L'étude comparative de la corruption passive d'agents publics nationaux entre la France et l'Italie

CHAPITRE 2. L'INFRACTION DE CORRUPTION : UNE INFRACTION PORTANT ATTEINTE À LA STABILITÉ DU RÉGIME DÉMOCRATIQUE.

A travers ce premier Chapitre, le point d'intérêt de cette étude se portera sur le fond de l'infraction de corruption passive d'agents publics nationaux.

Il sera donc nécessaire d'étudier la corrélation entre la corruption d'agents publics et la criminalité transnationale organisée, afin d'essayer de comprendre si les Conventions internationales de Palerme de 2000 et de Mérida de 2003 permettent un rapprochement des législations internes (section 1).

Nous nous attarderons ensuite sur la volonté répressive du phénomène de corruption aussi bien en France qu'en Italie (section 3), qui passe par l'étude de la corruption passive d'agents publics nationaux et du rattachement de cette infraction aux fonctions de l'agent public (section 4). Cette dernière remarque permettra d'étudier les raisons pour lesquelles la corruption est réprimée.

Tout ceci dans le but de comprendre le lien entre la corruption et l'administration publique elle-même (section 2).

CHAPITRE 3. SECTION 1 : CORRUPTION D'AGENTS PUBLICS ET CRIMINALITÉ TRANSNATIONALE ORGANISÉE : LE POSSIBLE RAPPROCHEMENT DES LÉGISLATIONS PAR LES CONVENTIONS INTERNATIONALES.

La Convention de Palerme du 15 novembre 2000, relative à la criminalité transnationale organisée, fait obligation aux Etats adhérents d'incriminer deux infractions essentielles, le blanchiment et la corruption d'agents publics nationaux^38(*) - en ce qui concerne la corruption d'agents publics internationaux, la Convention ne fait qu'inviter les Etats adhérents à l'incriminer.

Ces infractions étant considérées comme relevant de la criminalité organisée.

Cette qualification, par la Convention de Palerme, de la corruption comme infraction de criminalité organisée, pourrait justifier une même approche par l'Italie et la France de l'infraction. Or, cette occasion de rapprochement n'est pas évidente en ce qui concerne la corruption d'agents publics nationaux.

Quant à la corruption internationale, en revanche, le rapprochement est plus visible. Cela peut s'expliquer par le fait que la Convention de Mérida du 31 octobre 2003 vient conférer la qualité de crime transnational à la corruption d'agents publics internationaux.

C'est pourquoi il est possible de voir la Convention de Mérida comme une extension de la Convention de Palerme.

Seront respectivement étudiés les enjeux de la Convention de Palerme de 2000 en France et en Italie quant à la criminalité transnationale organisée et la corruption d'agents publics (A), puis les apports de la Convention de Mérida de 2003 et les limites de la Convention de Palerme de 2000 quant à la question de savoir si la corruption d'agents publics peut être vue comme une infraction de criminalité transnationale organisée en France et en Italie (B).

A : La criminalité transnationale organisée et la corruption d'agents publics : les enjeux de la Convention de Palerme de 2000 en France et en Italie.

Comme il a été annoncé en introduction, tant en France qu'en Italie, la Convention de Palerme a été ratifiée par les lois de 2002 et de 2006.

Selon cette dernière, dont l'objectif est d'apporter des définitions précises de certaines notions criminelles - dans un but de rapprochement des législations -, un crime est considéré comme « transnational » lorsqu'il répond à un des critères posés en son article 3 §2, comme par exemple le fait que l'infraction soit  « commise dans plus d'un Etat ».

Par ailleurs, cette Convention offre également une définition de ce que constitue un « groupe criminel organisé ». Selon l'article 2 a), il est dit qu'un « groupe criminel organisé désigne un groupe structuré de trois personnes ou plus existant depuis un certain temps et agissant de concert (...) pour en tirer, directement ou indirectement, un avantage financier ou matériel ».

En outre, la Convention définit également certaines infractions essentielles, considérées comme relevant de la criminalité organisée, comme par exemple la corruption d'agents publics, en son article 8.

Enfin, l'article 3, intitulé « Champ d'application », précise que « La présente Convention s'applique (...) lorsque ces infractions - celles définies par la Convention - sont de nature transnationale et qu'un groupe criminel organisé y est impliqué ». La réunion de ces conditions forme ce qu'on appelle « la criminalité transnationale organisée » (CTO par la suite).

Ces précisions permettent d'ores et déjà de dire que, selon la Convention de Palerme, la notion de « criminalité transnationale organisée » n'est pas destinée à créer une infraction générale^39(*). En effet, cette notion s'appliquera au cas par cas, en fonction des crimes et délits répondant à l'ensemble des conditions et définitions posées par la Convention^40(*).

