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UNIVERSITE DE KISANGANI
B.P : 2012
FACULTE DE DROIT
OPTION DE DROIT ECONOMIQUE ET SOCIAL
LES PROBLEMES LIES AU RECOUVREMENT DES
IMPOTS DE GRANDES ENTREPRISES DANS LE
CADRE DE LA DECENTRALISATION FINANCIERE
EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO :
CAS DE LA PROVINCE ORIENTALE DE 2006 A 2008
PAR
Patrice - Thomas AKALA NDJOKU
MEMOIRE
Présenté et défendu en vue de l'obtention du
grade de licencié en Droit.
Option : Droit Economique et
Social
Directeur : Prof. Dr.
Roger KOLA GONZE
Encadreur : Jean MASIALA
MUANDA VIY
ANNEE ACADEMIQUE : 2008 - 2009
Première session
AVANT PROPOS
La socialité de l'être humain laisse
transparaître une dimension relationnelle qui l'habite et qui se
cristallise au plus profond de son être. Cette dimension fondamentale et
fondationnelle présuppose une relation dialogique et interpersonnelle,
relation qui se vit et s'exprime dans la réciprocité
interlocutive, dans un langage de reconnaissance réciproque
intersubjective.
C'est cette reconnaissance que nous voulons exprimer au terme
de ce travail qui couronne la fin du deuxième cycle de nos études
en Droit.
Comme nous le savons tous, Dieu dans sa Sainte Trinité
est le principe de toute vie, Il est le pur agir. C'est vers Lui que notre
action nous conduit et c'est en Lui seul que s'achève l'action. Il est
le commencement et la fin de tout. C'est ainsi que sans pression
extérieure aucune, par un impératif catégorique, nos
remerciements ne peuvent que s'adresser à la Sainte Trinité
d'avoir été le fondement et le principe de toute notre vie durant
ces années d'études imbues de brimbalement entre joie et
grincement de dents.
Après la Sainte Trinité, nous ne pouvons que
remercier d'une manière particulière le professeur Roger KOLA
GONZE et le Chef de Travaux Jean MASIALA MUANDA Viy d'avoir accepté
tour à tour de diriger et d'encadrer ce mémoire malgré
leurs multiples occupations et sans exigence aucune.
Que le Tout Puissant rende à nos dévots
Professeurs, Chefs de Travaux, Assistants, et de manière
générale à toutes les Autorités Académiques,
le centuple de leurs sacrifices pour notre formation et notre mieux être.
Nous remercions vivement le Chef de Travaux Glombert LOKO
MANTUONO, modèle de la jeunesse qui se cherche, de nous avoir appris
à travailler dur. Que les Assistants Starmans BOFOE, MOSEMA AMBASU, LELO
DI MAKUNGU, trouvent ici notre gratitude pour leurs encouragements.
Des raisons incommensurablement nobles nous offrent en sus,
le coeur ouvert, l'occasion d'adresser nos sincères gratitudes à
nos parents Monsieur AKALA KAWA Ferdinand et Madame SAIDI SAKINA Jacqueline
pour avoir librement accepté de réunir leurs gamètes en
vue de notre naissance, pour avoir pris soin de nous dès la naissance
jusqu'à ce jour sur tous les plans. Que Dieu les bénisse car nous
estimons qu'ils se sont acquittés comme il faut de leurs devoirs de
parents.
Nous nous souvenons en ce jour des conseils combien motivants
contenus dans la lettre que notre grand frère, Roger AKALA ELINGELO,
nous avait écrite le 25 février 2002, nous encourageant à
étudier pour sortir de la médiocrité. Il ne s'est pas
fatigué de nous comme, d'ailleurs, il ne le sera jamais. Qu'ils
reçoivent, lui et son épouse, Lydie NGOY, nos remerciements les
plus sincères.
Il en est de même pour maman Luta BOBALI BOSONGO
ASSASSE, les couples Thaddée MOMBILI et Marie Louise AKALA, LIPASO
KAZINGUFU et FATUMA BOYANA, Roger ASSASSE et Arlenne ASSASSE.
Nous remercions, pour le soutien tant spirituel que
matériel qu'ils n'ont cessé de nous, Justine AKALA, Lili AKALA,
Nicole AKALA, Jean Paul AKALA, Moïse AKALA, Emmanuel AKALA, Eli AKALA
YAMOTIKALA, Daniel AKALA et tous mes frères et soeurs AKALA.
Nous disons un grand merci à Nana AKALA, Jina AKALA,
Gracia AKALA, Bijou AKALA, Josué AKALA, Gyslain AKALA, Carlas MOMBILI,
Willermine, ainsi qu'à tous nos neveux et toutes nos nièces, car
ils ont tous marqué notre vie.
