Compétence juridictionnelle en matière de voie de fait administrative

Section II : LE CAS DU MAROC

Au Maroc, la compétence juridictionnelle en matière de voie de fait a fait l'objet de controverse. En effet, la jurisprudence marocaine en matière de voie de fait permet de comprendre que depuis que la Cour suprême a consacré l'existence de cette notion en 1958, elle n'a pas délimité la compétence juridictionnelle de façon claire et définitive, c'est-à-dire de sortes que la voie de fait relève de l'ordre juridictionnel administratif ou qu'elle relève de l'ordre juridictionnel judiciaire. Mais cette attitude de la Haute juridiction peut s'avérer compréhensive. En fait, la Maroc a suivi la pratique française en la matière, c'est-à-dire la compétence du juge de droit commun, en vertu d'une part de l'héritage du protectorat, et d'autre part, en raison de son système d'organisation juridique à l'aube de l'indépendance. A cette époque l'organisation judiciaire du Royaume était fondée sur le système d'unité de juridictions à la tête desquelles se trouvait la Cour suprême instituée en 1957. Et évidemment le problème de compétence ne se posait guère à cette époque, étant donné que c'étaient les tribunaux de droit commun qui étaient compétents pour connaître de toutes les matières, qu'elles soient administratives ou qu'elles soient civiles. En matière de voie de fait, c'étaient les Tribunaux de première instance et les Cours d'appel qui statuaient sur les demandes de voie de fait. Mais c'est à partir de la création des tribunaux administratifs, qu'a commencé les conflits de compétence, même la Cour suprême avait du mal à adopter une position définitive, de peur de se lier à l'avenir. Il faudra attendre en 1996 pour que la Haute juridiction décide enfin de compte que les tribunaux administratifs sont compétents pour la constatation, la cessation de la voie de fait et même la réparation des préjudices pouvant éventuellement en résulter.

A- LA CREATION DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS

La création des tribunaux administratifs résulte du Dahir n°1-92-225 du 10 septembre 1993 portant promulgation de la loi 41-90 instituant les Tribunaux administratifs. L'institution des juridictions administratives a été un acte salutaire de la part des autorités marocaines. Cette réforme du système juridictionnel du Royaume et du contentieux administratif résulte en grande partie des insuffisances du système d'unité de juridictions pratiqué au Maroc depuis 1913^48(*). L'un des objectifs essentiels de cette reforme juridictionnelle était constitué par la réalisation d'une justice plus rapide et surtout plus proche des administrés. Cependant, la loi 41-90 ne va pas pour autant simplifier les procédures juridiques mises en oeuvre dans le contentieux administratif, notamment en ce qui est du chapitre de la résolution des litiges pouvant résulter de la voie de fait. En effet, le législateur s'est contenté de dire simplement que la majeur partie des recours de plein contentieux (administratif) est transférée des tribunaux ordinaires aux tribunaux administratifs et qu'un juge de référés est institué au niveau des tribunaux administratifs, qui dispose des mêmes pouvoirs que ceux dont disposait le juge ordinaire de référés. Il apparaît ainsi comme si le législateur entendait laisser le choix à la jurisprudence de mettre fin à cette polémique de compétence comme en France. Et c'est justement ce qui adviendra.

1- La percée du Tribunal administratif de Casablanca^49(*)

