action.

ARTICLE 64.- La comptabilité analytique, instituée auprès des ordonnateurs, permet d'analyser les coûts détaillés des différents programmes engagés dans le cadre du budget de l'état.

ARTICLE 65.- Les modalités d'application des articles 60 à 64 sont précisées par décret portant règlement sur la comptabilité publique.

CHAPITRE VII DES OPERATIONS DE TRESORERIE DE L'ETAT

ARTICLE 66.- Les ressources et les charges de trésorerie de l'Etat résultent des opérations suivantes :

- la gestion des titres et obligations du Trésor à moins d'un an ; - le mouvement des disponibilités de l'Etat ;

- l'escompte, l'encaissement et les décaissements des effets de toute nature émis au profit ou à rencontre de l'Etat ;

- la gestion des fonds déposés par les correspondants ou autres tiers.

ARTICLE 67.- Les opérations prévues à l'article 66 sont effectuées conformément aux dispositions suivantes :

1°) - le placement des disponibilités de l'Etat est effectué conformément aux autorisations annuelles générales ou particulières données par une loi de finances ;

2°) - aucun découvert ne peut être consenti aux déposants prévus au 4ème tiret de l'article 66 ;

3°) - les fonds détenus par les Collectivités Territoriales Décentralisées et les Etablissements Publics Administratifs ainsi que les prêts et dons destinés au financement des projets nationaux, sont des deniers publics. Ces fonds sont déposés auprès du Trésor Public.

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CHAPITRE VIII DU TRESOR PUBLIC

ARTICLE 68.

(1) Le Trésor Public exerce le monopole sur :

1°) - le recouvrement de toutes les recettes, le paiement de toutes les dépenses et la totalité de la trésorerie de l'Etat, des Collectivités Territoriales Décentralisées et des autres personnes morales de droit public ;

2°) - le circuit des caisses publiques ;

3°) - les relations avec le système bancaire régional et international.

(2) Il est le guichet unique des opérations d'encaissement et de décaissement de l'Etat.

(3) Le circuit du Trésor Public est déterminé par le principe de l'unité de caisse matérialisé par la centralisation des opérations d'encaissement et de décaissement effectuées par les comptables publics dans un compte unique à la Banque Centrale.

(4) Aucune dérogation aux dispositions de l'alinéa 1er ci-dessus n'est admise, sous peine de nullité.

TITRE VIII

DU CONTROLE

CHAPITRE I DU CONTROLE PARLEMENTAIRE

ARTICLE 69.- La commission chargée des finances désigne chaque année, à l'ouverture de la première session ordinaire de l'année législative, un rapporteur général pour les recettes et des rapporteurs spéciaux chargés des dépenses publiques et du contrôle de l'usage des fonds publics, y compris des fonds de développement publics.

ARTICLE 70.- Sans préjudice de leurs autres pouvoirs, les rapporteurs spéciaux mentionnés à l'article 69 disposent du pouvoir de contrôle sur pièces et sur place. Aucun document ne peut leur être refusé, réserve faite des sujets à caractère secret touchant à la défense nationale, au secret de l'instruction et au secret médical,

ARTICLE 71

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(1) Le Parlement peut désigner des commissions d'enquête sur un sujet intéressant les finances publiques, pour une durée n'excédant pas six mois. Cette durée est renouvelable en tant que de besoin.

(2) Ces commissions disposent des pouvoirs mentionnés à l'article précédent, et, dans les conditions prévues par la loi, elles peuvent se faire assister des personnes de leur choix et procéder à des auditions. A l'exception du Président de la République, les personnes dont l'audition est requise ne peuvent refuser d'y déférer. Toute entrave mise au fonctionnement d'une commission est considérée comme un obstacle à l'exécution d'une mission de service public.

(3) Les commissions sont tenues de transmettre aux autorités judiciaires, tout fait susceptible d'entraîner une sanction pénale dont elles auraient connaissance. Elles peuvent saisir l'organe chargé de la discipline budgétaire.

(4) Elles font un rapport à l'issue de leurs travaux. Ce rapport peut donner lieu à débat sans vote au Parlement.

CHAPITRE II DU CONTROLE JURIDICTIONNEL

ARTICLE 72.- Le contrôle juridictionnel des comptes publics est exercé par la juridiction des comptes prévue dans la Constitution.

CHAPITRE III DU CONTROLE ADMINISTRATIF

ARTICLE 73.- Un contrôle de régularité et de performance ainsi que des missions d'audit de la gestion des administrations publiques, des entreprises publiques, des établissements publics, ainsi que des entités privées ayant reçu une subvention, un aval ou une caution de l'Etat ou de toute autre personne morale de droit public, sont menés par les services spécialisés compétents de l'Exécutif.

ARTICLE 74.- Des textes réglementaires fixent les attributions, l'organisation et le fonctionnement des services spécialisés visés à l'article 73 ci-dessus, ainsi que les modalités de ce contrôle.

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TITRE IX

DISPOSITIONS DIVERSES, TRANSITOIRES ET FINALES
CHAPITRE I DU CHAMP D'APPLICATION DE LA LOI

ARTICLE 75.- La présente loi s'applique aux personnes morales de droit public Etat, Etablissements Publics et Collectivités Territoriales Décentralisées, sous réserve de leurs spécificités.

CHAPITRE II DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES

ARTICLE 76.- La présente loi est d'application progressive pour une période n'excédant pas cinq (05) ans, à compter du 1' janvier 2008, dans les conditions définies aux articles 77 à 80 ci-dessous.

ARTICLE 77.- Sont applicables dès la promulgation, les dispositions suivantes

TITRE I

DISPOSITIONS GENERALES

Les articles 1 à 10, à l'exception des alinéas traitant des programmes.

TITRE II

DU CONTENU DE LA LOI DE FINANCES

Les articles 1-1 à 17, sauf les alinéas (1), (2), (4) et (5) de l'article 15 traitant des autorisations d'engagement et des reports des crédits de paiement.

TITRE III

DE LA PRESENTATION DE LA LOI DE FINANCES

Le chapitre I, sauf en ce qui concerne les programmes : article 18, sauf les points 10), 2°), 3°) et 4°) de l'alinéa (3) ; l'article 19 ; l'article 20, sauf l'alinéa (1), les points 4°) et 6°) de l'alinéa (2) et le point 2°) de l'alinéa (3) ; l'article 21 ; et l'article 22, sauf les alinéas 2), 3) et 6).

