Memoire Online - Politique de zones économiques spéciales: fondement et perspectives en RDC

A la demande du Gouvernement de la RDC, la Société Financière Internationale (IFC) développe un programme d'assistance technique pour l'implantation d'une Zone économique spéciale (ZES) pilote en RDC. Gérée par un opérateur privé en partenariat avec l'Etat congolais, l'objectif principal sera de redynamiser le secteur privé et la création d'emplois. Cette zone géographique bien délimitée permettra aux sociétés installées de bénéficier d'un climat propice aux affaires, tel qu'une infrastructure moderne, fiable et performante ainsi qu'une réglementation et fiscalité claires et simplifiées. La présence de plusieurs industries en activités à Maluku telles que la Bralima, la Siforco et la Midema, confère à cette commune de la province de Kinshasa un ancrage industriel qui constitue un avantage majeur pour l'implantation d'une ZES pilote dans la région. Plusieurs sites alternatifs ont été considérés sur la commune de Maluku mais seul le site autour de la concession Sosider s'est avéré favorable pour la ZES. L'étude s'est donc concentrée sur le site de la Sosider, situé à Maluku, à 70 km au nord-est de Kinshasa. Il est prévu que la ZES se concentre sur des activités agricoles tout en comprenant des installations multi-usages dédiées à la vente, au détail, au commerce et à l'industrie. Les produits qui seront transformés à Maluku seraient transportés par la route de la province du Bas-Congo, et par voies navigables et routes de Bandundu et de l'Equateur.

La zone économique spéciale de maluku s'étend sur une superficie de 190 hectares destinés à accueillir près 120 à 180 entreprises sur une période de dix ans. Cette zone réunit deux quartiers dont Manguenguengue et Monaco et trois sous quartiers dont : Village Maes, Inkiene et Camp Yayé.

Sur la base du Plan d'action de réinstallation (PAR) développé pour Maluku, qui a été rendu publique par la Banque mondiale, 58 ménages (545 personnes) seront réinstallés et les titulaires de concessions foncières seront indemnisés. Ces questions de déplacement et d'indemnisation sont examinées dans les points 2 et 3 de la présente section (7).

Dans la majorité des cas, les acquéreurs des terres comme c'est le cas en Inde ou en Chine, promettent monts et merveilles aux agriculteurs, en matière d'emploi par exemple.⁶⁰ Dans la réalité cependant, étant donné les lacunes en matière d'éducation dans les zones rurales, les possibilités de reconversion se révèlent quasi-nulles, et les emplois créés dans le cadre des nouvelles ZES attirent surtout les jeunes venus des villes, mieux formés. On assiste ainsi à une acquisition forcée directement et indirectement des terres pour constituer les zones économiques spéciales. Dans le cas de la RDC ,l'option choisie est celle d'associer la communauté locale dans le processus d'expropriation avec pour objectif d'indemniser les occupants des terres susceptible de faire partie de la zone a été préféré à celle de considérer l'Etat propriétaire du sol et du sous sol auxquels il a accès à tout moment. Ici bas nous allons examiner le cadre juridique lié à la propriété foncière, à l'indemnisation ainsi qu'aux dispositions prises par l'Etat de la RDC

Durant l'ère coloniale, le gouvernement avait reconnu les droits des populations locales sur les terres qu'elles «occupaient, cultivaient ou exploitaient d'une manière ou d'une autre suivant les coutumes et usages du lieu». Avant 1973, il était reconnu aux populations dites autochtones, d'être titulaires du droit de propriété collective sur le domaine foncier leur reconnu par les décrets du 01 juillet 1885, du 03 juin 1906 et du 31 juillet 1912 ainsi que par la loi fondamentale, sur les terres occupées par les indigènes, les autres terres devenant la propriété de l'Etat par la domanialisation des terres vacantes.

En 1973, un tout autre régime juridique foncier a été créé avec l'entrée en vigueur de la loi 73/021 du 20 juillet 1973 (modifiée et complétée par la loi 80/008 du 18 juillet 1980) portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés, communément appelé « Loi Foncière ». A partir de là le sol, le sous-sol et les ressources naturelles appartiennent de droit à l'Etat congolais (article 53 de la loi Foncière). Les terres occupées par les communautés locales, c'est-à-dire les terres que ces communautés habitent, cultivent et exploitent individuellement ou collectivement, conformément aux coutumes et aux usages locaux (article 388 de la loi foncière), deviennent propriété de l'Etat.