A l'aube de la création des tribunaux administratifs, le premier acte posé par ces nouvelles juridictions, en l'occurrence le Tribunal administratif de Casablanca, a été de reconnaître leur compétence pour statuer sur les demandes de cessation de la voie de fait. En effet, c'est dans l'affaire Kadalia Rachelle et Consorts, que le juge de Casablanca a affirmé que le juge administratif est compétent pour la cessation de la voie de fait. Dans ses motivations, le juge a considéré que le rôle assigné aux tribunaux administratifs est « de rendre justice aux administrés et notamment la sauvegarde de la propriété privée contre les actes de l'administration », en s'inspirant du discours royal du 8 mais 1990. Ensuite, le juge s'est basé sur la 41-90 instituant les juridictions administratives. D'abord, l'article 8 de la loi qui « a transféré la majeur partie des recours de plein contentieux, des tribunaux ordinaires aux tribunaux administratifs ». Il évoque ensuite l'article 19 de ladite loi qui a institué un juge de référés en la personne du président du tribunal administratif, et dispose « que le président du tribunal administratif (ou celui qu'il désigne) en sa qualité de juge de référés statue sur les requêtes provisoires et conservatoires ». En interprétant ces dispositions le juge de Casablanca a considéré que le juge administratif « doit exercer les mêmes pouvoirs que ceux dont disposait le juge ordinaire...étant donnée qu'aucun texte ne lui interdit l'exercice de ces pouvoirs, y compris le pouvoir de statuer sur la demande de faire cesser une voie de fait ». C'est ainsi que le juge de Casablanca s'est écarté de la jurisprudence en vigueur qui estimait que la voie de fait doit être du ressort du juge ordinaire. Toutefois, il restait une question à laquelle le juge n'avait pas apporté de réponse : il s'agissait de la réparation du dommage éventuel qui peut résulter de l'acte incriminé, et du droit applicable à la cause^50(*).

Mais si cette position du Tribunal de Casablanca a été qualifiée de couronnement par certains auteurs^51(*), elle n'a pas été suivie par les autres juridictions administratives du Royaume.

2- Le retour à la jurisprudence d'avant 1994

Malgré la percée tentée dès 1994 par le Tribunal administratif de Casablanca, la tendance générale des juridictions administratives s'orientait vers une confirmation pure et simple de la jurisprudence antérieure à l'institution de ces juridictions^52(*) et une adoption quasi intégrale des positions de la jurisprudence française : le dessaisissement de la juridiction administrative en faveur de la compétence des tribunaux civils, et application par ceux-ci des règles du droit privé. Ce fut notamment le cas des tribunaux administratifs de Rabat dans l'arrêt Bendaoui du 23 février 1995 et d'Agadir dans celui de Beniaïch du 6 octobre 1995. Pour ces tirbunaux, la juridiction ordinaire c'est la juridiction protectrice des libertés publiques et des propriétés privées et la compétence administrative est à écarter en application de l'orientation française suivie au lendemain du protectorat par les tribunaux^53(*).

On pourra bien se demander quel a été le rôle joué par la Cour suprême pendant cette période ?

En effet, pendant cette période on peut dans un premier temps affirmer que la Haute juridiction avait implicitement soutenu la position qui préconisait la compétence administrative, car elle n'a pas opposé une opinion défavorable à la décision du tribunal de Casablanca. Mais dans un second temps, la Cour suprême a brisé le silence pour se ranger du côté des tribunaux de Rabat et d'Agadir qui écartent la compétence administrative en matière de voie de fait. L'affirmation de cette position ressort de deux de ses arrêts qu'elle a rendu le même jour. Il s'agit de l'arrêt Bisrour et de l'arrêt Belkacem du 20 juillet 1995. Dans ses différentes motivations, le juge de la Cour suprême s'est basé sur l'article 8 de la loi 41-90. Il considère que cette disposition a limité « ...la compétence des tribunaux administratifs à la réparation des dommages que cause l'activité des personnes publiques^54(*)... », et qu'il « ...ne mentionne pas qu'ils sont compétents pour faire cesser la voie de fait^55(*)... ».

Ainsi la juridiction suprême venait de fermer la porte qui avait été entr'ouverte par le Tribunal de Casablanca qui avait laissé entendre qu'il procéderait à la cessation de la voie de fait au cas où il y aurait urgence et où l'affaire ne serait pas pendante devant le juge de l'expropriation. Cette position de la Cour suprême a été critiquée par certains auteurs comme M. Benabdallah qui a estimé que le juge a procédé à « une interprétation restrictive de l'article 8 de la loi 41-90 »^56(*). En revanche, d'autres ont bien apprécié cette jurisprudence tels que M. Hassoun, Commissaire royal auprès du Tribunal administratif de Marrakech, qui considère que le juge administratif ne peut être compétent en matière de voie de fait en raison du fait que « toute compétence émane de la loi », et la loi 41-90 ne mentionne pas que la voie de fait doit relever de la compétence administrative, par conséquent elle ne peut que relever des juridictions judiciaires suivant la « logique jurisprudentielle »^57(*).

