La régionalisation du maintien de la paix et de la sécurité internationales. étude appliquée au conflit en république centrafricaine.

B. La Commission de l'Union et les expressions du partenariat

Si l'Acte constitutif, par une disposition laconique^340(*), semble figer la Commission dans un rôle de secrétariat de l'UA, les Statuts de la Commission^341(*) en confirmant et en détaillant ce rôle^342(*), semblent néanmoins élargir ses attributions en comparaison à celles de l'ancien Secrétariat général de l'OUA^343(*).

En réalité, la mesure de la portée de cette distinction et de la légitimité intégrative^344(*) de cet organe ne peut être appréhendée de façon immédiate qu'à travers l'analyse de la condition juridique de son dirigeant^345(*). En l'occurrence, il s'agit de celui que les Statuts de la Commission confèrent la qualité de « Chef exécutif de la Commission et d'Ordonnateur de la Commission^346(*) ».

Cet état de choses dans le cadre de cette étude peut se vérifier à travers le Rapport du Président de la Commission de l'Union du 9 janvier 2012^347(*) où il y a la manifestation du désir d'une cohérence dans le partenariat entre deux organisations (1) et le Rapport de la Présidente de la Commission de l'Union du 23 septembre 2013^348(*) où, cette fois, ce désir (de cohérence) est renouvelé (2).

1- Rapport du Président de la Commission de l'Union du 9 janvier 2012, manifestation du désir d'une cohérence dans le partenariat entre deux organisations

Grosso modo, ce rapport est articulé ainsi qu'il suit : d'abord un rappel historique sur le partenariat UA - NU, ensuite un état des lieux, enfin des recommandations.

Il est rappelé qu'au cours des dernières années, les NU et l'UA ont reconnu la nécessité de promouvoir leur coopération et leur collaboration. C'est ainsi qu'en novembre 2006, Koffi ANNAN, alors SG des NU, et Alpha Oumar KONARE, alors Président de la Commission de l'UA, ont signé la Déclaration sur le renforcement de la coopération NationsUnies-Union africaine : Cadre pour le Programme décennal de renforcement des capacités del'UA. L'objectif de la Déclaration est d'accroître la coopération entre les deux organisations et de renforcer l'interaction entre le système des Nations Unies dans son ensemble, d'une part, l'UA, ses organisations régionales et sousrégionales et le Nouveau Partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD), de l'autre, afin de mieux contribuer au relèvement des défis auxquels le continent africain est confronté^349(*).

Le rapport indique que les relations, d'une part, entre le la Commission de l'UA et le Secrétariat des NU, et d'autre part, entre le CPS et le Conseil de sécurité des NU ont enregistré des progrès considérables^350(*).

La Commission et le Secrétariat des NU coopèrent à travers de nombreuses modalités, y compris une interaction quotidienne au niveau opérationnel, des consultations, à chaque fois que de besoin, entre le Commissaire à la Paix et à la Sécurité et d'autres membres de la Commission, d'une part, et leurs homologues des Nations Unies, de l'autre. Et le Président de la Commission de l'UA affirme même d'ailleurs qu'« À [son] niveau,[il] maintien[t]un contact régulier avec le Secrétaire général sur les questions nécessitant [leur]implication et attention personnelles, en plus de réunions à Addis-Abeba, à New York et ailleurs, chaque fois que possible^351(*) ». Ce rapport ajoute que, sur le terrain, l'UA et les NU ont considérablement intensifié leur coopération. Les Bureaux de Liaison et missions de l'UA dans les pays en situation de conflit ou de post-conflit interagissent quotidiennement avec leurs homologues des Nations Unies. Le niveau de consultation et de coordination sur le terrain est significatif de la façon dont l'UA et les Nations Unies pourraient mieux conjuguer leurs efforts et avantages comparatifs respectifs dans la quête de la paix, de la sécurité et de la stabilité en Afrique^352(*).

Le CPS et le Conseil de sécurité ont établi des liens étroits. Depuis 2007, ils ont tenucinq réunions consultatives, alternativement à Addis-Abeba (16 juin 2007, 16 mai 2009 et 21 mai 2011) et à New York (17 avril 2008 et 9 juillet 2010). Le partenariat entre les deuxConseils est fondé sur la reconnaissance du fait que la réussite d'une action collective nécessite une coopération efficace entre les deux organes^353(*).Toutefois, le rapport relève que les progrès significatifs réalisés dans les relations entre les deux organisations ne doivent pas nous faire perdre de vue que beaucoup reste à faire^354(*).

