La problématique de gestion et de l'attribution des plaques d'immatriculations en République Démocratique du Congo: cas de la ville province de Kinshasa de 2009 à 2012

Section 2. Présentation de la Direction Générale des Impôts

2.2.1. Historique

Les premiers pas de l'Administration fiscale congolaise,

Sur proposition du Commissaire d'Etat aux finances, une Administration fiscale dotée  d'une autonomie administrative et financière fut créée le 10 mars 1988 par une Ordonnance du Chef de l'Etat. La création de la Direction Générale des Contributions répondait à un souci d'accroitre la mobilisation des recettes fiscales.

Son autonomie administrative et financière était ainsi consacrée par la mise à disposition d'un personnel régi par un règlement d'administration propre, pris conformément aux Statuts de la Fonction publique, et d'une allocation budgétaire correspondant à une quotité des recettes assignées. Cette rétrocession émargeait aux budgets annexes de l'Etat.

Création d'une Administration fiscale autonome en 1988

Ordonnance n° 88/039 du 10 mars 1988

A partir de la création de la DGC, l'organisation par type d'impôt qui existait au sein de l'Administration des finances, a cédé la place à  une organisation plus fonctionnelle : dans un premier temps cette organisation avait privilégié une gestion centralisée des contribuables, les services centraux assuraient la gestion directe de plus de 8. 000 contribuables. Ensuite, l'organisation en place avait ambition de   renforcer la gestion des entreprises et  assurer la présence sur terrain des services opérationnels  pour  lutter contre l'économie informelle.

Il s'est avéré indispensable de former des élites et des techniciens de l'impôt. Aussi,  dans le respect du Statut de la fonction publique des concours ont été organisé sur toute l'étendue du territoire national pour le recrutement des candidats Inspecteur et Vérificateur des impôts.  Ainsi :

 

· 75 finalistes, justifiant d'une licence au moins ont été retenus et ont suivi une formation de deux ans dans des centres spécialisés. Formation entrecoupée d'un stage au sein de l'Administration fiscale. Ces Inspecteurs ont formés le Corps des Inspecteurs ;

· 75 finalistes, justifiant d'un diplôme de graduat ont été notamment retenus et ont suivi une formation de 6 mois sur les impôts directs et indirect.

 

Hélas, les événements que traverse la République Démocratique du Congo  depuis 1991, ont mis un frein à ce processus de transformation de la jeune Administration fiscale.

Amélioration des relations entre l'Administration fiscale et les opérateurs économiques

A partir de 1997, la Direction Générale des Contributions développe des nouvelles stratégies en vue d'améliorer les relations entre l'Administration fiscale et le monde des opérateurs économiques.

Le but poursuivi était d'informer l'opérateur économique sur ses droits et obligations. Un dispositif spécifique de grande ampleur sera  ainsi mis en place afin d'aider les contribuables à remplir leurs obligations. Ce dispositif couvrait, en principe les deux semaines précédent la date limite de souscription des déclarations.

Les matinées fiscales ont été organisées avec les opérateurs économiques, les associations socioprofessionnelles et les représentants de certaines catégories des contribuables non structurés. Les campagnes de vulgarisation sont venues couronner cette ère nouvelle de collaboration entre l'administration et l'administré.

Ce cadre a permis à la DGC de palper du doigt les réalités de terrain et d'avoir des informations fiables pouvant lui permettre de mener une bonne reforme fiscale, qui tient compte à la fois des contraintes budgétaires et de l'adhésion massive des citoyens à l'impôt.

Timidement, la consultation gratuite de la documentation fiscale par le public est mise en place. Les modalités de publication et de consultation seront fixées par la direction générale.

Rapprochement de l'Administration fiscale des contribuables par la  déconcentration de la gestion  de l'impôt

En 1998, par sa lettre n°2938/CAB/MIN/FIN/98 du 18 août 1998, le Ministre des Finances et Budget a apporté quelques modifications au cadre organique de la Direction Générale des Contributions. Cette révision du cadre organique répondait à la nécessité d'adapter la structure organisationnelle de l'Administration fiscale aux innovations introduites dans le système fiscal congolais.

A compter de 1999, le même pouvoir public a mis en place une stratégie de gestion décentralisée avec un objectif principal : le rapprochement de l'Administration fiscale des contribuables par la  déconcentration de la gestion  de l'impôt qui s'est traduite par la création des ressorts fiscaux. Pour assurer cette déconcentration, le pouvoir est donné à la Direction Générale d'adapter ses structures au rythme qui lui paraît le meilleur et ce,  en fonction des nécessités et des contraintes locales.