Alors qu'en est-il aujourd'hui ?

B- LA CONSECRATION DE LA COMPETENCE ADMINISTRATIVE

Après quelques hésitations, les juridictions administratives du Royaume ont finalement jugé que les tribunaux administratifs sont compétents pour statuer sur une demande de mise en cause de la voie de fait, en vertu de `'l'incontournable'' loi 41-90. Cet exorcisme de la justice administrative, comme le dit M. Benabdallah, a été amorcé par le Tribunal administratif de Meknès dans l'arrêt Zeroual^58(*), suivi par le Tribunal administratif de Rabat dans l'arrêt Akouh^59(*) pour ainsi être achevé par l'intervention monumentale de la Cour suprême dans l'arrêt Ammouri^60(*).

1- L'orientation des tribunaux administratifs de Meknès et de Rabat

Dans leurs différentes analyses, les tribunaux de Meknès et de Rabat se sont inscrits en faveur de la compétence pleine et entière du juge administratif à l'égard de la voie de fait administrative, en faisant prévaloir une interprétation plus large du texte fondant leurs compétences à partir d'un examen de l'équivalence entre la loi elle-même et l'esprit qui avait présidé à son élaboration.

En effet, dans l'arrêt Zeroual, le tribunal de Meknès se déclarant compétent pour statuer sur une demande relative à la voie de fait, considère que « le tribunal administratif est compétent, compte tenu de la plénitude de juridiction qu'il a dans le cadre du plein contentieux, pour statuer sur tout litige administratif où l'administration est partie tant que le législateur n'attribue pas expressément la compétence à propos de ce litige à une juridiction et tant que l'article 8 ne lui interdit pas l'évocation de tels litiges » et plus encore le tribunal estime qu' «il n'y a pas d'inconvénient pour le tribunal d'abandonner une jurisprudence antérieure qui ne concorde plus avec l'évolution économique et sociale ». Cette décision est sans équivoque tellement elle a été prononcée dans une clarté si parfaite. Il faut toutefois signaler que la demande en cause a été rejetée par le tribunal pour défaut de preuve de voie de fait.

Et quelques jours plus tard, c'est au tribunal de Rabat, dans l'arrêt Akouh, de s'écarter d'une jurisprudence qui ne répondait plus aux nécessités de la réalité économique et sociale. Pour le tribunal l'acte administratif pour le quel il a été saisi constitue « une voie de fait administrative sur la propriété privée du requérant, et que ce tribunal a estimé antérieurement que la juridiction ordinaire c'est la juridiction protectrice des libertés publiques et des propriétés privées et que, par conséquent il déclarait son incompétence de statuer sur de telles demandes suivant en cela la jurisprudence française ». En effet, le Tribunal de Rabat s'était déclaré incompétent pour statuer sur les litiges mettant en cause la voie de fait dans l'affaire Bendaoui que nous avons évoquée dans la première section de ce chapitre. En décidant de revenir sur cette jurisprudence le tribunal évoque deux raisons essentielles selon que « cette jurisprudence résulte des racines historiques à un pays étranger et, par conséquent, son application à la réalité marocaine doit être écartée », et que le but réel de l'institution des juridictions administratives consiste « dans la défense des droits des citoyens et la protection de l'abus de l'Etat et de l'autorité administrative quelque soit la nature de cet abus ». Par ailleurs, le juge considère que « tant que l'article 8 de la loi 41-90 instituant les tribunaux administratifs n'exclue pas les affaires de cessation de la voie de fait des compétences qui lui sont attribuées ; ces tribunaux demeurent compétents pour statuer sur cette demande qui de par sa nature concerne un litige administratif...la juridiction administrative est la juridiction naturelle pour statuer sur les demandes relatives à la voie de fait ». Ainsi avait conclu le juge administratif de Rabat en écartant la compétence judiciaire en matière de voie de fait administrative. Et c'est sur cette même voie que la Cour suprême aussi ferra ses conclusions en élargissant la compétence du juge administratif à l'indemnisation de l'administré victime de la voie de fait.