Par conséquent, l'Etat est actuellement le seul propriétaire foncier en RDC selon le droit positif. Les personnes physiques et morales ne peuvent en

60 Paul BERTIN, Zones économiques spéciales et nouveaux enjeux fonciers: le cas de Marg Swarnabhoomi au Tamil Nadu, Inde,mémoire, Université Bordeaux III - Master 1 territoires, développement et cultures 2010

détenir qu'un droit de jouissance dénommé « concession » ou « contrat de concession ». Une concession est octroyée en contrepartie du paiement d'une redevance annuelle payée au Ministère des Affaires Foncières ainsi que de la valorisation de l'espace foncier objet du contrat de concession. Le patrimoine foncier de l'État de la RDC comprend un domaine public et un domaine privé.

Le domaine public de l'État est constitué de toutes les terres qui sont affectées à un usage ou service public, tandis que le domaine privé comprend toutes les autres terres, celles-ci pouvant faire l'objet d'une concession perpétuelle, ordinaire ou d'une servitude foncière. Elles comprennent également les terres indigènes sur lesquelles la population a le droit de jouissance pour son utilisation. Les terres du domaine privé sont divisées en terres urbaines ou rurales. Maluku est une commune rurale mais avec une partie proprement urbaine (Maluku-cité). Les terres urbaines sont celles qui sont comprises dans les limites des entités administratives déclarées urbaines par les lois ou les règlements en vigueur. Quant aux terres rurales, elles sont destinées, selon leur vocation, à un usage résidentiel, commercial, industriel, agricole ou d'élevage. La concession, au terme de cette même loi de 1973, est le contrat par lequel l'État reconnaît à une collectivité, à une personne physique ou à une personne morale un droit de jouissance sur un fond. Elle peut être consentie à titre gratuit ou onéreux.

Les terres occupées par les communautés locales deviennent des terres domaniales (article 387 de la loi du 20 juillet 1973). La loi renvoie à la signature d'une ordonnance présidentielle pour définir les droits de jouissance des terres domaniales, mais cette ordonnance n'a jamais été émise. La domanialisation des terres par l'Etat congolais n'a pas eu pour conséquence d'abolir les droits fonciers des communautés locales. Elle en a plutôt change la teneur : du droit d'occupation sur les terres dites indigènes, les communautés locales exercent désormais un droit de jouissance collectif sur les terres du domaine privé de l'Etat. Les chefs traditionnels sont devenus les attributaires de leurs portions de terre et les simples gestionnaires fonciers qui, en contrepartie de la concession de ces portions de terres, ne peuvent se contenter que des droits coutumiers, actes symboliques de reconnaissance (article 193 de la loi foncière). Les droits coutumiers à verser aux chefs de terre ne représentent donc pas une contre-valeur. Toutefois, aussi longtemps que l'Ordonnance présidentielle annoncée par la loi du 20 juillet n'aura pas été prise pour réglementer leurs droits de jouissance, les coutumes et usages locaux régissant l'occupation du sol des communautés locales ne pourront pas être purement et simplement ignorés.

Le droit coutumier diffère selon la région et les chefs coutumiers sont généralement tenus de suivre ces règles non écrites. La terre appartient d'une façon collective aux morts, aux vivants et aux générations futures, et ne peut généralement pas être vendue à des étrangers. Dans certains cas, des droits sont cédés contre le paiement d'un tribut. En milieu urbain, le droit positif s'applique, régi par

le code foncier. A Maluku, le droit positif ainsi que le droit coutumier s'appliquent. Les propriétaires de terre selon le droit coutumier sont les autochtones Bateke, par opposition aux allogènes qui ne sont pas Ayants droits.