Sans amitié nous ne sommes pas. Ainsi, nos
remerciements à nos amis d'enfance et actuels. Nous les portons tous
dans notre coeur. Nous pensons particulièrement à Monsieur
l'Abbé Lieuvin BANYEMA BORIGO, Jucain BATWAPALA, Papy SAIDI, Dieu de
Magel GELENGI, Louvain BONDELE, Adelard-Tullé MBUSA, André
ASSANI, Christoph LOTIKA et au couple Désiré BAMUNA et FATUMA
KAYUMBA.
Notre personne est le fruit des contributions de
personnalités de divers horizons envers lesquelles nous sommes
redevables ; surtout nos compagnons de lutte qui ont laissé des
empreintes dans notre coeur : Arlette MAMBANI MABIA, Mague BITUKO FEZA,
Pamela MBUYI MOSESE, Nadine DIYELWA, Nana SEMELI, Daniel MUTUTI, Papy ABIBU,
Augustin ANGAKOMO, Jean Baptiste ALANGATO, Hugues BOMBELE, Jeampy LITWANGA,
Dieudonné ASSANE, RIZIKI FERUZI, Franck MOHINDO, Idrissa MOKOLO, Robert
TOLANGA, Lucien MUSAMBAYI. Nous les remercions de tout ce qu'ils sont pour
nous. Nous ne les oublierons jamais durant toute notre vie.
Nous disons encore merci à tous ceux qui, de
près ou de loin, ont contribué à notre plus-être.
Patrice - Thomas AKALA NDJOKU
DEDICACE
A mes parents AKALA KAWA Ferdinand et SAIDI SAKINA
Jacqueline ;
A toutes les familles AKALA ;
A tous nos amis d'enfance et actuels ainsi qu'à tous
les Apôtres de la science ;
Je dédie ce deuxième fruit de nos recherches
scientifiques.
EPIGRAPHE
«SUBSTINE ET ABSTINE»
Supporte tous les maux sans que ton âme en soit
troublée.
Principe Stoïcien
LISTE DES PRINCIPALES ABREVIATIONS
UTILISEES
B.C.C : Banque Centrale du Congo
B.I.C : Bénéfice Industriel et
Commercial
D.G.E : Direction de Grandes Entreprises
D.G.I : Direction Générale des
Impôts
D.P.I : Direction Provinciale des Impôts
D.P.I/P.O : Direction Provinciale des Impôts de la
Province Orientale
E.T.D : Entité Territoriale
Décentralisée
I.C.A : Impôt sur le Chiffre d'Affaires
R.D. Congo : République Démocratique du
Congo.
INTRODUCTION
1. PROBLEMATIQUE
Depuis son accession à l'indépendance
jusqu'à nos jours, la République Démocratique du Congo ne
cesse, à travers ses différentes Constitutions, de chercher une
forme de l'Etat pouvant lui permettre d'atteindre un développement
intégré de son peuple et de son territoire. Déjà,
la loi fondamentale du 19 mai 1960 avait instauré la forme
fédérale de l'Etat dans la mesure où cette forme tendait
à rapprocher le pouvoir du peuple.
Mais depuis lors, le pays a connu, comme à
l'époque coloniale, plusieurs réformes allant de la
centralisation vers la décentralisation territoriale portant
principalement sur le nombre des entités territoriales
régionales, sur leur statut juridique et sur leurs appellations
respectives.
Le mobile de toutes ces réformes reste de rapprocher
l'Administration de l'administré tout en cherchant comment mettre en
place une Administration territoriale du développement. Malheureusement,
aujourd'hui plus de 45 ans après, d'aucuns pensent que cet objectif n'a
pas été atteint ; et parmi les raisons de cet échec,
on peut évoquer le paradoxe entre la réforme entreprise et le
refus de donner des moyens suffisants à l'Administration
décentralisée pour résoudre ainsi les problèmes
locaux et régionaux.
De l'indépendance jusqu'à nos jours, nous
pouvons retenir huit phases importantes de l'évolution de
l'Administration territoriale :
- De 1960 à 1966 : phase de tâtonnement du
fédéralisme ;
- De 1966 à 1977 : phase de la forte
centralisation territoriale ;
- De 1977 à 1982 : période de la
réforme vers la décentralisation territoriale ;
- De 1982 à 1990 : expérience de la
décentralisation dans le cadre d'un parti unique ;
- De 1990 à 1997 : décentralisation et
transition démocratique ;
- De 1997 à 2003 : découpage territorial
résultant des guerres ;
- De 2003 à 2006 : décentralisation et
transition après l'accord global et inclusif ;
- De 2006 à nos jours : décentralisation
territoriale et financière.
C'est la décentralisation financière de 2006
qui fait l'objet de notre étude. En effet, dans son article 3, la
Constitution du 18 février 2006 dispose que « les
provinces et les entités territoriales décentralisées de
la République Démocratique du Congo sont dotées de la
personnalité juridique et sont gérées par les organes
locaux.