2- Le juge administratif, juge de forme et de fond

Quelques semaines après ces deux jugements, c'est à la Cour suprême dans l'arrêt Amouri d'adopter les analyses susmentionnées pour finalement consacrer la compétence du juge administratif pour constater et faire cesser la voie de fait ; l'intérêt de cette décision est encore plus grand, car la Cour va également estimer que ce même juge est compétent pour réparer les conséquences de la voie de fait. La Haute juridiction s'est fondamentalement inspirée de deux ordres de considération : elle estime que la réforme de 1991 et la création des tribunaux administratifs ont pour but d'améliorer la protection de l'administré face au pouvoir administratif. Il faut donc faciliter la tâche du justiciable en mettant à sa disposition des moyens procéduraux aussi simples et efficaces que possible lui permettant de s'adresser à un juge capable en pratique de lui donner satisfaction. La Cour constate qu'il serait illogique de faire trancher par deux juridictions différentes des questions qui sont étroitement liées : l'une touchant à la cessation de la voie de fait et l'autre concernant la réparation du dommage qu'elle a causé, c'est ce qui ressort de ses motivations quand elle considère que le tribunal administratif, « lorsqu'il examine les circonstances et conditions d'une saisine en réparation de dommages causés par des actes ou activités de personnes de droit public dans le cadre de la voie de fait, est absolument tenu de vérifier l'existence des éléments de cette voie de fait...avant de déterminer l'indemnité correspondant aux dommages résultant de ladite voie de fait. Qu'il en résulte que le tribunal administratif ne peut avoir la compétence de statuer sur une demande d'indemnité fondée sur l'argument de la voie de fait, sans que cette compétence ne soit étendue à celle de lever ladite voie de fait alors que la mission des tribunaux administratifs consiste à protéger les particuliers des abus de l'administration »^61(*). Le juge avance aussi le fait que les tribunaux de droit de commun s'abstiennent de statuer sur les demandes de cessation de la voie en vertu de l'article 25 du Code de procédure civile^62(*). En effet, cette disposition limite la compétence des tribunaux de droit commun par le fait qu'elle leur interdit d'entraver l'action de l'administration. Or les tribunaux administratifs ne sont pas tenus par cette disposition ; ils sont habilités par l'article 8 de la loi 41-90 de statuer sur les demandes en indemnité pour les dommages causés par les actes matériels de l'administration, par conséquent, les tribunaux administratifs sont compétents pour statuer sur les deux « volets connexes et indivisibles »^63(*) de la voie de fait.

Il est à remarquer ici que contrairement à la logique française, qui considère que la voie de fait est un acte dénaturé qui ne rentre pas dans le cadre des actes administratifs proprement dits, l'orientation marocaine nous fait comprendre que la voie de fait résulte de véritables actes administratifs. C'est ce que l'on peut lire à travers l'analyse de ces différents arrêts et les travaux de certains auteurs comme M. Benabdallah et M. Rousset.

Cependant, il y a une question à laquelle l'arrêt Amouri n'a pas apporté une réponse claire et parfaitement édifiante, à propos du droit applicable à la réparation des dommages résultant de la voie de fait. Fallait-il traiter l'administration sur la base des articles 79 et 80 du D.O.C qui régit la responsabilité de la puissance publique ? Ou fallait-il la traiter sur la base d'un régime particulier et dérogatoire au régime de droit commun de la responsabilité administrative ?