TITRE IV

DE L'ELABORATION DE LA LOI DE FINANCES Les articles 33 et 34.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

TITRE V

DE L'INFORMATION DU PARLEMENT

L'article 35 ; et l'article 36, sauf les points 2°), 4°), 5°), 7°) et '11').

TITRE VI

DE L'EXAMEN ET DU VOTE DE LA LOI DE FINANCES

Les articles 39 à 44, sauf les alinéas (5) et (6) de l'article 43.

TITRE VII

DE L'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

L'article 45 ; l'article 46, à l'exception des programmes de l'alinéa (1) ; les articles 47 à 50 ; l'article 51 sauf l'alinéa (2) sur la production des rapports de performance sur les programmes; l'article 52; l'article 53 sauf l'alinéa (1), l'alinéa (2) sur les programmes et l'alinéa (3) ; les articles 54 et 55 ; l'article 56 sauf l'alinéa (2) sur les programmes, l'alinéa (4) sur les crédits de paiement, les alinéas (5), (6) et (7) ; les articles 57 à 59 ; l'article 60, sauf en ce qui concerne l'image fidèle du patrimoine ; l'article 62 ; et les articles 66 à 68.

TITRE VIII

DU CONTROLE

Les articles 69 à 73, sauf en ce qui concerne le contrôle des programmes.

TITRE IX

DISPOSITIONS FINALES

Les articles 75 à 80.

ARTICLE 78. - Sont applicables à partir de l'exercice 2012, les dispositions suivantes :

TITRE II

DU CONTENU DE LA LOI DE FINANCES

Article 15, alinéas (1), (2), (4) et (5).

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

TITRE III

DE LA PRESENTATION DE LA LOI DE FINANCES

Article 18 : joindre au projet de loi de finances pour l'exercice 2012, un document présentant à titre expérimental, les crédits du budget général selon les principes de présentation retenus par la présente loi et la mise en oeuvre des autorisations d'engagement et de crédits de paiement.

TITRE IV

DE L'INFORMATION DU PARLEMENT

Les points 2°), 4°) et 5°) de l'article 36 relatif aux documents annexes de présentation (perspective d'évolution des dépenses sur 3 ans, annexes explicatives par fonctions et par programmes, objectifs et indicateurs de performance).

TITRE VII

DE L'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

Article 63.

ARTICLE 79.- La présente loi entre en vigueur dans son intégralité le 1er janvier 2013, date à laquelle est abrogée l'ordonnance n°62/0F/4 du 07 février 1962.

ARTICLE 60.- La présente loi sera enregistrée et publiée suivant la procédure d'urgence, puis insérée au Journal Officiel en français et en anglais./-

Yaoundé, le 26 décembre 2007

LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE,

PAUL BIYA

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DIRECTIVE N°06/11-UEAC-190-CM-22

Relative au Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques

ANNEXE

« CODE DE TRANSPARENCE ET DE BONNE GOUVERNANCE DANS LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES »DES ETATS DE LA COMMUNAUTE ECONOMIQUE ET MONETAIRE DE L'AFRIQUE CENTRALE

Le présent « Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques », définit les principes et obligations que les Etats membres doivent respecter, dans leur législation comme dans leurs pratiques, aussi bien pour la gestion des fonds de l'Etat et celle des autres administrations publiques que pour les fonds de l'assistance extérieure, accordés par les institutions internationales ou les états étrangers.

Section I LEGALITE ET PUBLICITE DES OPERATIONS FINANCIERES

PUBLIQUES

1. Les règles relatives à l'assiette, au taux et au recouvrement des impositions de toute nature sont définies par la loi de finances. Les textes relatifs à la fiscalité sont facilement lisibles par le contribuable. Une information large, régulière et approfondie sur la fiscalité et ses évolutions est faite au bénéfice de l'ensemble des contribuables.

2. Aucune dépense publique ne peut être engagée et payée si, d'une part, elle n'est préalablement définie dans un texte, législatif ou réglementaire régulièrement publié et, d'autre part, autorisée par une loi de finances. L'administration fixe de façon explicite les règles et critères qu'elle suit dans l'attribution des aides, subventions et transferts au bénéfice de toute personne privée. Ces règles sont rendues publiques.

3. La réglementation applicable aux marchés publics et délégations de service public est conforme au présent « Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques » ainsi qu'aux principes, règles et pratiques internationalement reconnus.

4. Les ventes de biens publics sont régulièrement portées à la connaissance du public et sont ouvertes à tous sans discrimination. Les transactions importantes font l'objet d'une information spécifique.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

5. Les contrats entre l'administration et les entreprises, publiques ou privées, notamment les entreprises d'exploitation de ressources naturelles et les entreprises exploitant des concessions de service public, sont clairs et mis à la disposition du public. Ces principes valent tant pour la procédure d'attribution du contrat que pour son contenu. Ces contrats sont régulièrement contrôlés par la Cour des Comptes et par les commissions parlementaires compétentes. L'implication du Gouvernement dans le secteur privé doit être menée dans la transparence et sur la base des règles et procédures non-discriminatoires.

6. Toute concession de droit d'utilisation ou d'exploitation d'actifs publics ainsi que les partenariats public-privés, s'appuient sur des bases juridiques formelles et explicites.

7. Les relations entre l'administration publique et les entreprises publiques ou autres entités publiques sont régies par des dispositions claires et accessibles au public.

8. Lorsque les décisions gouvernementales sont susceptibles d'avoir un impact financier, un chiffrage de l'impact budgétaire complet de ces décisions, en recettes comme en dépenses, est rendu public.

9. Aucun financement de dépense publique par une organisation internationale ou un état étranger ne peut être mis en place sans une information préalable du ministre chargé des finances.

Section II ATTRIBUTIONS ET RESPONSABILITES DES INSTITUTIONS

1. La répartition des compétences, des charges et des ressources publiques entre les différents niveaux d'administration publique, et les relations financières qu'ils entretiennent entre eux, sont clairement définies et font régulièrement l'objet d'une information globale, claire et cohérente.

2. Les compétences et responsabilités respectives du Gouvernement et du Parlement en matière de conduite de la politique budgétaire, de choix des dépenses et des recettes publiques ainsi qu'en matière d'exécution et de contrôle budgétaire, sont clairement définies en application de la Constitution.

