Contribution à la mise en Å“uvre de la politique nationale de sécurité et de santé au travail dans l'administration publique béninoise

B. Présentation de la revue de littérature

La revue de littérature permet, dans le cadre de toute recherche ou écrit scientifique, de s'assurer, au préalable, de l'état des connaissances acquises sur le sujet ou le domaine abordé. De ce fait, ce paragraphe fera l'état de nos connaissances par rapport á chacune de ces hypothèses.

1. Revue de littérature relative á l'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique

L'un des objectifs fixés par l'Organisation Internationale du Travail (OIT) depuis sa création même, en 1919 est la protection de la santé des travailleurs. De ce fait, elle a élaboré un ensemble conséquent d'instruments internationaux et de documents d'orientation destinés à assister les mandants dans le renforcement de leurs capacités en vue de prévenir et de gérer les risques et les dangers sur le lieu de travail. Ainsi, a-t-elle adopté la convention N^o 161 et la recommandation N^o 171 sur les services de santé au travail, 1985. Le principe de cette norme est de favoriser la santé physique et mentale de tous les travailleurs en maintenant un milieu de travail sûr et salubre et bien adapté par un service préventif. A cet effet, au thème de l'article 1^er de cette convention : «L'expression services de santé au travail désigne un service investi de fonctions essentiellement préventives et chargé de conseiller l'employeur, les travailleurs et leurs représentants dans l'entreprise en ce qui concerne:

§ les exigences requises pour établir et maintenir un milieu de travail sûr et salubre, propre à favoriser une santé physique et mentale optimale en relation avec le travail;

§ l'adaptation du travail aux capacités des travailleurs compte tenu de leur état de santé physique et mentale »^4(*)

De nos jours, de nombreuses voix s'élèvent pour dénoncer et refuser les atteintes à la santé survenues à l'occasion du travail. Sur le banc des accusés, toujours et encore on range la prévention. Les réflexions, les négociations^5(*), les articles^6(*) se multiplient, tous unanimes, sur la "grande panne" de la prévention et la nécessité de la développer. Mais qu'est ce que la prévention ? Beaucoup d'écrivains se sont penchés sur ce sujet.

Ainsi, Pierre GOGUELIN en 1996 ^7(*)précisait que la prévention, du latin praevenir (c'est á dire prendre les devants) est « l'acte par lequel on prend les devants sur un événement possible afin de l'empêcher de se produire et de diminuer les effets négatifs de cet événement au cas où on ne peut être certain de l'empêcher». L'auteur introduit différents degrés dans la prévention. On distingue d'abord la volonté d'empêcher l'événement de se produire puis ensuite la volonté de diminuer les effets négatifs de cet événement dans l'hypothèse où il n'est pas neutralisé.

Cette définition « multi- graduelle » est d'ailleurs à rapprocher de celle retenue par l'OMS, qui distingue 3 types de prévention. La prévention primaire vise á éliminer ou á réduire les facteurs susceptibles d'altérer la santé des individus, la prévention secondaire ensuite qui consiste á dépister les altérations de la santé déjà réalisées ou en puissance, et la prévention tertiaire qui se recoupe avec la médecine des soins et vise á limiter les séquelles et incapacités.

D'autres auteurs tels que HUET (J-A) ET RIVIERE (J.)^8(*)définissent la prévention comme «l'ensemble des mesures prises par la collectivité en vue de protéger les individus contre les maladies, accidents et nuisances de toutes sortes qui entravent les conditions naturelles de la vie ou raccourcissent sa durée». Prévenir est donc plus qu'anticiper ou prévoir c'est voir avant et agir avant c'est à dire que l'employeur a l'obligation de préserver la santé physique et mentale des travailleurs par la mise en place de moyens de prévention appropriés. Il incombe également à chaque travailleur de prendre soin, en fonction de sa formation et selon ses possibilités, de sa sécurité et de sa santé ainsi que de celles des autres personnes concernées du fait de ses actes ou de ses omissions au travail.

Au Bénin, la loi 98-004 adoptée le 27 janvier 1998 portant code du travail en République du Benin qui régit le secteur privé et parapublic prévoit en ses articles 194 et suivants l'organisation d'un service de santé au travail en entreprise au profit des travailleurs. Toutefois, la prévention ne peut pas á elle seule, résoudre tous les  problèmes que posent la santé au travail. C'est tout un système qui devrait être mis en place.