Ainsi, le rapport établit que la voie à suivre Vers une convergence stratégique^355(*)du partenariat UA - ONU est : (i) approfondissement du partenariat stratégique sur la base du Chapitre VIII, (ii) renforcer le dialogue sur les principes qui sous-tendent le partenariat, (iii) une consultation plus structurée entre le Conseil de sécurité et le CPS, (iv) renforcer l'interaction entre les Présidents du Conseil de sécurité et du CPS, (v) tenir des consultations ad hoc entre le Conseil de sécurité et le CPS, (vi) un rôle plus important pour l'Assemblée générale, (vii) résoudre la question doctrinale concernant le déploiement des soldats de la paix et (viii) établir des liens plus étroits dans le domaine de la consolidation de la paix. Et dans le rapport, les principes en vue d'une plus grande cohérence politique^356(*)dans le partenariat avec l'ONU sont : le soutien à l'appropriation et à la définition des priorités par l'Afrique, une application souple et novatrice du principe de subsidiarité, le respect mutuel et l'adhésion au principe des avantages comparatifs, une division du travail reposant sur la complémentarité. Ce désir de cohérence est renouvelé dans le Rapport de 2013.

2- Rapport de la Présidente de la Commission de l'Union du 23 septembre 2013, renouvellement du désir d'une cohérence dans le partenariat entre deux organisations

D'abord ce Rapport de la Présidente de la Commission de l'Union africaine, alors madame Nkosazana DLAMINI ZUMA, est soumis en application du paragraphe 6 de la Déclaration Assembly/AU/Decl.1 (XXI) sur le Rapport du Conseil de Paix et de Sécurité de l'UA sur ses activités et l'état de la paix et de la sécurité en Afrique, adoptée par la 21^ème session ordinaire de la Conférence de l'Union, tenue à Addis-Abeba, les 26 et 27 mai 2013.

Dans cette déclaration, la Conférence a souligné la nécessité de bâtir un partenariat novateur, flexible, orienté vers l'action et équilibré avec les partenaires internationaux, en particulier les Nations Unies. Pour atteindre cet objectif, la Conférence a demandé au Conseil de tenir une réunion au sommet, afin d'examiner le partenariat avec les NU à la lumière des difficultés rencontrées récemment sur la situation au Mali et d'autres questions liées à la paix et à la sécurité sur le continent, dont la RCA^357(*).

Il convient de rappeler que « le partenariat avec les Nations Unies dans le domaine de la paix et de la sécurité est l'un des plus proéminents^358(*). ». Dans l'accomplissement de son mandat, et comme prévu dans le Protocole relatif à la création du CPS, cet organe a noué des relations avec le Conseil de sécurité des Nations Unies.

Ensuite, rappelant fondamentalement les mêmes principes d'une plus grande cohérence politique^359(*) contenus dans le précédent Rapport^360(*), la Présidente de la Commission a recommandé des mesures suivantes^361(*) dans le cadre du partenariat UA - NU : (1) interprétation flexible et novatrice du Chapitre VIII, (2) renforcer les consultations entre le CPS et le Conseil de sécurité, (3) consultations plus étroites entre le Secrétariat des Nations Unies et la Commission de l'UA et (4) traiter de façon systématique et effective la question du financement prévisible, durable et flexible des opérations de soutien à la paix conduites par l'UA avec le consentement du Conseil de sécurité.

Enfin, la Présidente de la Commission a fait l'observation suivante « Des progrès significatifs ont été enregistrés dans le partenariat entre les deux organisations. Beaucoup n'en reste pas moins à faire. Il importe que l'UA et les Nations unies intensifient leurs efforts pour que ce partenariat soit renforcé, sur la base d'une lecture créative du Chapitre VIII de la Charte des Nations unies, de la reconnaissance du rôle essentiel de l'UA et du fait que le soutien des Nations Unies à l'UA s'agissant du maintien de la paix et de la sécurité internationales est une partie intégrante de la sécurité collective telle que définie par la Charte des Nations Unies^362(*). ».Si ces différents textes de l'Union africaine sont des manifestations déterminantes cette relation partenariale qui existe entre elle et l'ONU, il existe un autre acteur également qui en manifeste, la CEEAC.