Cette distinction est fondamentale et constitue un fait social majeur au niveau local. Il importe d'en tenir compte pour toute action de transfert de propriété dans la zone. Par ailleurs, étant donné qu'il s'agit d'une zone aux caractéristiques tant urbaines que rurales, les chefs de terre coutumiers ont tout de même procédé ponctuellement à des actes de vente. Ceux-ci sont légitimes socialement et selon le droit coutumier, mais non reconnus juridiquement selon le droit positif. Il y a aussi des cas fréquents où les terres coutumières sont vendues par les chefs coutumiers puis reconnues par les autorités locales sans que ceci soit légal du point de vue du droit positif. Nous en arrivons donc à une compilation de textes et de pratiques contradictoires qui ne sont pas reconnues par le Ministère des Affaires Foncières mais qui pourtant constituent des faits sociaux majeurs au niveau local.

II.7.2.1.2 Principes de l'expropriation et de l'indemnisation en RDC⁶² - Expropriation pour cause d'utilité publique

Les textes de base organisant le régime juridique des questions foncières en RDC sont les suivants :

? La Constitution du 18 févier 2006, particulièrement ses articles: 9, 34, 53, 54, 55, 59,

? La loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés ;

? La Loi n°77/01 du 22 février 1977 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

La Constitution de la Troisième République, promulguée le 18 février 2006, pose certains principes de base qui garantissent les libertés et droits fondamentaux du citoyen. En outre, la Constitution renouvelle le principe de la souveraineté de l'État sur le sol et le sous-sol (article 9) en réservant au domaine de la loi les conditions de leur concession, tenant compte des intérêts des populations locales. Par ailleurs, la propriété privée est sacrée et l'État garantit le droit à la propriété individuelle ou collective acquise conformément à la loi ou à la coutume (article 34). Selon l'article 34 alinéa 3, l'expropriation pour cause d'intérêt général ou d'utilité publique ne peut intervenir qu'en vertu d'une loi prévoyant le versement préalable d'une indemnité équitable. Le sol, propriété de l'État, est géré par les administrations

publiques. Des fonctionnaires investis de la qualité de conservateur de titres immobiliers délivrent aux particuliers des certificats d'enregistrement dans leurs circonscriptions foncières respectives. La compétence pour décider de l'attribution d'un terrain varie toutefois en fonction de la superficie et de la localisation du terrain sollicité. Sont habilités à attribuer une concession, selon le cas : le Parlement, le Président de la République, le Ministre des Affaires Foncières, le Gouverneur de Province et le Conservateur des Titres Immobiliers. L'expropriation pour cause d'utilité publique relève donc en principe de la responsabilité des structures étatiques. L'expropriation pour utilité publique suppose que le bien repris par l'Etat aura une affectation utile à tous, ou à une collectivité déterminée (article 2 de la loi n° 77- 001 du 22 février 1977 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique).

La loi n° 77-00 1 du 22 février 1977 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, la loi 007/2002 du 11 juillet 2002 portant code minier en son article 275 et la loi 011/2002 du 29 août 2002 portant code forestier en son article 110 semblent privilégier les indemnités pécuniaires. Néanmoins, des compensations en nature (terre) sont prévues. Les personnes sont donc compensées pour leurs pertes (biens fonciers ou immobiliers) soit en nature, soit en argent liquide. La rémunération monétaire est le mode préféré par les autorités, mais les personnes affectées préfèrent aussi l'argent par rapport à l'échange en nature. Le taux de ces indemnités pécuniaires n'est pas déterminé avec précision par la loi mais fixé, au coup par coup, par des commissions ad hoc. La compensation est calculée selon les taux en vigueur dans la localité concernée et après l'enquête socioéconomique. Néanmoins, si après l'enquête socio-économique, ces taux paraissent trop bas, ils seront réévalués selon les prix constatés sur le marché. La commission propose une formule de calcul. La compensation inclut les terres, les matériaux de construction, les semences, les actifs non bâtis (arbres fruitiers, jardin,...), les intrants et le crédit pour des équipements. L'assistance peut inclure l'allocation pour le déménagement, le transport et l'emploi.