3. Le Parlement est appelé à délibérer chaque année sur le projet de budget de l'Etat et sur son exécution. Les parlementaires disposent d'un droit d'information et de communication sans réserve sur tous les aspects relatifs à la gestion des deniers publics.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

4. Est établi et rendu public un calendrier budgétaire annuel de préparation du budget de l'Etat. Ce calendrier prévoit notamment, dans un délai raisonnable précédant le dépôt des projets de loi de finances, la publication par le Gouvernement d'un rapport sur ses hypothèses économiques, ses grandes orientations et priorités budgétaires sur le moyen terme ainsi que ses principaux choix fiscaux et les principaux risques budgétaires pour l'année à venir. Ce rapport fait l'objet d'un débat au Parlement.

5. A l'intérieur du Gouvernement, le rôle et les responsabilités respectives du ministre chargé des finances, des autres ministres et du chef du Gouvernement sont clairement définis. Les grandes options de politique budgétaire sont débattues collégialement par le Gouvernement. Une fois les décisions prises sous l'autorité du chef de l'exécutif, elles s'imposent à tous les Ministres.

6. Les budgets et comptes des institutions et organes constitutionnels sont établis et gérés dans les mêmes conditions de transparence, de sincérité et de contrôle que celles qui sont définies par le présent « Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques » pour l'ensemble des administrations publiques.

7. Les juridictions compétentes pour statuer sur les litiges et contentieux en matière de recettes fiscales et non fiscales, en matière de dépenses, de financement, de gestion domaniale, de marchés publics et de délégation de service public sont clairement identifiées.

8. Les principes ci-dessus sont transposés au plan local, avec les adaptations nécessaires, pour déterminer en matière de finances publiques, les pouvoirs respectifs des exécutifs locaux et des assemblées délibérantes, ainsi que la procédure budgétaire locale.

9. Les administrations statistiques collectent, traitent et diffusent les données et informations relatives aux finances publiques en toute indépendance par rapport aux autorités politiques. La méthodologie suivie pour l'établissement des statistiques est publiée en même temps que leur diffusion.

Section III CADRE ECONOMIQUE

1. Le budget de l'Etat s'insère dans un cadre global de politique macroéconomique, financière et budgétaire à moyen terme couvrant l'année à venir et au moins les deux années suivantes. Les hypothèses économiques retenues sont explicitées et justifiées ainsi que les financements attendus de l'assistance extérieure. Ces hypothèses sont, le cas échéant, comparées avec les

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

autres projections disponibles établies par des sources compétentes et indépendantes différentes de celles du Gouvernement.

2. Ce cadre global est cohérent avec les engagements pris en application destraités de la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale et comporte toutes les informations nécessaires à l'application des dispositifs de surveillance et de convergence fixées par ces traités.

3. Le solde (déficit, équilibre ou excédent) du budget de l'Etat est présenté conformément aux principes, règles et pratiques internationalement reconnus en matière de statistiques de finances publiques. Il est arrêté chaque année par la loi de finances. Le solde global consolidé prévisionnel de l'ensemble des administrations publiques, regroupant l'Etat et ses établissements publics, les collectivités locales et les organismes de protection sociale, est publié dans des documents annexes aux lois de finances.

4. Le Gouvernement publie des informations détaillées sur le niveau et la composition de son endettement, interne comme externe, de ses actifs financiers et de ses principales obligations financières, notamment les droits acquis concernant les retraites de la fonction publique, les garanties accordées aux entités publiques comme privées et les avoirs en ressources naturelles. Ces informations sont présentées conformément aux principes, règles et pratiques internationalement reconnus en matière de statistiques de finances publiques.

5. L'endettement financier consolidé de l'ensemble des administrations publiques est également publié.

Section IV ELABORATION ET PRESENTATION DES BUDGETS PUBLICS

1. Les budgets annuels sont réalistes et sincères tant dans leurs prévisions de dépenses que de recettes. Pour le budget de l'Etat, les principaux risques budgétaires sont identifiés et évalués dans un rapport qui doit accompagner les documents budgétaires au Parlement.

2. Les budgets et les comptes, dans un souci d'exhaustivité, couvrent, pour chaque administration publique, l'ensemble des opérations budgétaires des administrations publiques. Aucune recette ne peut être affectée à une dépense prédéterminée, sauf, par exception, lorsqu'un lien économique réel existe entre une recette donnée et la dépense qu'elle finance ou, s'agissant des financements internationaux, pour respecter la volonté du bailleur de fonds.

3. Les données financières sont présentées sur une base brute, en distinguant les recettes, les dépenses et les opérations de financement et de trésorerie. Les dépenses de fonctionnement et

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

d'investissement sont réunies dans unmême budget et la procédure de préparation et d'adoption est unique et commune à ces deux catégories de dépenses.

4. Des informations comparables à celles du budget de l'année sont fournies sur l'exécution du budget de l'année précédente. Les changements de règles et périmètres de budgétisation effectués d'une année sur l'autre sont signalés de façon à pouvoir disposer de séries homogènes dans le temps.

5. A l'appui des documents budgétaires, une description des principales mesures de dépenses et de recettes est fournie, en précisant leur contribution aux objectifs de politique économique et leur cohérence avec chacune des grandes politiques publiques.

6. Chaque catégorie de dépenses est prévue et autorisée selon une nomenclature stable et claire permettant de déterminer l'autorité responsable de la gestion du crédit, la nature économique de la dépense et la politique publique à laquelle elle contribue.

7. Une comparaison des résultats et des objectifs, tant financiers que physiques, des principaux programmes budgétaires représentatifs des politiques publiques est rendue publique chaque année.

8. Le produit de toutes les sources de recettes, y compris celles liées aux activités de mise en valeur des ressources naturelles et à l'assistance extérieure, apparait de façon détaillée et justifiée dans la présentation des budgets annuels.

9. La nature et le coût budgétaire des exonérations et dérogations fiscales ainsi que les prêts, avances et garanties font l'objet d'une présentation détaillée à l'occasion de l'adoption du budget annuel.

10. Tout écart significatif entre une prévision budgétaire et le résultat effectif correspondant ainsi que toute proposition de révision de prévision et d'autorisation budgétaires font l'objet de justifications détaillées et explicites.

Section V MISE EN OEUVRE DES RECETTES ET DES DEPENSES

1. Les modifications des budgets publics éventuellement nécessaires dans le courant de l'exercice sont présentées dans les mêmes formes que celles suivies pour le budget initial.

2. La situation de l'exécution budgétaire fait l'objet périodiquement, en cours d'année, de rapports publics.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

3. Chaque étape du processus d'exécution de la dépense et de la recette est clairement définie, sans confusion, ni duplication.

