Etude comparée de la gestion de l'eau dans deux communes frontalières: Saint- Julien-en- Genevois( France ) et Bernex ( Suisse )

4. Cadre légal

La France et la Suisse partagent une frontière commune qui s'étend sur près de 573 km entre l'est de la France et l'ouest de la Suisse. Chacun de ces Etats a développé une législation en matière de gestion des ressources en eau ; ils possèdent chacun des spécificités administratives et institutionnelles propres à leur territoire.

Dans cette partie consacrée à la législation, nous analyserons quelques aspects principaux des législations suisse et française en matière de gestion durable de l'eau, et ceci, au regard de nos neuf indicateurs de durabilité. Cette analyse sera principalement axée sur les textes pivots qui traitent de la gestion des eaux dans chacun de ces deux pays à savoir :

- La loi sur l'eau n° 92-3 du 3 janvier 1992 (France),

- La loi fédérale sur la protection des eaux (RS, 814.20) du 24 janvier 1991 (Suisse).

Les politiques publiques de l'eau s'inscrivant dans un cadre européen, une législation communautaire est née en 2000 : la Directive cadre européenne (DCE). Son objectif général est d'atteindre d'ici 2015 un bon état des différents milieux sur tout le territoire européen. Cette directive a été adaptée dans la législation française en matière de gestion de l'eau. Au vu de la diversité de nos indicateurs, nous tirerons certains de nos propos de cette directive qui est plus ou moins la « norme française » de gestion des eaux ainsi que de diverses autres lois, ordonnances et outils de planification territoriale qui traitent de près ou de loin de ces indicateurs en France et en Suisse.

Une comparaison de ces législations française et suisse nous permettra de ressortir les points divergents en ce qui concerne la gestion de l'eau, ce qui au final nous situera sur le rôle de la frontière dans la gestion durable et intégrée des ressources en eau dans ces deux Etats.

4.1. L'évolution du cadre légal en France

En France, les lois de du 16 décembre 1964, du 3 janvier 1992 et du 30 décembre 2006 sont les clés de voûte, les piliers sur lesquels repose la politique de l'eau.

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« La première préoccupation du législateur au début du 20^ème siècle était d'organiser une bonne règlementation des principaux usages de l'eau : loi de 1898 sur les aménagements hydrauliques, loi de 1917 sur les installations insalubres (établissements industriels), loi de 1917 sur l'énergie hydraulique ». (Nicolazo & Renaud, 2007 : 217)

Mais ces différentes règlementations n'ont pas pour autant résolu les problèmes de pollution qui se posaient ; les actions administratives étaient en outre un peu dispersées. Ceci a amené l'Etat à mettre sur pied dans les années 60, une nouvelle loi, celle du 16 décembre 1964 qui a modifié profondément le dispositif institutionnel national. Cette loi a entrainé la création d'une nouvelle circonscription administrative, le bassin hydrographique.

En effet, depuis la loi de 1964, tout le territoire français a été découpé en 6 grands bassins hydrographiques qui associent élus, usagers et administrations. Il s'en est suivi la création des Agences de l'eau au niveau de chacun de ces bassins et la définition d'un nouveau corps de règlementation des pollutions basé sur la perception de redevances auprès des usagers en fonction des volumes d'eau prélevés et des pollutions induites.

Les Agences de l'eau sont nées de la volonté de sortir des frontières administratives traditionnelles trop bureaucratiques où seul l'Etat domine, et de faire participer l'ensemble des acteurs de la gestion d'une ressource considérée comme un bien collectif.

La loi du 3 janvier 1992, elle, affirme le caractère patrimonial de l'eau ainsi que sa valeur écologique en son premier article : «L'eau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d'intérêt général».

Selon Nikolazo et Redaud, 2007, cette loi introduit de nouveaux principes de planification grâce au Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) et au Schéma d'Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE).

Les SDAGE sont élaborés au niveau des bassins hydrographiques par les comités de bassins ; ils définissent les orientations générales de gestion et de protection des eaux .Ces orientations sont le fruit d'une concertation entre tous et d'une participation de toutes les forces vives concernées par la gestion de l'eau, au lieu d'être une émanation de l'Etat et de l'administration seulement.

Les SAGE sont élaborés à un échelon plus local et sur l'initiative des Commissions locales de l'eau.

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Via ces outils, la loi de 1992 introduit des contraintes de protection des écosystèmes et renforce le régime des sanctions administratives grâce à la police des eaux.

La loi de 1992 indique en outre que l'organisation de l'approvisionnement en eau potable et l'assainissement sur le territoire communal sont du ressort des communes. L'intercommunalité est très marquée puisqu'il est possible aux communes de s'associer dans l'organisation de ces services pour mettre en commun les moyens de gestion et rechercher des économies d'échelles.

Toujours selon ces mêmes auteurs, la loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 apporte, elle, de grandes réformes aux agences par rapport aux redevances et crée

l'Office National des Eaux et des Milieux Aquatiques (ONEMA) qui a pour rôle de fédérer l'ensemble des agences afin de coordonner l'ensemble des actions. Cette loi introduit également le concept de droit d'accès à l'eau pour tous ainsi que la prise en compte des adaptations nécessaires aux changements climatiques dans la gestion de l'eau.

