Memoire Online - La stratégie forestière de l'Union Européenne.

L'Organisation des Nations Unies pour l'Alimentation évalue la couverture forestière mondiale à environ 31% des terres émergées¹². Les forêts fournissent divers biens et services à l'Humanité, d'où leur importance indéniable. En effet, les écosystèmes forestiers remplissent des fonctions multiples et variées, allant de l'économique au culturel. C'est la raison pour laquelle l'on emploie généralement le concept de « rôle multifonctionnel ».

¹¹CCNUC, Rapport de la Conférence des Parties sur les Travaux de sa septième session tenue à Marrakech du 29 Octobre au 10 Novembre 2001, Addendum 1, Partie 2 : Mesures prises par la conférence des parties, Vol I, P. 60, http://unfccc.int/resource/docs/french/cop7/cp713a01f.pdf ¹²FAO, Évaluation des ressources forestières mondiales, 2010.

La « multifonctionnalité »est une notion qui a émergé dans la sphère internationale dans les années 1990 à la suite des débats sur le développement durable¹³. Pour David ABLER, elle est la caractéristique de toute activité qui peut produire différents résultats et ainsi contribuer à plusieurs objectifs à la fois¹⁴.Ce concept a été mis au point afin de concilier la fonction de production et les fonctions complémentaires assurées par des activités telles que l'agriculture. Sa prise en compte dans les arènes internationales et nationales se justifie à travers le voeu de réduire les externalités négatives des activités humaines sur l'environnement.

En ce qui concerne les écosystèmes forestiers, on leur attribue trois principaux rôles : un rôle socioéconomique, un rôle écologique et un rôle culturel. Sur le plan socioéconomique. Sur le plan socioéconomique, les forêts fournissent des ressources ligneuses et des ressources non-ligneuses. Il s'agit de la fonction la plus ancienne reconnue aux forêts. Le bois est la principale matière première recherchée en forêt. Il tient une place substantielle dans l'économie des pays qui sont dotés d'importantes ressources forestières tels que le Brésil, le Congo ou la Finlande. Le bois est utilisé à travers de nombreuses activités telles que l'ameublement, la construction, la cuisine, le chauffage, la décoration, etc., d'où l'importance de la filière-bois. Le secteur forestier est l'un des plus importants dans l'économie de l'Union Européenne, étant donné que cette dernière est le premier marché bois du monde. L'ensemble de la production de cette filière s'évalue à environ 150 milliards d'ECU, soit 3% du PIB de l'Union. L'ensemble de la filière bois (sylviculture, industries du bois, du meuble et du papier...) contribuent de façon significative à l'emploi. Le nombre total de personnes employées dans la filière bois de l'UE peut être évalué à 3.5 millions¹⁵. D'autre

¹³ Elodie VALETTE et al., « Émergence de la notion de service environnemental dans les politiques agricoles en France : L'ébauche d'un changement de paradigme», Vertigo, Volume 12, N°3, 2012, http://vertigo.revues.org/12925, consulté le 1/06/2016.

¹⁴David ABLER, « Multifunctionality, agricultural policy, and environmental policy », Agriculture and Resource Economics Review, N°33, 2004, PP.8-17.

¹⁵Commission Européenne, Communication de la Commission au Parlement, au Conseil, au Comité Économique et Social Européen et au Comité des Régions : Une nouvelle stratégie de l'UE pour les forêts et le secteur forestier [COM (2013) 659 Final], Bruxelles, P.8.

part, l'UE est le premier producteur mondial de produits industriels provenant du bois et le deuxième consommateur de bois au monde après les États-Unis¹⁶.

Outre le bois, la forêt fournit d'autres produits tels que le gibier, le lège, les substances médicinales, les fruits, les champignons, le caoutchouc, les ingrédients culinaires... Dans la plupart des zones rurales du monde, les populations dépendent fortement de la forêt pour leur subsistance alimentaire à partir d'activités telles que la chasse et la cueillette. C'est par exemple le cas en Afrique centrale où la récolte d'insectes de la forêt tels que les chenilles contribue fortement à la sécurité alimentaire ¹⁷ . Plusieurs industries de transformation dépendent des ressources forestières pour la production de leurs biens : papier, cosmétiques, alimentaire, pharmaceutique. De plus, l'exploitation forestière est source de revenus pour les ménages.