C'est ce que l'on peut observer en France et en Italie, puisque les Codes de procédures pénales traitent de la criminalité organisée (article 51 al.3 bis CPP italien et article 706-73 CPP français), mais sans le caractère transnational. Ce dernier s'appliquera en fonction des cas posés par la Convention en son article 3 §2, et ceci en accord avec l'esprit de la Convention de Palerme de 2000.

Mais, contrairement à la loi italienne de 2006 qui introduit des définitions propres des concepts de la Convention, comme pour la notion de « transnationalité »^41(*) - dont la définition correspond en grande partie à celle posée par la Convention de Palerme et qui se place comme une circonstance aggravante, selon l'article 4 de la loi de 2006 -, la loi française de 2002, quant à elle, n'apporte aucune précision ultérieure.

Il aura fallu attendre, en France, la loi « Perben II » de 2004 afin de voir le CPP s'adapter aux évolutions de la criminalité, mais aussi à la Convention de Palerme de 2000, en créant une procédure dérogatoire pour les crimes et délits relevant de la criminalité organisée, et certaines prévisions pour la matière économique et financière^42(*).

En revanche, cette loi n'offre pas de définition française quant au caractère « transnational ». Il faut donc s'en remettre à la Convention elle-même.

En France, la définition de crime organisé - notion antérieure aux Conventions - est partiellement posée par les articles 132-71 et 450-1 du CP, relatifs à la « bande organisée » et à « l'association de malfaiteurs ». En effet, ces définitions « coïncident l'une avec l'autre »^43(*) et permettent de retenir le lien entre les définitions du CP français et celle de la Convention de Palerme.

En revanche, seule la bande organisée répond à la Convention de Palerme selon les articles 706-73 et suivants du CPP français, qui exposent de façon claire que la condition, pour que le crime ou délit soit caractérisé comme relevant de la criminalité organisée, est la bande organisée. Cette qualification passe par une liste d'infractions considérées comme relevant de la criminalité organisée si commises en bande organisée, mais passant outre le caractère transnational.

De plus, la bande organisée n'est pas un délit en tant que tel, mais se pose comme une « circonstance aggravante »^44(*), comme le suggère la Convention de Palerme en son article 5.

Il est enfin admis de dire que la qualification d'un crime ou délit, comme infraction commise en bande organisée et donc relevant de la criminalité organisée, dépend du pouvoir souverain des juges du fond^45(*). En témoignent les nombreux arrêts rendus par la Cour de cassation française dans les années 2000, afin de qualifier un crime ou délit comme relevant de la bande organisée^46(*).

En Italie, l'article 4 de la loi de 2006 fait référence « au groupe criminel organisé », tel que défini par l'article 2 a) de la Convention de Palerme de 2000.

La définition offerte par le texte semble trouver son pendant dans un concept bien établit en Italie et antérieur à la Convention, à travers la notion d' « association de malfaiteurs », selon l'article 416 du CP (l'actuel article 416 du CP italien date du Code Rocco de 1930), mais sans le caractère transnational - qui, comme il a été indiqué ci-dessus, se positionne comme une circonstance aggravante, dans les conditions posées à l'article 4 de la loi de 2006.

De plus, par un arrêt rendu par les « Sezioni Unite »^47(*) de la Cour de cassation italienne en date du 31 janvier 2013, il a été retenu que « le groupe criminel organisé transnational » peut être équivalent à « l'association de malfaiteurs »^48(*).

Il est également possible de trouver d'autres définitions correspondant au « groupe criminel organisé », comme par exemple l'article 416-bis du CP italien, relatif à « l'association de type mafieuse ». Or, ce dernier article étant spécifique à un phénomène criminologique, il est préférable de retenir que la notion de crime organisé est posée par l'article 416 du CP.

Les infractions relevant de la criminalité organisée étant établies à l'article 51 al.3 bis, al.3 quater et al.3 quinquies du CPP italien.

Ces remarques permettent de relever que le régime italien se fait plus précis quant à la définition d'une infraction relevant de la criminalité organisée et ayant un caractère transnational, par rapport au régime français.

En revanche, contrairement à ce que l'on pouvait attendre, la corruption n'entre pas dans la notion de criminalité organisée aussi bien en France qu'en Italie. Cela peut s'expliquer par le fait que la Convention de Palerme, dans son article 8 relatif à la corruption d'agents publics, n'emploie pas les termes de crime organisé, mais aussi et surtout, parce que la « corruption est considérée comme un outil de la CTO »^49(*).

De plus, on relève que les législateurs français et italien n'ont pas directement introduit la corruption dans la liste des infractions relevant de la criminalité - transnationale - organisée. En effet, la loi « Perben II » de 2004 en France, posant une procédure dérogatoire pour les infractions de la criminalité organisée, ne fait pas mention de la corruption.