* ³⁴⁰Il s'agit de l'Article 20 de l'Acte constitutif.

* ³⁴¹Adoptés lors de la 1ère session de la Conférence de l'Union (Voir Doc. UA/ Conf. de l'Union, Décision sur la période intérimaire, Assembly/AU/Dec.A-5 (I)). Publiés dans la RADIC vol. 13 (2005) (« African Legal Materials - Documents juridiques africains », pp. 177-188).

* ³⁴²Ce sont les attributions qualifiées par le Professeur SALL de « mémoire » ou encore de « notariale dans la mesure où elles consistent à suivre la vie de l'Organisation, à recueillir les volontés des Etats membres qui ont en main la destinée de celle-ci, dans les nombreuses circonstances où ces volontés sont amenées à s'exprimer ».SALL (Alioune), « Le Secrétaire général de l'OUA et le Président de le Commission de l'Union africaine : Etude comparative », in Revue juridique et politique des pays francophones, 2010, n°4, pp. 443- 485., pp. 447-448. De manière concrète, il s'agit des compétences énumérées à l'article 3, para. 2 des Statuts de la commission de l'UA, aux litera e), j), k), l), o), u), y).

* ³⁴³Pour le Professeur BOURGI, « la Commission fait figure de symbole des nouvelles orientations de l'Union et de la volonté de rompre avec les modes d'organisation et de fonctionnement du Secrétariat général de l'OUA » BOURGI (Albert), « L'Union africaine entre les textes et la réalité », AFRI, Vol. 5, janvier 2004, p. 332.

* ³⁴⁴Selon le Professeur SALL, la situation de la Commission « (...) dans le cadre de l'UA, pourrait donc constituer une sorte d'instrument de mesure du progrès accomplis dans la voie de la supranationalité, c'est-à-dire des sacrifices de souveraineté consentis par les Etats à l'occasion de la substitution de l'OUA par l'UA ». Voir SALL (Alioune),art. cit., p. 459.

* ³⁴⁵En effet, on peut étendre le raisonnement du tribunal administratif de l'Organisation Internationale pour le Travail (OIT) dans l'affaire Tévoédjrè, quant au statut du chef d'exécutif d'une organisation internationale, qu'il soit dénommé Président, Directeur général, Secrétaire général, etc. En l'espèce, ce tribunal devait considérer que « [l]e Directeur général [du BIT] joue dansl'Organisation un rôle auquel nul ne peut se comparer ». Tribunal administratif de l'OIT, affaire Tévoédjrè, jugement n°580, 20 décembre 1983, Rec. 1983, para. 13, b).

* ³⁴⁶Cf. l'article 7 des Statuts de la Commission de l'UA. Pour le Professeur SALL, la dénomination « chef exécutif de la Commission » paraît maladroite. Selon lui, « ce président n'est pas dans une situation d'exécutant des volontés de la Commission (...) ». V. SALL (A.), art. cit.,., p. 446.

* ³⁴⁷ PSC/PR/2. (CCCVII), CPS, 307^ème Réunion, Addis-Abeba, 9 janvier 2012.

Ce Rapport s'intitule Rapport du Président de la Commission sur le partenariat entre l'Union Africaine et les Nations Unies dans le domaine de la paix et de la sécurité : vers une plus grande cohérence stratégique et politique.

* ³⁴⁸PSC/AHG/3. (CCCXCVII), CPS, 397ème Réunion au niveau des Chefs d'Etat et de Gouvernement, New York, 23 septembre 2013.

Ce Rapport s'intitule Rapport de la Présidente de la Commissionsur le partenariat Union Africaine - Nations Unies : l'impératif d'une plus grande cohérence.

* ³⁴⁹Ibid, 4.

* ³⁵⁰Ibid, 104.

* ³⁵¹Ibid, 60.

* ³⁵²Idem.

* ³⁵³Ibid, 42.

* ³⁵⁴Ibid, 106.

* ³⁵⁵Ibid, IX, p. 31.

* ³⁵⁶Ibid, VIII, p. 28.

* ³⁵⁷Ibid, 1.

* ³⁵⁸Ibid, 2.

* ³⁵⁹Ibid, II, p. 2.

* ³⁶⁰ Cf. Supra, note 88.

* ³⁶¹ PSC/AHG/3. (CCCXCVII), op. cit., 23.

* ³⁶²Ibid, 25.