Cette question a été évoquée par la Cour suprême dans l'arrêt Inous, rendu quatre mois plus tard, dans lequel le juge de la Haute juridiction a estimé que la réparation des dommages résultant de la voie de fait ne peut se faire sur la base des articles 79 et 80 D.O.C : « Considérant que les articles 79 et 80 du D.O.C invoqués ... pour statuer sur le...litige ayant pour objet la voie de fait administrative, n'ont pas lieu de s'appliquer au litige, étant entendu que l'article 79 concerne la responsabilité de l'Etat et municipalité pour les dommages résultant du fonctionnement de l'administration et les fautes de service de ses agents, et que l'article 80 concerne la responsabilité personnelle des agents de l'Etat et des municipalités »^64(*) . Cette motivation du juge est justifiée par le fait que la responsabilité des collectivités publiques évoquée au niveau des articles 79 et 80 du D.O.C repose sur la conciliation de l'intérêt général et des droits des particuliers. Il apparaît que le juge a clairement écarté l'application des dispositions précitées du D.O.C, mais l'impasse est qu'il n'a pas précisé sur quelle autre base doit s'effectuer la réparation des préjudices causés par la voie de fait. Toutefois, pour M. Rousset, rien n'interdit au juge d'accorder à la victime de la voie de fait la réparation intégrale du dommage que lui a causé l'administration^65(*) débitrice. Cette position est aussi partagée par M BENABDALLAH qui estime par ailleurs que c'est la personne physique même, l'auteur de l'acte constitutif de la voie de fait, qui doit être condamné et non l'administration ou dont il relève. Quoiqu'il en soit, cette question finira aussi pour être tranchée car comme on le dit, il n'y a pas de problèmes mais il y a toujours des solutions.

* 48 ^_ EL YAAGOUBI M, Le rôle régulateur de la Chambre administrative de la Cour sprême, REMALD, thèm. act. n° 14, p. 25.

* 49 ^_ T.A, Casablanca, 26 avril 1994, Kadalia Rachelle et Consorts C/ Commune urbaine Sidi Belyout, doss. n° 01/94.

* 50 ^_ BENABDALLAH M-A La voie de fait et le droit, op. cit. p. 45.

* 51 ^_ Voir essentiellement les articles de M. ROUSSET et M. BENABDALLAH dans les différentes publications de la REMALD.

* 52 ^_ Il s'agit de l'arrêt Consorts Félix de la Cour suprême.

* 53 ^_ ROUSSET M., Consécration et évolution de la notion de la voie de fait dans le contentieux administratif, op. cit. p. 14.

* 54 ^_ C.S.A, 20 juillet 1995, Bisrour, notes de BENABDALLAH, REMALD, n° 14-15, p. 57.

* 55 ^_ C.S.A, 20 juillet 1995, Belkacem, ibd.

* 56 ^_ BENABDALLAH M. A, `La voie de fait et le droit', op. cit. p. 45.

* 57 ^_ HASSOUN J. A propos de la voie de fait, op. cit. p.71.

* 58 ^_ T.A, Meknès, 2 mai 1996, Zeroual, notes de BENABDALLAH M. A, REMALD, n° 16, p. 98.

* 59 ^_ T.A, Rabat, 9 mai 1996, Akouh, ibd.

* 60 ^_ C.S.A, 20 mai 1996, Ammouri Hafid El Houcine c/Commune rurale d'Aït Aamira, notes de M. ROUSSET, RJPIC n° 1-3, p. 19.

* 61 ^_ C.S.A, 20 mai 1996, Ammouri, op. cit.

* 62 ^_ Article 25 C.P.C : « Sauf dispositions légales contraires, il est interdit aux juridictions de connaître, même accessoirement, de toutes les demandes tendant à entraver l'action des administrations de l'Etat et autres collectivités publiques ou à faire annuler l'un de leurs actes ».

* 63 ^_ C.S.A, 20 mai 1996, Ammouri, op. cit.

* 64 ^_ C.S.A 19 septembre 1996, Inous, REMALD, n° 47, 2002.

* 65 ^_ ROUSSET M., Consécration et évolution de la notion de la voie de fait dans le contentieux administratif, op. cit. p. 18.