Le nombre des services dont l'activité est orientée vers la gestion et le contrôle des petits contribuables a été multiplié. La seule agglomération de Kinshasa compte deux directions urbaines responsables de 24 ressorts fiscaux, eux même divisés en 399 quartiers fiscaux.  En effet, les ressorts fiscaux ont été dotés des antennes fiscales ou quartiers fiscaux. Installés dans chaque quartier des communes de l'agglomération de Kinshasa, les quartiers fiscaux avaient pour rôle de procéder au recensement des contribuables.

 

Déconcentration budgétaire et allocation de moyens substantiels aux  directions

La globalisation des crédits et la déconcentration budgétaire, accompagnées d'une allocation de moyens substantiels, viendront concrétiser le transfert des moyens à tous les niveaux. Ainsi, Pour permettre aux directions un retour sur les efforts qu'elles ont réalisé sur leurs dépenses de fonctionnement, un système de désintéressement budgétaire est mis en oeuvre. En outre, pour développer le dialogue budgétaire entre l'administration centrale et les directions, des débats budgétaires sont mis en place. Ils permettent de mieux connaître les besoins et de rapprocher les politiques budgétaires de chaque direction.

Hélas, en privilégiant le rapprochement avec les petits contribuables, des ressources importantes ont été éparpillées entre des centaines d'unités (ressorts et quartiers fiscaux) dédiées à la gestion des petits contribuables, sans grand rendement.

Cette dispersion des moyens a conduit à la détérioration des conditions de travail, à la fois pour les directions provinciales que pour les ressorts fiscaux. S'agissant des directions urbaines, on a constaté une surpopulation  avec un impact négatif sur le travail et la santé des agents.

Pour remédier à cette situation, il fut envisagée alors une réorganisation des directions urbaines et provinciales  qui permettrait une meilleure gestion des entreprises moyennes et faciliterait les missions d'encadrement des ressorts fiscaux.

 

Introduction de l'outil informatique dans la gestion de l'Impôt

L'année 1999

L'efficacité de l'Administration fiscale s'est affirmée  face aux innovations législatives qui se poursuivent, au contexte social de nouveau sensible et aux avancées technologiques permises par l'informatique.

Au prix d'un effort soutenu des services de base, les grands fichiers informatiques (gestion des ressources humaines essentiellement) sont désormais constitués.

L'informatique démontre ainsi son aptitude à mettre en place avec rapidité des mesures conjoncturelles.

Les premiers micro-ordinateurs font timidement leur apparition à la Direction Générale des Contributions vers les années 1999. Divers matériels sont expérimentés, d'abord dans les services centraux, puis dans les directions urbaines, ensuite dans les ressorts.^21(*)

De la Direction Générale des Contributions à la Direction Générale des Impôts

Décret n°017/2003 du 2 mars 2003

Si la réforme de 1988 a abouti à la création d'une véritable Administration fiscale dotée d'une autonomie administrative et financière, la Direction Générale des Contributions,  elle doit au Décret n°017/2003 du 2 mars 2003 sa forme actuelle. Il ne s'agit pas d'un simple changement d'appellation par le remplacement du vocable Contribution par Impôt mais d'une véritable restructuration et une nouvelle organisation axée « usagers ».

En effet, avec la mise en place de la Direction des Grandes Entreprises, il est apparu nécessaire de redéfinir les missions de l'administration centrale tout en la renforçant en tant qu'organe d'impulsion.

La DGC comportait trois niveaux d'administration :

 

· les services centraux qui comprenaient sept directions  et deux services ; l'Inspection des services et la division de l'informatique ;

· les services provinciaux qui comprenaient deux directions urbaines pour l'agglomération de Kinshasa et dix directions provinciales qui couvrent le reste du territoire. Ces directions sont responsables des ressorts fiscaux implantés dans les communes ;

· Les services locaux qui sont constitués par les ressorts fiscaux installés au niveau des communes. Les directions urbaines de Kinshasa disposaient chacune de 12 ressorts fiscaux. Les directions provinciales de cinq au maximum.

 

 

La structure existante  était caractérisée par l'absence d'une véritable administration centrale.  Ainsi pour mettre fin à la confusion entre les missions généralement confiées à une administration centrale (mission de conception de la politique fiscale, élaboration de la législation, contrôle de l'application des textes par les services, etc.) et celles qui relèvent de la compétence des services territoriaux (missions opérationnelles), il est apparu nécessaire de restructurer la DGI en créant une vrai administration  centrale.

Cependant, le renforcement des capacités des directions centrales à préparer et à mettre en oeuvre des réformes nécessitait  qu'un nombre suffisant de cadres qualifiés y soient affectés ; notamment il nécessitait que les tâches de gestion, telle que la gestion des contribuables soient exclues des fonctions de l'administration centrale afin que celle-ci se consacre utilement aux tâches de conception et d'animation.