2. l'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales

Être en « bonne santé » au travail, c'est un enjeu quotidien. En effet, tous les jours, il se passe des choses dans le travail qui peuvent s'avérer favorables ou non à la santé. Chaque jour, de nombreux travailleurs sont amenés à exercer leur métier dans des conditions de travail qui mettent leur santé, voire leur vie et celle d'autres, en danger. Ces conditions de travail, notamment l'impact de l'activité professionnelle sur la santé et la sécurité des travailleurs, sont au coeur des questions sociales.

Sur le plan international, l'OIT en 1981 définit : « le terme santé en relation avec le travail, ne vise pas seulement l'absence de maladie ou d'infirmité. Il inclut aussi les éléments physiques et mentaux affectant la santé directement liés á la sécurité et á l'hygiène du travail». C'est dans cette optique qu'elle a adopté :

Ø la convention N° 120 sur l'hygiène (commerce et bureaux), en 1964 ;

Ø convention N° 148 sur le milieu de travail (pollution de l'air, bruit et vibrations), en 1977 ;

Ø la convention N° 187 sur le cadre promotionnel de la sécurité et la santé au travail, adoptée en 2006 ;

Ø la convention N° 155 sur la sécurité et la santé des travailleurs en 1981^9(*) qui s'applique á toutes les branches d'activités économiques et á tous les travailleurs.

Cette dernière définit le lieu de travail comme étant tous les endroits ou les travailleurs doivent se trouver ou se rendre du fait de leur travail et qui sont placés sous le contrôle direct ou indirect de l'employeur. Elle prescrit à tout Etat membre l'ayant ratifiée de définir, mettre en application et réexaminer périodiquement une politique nationale cohérente en matière de sécurité, de santé des travailleurs et de milieu de travail.

Cette politique a pour objet de prévenir les accidents et les atteintes à la santé, qui résultent du travail, ou qui surviennent au cours du travail, en réduisant à un minimum les causes des risques inhérents au milieu de travail, dans la mesure où cela est raisonnable et pratiquement réalisable. Avec cette dernière phrase on se demande, est ce qu'il aura vraiment une protection pour ces pauvres travailleurs ? N'est ce pas la une dissimulation internationale ?

Sur le plan national, il existe des dispositions législatives et réglementaires nationales portant sur la santé et sécurité au travail. Ainsi, la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 reconnaît l'importance des règles d'hygiène et de sécurité à travers ses articles 27 et 30^10(*). La loi N° 98-004 du 27 janvier 1998 portant Code du travail en République du Bénin prévoit au titre IV, Chapitre IV, Section I, des dispositions sur la sécurité et santé au travail pour le secteur privé et parapublic.

Pour la fonction publique, le Fonds National de Retraite du Bénin a été créé par l'Ordonnance N° 63 PR. du 29 décembre 1986 pour liquider et servir les prestations attribuées en application avec les dispositions de la Loi N° 86-014 du 26 Septembre 1986, portant Code des Pensions Civiles et Militaires de Retraite en République Populaire du Bénin. Ces prestations se résument aux pensions d'ancienneté et aux pensions proportionnelles ou la solde de réforme.

Il existe, par ailleurs, un régime de prise en charge de la maladie géré par le Ministère des Finances et de l'Economie, destiné aux fonctionnaires (en activité ou à la retraite), son conjoint, les enfants de moins de 20 ans et les orphelins de moins de 21 ans. Ceux ci jouissent d'une prise en charge des soins octroyés dans les hôpitaux publics, en cas de nécessité, sur présentation d'un bulletin délivré par leurs services. Les prestations sont couvertes à hauteur de 80 % soit 4/5ème, excepté les soins de spécialité. Le fonctionnaire bénéficie également de l'évacuation sanitaire. Les frais liés à l'évacuation sanitaire sur l'étendue ou à l'extérieur du territoire national sont pris en charge à 100 % par le budget national.

Le décret N° 95-387 du 28 Novembre 1995 portant régime des indemnités à allouer aux évacués sanitaires devant suivre des soins à titre externe à l'étranger et le Décret N° 2005-834 du 30 Décembre 2005 portant réglementation des évacuations sanitaires en République du Bénin, définissent les conditions dans lesquelles on procède à l'évacuation sanitaire, détermine les personnes bénéficiaires, décrit la procédure de l'évacuation sanitaire et fixe les droits et les obligations du malade évacué.

Enfin, l'arrêté N° 22/MFPTRA/DC/SGM/DT/SST du 19 avril 1999 portant mesures générales d'hygiène et de sécurité au travail, dispose que l'employeur doit offrir aux travailleurs de bonnes conditions de travail et une bonne ambiance des lieux de travail ; il doit également assurer à chaque travailleur, compte tenu de son activité et des endroits où il doit effectuer son travail, une bonne hygiène au travail.

Certains auteurs se sont également penchés sur la question de la santé et sécurité au travail.