Il est à mentionner aussi qu'aujourd'hui, l'essentiel du droit de l'eau est intégré au code de l'environnement et de plus en plus issu de la règlementation européenne.

En ce qui concerne le régime de propriété des eaux de surface, le Code civil du 21 mars 1804 distingue les cours d'eau domaniaux et ceux non domaniaux.

« Le régime juridique du cours d'eau est l'élément essentiel de la détermination des droits et obligations qu'entraîne la riveraineté d'un linéaire. Ce régime peut être celui du cours d'eau domanial ou du cours d'eau non domanial f...] ; est rivière non domaniale celle qui n'est pas classée comme appartenant au Domaine Public Fluvial».¹⁹

Les cours d'eau domaniaux sont les cours d'eau qui

« appartiennent aux voies navigables, ceux qui sont maintenus dans le Domaine Public Fluvial malgré qu'ils soient radiés de la nomenclature des voies navigables et enfin ceux dont l'entretien et les usages ont été concédés aux collectivités locales par l'Etat.

¹⁹ Ministère du développement durable. (juin 2001). Gestion équilibrée de l'eau et gestion de l'espace. *Page Web]. Disponible sur : http://www.languedoc-roussillon.ecologie.gouv.fr/eau/guide/preambule.htm#top , consulté le 07/05/11.

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Ainsi donc, tous les autres cours d'eau qui n'entrent pas dans ces trois catégories ci-dessus sont classés comme non domaniaux »²⁰.

En somme, les cours d'eau domaniaux appartiennent à l'Etat et ceux non domaniaux aux propriétaires situés sur leurs rives. L'obligation qui en découle est que l'entretien de ces cours d'eau et de leurs rives incombe à ces propriétaires ; pour garantir l'intérêt général, l'Etat assure le contrôle de cet entretien.

« Le propriétaire riverain est tenu à un curage régulier pour rétablir le cours d'eau dans sa largeur et sa profondeur naturelles, à l'entretien de la rive par élagage et recépage de la végétation arborée et à l'enlèvement des embâcles et débris, flottants ou non, afin de maintenir l'écoulement naturel des eaux, d'assurer la bonne tenue des berges et de préserver la faune et la flore dans le respect du bon fonctionnement des écosystèmes aquatiques »²¹.

Quant aux eaux souterraines, elles sont sous la propriété du propriétaire du sol sous lequel elles se situent et il a donc le droit de disposer de ces eaux. Ces droits privés de disposition sont toutefois limités lorsque l'intérêt général est en jeu.

« La propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous [...] le propriétaire peut faire au-dessous toutes les constructions et fouilles qu'il jugera à propos, et tirer de ces fouilles tous les produits qu'elles peuvent fournir [...] »²².

Mais de plus en plus, des voix s'élèvent contre ce statut des eaux souterraines et souhaitent qu'on reconnaisse un simple droit d'usage de ces eaux aux propriétaires plutôt qu'un droit de propriété.

Il en est de même pour les eaux de surface, puisque la loi sur les eaux de 1992 dispose que l'eau fait partie du patrimoine national et donc non susceptible d'appropriation ; la prise de conscience environnementale a fait que les droits d'usage ont fortement évolué alors que le régime juridique des droits de propriété est resté inchangé depuis le code civil de 1804.

²⁰ ibidem

²¹ ibidem ²²ibidem

« Parce que l'eau est un bien collectif, parce que l'eau fait partie du patrimoine de la nation, l'Etat détient seul (dans certains cas, par délégation les maires) le pouvoir de régulation des usages de l'eau C'est l'Etat, au niveau déconcentré, le préfet, qui délivre les autorisations de prélèvement, de dérivation, de rejets de substances polluantes. Ces autorisations ne sont pas des droits ; elles peuvent être, dans certaines conditions révisées ou retirées par le préfet ». (Nicolazo & Redaud, 2007 : 132)

Le sous-système des acteurs englobe une multiplicité d'intervenants à quatre échelles d'action que sont l'échelle nationale, l'échelle du bassin hydrographique, celle de la région et enfin celle du département et des communes.

- Le niveau national est celui où se fait l'élaboration de politiques ; cette tâche est assurée par le ministère et ses services publics que sont l'ONEMA et le Conseil National de l'Eau.

- Le bassin hydrographique est le niveau de coordination et de stratégie ; c'est là que sont mises en place les politiques nationales élaborées précédemment. Cette coordination est assurée la Direction Régionale de l'Environnement (DIREN) et le préfet de bassin avec l'aide des services publics que sont les Agences de l'eau et le Comité de bassin.

- La région constitue le niveau de pilotage. On y retrouve le préfet régional, l'ONEMA interrégional et le conseil régional.

- Le département et les communes sont les niveaux où s'opèrent les politiques. Les acteurs à ce niveau sont les services techniques départementaux, le conseil général des services techniques ainsi que les collectivités locales.

Il est à noter que l'Etat est présent à chacun de ces niveaux par l'entremise de ses services déconcentrés.

A ces groupes d'acteurs publics, il faut ajouter les associations de protection de l'environnement, les scientifiques, les usagers et les acteurs économiques.