4. Les contestations liées aux obligations fiscales et non fiscales sont examinées dans des délais raisonnables.

5. Les recettes et dépenses des budgets des administrations publiques sont régulièrement comptabilisées dans le respect des principes, règles et pratiques comptables internationalement reconnus.

Section VI CONTROLE

1. Toutes les opérations relatives aux recettes, aux dépenses et au financement des budgets des administrations publiques doivent être soumises à un contrôle démocratique, juridictionnel et administratif.

2. Le contrôle démocratique est assuré par des assemblées délibérantes régulièrement élues, en particulier, s'agissant du budget de l'Etat, par le Parlement

3. Les finances publiques et les politiques qu'elles soutiennent sont soumises au contrôle externe de la Cour des Comptes, dont la création est obligatoire dans chaque Etat membre.

Le programme et les méthodes de travail de la Cour des Comptes ainsi que ses décisions et analyses sont établis en toute indépendance des pouvoirs exécutif et législatif.

4. La Cour des Comptes rend publics tous les rapports qu'elle transmet au Président de la République, au Parlement et au Gouvernement. Elle publie également ses décisions particulières dans au moins deux grands journaux nationaux de grande diffusion. Un suivi de ses recommandations est organisé et les résultats de ce suivi sont régulièrement portés à la connaissance du public.

5. Les responsabilités de chacun des acteurs concernés, et les modalités de contrôle et de sanctions de leurs actes sont formellement explicitées.

6. Les comptes définitifs, contrôlés et accompagnés des rapports de contrôle, permettent chaque année, de vérifier le respect des autorisations budgétaires ainsi que l'évolution du patrimoine des administrations publiques.

7. Les activités et les finances des administrations publiques sont soumises à un contrôle interne.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Section VII INFORMATION DU PUBLIC

1. L'information doit être exhaustive et porter sur le passé, le présent et l'avenir et doit couvrir l'ensemble des activités budgétaires et extrabudgétaires.

2. La publication, dans des délais appropriés, d'informations sur les finances publiques est définie comme une obligation légale de l'administration.

3. Le calendrier de diffusion des informations sur les finances publiques est annoncé au seuil de chaque année et respecté.

4. L'information régulière du public sur les grandes étapes de la procédure budgétaire, leurs enjeux économiques, sociaux et financiers est organisée dans un souci de pédagogie et d'objectivité. La presse, les partenaires sociaux et d'une façon générale tous les acteurs de la société civile sont encouragés à participer à la diffusion des informations ainsi qu'au débat public sur la gouvernance et la gestion des finances publiques.

5. Un guide synthétique budgétaire clair et simple est diffusé, à destination du grand public, à l'occasion du budget annuel pour décomposer les grandes masses des recettes et des dépenses ainsi que leur évolution d'une année à l'autre.

6. L'ensemble des informations et documents relatifs aux finances publiques mentionnés dans le présent « Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques » sont publiés par les institutions compétentes sur leur site internet dès qu'ils sont disponibles.

Section VIII INTEGRITE DES ACTEURS

1. Les détenteurs de toute autorité publique, élus, membres du Gouvernement ou hauts fonctionnaires, font une déclaration de leur patrimoine en début et en fin de mandat ou de fonction. Une loi spécifique précise les conditions et le périmètre d'application de ce principe et définit les infractions et sanctions de tout enrichissement illicite.

2. Le comportement des agents de l'Etat est régi par des règles déontologiques claires et largement connues de tous. Un code de déontologie spécifique aux élus, inspiré des principes du présent « Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques », est établi par le Parlement. Les règles et procédures disciplinaires de la fonction publique sont renforcées en ce qui concerne les infractions en matière de finances publiques.

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3. Des sanctions, prononcées dans le respect des règles de l'Etat de droit, sont prévues à l'encontre de tous ceux qui, élus ou fonctionnaires, ont géré irrégulièrement des deniers publics.

4. La non-dénonciation à la justice par un agent public qui en aurait eu connaissance de toute infraction de caractère pénal en matière de gestion des deniers publics est également sanctionnée.

5. Les procédures et les conditions d'emploi dans la fonction publique sont fixées par la loi. Nul ne peut être nommé ou affecté à un poste comportant des responsabilités financières sans qu'aient été vérifiées préalablement ses compétences techniques, ses aptitudes professionnelles et les garanties déontologiques qu'il présente. Des programmes de formation adaptés entretiennent et actualisent ces compétences.

6. Les administrations financières, fiscales et douanières sont protégées par la loi de toute influence partisane. Elles veillent au respect des droits des contribuables et veillent à informer régulièrement le public sur leurs activités.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

DIRECTIVE N° 01/11-UEAC-190-CM-22

Relative aux Lois de Finances

TITRE I DES DISPOSITIONS GENERALES

Chapitre 1 DE L'OBJET ET DU CHAMP D'APPLICATION

Article 1er La présente directive fixe, pour les Etats membres de la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale:

· Les conditions dans lesquelles est arrêtée la politique budgétaire à moyen terme pour l'ensemble des finances publiques ;

· Les règles relatives à la nature, au contenu, à la présentation, à l'élaboration et à l'adoption des lois de finances ;

· Les principes relatifs à la gestion du budget de l'Etat, à la comptabilité publique et aux responsabilités des agents publics intervenant dans la mise en oeuvre desdits principes.

Article 2 Les dispositions de la présente directive s'appliquent au budget de l'Etat à l'exception des dispositions du titre I qui s'appliquent aux budgets de l'ensemble des administrations publiques.

Les textes nationaux régissant les budgets des administrations publiques autres que l'Etat, notamment les budgets des établissements publics et ceux des collectivités territoriales doivent s'inspirer des principes et règles fixés dans la présente directive.

Sont considérés comme des fonds publics soumis aux règles définies par la présente directive, quels qu'en soient l'objet et la nature, les financements accordés à l'Etat ou à toute autre administration publique par les bailleurs de fonds internationaux, Etats étrangers ou institutions financières internationales.

Chapitre 2 DES PRINCIPES BUDGETAIRES ET FISCAUX

Article 3 Les budgets des administrations publiques déterminent pour chaque année, dans un document unique pour chacune d'entre elles, l'ensemble de leurs recettes et de leurs dépenses, présentées pour leur montant brut. Les dépenses sont décrites en fonction de leur nature économique et, le cas échéant, en fonction des finalités qu'elles poursuivent. L'ensemble des ressources de chaque collectivité publique est affecté au financement de l'ensemble de ses

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

charges. Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses.