D'où la création de la Direction des Grandes Entreprises, la fusion des directions urbaines et le réaménagement des directions provinciales.

Création de la Direction des Grandes Entreprises

Décret n°017/2003 du 2 mars 2003

Le principal objectif de la création de la DGE est l'amélioration de la gestion des entreprises qui procurent l'essentiel des recettes fiscales. Il est donc apparu nécessaire que la DGE soit l'interlocuteur fiscal unique des entreprises publiques et privées  de grande taille quel que soit le secteur d'activités.

Les fonctions de taxation, contrôle et recouvrement jadis exercées par les directions centrales ont été dévolues à la DGE. Cette DGE est structurée en fonction de ses missions.

La centralisation de l'ensemble des missions fiscales sous la responsabilité d'une même autorité est en soi un facteur de modernisation de l'Administration fiscale.

La création d'une nouvelle DGI  est consacrée par le Décret n° 017/2003 du 02 mars  2003 portant création de la Direction Générale des Impôts, tel que modifié à ce jour.

Tout  le personnel de la DGC a été déversé dans la nouvelle DGI.

Restauration du terme IMPOT

Loi n° 005/2003 du 13 mars 2003

Après la refonte des structures et la redéfinition des missions, la question qui s'est posée alors était de savoir s'il fallait  garder l'appellation «   Contribution » pour désigner l'impôt en RDC.

Le terme CONTRIBUTION avait été adopté de manière systématique lors de la réforme de 1969 pour tempérer la charge émotive liée à l'impôt, rattaché, dans l'imaginaire populaire, à la servitude dans laquelle ployaient les populations congolaises pendant la colonisation.

Ce terme semblait plutôt avoir produit un effet démobilisateur dans le chef des contribuables, faisant parfois croire qu'aucune contrainte n'était plus attachée aux droits dus au  Trésor au titre de contribution.

Les impératifs de reconstruction nationale notamment par l'apport de tous les contribuables requièrent la restauration du caractère obligatoire des droits dus au Trésor.

En outre, l'intégration économique régionale et internationale à laquelle la République Démocratique du Congo s'est engagée exige une harmonisation des termes.

Telles sont les raisons pour lesquelles l'Administration fiscale a proposé de soit restauré le terme IMPOT qui devra ainsi remplacer le terme CONTRIBUTION dans tous les textes légaux et/ou règlementaires en matière fiscale.

A compter du 13 mars  2003, le terme IMPOT fut restauré par la  Loi n° 005/2003 du 13 mars 2003.

2.2.2. Base juridique

La base juridique de la création de la Direction Générale des Impôts est le décret n°017/2003 du 02 mars 2003 complété et modifié par le décret n°04/099 du 30 décembre 2004. Ces textes de lois remplacent et abrogent les ordonnances n°88/039 du 10 mars 1988 et n°89/099 du 12 mai - portant la création de la DGI.

2.2.3. Mission et Objectif

Au terme de l'article 2 du décret n°017/2003 du 02 mars 2003, la Direction Générale des Impôts est l'organe administratif qui a la vocation d'exercer, dans le cadre des lois et règlements, les missions et prérogatives en matière fiscale.

Elle est chargée d'étudier et de soumettre à l'autorité compétente les projets de lois, de décrets, arrêté et instructions en matière fiscale. De ce fait, elle constitue l'instance par excellence de consultation pour tout texte toute convention à incidence fiscale ou tout agrément d'un projet d'investissement à un régime fiscal dérogation.

La Direction Générale des Impôts exerce ses compétences de manière exclusive, sur toute l'étendue du territoire national de la RDC.

Son objectif principal consiste en la maximisation des recettes pour le compte du trésor public par la fiscalisation des opérations économiques et autres.

2.2.4. Rôle

Elle exerce, dans le cadre des lois et règlements en vigueur, toutes les missions et prérogatives en matière fiscale concernant l'assiette, le contrôle, le recouvrement et le contentieux des impôts, taxes, redevances et prélèvements à caractère fiscal.

La Direction Générale des Impôts exerce ses compétences, de manière exclusive, sur toute l'étendue du territoire national.

2.2.5. Fonctionnement

La Direction Générale des Impôts est dirigée par un Directeur général assisté par deux Directeurs généraux adjoints, nommés et le cas échéant, relevés de leurs fonctions par le Président de la République sur proposition du Ministre ayant les finances dans ses attributions

La Direction Générale des Impôts comprend l'Administration centrale et les directions opérationnelles dont la direction urbaine des impôts de Kinshasa ainsi que les directions provinciales.^22(*)

L'Administration Centrale est composée de la Direction Générale et des Directions

Centrales suivantes :

 1) La Direction des Ressources Humaines ;

2) La Direction de la Gestion Budgétaire et des Services Généraux ;

3) La Direction de l'Informatique ;

4) La Direction des Etudes, de la législation et du Contentieux ;

5) La Direction de la Taxation et de la Documentation ;

6) La Direction du Contrôle Fiscal ;

7) La Direction du Recouvrement.