S'agissant des services environnementaux et culturels des écosystèmes forestiers, ils n'ont pas une valeur marchande. C'est en ce sens qu'ils sont considérés comme un bien commun à l'Humanité. Sur le plan environnemental, il faut noter que les forêts assurent la régulation du climat. Grâce à la photosynthèse, les arbres captent du carbone et sont alors considérés comme des « puits de carbone » ou les « poumons de la Terre ». Lorsqu'il y a déforestation, les gaz à effet de serre se propagent en grande quantité dans l'atmosphère. Ce rôle a d'ailleurs été reconnu dans le Protocole de Kyoto. Par ailleurs, les forêts permettent le refroidissement de la Terre à travers l'évapotranspiration et la création de nuages. Également, les forêts sont un réservoir de biodiversité. Dans sa Communication sur une nouvelle stratégie de l'UE pour les forêts et le secteur forestier, la Commission a reconnu que les écosystèmes forestiers sont un habitat pour diverses espèces animales et végétales : « Of all biotopes in Europe, forests are home for the largest number of species on the continent and provide important environmental functions, such as conservation of biodiversity and the

¹⁶ Geneviève REV et Muriel MAHE, « Perspectives pour la stratégie forestière européenne », Étude externe commandée par le Parlement Européen (PE. 355.366), Sous la direction du Dr. Angel ANGELIDIS, Luxembourg, Juillet 2005, P.23.

¹⁷FAO, Contribution des insectes de la forêt à la sécurité alimentaire, Produits forestiers non ligneux, Document de travail N°1, 2004.

protection of water and soil¹⁸». De plus, les forêts jouent un rôle important dans la purification de l'eau. Grâce à leurs racines, les arbres absorbent les polluants, métaux lourds et autres substances nocives présentes dans les nappes phréatiques.

Sur le plan culturel, « la forêt crée des liens. Refuge des esprits, des légendes et des génies, elle donne du sens. C'est l'un des services intangibles que l'économie actuelle ne sait pas répondre¹⁹ ». Pour Nicole HUYBENS, les forêts n'ont pas qu'une fonction de production, celle qui est le plus mise en valeur par l'économie conventionnelle. Elle considère que « l'économie conventionnelle néglige une grande partie des liens des humains avec la forêt²⁰ ». Les forêts ont une valeur culturelle et spirituelle pour les communautés qui vivent alentours (pygmées d'Afrique centrale, Indiens de l'Amazonie). C'est dans cette optique qu'elles la préservent. En outre, les forêts ont une fonction récréative (chasse, écotourisme) et participent à la diversification du paysage.

Cependant, au fur et à mesure que les années avancent, la couverture forestière mondiale diminue sous l'effet des phénomènes naturels (tempêtes, changements climatiques...) et des pressions sociales exercées sur les forêts par les humains à travers leurs activités quotidiennes. Afin que les générations présentes profitent pleinement des biens et services offerts par la forêt sans pour autant compromettre ceux auxquels peuvent bénéficier les générations futures, il est nécessaire de mettre en oeuvre une gestion durable de leurs ressources. L'Organisation Internationale des Bois Tropicaux définit la gestion durable des forêts comme une « gestion des forêts visant à atteindre des objectifs clairement définis concernant la production de biens et de services forestiers désirés, sans porter atteinte à leur valeur intrinsèque ni compromettre leur productivité future et dans entraîner d'effets indésirables sur l'environnement physique et social²¹ ». Lors du Sommet de la Terre de Rio de Janeiro en 1992, les États ont convenu sur du fait que « les ressources et les terres forestières doivent être gérées d'une façon écologiquement viable afin de répondre aux besoins sociaux, économiques,

¹⁸ Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen/ Rapport sur l'implémentation de la Stratégie forestière de l'UE [COM (2005) 84 final], P.2.

¹⁹ OIF, Forêts et Humains : Une communauté de destins, Points de repère, N°21, 2012, P.19.

Maintenance and
appropriate enhancement of
forest resources and their
contribution to global
carbon cycles

écologiques, culturels et spirituels des générations actuelles et futures ²²». La notion de « gestion durable des forêts » découle du changement de paradigme qui a conduit à la prise en compte des services non marchands rendus par les écosystèmes forestiers. Depuis une vingtaine d'années, cette notion est au coeur de l'agenda politique international²³. Comme le souligne Parfait OUMBA, la gestion durable ne recouvre pas le même sens pour tout le monde²⁴. En général, l'on reconnaît que la gestion durable des forêts doit garantir leur rôle multifonctionnel ; on parle alors de « gestion multifonctionnelle ». Néanmoins, les critères et indicateurs de la gestion durable des forêts varient d'un espace géographique à un autre, étant donné que les forêts ne sont pas soumises aux mêmes menaces partout dans le monde.

Au niveau paneuropéen, il existe deux types de critères utilisés pour évaluer la gestion durable des forêts. D'une part, nous avons des critères quantitatifs et d'autre part, des critères qualitatifs. Ils ont été développés lors de la quatrième conférence ministérielle pour la protection des forêts en Europe comme une politique commune dont l'objectif est d'encadrer la gestion durable des forêts.