Les budgets des administrations publiques présentent de façon sincère l'ensemble de leurs recettes et dépenses. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles au moment de leur élaboration et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

Article 4 L'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des prélèvements obligatoires ne peuvent être établis, supprimés ou modifiés que par une loi de finances. Ils sont, sauf disposition expresse contraire, valables sans limite de temps et ne peuvent avoir d'effet rétroactif.

Le produit des prélèvements obligatoires est attribué à l'Etat.

Toutefois, une loi de finances peut, par exception, attribuer directement ce produit, en tout ou partie, à une autre administration publique. Dans ce cas, la loi de finances peut également déléguer aux collectivités attributaires la possibilité de fixer le taux de ces impositions dans des limites qu'elle détermine.

Article 5 Les bailleurs de fonds internationaux sont tenus d'informer le Ministre chargé des finances de tout financement apporté aux administrations publiques ou à la réalisation de projets et d'activités d'intérêt public. Aucun Ministre ou agent public ne peut accepter la mise en place de ces financements sans que les documents y afférents aient été préalablement approuvés par le Ministre chargé des finances.

Lorsqu'ils sont accordés à l'Etat, les financements des bailleurs internationaux, y compris ceux accordés à des projets ou programmes d'investissement particuliers, sont intégrés en recettes et en dépenses à son budget général. Une annexe aux lois de finances donne le détail de l'origine et de l'emploi de ces fonds.

Article 6 Les conditions d'application des principes définis au présent chapitre et, le cas échéant, les dérogations qui y sont apportées, sont déterminées par la présente directive.

Chapitre 3 DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE

Article 7 Les budgets des administrations publiques, notamment celui de l'Etat, doivent être établis et financés dans des conditions qui garantissent la soutenabilité de l'ensemble des finances publiques. Conformément aux engagements internationaux pris dans le cadre de la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale, la politique budgétaire doit

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

éviter tout déficit public excessif et se conformer à la discipline budgétaire qu'implique la monnaie commune.

A cette fin, le Gouvernement définit une politique budgétaire à moyen terme conforme aux critères fixés par les conventions régissant la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale, en assure la bonne mise en oeuvre et se prête aux obligations de la surveillance multilatérale.

Article 8 Chaque année, le Gouvernement établit un cadre budgétaire à moyen terme définissant, en fonction d'hypothèses économiques réalistes, l'évolution sur une période minimum de trois ans:

· De l'ensemble des dépenses et recettes des administrations publiques, y compris les contributions des bailleurs de fonds internationaux

· Du besoin ou de la capacité de financement des administrations publiques en résultant, des éléments de financement ainsi que du niveau global d'endettement financier des administrations publiques.

Sur la base de ce cadre budgétaire à moyen terme et dans les limites qu'il fixe, le Gouvernement établit des cadres de dépenses à moyen terme décomposant, sur une période minimum de trois ans, les grandes catégories de dépenses publiques, par nature et par fonction et, le cas échéant, par ministère.

Ces documents de cadrage à moyen terme sont rendus publics.

Article 9 Chaque année, avant le 1er aout, le Gouvernement transmet au Parlement les documents de cadrage à moyen terme définis à l'article ci-dessus, accompagnés d'un rapport sur la situation macro-économique et d'un rapport sur l'exécution du budget de l'exercice en cours. Sur la base de ces documents et rapports, le Parlement organise un débat d'orientation budgétaire, en séance publique, mais sans vote.

Les lois de finances annuelles doivent être conformes à la première année des documents de cadrage à moyen terme qui sont arrêtés définitivement à la suite du débat d'orientation budgétaire.

TITRE II DU BUDGET DE L'ETAT

Article 10 Le budget de l'Etat détermine, pour un exercice budgétaire, la nature, le montant et l'affectation de ses recettes et de ses dépenses, ainsi que le solde budgétaire qui en résulte et

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

les modalités de son financement. Il est adopté en loi de finances. L'exercice budgétaire s'étend sur une année civile.

Article 11 Les recettes et les dépenses de l'Etat comprennent les recettes et les dépenses budgétaires ainsi que les ressources et les charges de trésorerie et de financement.

Chapitre 1 DES RECETTES ET DES DEPENSES BUDGETAIRES

Article 12 Les recettes budgétaires de l'Etat sont présentées comme suit en titres :

· Titre I - Les recettes fiscales comprenant les impôts, les taxes, droits et autres transferts obligatoires autres que les cotisations de sécurité sociale ;

· Titre II - Les dons et legs et les fonds de concours ;

· Titre III - Les cotisations sociales ;

· Titre IV - Les autres recettes comprenant les revenus de la propriété, les ventes de biens et services, les amendes, pénalités et confiscations, les transferts volontaires autres que les dons, et les recettes diverses.

Article 13 La rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets pris sur le rapport du Ministre chargé des finances et du Ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée.

Article 14 Les dépenses budgétaires ne peuvent être autorisées que par une loi de finances. Lorsqu'une loi, un décret, une ordonnance ou un contrat contiennent des dispositions pouvant conduire à la création ou à l'augmentation des dépenses de l'Etat, ces dépenses ne deviennent certaines et définitives que lorsque les crédits correspondants ont été ouverts en loi de finances.

Article 15 Les dépenses budgétaires de l'Etat sont regroupées comme suit en titres:

· Titre I - Les charges financières de la dette ;

· Titre II - Les dépenses de personnel ;

· Titre III - Les dépenses de biens et services ;

· Titre IV - Les dépenses de transfert ;

· Titre V - Les dépenses d'investissement ;

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

· Titre VI - Autres dépenses.

Les crédits de chaque programme ou dotation, tels que définis respectivement aux articles 17 et 18 de la présente directive, sont répartis, en fonction de la nature économique des dépenses, entre les six titres définis ci-dessus.

Chapitre 2 DE LA NATURE ET DE LA PORTEE DES AUTORISATIONS BUDGETAIRES

Article 16 Un crédit budgétaire est le montant maximum de dépenses que le Gouvernement est autorisé par le Parlement à engager et à payer, pour un objet déterminé, au cours de l'exercice budgétaire.

Les crédits budgétaires sont fixés dans le budget adopté en loi de finances et mis à la disposition des Ministres, à l'exception des crédits des institutions constitutionnelles qui sont mis à la disposition des Hautes Autorités responsables de ces institutions.