La corruption se trouve intégrée parmi les infractions à caractère économique et financier, disposant, selon la loi précitée, de certaines mesures procédurales dérogatoires, notamment au niveau de l'investigation et de la compétence des juridictions. En effet, en matière de criminalité organisée comme en matière économique et financière ont compétence les JIRS, lors d'affaires de « grande complexité » (articles 706-75 et 704 du CPP).

Etant précisé que les deux articles distinguent bien entre la criminalité organisée et la matière économique et financière.

En Italie, il nous faut faire brièvement état d'une procédure dérogatoire pour les infractions ayant un caractère organisé selon l'article 51 al.3 bis, al.3 quater et al.3 quinquies du CPP italien. Parmi ces infractions, la corruption en est exclue. Même si certaines prévisions procédurales dérogatoires, comme la confiscation par exemple (article 322-ter du CP italien), s'appliquent à la corruption, cette infraction ne peut être considérée comme étant intégrée au régime prévu pour la CTO.

Au vu de ces éléments, il nous est donc possible de déduire que la corruption se place, en France comme en Italie, mais aussi selon la Convention de Palerme, comme un corollaire de la criminalité organisée.

Enfin, eu égard aux autres moyens mis en place par la Convention de Palerme, nous en renvoyons une nouvelle fois l'étude au Chapitre 2.

Les moyens qui nous intéresseront sont ceux en rapport avec la coopération internationale^50(*), puisque la Convention de Palerme peut se voir comme un instrument permettant une potentielle « coopération globale »^51(*) entre les pays.

Par ailleurs, la Convention vient insister sur la nécessité de la « confiscation et saisie » du produit ou biens en lien avec le crime ou délit, selon son article 12. Cette précision sera utile pour appréhender la spécificité du droit italien, puisque la confiscation et la saisie sont les seules dérogations incluant la corruption.

Ces premiers développements nous ont permis d'observer les apports de la Convention de Palerme de 2000 en France et en Italie, et les liens entre la CTO et la corruption d'agents publics. Aussi, on aura pu noter que finalement, la Convention de Palerme n'envisage la corruption que comme un corollaire de la criminalité organisée, dont le caractère transnationale se relèvera au cas par cas.

C'est la raison pour laquelle, il apparaît opportun d'examiner à présent les apports de la Convention de Mérida de 2003 et les limites de la Convention de Palerme de 2000 afin de tenter de répondre à la question de savoir si la corruption d'agents publics peut être vraiment vue comme une infraction de criminalité transnationale organisée en France et en Italie.

* ³⁸ J. Pradel et J. Dallest, La criminalité organisée : droit français, droit international et droit comparé LexisNexis, 2012, p.310 ; E. Rosi, Criminalità organizzata transnazionale e sistema penale italiano : La Convenzione ONU di Palermo, IPSOA, 2007, p. 36.

* ³⁹ Article 3 §1 et §2 de la Convention de Palerme de 2000.

* ⁴⁰ J-P. Laborde, Etat de droit et crime organisé, Dalloz, 2005, p. 156 ; E. Rosi, Criminalità organizzata transnazionale e sistema penale italiano : La Convenzione ONU di Palermo, IPSOA, 2007, p. 40.

* ⁴¹ Article 4 de la loi du 16 mars 2006, n°146.

* ⁴² Un renvoi est effectué au Chapitre II de ce mémoire, qui sera consacré à l'étude de cette procédure.

* ⁴³ J. Pradel et J. Dallest, La criminalité organisée : droit français, droit international et droit comparé LexisNexis, 2012, p.26.

* ⁴⁴ J. Pradel et J. Dallest, op.cit., p.26.

* ⁴⁵ J. Pradel et J. Dallest, op.cit., p.32.

* ⁴⁶ Cass. crim., 30 mai 2001, pourvoi n°00-86.815 ; Cass. crim., 6 janvier 2009, pourvoi n°08-81.912 ; Cass. crim., 19 janvier 2010 : Bull., crim. 2010, n°11.

* ⁴⁷ Terme italien équivalant à « l'Assemblée Plénière ».

* ⁴⁸Cass., Sez. un. pen., 31.1.2013, n. 18374.

* ⁴⁹ J-P. Laborde, Etat de droit et crime organisé, Dalloz, 2005, p.160.

* ⁵⁰ Notamment l'article 18 de la Convention de Palerme de 2000, relatif à «l'entraide judiciaire».

* ⁵¹ G. De Amicis, Cooperazione giudiziaria e corruzione internazionale, Varese, Giuffrè editore, 2007, p.255.