L'expérience des grands bailleurs de fonds multilatéraux montre que l'indemnisation en nature (terre contre terre, reconstruction des habitations) et l'appui à la restauration des moyens d'existence est de loin préférable aux seules indemnisations en espèces. Ces dernières peuvent in fine créer des situations déstabilisantes pour les personnes concernées par l'indemnisation. Ceux-ci n'étant pas toujours en mesure de gérer ces sommes sur le long terme. Certains se retrouvent même sans abri après avoir dépensé l'argent de l'indemnisation de leur habitation. C'est pourquoi il est préférable de privilégier un suivi minutieux visant à restaurer voire améliorer les moyens d'existence des personnes indemnisables même si ceci implique davantage de budget, d'intervenants et de complexité.

L'équipe de la CAZES et de l'IFC a procédé à une enquête foncière sur la base du cadastre local et d'observations de terrain, conduisant à une liste de 34 concessions dans la zone sur une surface de 237,9 ha. Ces enquêtes ont été validées par les services du cadastre et des affaires foncières. Au cours de cette même enquête on dénombre 58 foyers, dont 22 à Inkiene et 38 à Maes. Dans les tableaux ci bas, la liste des fermes et plantations de la ZES concernées par l'indemnisation.

N°	Superficie occupée	surface bâtie	Principaux arbres productifs
N°	Superficie occupée	surface bâtie	Manguiers	Palmiers	Avocatiers
1	26780	0	0	0	0
2	1566	0	0	0	1
3	1360	0	2	2	3
4	1224	44,8	4	4	2
5	1320	24,18	1	1	2
Total	32250	68,98	7	7	8
	2 fermiers ont refusé d'être recensés

N°	Superficie Occupée	surface bâtie	Principaux arbres productifs
N°	Superficie Occupée	surface bâtie	Manguiers	Palmiers	Avocatiers
1	3720	24,36	10	12	6
2	1625	188,3	10	112	14
3	2356	58,15	1	1	1
4	3009	188,3	10	112	14
5	459	281,1	15	13	9
Total	11169	740,21	46	250	44

Normes et politiques congolaises en matière de réinstallation involontaire des personnes

La politique opérationnelle PO 4.12 "Réinstallation Involontaire de Personnes" (Décembre 2001) ainsi que son annexe A « Instruments de Réinstallation Involontaire » doivent être suivis lorsqu'un projet est susceptible d'entraîner une réinstallation involontaire, des impacts sur les moyens d'existence, l'acquisition de terre ou des restrictions d'accès à des ressources naturelles.⁶⁵ Elle décrit les grands principes à mettre en oeuvre et vise à assurer que les activités de réinstallation du projet ne causent pas de difficultés d'existence sévères et durables, d'appauvrissement des populations déplacées et de dommages environnementaux, en exigeant la planification et la mise en oeuvre de mesures d'atténuation adéquates. Cette politique s'applique notamment aux conséquences directes d'un retrait involontaire de terres provoquant :

? Les populations déplacées devront être consultées de manière constructive et avoir la possibilité de participer à la planification et à la mise en oeuvre des programmes de réinstallation.

En termes d'éligibilité aux bénéfices de la réinstallation, la politique OP 4.12 distingue trois catégories parmi les Personnes Affectées par le Projet (PAPs):

La préférence doit être donnée, pour les personnes dont la subsistance est basée sur la terre, au remplacement « terre contre terre » (land for land) plutôt qu'à une compensation monétaire.

Les personnes relevant des catégories a) et b) ci-dessus reçoivent une compensation pour les terres qu'elles perdent. Les personnes relevant du c) reçoivent une aide à la réinstallation en lieu et place de la compensation pour les terres qu'elles occupent, et toute autre aide permettant d'atteindre les objectifs énoncés dans la politique, à la condition qu'elles aient occupé les terres dans la zone du projet avant une date limite fixée par l'Emprunteur et acceptable par la Banque. Les personnes occupant ces zones après la date limite n'ont droit à aucune compensation ni autre forme d'aide à la réinstallation.

En d'autres termes, les occupants informels (catégorie c ci-dessus) sont reconnus comme éligibles, non à une indemnisation pour les terres qu'ils occupent, mais à une assistance à la réinstallation.