J. Pélissier, A. Supiot et A. Jeammaud,^11(*) 2004 ont abordé le domaine de l'hygiène et de la sécurité au travail, en mettant l'accent sur la notion de prévention des risques professionnels. Selon, un arrêt rendu par la cour de cassation en France, le 28 février 2002, le juge estime que « en vertu du contrat le liant á son salarié, l'employeur est tenu envers celui-ci d'une obligation de sécurité de résultat...», c'est á dire ce qu'on attend de l'employeur c'est protéger la santé de ses travailleurs. Il ne suffit pas de clamer haut et fort le devoir de l'employeur, il faut qu'il soit traduit par des faits.

MOUTON J.P., 2006^12(*), lui, est parti des coûts engendrés par les accidents de travail pour enfin appeler les patrons à améliorer la sécurité de leur entreprise. « Tous les accidents ont un coût pour l'entreprise », affirme-t-il.

Améliorer la santé et la sécurité au travail consiste à améliorer globalement l'état de santé de la population. Car, le travail doit être un moyen de se construire une bonne santé et non une source d'insécurité et de maladie. Améliorer les conditions de travail, en particulier la santé au travail, contribue à améliorer l'état de santé général des populations et à augmenter leurs ressources, ce qui contribue à leur développement.

3. Revue de littérature relative à l'insuffisance de ressources humaines qualifiées (Inspecteurs du travail et Médecins du Travail) 

Pour pouvoir appréhender et maîtriser l'ensemble des facteurs de risques dans le milieu du travail, il faut une approche pluridisciplinaire qui regroupe la psychologie du travail, la physiologie, l'hygiène du travail, la médecine, l'ergonomie et l'inspection du travail.

Cette notion d'approche pluridisciplinaire n'est pas nouvelle. L'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) défend cette approche qui nécessite que les membres de l'équipe (ou du service) de santé au travail soient formés de manière adéquate. Le Comité mixte OIT/OMS de la médecine du travail a publié en 1981, un rapport sur l'éducation et la formation en matière de médecine du travail, de sécurité et d'ergonomie^13(*).Cette équipe de santé au travail regroupe les spécialistes de ce domaine et son efficacité dépendra non seulement des compétences des représentants de diverses disciplines mais aussi de leurs capacités à travailler ensemble et à partager leurs connaissances.

Au sein d'une telle équipe, l'hygiéniste du travail joue un rôle de « liant » entre les différents experts. Son objectif est le même que celui du médecin du travail puisqu'il vise à maintenir les travailleurs en parfaite santé, dans un environnement professionnel ne présentant pas de risques inacceptables. L'ergonome, lui, il partage ses préoccupations et ses compétences, lorsqu'il s'agit d'appréhender les facteurs de l'environnement professionnel qui se trouvent à la frontière entre les risques pour la santé (domaine de l'hygiène du travail) et le confort qui peut altérer non seulement le bien-être et la santé du travailleur, mais aussi ses performances et sa capacité de travail.

* ⁴ Article 1^er de la convention 161 sur les services de santé au travail, 1985

* ⁵ANACT,prévention des risques professionnels :les points de vue des partenaires sociaux, réseau éditions, ANACT, 2000

* ⁶ Voir par exemple, DEMILLE (E), conseil supérieur de prévention, la grande panne, le journal des médecins du travail, mars-avril 2002,p1.

* ⁷ GOGUELIN (P), La prévention des risques professionnels, Que sais-je ?no 3082, Paris : PUF, 1996, 127p

* ⁸HUET(J-A.) et RIVIERE (J.), Une politique de prévention, Paris : SDMS Editeurs, 1964

* ⁹la liste des conventions en matière de sécurité et de santé au travail n'est pas exhaustive

* ¹⁰L'article 27 dispose que toute personne a droit à un environnement sain, satisfaisant et durable et a le

Devoirde le défendre. L'Etat veille à la protection de l'environnement et l'article 30 reconnaît à tous les

citoyens le droit au travail et s'efforce de créer les conditions qui rendent la jouissance effective et paisible de ce droit

* ¹¹ PELISSIER, (J.), SUPIOT (A.), JEAMMAUD (A.), 2004, «Droit du travail», 22ème édition, Paris

* ¹² MOUTON (J.P), 2006, «La sécurité en entreprise : sensibilisation des

Personnels et mise en oeuvre d'un plan d'action», 2ème édition, Paris.

* ¹³ Organisation Mondiale de la Santé (1981). Education et formation en matière de médecine du travail, de sécurité et d'ergonomie. 8ème rapport du Comité mixte OIT/OMS de la Médecine du travail. Série de Rapports techniques 663, Genève.