²² Article 2 alinéa b de la Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l'exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts.

²³ Priscilla GAREAU, « Approches de gestion durable et démocratique des forêts dans le monde », Vertigo, Volume 6, N°2, Septembre 2005.

²⁴ Parfait OUMBA, « Développement durable et gestion des forêts du bassin du Congo : Etude comparative des politiques forestières du Cameroun et de la République du Congo », Mémoire présenté en vue de l'obtention du Master en Droit International et Comparé de l'Environnement, Sous la direction de Jean Louis CLERGIE, Université de Limoges, Août 2007.

Maintenance, Conservation
and appropriate
enhancement of biological
diversity in Forest
ecosystems

Maintenance and
appropriate enhancement of
protective functions in
forest management (notably
soil and water)

Expenditures on services The forest sector workforce Occupational safety and health

Production and use of wood Production and use of non-wood good and services Biodiversity

Overall policies, institutions and instruments for sustainable forest management		Institutional frameworks
		Legal/regulatory frameworks and international commitments
		Financial instruments and economic policy
		Informational means
Qualitative

Tableau 1 Cadre d'évaluation de la gestion durable des forêts au niveau paneuropéen²⁵

Comme nous pouvons le voir dans le tableau précédent, les politiques forestières sont des outils qui concourent à la mise en oeuvre de la gestion durable des forêts. On parle généralement de « Politique forestière nationale » pour désigner « les différentes lois adoptées par un État dans le cadre de la gestion de sa foresterie²⁶ ». Nous estimons que cette conception est réductrice car, pour d'autres chercheurs, il s'agit plutôt d'un « plan de travail adopté et poursuivi²⁷ ». En d'autres termes, il ne s'agit pas seulement de textes juridiques mais surtout d'un ensemble plus vaste, un « système rationnel » c'est-à-dire une approche qui guide les décisions publiques en matière de gestion forestière. La politique forestière nationale ne doit pas évoluer en marge des politiques connexes. Au contraire, elles doivent « s'harmoniser aussi avec les politiques émanant d'autres autorités publiques comme celles sur la protection de l'environnement, le changement climatique, l'agriculture, l'industrie et le commerce »²⁸.Également, elle doit être arrimée aux engagements contractés dans l'arène internationale en matière de forêts. Comme l'on se retrouve dans le champ de l'action publique, il faut savoir que l'émergence d'une politique forestière nationale est le résultat de la participation des acteurs non étatiques au processus décisionnel. En effet,« une politique forestière ne doit pas être imposée unilatéralement par le gouvernement²⁹ ».En d'autres termes, la politique forestière est une convention entre le gouvernement et les parties intéressées. L'autorité publique assure la mise en oeuvre de la politique forestière à partir d'instruments de nature variée : juridiques, économiques, informationnels. Quant aux acteurs non-étatiques, ils participent également à l'implémentation de la politique avec leurs propres

²⁵Tableau réalisé à partir des informations contenues dans le « State of Europe forest 2011 ». ²⁶Parfait OUMBA, Ibid.

²⁷ FAO, Élaborer une politique forestière efficace, Études FAO Forêts, N° 161, 2010, www.fao.org/forestry, consulté le 1/06/2016.

moyens³⁰. On peut donc constater que la mise en oeuvre de la politique forestière nationale dépend d'une bonne coopération entre les différentes parties prenantes. Elle doit être coordonnée avec les politiques connexes car « en pratique, la mise en oeuvre de différentes politiques exige toujours une coordination à différents niveaux - qu'elles soient ou non élaborées en collaboration ».Cela participe de la cohérence de l'action publique.

Selon Robin DEGRON, la notion de politique forestière est « susceptible d'évoluer vers un cadre spatial ouvert à la dimension européenne et au fait régional³¹ ».En effet, l'Union Européenne devient peu à peu le nouveau centre décisionnel en matière forestière et remet en question l'existence de l'État comme auteur principal de la politique forestière³². Cependant, la « politique forestière de l'Union Européenne³³ » se distingue des politiques forestières nationales en ce sens qu'elle n'est pas contraignante mais repose sur une approche volontariste. Parlant de la stratégie forestière de l'UE, cet auteur estime que « les objectifs de celle-ci recoupent en effet largement ceux fixés par l'Union³⁴ ». Effectivement, les objectifs de cette stratégie se rapprochent de ceux définis dans l'article 3 du Traité sur l'Union Européenne à savoir la compétitivité de l'économie donc de la filière-bois, le plein emploi et le progrès social, la préservation de l'environnement

La stratégie forestière de l'Union Européenne.

VI- REVUE DE LA LITTÉRATURE