Article 17 Les crédits ouverts dans le budget de l'Etat pour couvrir chacune de ses dépenses sont, à l'exception des crédits visés à l'article 18 de la présente directive, regroupés par programme relevant d'un seul ministère.

Seule une disposition d'une loi de finances peut créer un programme.

Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus. Les objectifs de chaque programme sont assortis d'indicateurs de résultats.

Placés sous la responsabilité d'un responsable de programme nommé en application de l'article 60 de la présente directive, les programmes font l'objet d'une évaluation de leur efficacité, économie et efficience par les corps et institutions de contrôle, ainsi que par la Cour des Comptes.

Les programmes d'un même ministère s'inscrivent dans le cadre d'un document de stratégie ministérielle cohérent avec les documents de cadrage à moyen terme définis à l'article 8 de la présente directive.

Ces documents sont rendus publics.

Article 18 Sont regroupés dans des dotations, les crédits couvrant:

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· 1) Les dépenses des institutions constitutionnelles avec une dotation spécifique à chacune d'entre elles ;

· 2) Les dépenses accidentelles, destinées à faire face à des besoins urgents et imprévisibles ;

· 3) Les risques de mise en jeu des garanties et avals donnés par l'Etat en application de l'article 41 de la présente directive.

Article 19 Les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation.

A l'intérieur de chaque programme ou dotation, la présentation des crédits par titre est indicative et ne s'impose ni aux ordonnateurs ni aux comptables dans les opérations d'exécution du budget.

Toutefois, au sein d'un programme, les crédits ouverts :

· Au titre des dépenses de personnel, ne peuvent être augmentés ;

· Au titre des dépenses d'investissement, ne peuvent être diminués.

Article 20 Les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère. Le nombre et la répartition des emplois autorisés pour chaque ministère ne peuvent être modifiés que par une loi de finances.

Article 21 Les crédits ouverts en dépenses d'investissement distinguent des autorisations d'engagement et des crédits de paiement. Les autorisations d'engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées et dont le paiement peut s'étendre, le caséchéant, sur une période de plusieurs années.

Pour chaque opération d'investissement directement exécutée par l'Etat, l'autorisation d'engagement couvre une tranche constituant une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction.

L'autorisation d'engagement afférente aux opérations d'investissement menées dans le cadre de contrats de partenariats publics-privés, par lesquels l'Etat confie à un tiers le financement, la réalisation, la maintenance ou l'exploitation d'opérations d'investissements d'intérêt public, couvre dès l'année où le contrat est conclu la totalité de l'engagement juridique.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement.

Cette distinction entre autorisations d'engagement et crédits de paiement peut également être appliquée, dans des conditions fixées par la législation nationale, aux crédits relatifs à certaines dépenses importantes s'exécutant sur plusieurs années.

Article 22 Sous réserve des dispositions prévues à l'article 23 de la présente directive, les crédits sont limitatifs et les dépenses ne peuvent être engagées et payées que dans la limite des crédits ouverts.

Article 23 Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur un programme spécifique. Les dépenses auxquelles s'appliquent ces crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts.

Le Parlement est immédiatement informé des dépassements de crédits évaluatifs. Ces dépassements font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.

Les crédits évaluatifs ne peuvent faire l'objet d'aucun des mouvements de crédits prévus aux articles 24 à 28 de la présente directive.

Article 24 En tant que de besoin, les crédits ouverts sur la dotation pour dépenses accidentelles sont répartis entre les autres programmes, par décret pris sur le rapport du Ministre chargé des finances.

Article 25 Des virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d'un même ministère ou entre dotations. Le montant cumulé, au cours d'une même année, des crédits ayant fait l'objet de virements, ne peut excéder 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année pour chacun des programmes ou dotations concernés. Les virements de crédits de paiement au profit des dépenses d'investissement ne peuvent conduire à majoration d'autorisation d'engagement.

Des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts ou entre dotations, dans la mesure où l'emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme ou de la dotation d'origine.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Les virements et transferts sont effectués par décret pris sur le rapport du Ministre chargé des finances, après avis du ou des Ministres concernés. Ils sont immédiatement communiqués, pour information, au Parlement.

Article 26 En cas d'urgence, des décrets pris sur le rapport du Ministre chargé des finances, après avis du ou des Ministres concernés, peuvent ouvrir des crédits supplémentaires à condition de ne pas dégrader l'équilibre budgétaire défini par la loi de finances. A cette fin, les décrets d'avance procèdent à l'annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires. Le montant cumulé des crédits ainsi ouverts ne peut excéder 1 % des crédits fixés par la loi de finances de l'année. Ils sont immédiatement communiqués, pour information, au Parlement.

La ratification des modifications ainsi apportées aux crédits ouverts par la loi de finances est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.

En cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national, des crédits supplémentaires ayant pour effet de dégrader l'équilibre budgétaire défini par la loi de finances peuvent être ouverts par décret d'avance pris en Conseil des Ministres ou texte de niveau équivalent. Un projet de loi de finances portant ratification de ces crédits est déposé immédiatement au Parlement.

Article 27 Un crédit doit être annulé lorsqu'il est devenu sans objet. Le montant cumulé des crédits annulés à ce titre ne peut dépasser 1,5% des crédits ouverts par la loi de finances afférente à l'année en cours. L'annulation est décidée par arrêté interministériel signé par le Ministre chargé des finances et le Ministre concerné. Cet arrêté est immédiatement communiqué, pour information, au Parlement.

En outre, un crédit peut être annulé en application des dispositions de l'article 58 de la présente directive sur la régulation.

Article 28 Sous réserve des dispositions concernant les autorisations d'engagement, les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes

Les autorisations d'engagement non utilisées à la fin de l'année ne peuvent pas être reportées.

Les crédits de paiement relatifs aux dépenses d'investissement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou la même dotation dans la

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

limite des autorisations d'engagement effectivement utilisées, mais n'ayant pas encore donné lieu à paiement.

Ces reports s'effectuent par décret en Conseil des Ministres ou texte de niveau équivalent, en majoration des crédits de paiement pour les investissements de l'année suivante, sous réserve de la disponibilité des financements correspondants. Ce décret, qui ne peut être pris qu'après clôture des comptes de l'exercice précédent, est consécutif à un rapport du Ministre chargé des finances qui évalue et justifie les recettes permettant de couvrir le financement des reports, sans dégradation du solde du budget autorisé de l'année en cours.