Le plan de réinstallation doit s'assurer que les personnes déplacées sont correctement informées sur leurs droits, consultées sur les options de réinstallation, et indemnisées rapidement et effectivement au coût de remplacement intégral. Une assistance à la réinstallation avant, pendant et après le déplacement doit être prévue, de même que les habitations ou terrains à usage d'habitation et terrains agricoles pour lesquels le potentiel de production et les avantages sont au moins équivalents aux avantages du site de départ. Par ailleurs la restauration des moyens d'existence à long terme est un objectif majeur qui se poursuit même après le déplacement physique.

La nécessité de disponibiliser des terres au profit de la zone économique spéciale entraine de déplacement de populations vers une zone moins favorable à leur mode de vie. Dans le cadre d'une zone économique spéciale essentiellement agricole, à l'instar de Bukanga-lonzo, la population doit abandonner ses terres fertiles pour des zones moins fertiles. Ces mouvements peuvent conduire à l'insécurité alimentaire et à la suppression d'emplois indirectement liés à l'agriculture dans l'artisanat. Ces difficultés liées aux déplacements des populations ne sont pas seulement liées au secteur agricole, elles se répandent aux secteurs extractives tels que le secteur minier ou encore le secteur pétrolier.

Un problème d'analphabétisme se pose également dans les zones rurales, ce qui complique d'avantage les possibilités de reconversion. Dans le cadre des nouvelles ZES les emplois créés attirent surtout les jeunes venus des villes, mieux formés. Par contre ces ZES repoussent les personnes rurales de tous les âges vers les zones urbaines. On peut donc s'attendre à un exode rural généralisé sur toutes les catégories d'âges. Pour faire face à cette catastrophe aux conséquences incommensurables que génère le problème de reconversion, il est important qu'un plan d'éducation nationale et de formation professionnelle dans les milieux ruraux précédent l'implantation des zones économiques spéciales en RDC. Il faut envisager un partenariat gagnant-gagnant-gagnant.

Comme souligné dans le paragraphe ci haut, la formation de la main d'oeuvre locale s'avère capitale pour le succès de ZES. Mais alors il faut concilier le temps que peut prendre un plan national d'éducation ou de formation professionnelle et le défis urgent de soutenir et relever significativement la croissance économique. Egalement, dans un contexte marqué par une concurrence vive, les entreprises sont appelées à améliorer leur compétitivité et à engager des politiques de développement axées, entre autres sur la valorisation des ressources humaines, par la disponibilité d'une main d'oeuvre de qualité répondant d'une façon dynamique aux attentes et aux mutations des marchés. De ce fait, eu égard à l'intérêt particulier que revêt le projet, il est nécessaire d'accompagner le développement de la ZES par une offre de main d'oeuvre qualifiée en quantité suffisante (Augmenter par exemple la contribution des Contrats Spéciaux de Formation pour assurer la formation continue des employés par les investisseurs eux-mêmes).

II.7.5.2 Question d'Aménagement de logements sociaux pour les employés â proximité de la zone.

Etant donné les perspectives d'évolution du projet, notamment le nombre d'emplois projetés, les entreprises de la ZES éprouveront forcément le besoin de recourir aux services disponibles dans les environs de la zone : logement du personnel, écoles pour les enfants, hôpitaux, commerces, centres de loisirs et toutes les commodités qui seront utiles pour l'établissement de leurs agents et leurs familles. Aussi, est-il nécessaire de prévoir l'aménagement de logements sociaux à proximité de la zone, destinés à abriter les familles des employés avec tous les services socio-économiques nécessaires à la vie communautaire, en encourageant des promoteurs immobiliers publics ou privés à les réaliser en concertation avec les partenaires concernés.

De même pour répondre aux besoins de la ZES, il est non seulement nécessaire de veiller à assurer le transport du personnel jusqu'à la zone en question par les transports en communs, mais il faut également oeuvrer pour éviter aux industriels d'investir individuellement dans le transport de leur personnel au sein de la zone. En effet, vu l'étendue de la zone (119 ha), il est recommandé de prévoir un réseau de transport au sein de la zone desservant toutes les unités et tenant compte des horaires de travail des différents groupes de personnel.

Politique de zones économiques spéciales: fondement et perspectives en RDC

SECTION 7 LE PROJET DE ZONE ECONOMIQUE SPECIALE PILOTE DE