La Direction opérationnelle et les services extérieurs : la Direction des Grandes Entreprises, les Centres d'Impôts Synthétiques.

Les Directions Centrales, la Direction des Grandes Entreprise, la Direction Urbaine et les Directions Provinciales sont hiérarchiquement soumises à l'autorité du Directeur Général. Elles sont subdivisées en Divisions et en Bureaux.

L'inspection des Services contrôle les services des Directions Centrales, de la Direction des Grandes Entreprises ainsi que de la Direction Urbaine et des Directions Provinciales sur ordre du Directeur Général.

Elle peut être chargée des missions d'enquête et de contre vérification fiscale. Elle veille à l'application régulière des lois et règlements en vigueur et au strict respect des directives de l'Administration Centrale. Elle propose, suite aux manquements constaté, les mesures disciplinaires et les reformes de nature à améliorer l'organisation et le fonctionnement des services.

La Direction Urbaine et les Directions des Provinciales sont chargées, dans leur ressort, des taches non dévolues à l'Administration Centrale et à la Direction des Grandes Entreprises.

Elles exercent leur compétence en matière de ressources humaines, de gestion budgétaire et  services généraux et d'informatique. Elles ont également pour attributions la coordination et le suivi des activités des services extérieurs en matière de gestion des dossiers unique, de contrôle fiscal, de recouvrement, de contentieux.

Elles ont, en leur sein, des services extérieurs dénommés « centres des Impôts » et « centres d'Impôts Synthétiques ».

Les Centres des Impôts sont chargés de la gestion de l'ensemble des opérations fiscales des entreprises, personnes physiques ou morales, sélectionnées suivant les critères définis par la Direction Générale.

Ils s'occupent notamment de la tenue des dossiers uniques, du contrôle fiscal, du recouvrement et du contentieux de ces entreprises en ce qui concerne tous les Impôts et certains droits relevant de la compétence de la Direction Générale des Impôts.

Les Centres des Impôts sont établis dans la Ville de Kinshasa, au Chef-lieu de chaque Province et/ou dans un Centre urbain en fonction du potentiel fiscal qui s'y trouve, à raison d'un Centre des Impôts par localité.

Les Centres d'Impôts Synthétiques sont chargés de la gestion des contribuables répondant aux critères définis par la Direction Générale.

Ils peuvent être situés dans les communes et autres Localités en fonction du potentiel fiscal qui s'y trouve.

La Direction Urbaine et les Directions Provinciales disposent, chacune, d'une Inspection des Services qui, sur le plan local, vérifie  les services sur demande du Directeur Urbain ou provincial, elle peut être chargée de missions d'enquête et veille à l'application régulière des lois et règlements en vigueur ainsi qu'au strict respect des directives de l'Administration Centrale et Urbaine ou Provinciale.

L'Inspection des Services propose, suite aux manquements constatés, les mesures disciplinaires et les reformes de nature à améliorer l'organisation et le fonctionnement des services.

2.2.6. Direction Urbaine Et Provinciales

Elles sont chargées, dans leur ressort, des tâches non dévolues à l'Administration Centrale et à la Direction des Grandes Entreprises.

Elles exercent leur compétence en matière de ressources humaines, de gestion budgétaire et services généraux et d'informatique. Elles ont également pour attributions la coordination et le suivi des activités des services extérieurs en matière de gestion des dossiers uniques, de contrôle fiscal, de recouvrement, de contentieux.

Elles disposent, chacune, d'une Inspection des Services qui, sur le plan local, vérifie les services sur demande du Directeur Urbain ou Provincial, elle peut être chargée de missions d'enquête et veille à l'application régulière des lois et règlements en vigueur ainsi qu'au strict respect des directives de l'Administration Centrale et Urbaine ou Provinciale.

L'ORGANIGRAMME

Inspection des services

DIRECTEUR GENERALE

Directeur Adjoint chargé de fiscalité & réformes

Directeur Adjoint chargé d'Adm & Finance

Direction Urbaine et Directions Provinciales

DGE

ADMINISTRATION CENTRALE

Divisions

Sièges

Direction des études et communication

Direction des ressources humaines

CDI

Antennes

Direction de la législation fiscale et du contentieux

Direction de la gestion budgétaire et des services généraux

CIS

Direction d'assiette

Direction de l'informatique

Direction de la recherche

Direction du contrôle fiscal

Direction de recouvrement

* ²¹ www.dgi.gouv.cd le 21/01/2015

* ²² www.dgi.gouv.cd