Ce décret est immédiatement communiqué, pour information, au Parlement. Chapitre 3 DES AFFECTATIONS DE RECETTES

Article 29 Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses, notamment lorsqu'un lien économique réel existe entre une recette donnée et la dépense qu'elle finance ou lorsqu'un bailleur de fonds veut attribuer un financement à un objet précis.

Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial.

Article 30 Des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services.

La création d'un budget annexe et l'affectation d'une recette à un budget annexe ne peuvent résulter que d'une disposition de loi de finances.

Sous réserve des règles particulières définies au présent article, les opérations des budgets annexes sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général.

Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses d'un budget annexe ont un caractère indicatif.

Les budgets annexes doivent être présentés et exécutés en équilibre. Toutefois, la loi de finances peut autoriser un découvert sur un budget annexe pour une durée limitée, dans les conditions et limites qu'elle détermine. Sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque budget annexe est reporté sur l'année suivante.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Les budgets annexes sont présentés en deux sections :

· La section des opérations courantes retrace les recettes et les dépenses de gestion courante.

· La section des opérations en capital retrace les recettes et les dépenses afférentes aux opérations d'investissement et aux variations de l'endettement.

Leur nomenclature budgétaire s'inspire du plan comptable général. Les budgets annexes peuvent comporter un ou plusieurs programmes.

Aucun des mouvements de crédits prévus aux articles 24 à 28 de la présente directive ne peut être effectué entre le budget général et un budget annexe.

Article 31 Des comptes spéciaux peuvent être ouverts par une loi de finances. Les comptes spéciaux comprennent les comptes d'affectation spéciale et les comptes de commerce.

L'affectation d'une recette à un compte spécial ne peut résulter que d'une disposition d'une loi de finances.

Article 32 A l'exception du cas visé à l'article 37 de la présente directive, il est interdit d'imputer directement à un compte spécial des dépenses de salaires, traitements, indemnités et allocations de toute nature au personnel.

Article 33 Sous réserve des règles particulières prévues aux articles 34 et 35 de la présente directive, les opérations des comptes spéciaux sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général.

Sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque compte spécial est reporté sur l'année suivante.

Aucun des mouvements de crédits prévus aux articles 24 à 28 de la présente directive ne peut être effectué entre le budget général et un compte spécial.

Article 34 Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées.

Les recettes d'un compte d'affectation spéciale peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, aucun versement au profit du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ne peut être effectué à partir d'un compte d'affectation spéciale.

En cours d'année, le total des dépenses payées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées. Si, en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du Ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent.

Les crédits de paiement disponibles en fin d'année sur un compte d'affectation spéciale sont reportables sur l'année suivante dans la limite de l'excédent constaté, le cas échéant, en fin d'exercice sur le compte d'affectation spéciale concerné.

Article 35 Les comptes de commerce retracent les opérations à caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Les comptes de commerce doivent être présentés et exécutés en équilibre. Toutefois, la loi de finances peut autoriser un découvert sur un compte de commerce pour une durée limitée dans les conditions et limites qu'elle détermine.

Article 36 Les procédures particulières permettant d'assurer l'affectation directe d'une recette à une dépense sont le fonds de concours, l'attribution de produits et le rétablissement de crédits.

Les fonds de concours sont constitués, d'une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes physiques ou morales, notamment les bailleurs de fonds internationaux, pour concourir à des dépenses d'intérêt public et, d'autre part, par les produits de legs et donations attribués à l'Etat.

Les fonds de concours sont directement portés en recettes au budget général, au budget annexe ou au compte spécial considéré. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du Ministre chargé des finances sur le programme ou la dotation concernée. Les recettes des fonds de concours sont prévues, évaluées et autorisées par la loi de finances. L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante. A cette fin, un décret pris sur le rapport du Ministre chargé des finances définit les règles d'utilisation des crédits ouverts par voie de fonds de concours.

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LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

Les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l'Etat peuvent, par décret pris sur le rapport du Ministre chargé des finances, faire l'objet d'une procédure d'attribution de produits. Les règles relatives aux fonds de concours leur sont applicables. Les crédits ouverts dans le cadre de cette procédure sont affectés au service concerné.

Peuvent donner lieu à rétablissement de crédits dans des conditions fixées par arrêté du Ministre chargé des finances :

1. Les recettes provenant de la restitution à l'Etat de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ;

2. Les recettes provenant de cessions entre services de l'Etat ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires.

Article 37 Les financements apportés sous forme de dons par les bailleurs de fonds internationaux qui, par exception à l'article 2 de la présente directive et à titre transitoire, ne peuvent être versés en recettes du budget général, sont gérés :

1. Soit, lorsqu'il s'agit de financements réguliers, dans des comptes d'affectation spéciale, créés par groupe de projets d'investissement, regroupant les financements d'un ou, le cas échéant, de plusieurs bailleurs de fonds internationaux. Par exception aux dispositions de :

· l'article 32 de la présente directive, des dépenses de salaires, traitements, indemnités et allocations de toute nature au personnel peuvent être imputées sur ces comptes d'affectation spéciale

· l'article 34 de la présente directive, ces comptes d'affectation spéciale peuvent être abondés sans limite par un crédit budgétaire inscrit au budget de l'Etat au titre de la contrepartie nationale.

Chacun de ces comptes d'affectation spéciale forme un programme au sens de l'article 17 de la présente directive. Ils sont rattachés au Ministre responsable de la mise en oeuvre du ou des projets.

2. Soit, lorsqu'il s'agit d'opérations ponctuelles, par rattachement de fonds de concours.

122

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

TABLE DE MATIERES

AVERTISSEMENT ii

DEDICACE iii

REMERCIEMENTS iii

LISTES DES SIGLES ET ABREVIATIONS v

SOMMAIRE v

RESUME vi

ABSTRACT vii

INTRODUCTION GENERALE 1

I- LE CONTEXTE GENERAL DE L'ETUDE : 3

II-CLARIFICAFION CONCEPTUELLE 4

A- Le budget programme 4

B- L'Etat de droit 5

III-OBJET DE LA RECHERCHE : 5

A-Problématique du sujet 5

B-Hypothèse de recherche 6

IV-INTERET DU SUJET 6

V-DEMARCHE DE LA RECHERCHE 7

A-La méthode de recherche 7

B- La revue de la littérature 7

C- Les axes de recherche 9
PREMIERE PARTIE : L'ADOPTION DU BUDGET PROGRAMME ET LA PERSPECTIVE DE SATISFACTION OPTIMALE DU BESOIN DE LEGALITE EN

MATIERE FINANCIERE PUBLIQUE 10
CHAPITRE 1 : RECHERCHE D'UN MEILLEUR EQUILIBRE ET SINCERITE

BUDGETAIRES 12
SECTION 1 : UN ENCADREMENT JURIDIQUE AFFERMI DES ACTIVITES

FINANCIERES PUBLIQUES 13
PARAGRAPHE 1 : LE TEXTE A LA BASE DU REGIME FINANCIER DE L'ETAT 14

A-LE REGIME FINANCIER ISSU DE L'ORDONNANCE DE 1962 14
B-LE RENOUVEAU BUDGETAIRE CAMEROUNAIS : LA LOI N° 2007/006 DU

26 DECEMBRE 2007 PORTANT REGIME FINANCIER DE L'ETAT 15

123

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

PARAGRAPHE 2 : LES DIRECTIVES DU CADRE HARMONISE DE GESTION DES

17

FINANCES PUBLIQUES DE LA CEMAC 17

A-HARMONISATION DES LEGISLATIONS NATIONALES DE GESTION DES

FINANCES PUBLIQUES DE LA CEMAC 18
B-MODERNISATION DES SYSTEMES DE GESTION DES FINANCES

PUBLIQUES 20

SECTION 2 : UNE RATIONALISATION DES CHOIX BUDGETAIRES 22

PARAGRAPHE 1 : LES METHODES DE LA RATIONALISATION DU CHOIX DES

RECETTES 22

PARAGRAPHE 2 : LA RATIONALISATION DES DEPENSES 24

A-LA RATIONALISATION AU PLAN GENERAL 24

B-LA TECHNIQUE DE RATIONALISATION 25

CONCLUSION DU CHAPITRE 1 27

CHAPITRE 2 : AMBITION D'EXECUTION ET DE CONTROLE EFFICACE DES

ACTIVITES FINANCIERES PUBLIQUES 28
SECTION 1 : LE SOUCIS DE PERFORMANCE ET LE RESPECT DU DROIT

FINANCIER 29

PARAGRAPHE 1 : LES ACTEURS ET INDICATEURS DE LA PERFORMANCE 30

A-LES ACTEURS DE LA PERFORMANCE 30

1- Le responsable de programme 31

2- Le responsable d'action 31

3- Le responsable d'activité 32

4- Le contrôleur de gestion 32

B-LES INDICATEURS DE PERFORMANCE 33

1- L'efficience 33

2- La qualité 34
PARAGRAPHE 2 : PERFORMANCE : OUTIL DE MAITRISE DE LA DEPENSE

PUBLIQUE 34

A-LES MESURES PRISES POUR LA MAITRISE DE LA DEPENSE PUBLIQUE 34

1- La modernisation du système d'information 35

2- Accompagner l'avènement d'une Chambre des Comptes 35

3- L'affinement des outils d'information et des documents de synthèse 35

124

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

B-LES RESULTATS ATTENDUS POUR UNE IMPLEMENTATION DE LA

DEMARCHE DE PERFORMANCE 36

1- Une maîtrise du volume de la dépense publique 37

2- L'exigence de traçabilité pour une meilleure qualité de la dépense 37

3- Une amélioration de la qualité du service à l'usager 37
SECTION 2 : L'OBJECTIF DE RESULTAT ET LA SATISFACTION DES BESOINS

D'INTERET GENERAL 38
PARAGRAPHE 1 : UNE NOUVELLE PHILOSOPHIE DE GESTION : DE LA

LOGIQUE DES MOYENS A LA LOGIQUE DES RESULTATS 38

PARAGRAPHE 2 : LA SATISFACTION DES BESOINS D'INTERET GENERAL 40

CONCLUSION CHAPITRE II 42

CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE 43

DEUXIEME PARTIE : UNE AMBITION LIMITEE DANS LA PRATIQUE JURIDICO-

INSTITUTIONNELLE 44

CHAPITRE 3 : LES LIMITES INTRINSEQUES A L'ACTIVITE FINANCIERE 46

SECTION 1 : LES LIMITES ORGANISATIONNELLES DU BUDGET PROGRAMME

47

PARAGRAPHE 1 : LA COMPLEXITE DU BUDGET PROGRAMME 48

A-LA COMPLEXITE DU BUDGET PROGRAMME RELATIVE A SA

NOMENCLATURE 48
B-LA COMPLEXITE DU BUDGET PROGRAMME RELATIVE A LA GESTION

PREVISIONNELLE 49
PARAGRAPHE 2 : LIMITES LIEES A UNE « CULTURE MANAGERIALE » PEU

ADPTEE 50
SECTION 2 : LA FAIBLESSE JURIDIQUE ET LE DECLIN DE L'IDEE DE DROIT EN

MATIERE FINANCIERE PUBLIQUE 51

PARAGRAPHE 1 : LA FAIBLESSE JURIDIQUE DU BUDGET PROGRAMME 51

A-LE BUDGET PROGRAMME RESULTANT DE LA CONDITIONNALITE 52

B-LE BUDGET PROGRAMME INSTITUE PAR LA LOI 52

PARAGRAPHE 2 : LE DECLIN DE L'IDEE DE DROIT EN MATIERE FINANCIERE

PUBLIQUE 53

CONCLUSION DU CHAPITRE 54

CHAPITRE 4 : LES LIMITES EXTRINSEQUES A L'ACTIVITE FINANCIERE 55

125

LE BUDGET PROGRAMME ET ETAT DE DROIT AU CAMEROUN

SECTION 1 : LA PERSISTANCE DES MANQUEMENTS ETHIQUES ET LA

CORRUPTION 56

PARAGRAPHE 1 : LA PERSISTANCE DES MANQUEMENTS ETHIQUES 57

PARAGRAPHE 2 : LA CORRUPTION : LIMITE EXTERIEURE A L?ACTIVITE

FINANCIERE 58
SECTION 2 : LA SOUMISSION DIFFICILE DU PHENOMENE FINANCIER

PUBLIQUE A LA RIGIDITE DU DROIT 61
PARADRAPHE 1 : UN MIMETISME INSTITUTIONNEL DIFFICILE A REALISER

61
PARAGRAPHE 2 : LE BUDGET PROGRAMME : UNE CONDITIONNALITE DES

BAILLEURS DE FONDS 62

CONCLUSION DU CHAPITRE 65

CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE 66

CONCLUSION GENERALE 67

BIBLIOGRAPHIE 67

ANNEXES 67

TABLE DE MATIERES 67