Elles jouissent de la libre administration et de l'autonomie
de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières
et techniques ».1(*)
L'article 171 sépare, quant à lui, les finances
du pouvoir central et celles des provinces. C'est l'article 175 de la
même Constitution qui à son tour dispose que « le budget
des recettes et des dépenses de l'Etat, à savoir celui du pouvoir
central et des provinces, est arrêté chaque année par la
loi.
La part des recettes à caractère national
allouées aux provinces est établie à 40 %. Elle est
retenue à la source ».2(*)
Il ressort de ces articles que la Constitution du 18
février 2006 a posés les bases de la décentralisation
financière des provinces et consacrés leur autonomie de gestion.
Des recettes à caractère national, dont parle
l'article 175, l'impôt constitue la source principale.
Paradoxalement, en dépit de cette
décentralisation financière, plusieurs sources de recettes
fiscales échappent encore aux provinces et aux E.T.D. Cette situation
résulte notamment du mécanisme des impôts payés par
les grandes entreprises à la Direction des grandes entreprises
« D.G.E. » tel que voulu par l'article 18 du décret
017/2003 portant création de la Direction générale des
impôts qui dispose que : « la direction des grandes
entreprises est chargée de la gestion de l'ensemble des
opérations fiscales des entreprises personnes physiques ou morales
sélectionnées suivant les critères définis par la
Direction générale.
Elle s'occupe notamment de la tenue des dossiers
Uniques, du contrôle, du recouvrement et du contentieux de ces
entreprises en ce qui concerne tous les impôts et autres droits relevant
de la compétence de la direction des impôts »3(*).
Selon le principe de territorialité réelle,
l'impôt est établi dans l'Etat où les biens sont
situés, où les activités sont exercées, où
les revenus sont réalisés. A côté du principe de
territorialité réelle nationale de l'impôt, il sied de
parler aussi de la territorialité réelle
décentralisée.
Les définitions de l'impôt sont multiples et
mettent le plus souvent l'accent sur ses caractéristiques
essentielles : assurer la couverture des dépenses publiques et les
interventions des pouvoirs publics dans les domaines économique et
social. L'impôt est donc un droit de l'Etat et un devoir pour toute
personne vivant en République Démocratique du Congo.
Les matières imposables des grandes entreprises sont
soit situées, soit réalisées en provinces mais, eu
égard aux différents mécanismes fiscaux encore en vigueur,
ces impôts échappent ou échapperaient à la retenue
de 40 %.
Ainsi, comme ne cessent de le soulever les Gouverneurs des
provinces au sein de leur Conférence, il y a encore de l'opacité
en matière de recouvrement des impôts des grandes entreprises par
la D.G.E.
Si la décentralisation territoriale n'a
été pendant longtemps qu'un leurre en R.D. Congo, c'était
en grande partie en raison de la dépendance où se trouvaient les
finances provinciales, urbaines, communales, sectorielles et celles des
chefferies, vis-à-vis du pouvoir central. Au moment où la R.D.
Congo prend officiellement l'option en faveur de la décentralisation
territoriale et financière en vue de réaliser un
développement intégré et harmonieux, on constate que le
système fiscal reste encore incompatible avec cette option.
Face à ce constat de paradoxe entre la
décentralisation financière et le système de recouvrement
des impôts des grandes entreprises par la D.G.E. qui fait l'objet de la
présente étude, nous pouvons nous poser les questions de
savoir :
- Pourquoi cette gestion des impôts des grandes
entreprises par la D.G.E alors que les provinces participent sans doute aux
revenus et matières imposables et qu'il leur est reconnu l'autonomie la
retenue à la source ?
- Que faire pour adapter le système fiscal aux
exigences de la décentralisation ?
Telles sont les préoccupations auxquelles nous allons
tenter de répondre dans la suite de cette dissertation.
2. HYPOTHESE
Dans cette étude, nous partons du constat selon lequel
le recouvrement des impôts des grandes entreprises par la DGE est
antinomique au système de la décentralisation financière
en vigueur en RD Congo. Ce qui peut constituer un obstacle à la
matérialisation effective de cette décentralisation. En somme, le
manque des ressources propres aux provinces et aux ETD a été
évoqué comme raison de l'échec des différentes
réformes administratives en RD Congo.
Ce qui, nous amenons à penser que cette
antithèse serait principalement dite au fait que la RD Congo est en
processus de réformes sur plusieurs plans, parmi lesquels s'inscrit la
réforme fiscale. Mais celle-ci ne se matérialisera que quand les
provinces et ETD entreront pleinement en possession des revenus qui leur
reviennent de plein droit aux termes de la constitution.
Cette hypothèse soulève cependant, comme nous
l'avons déjà noté, le problème de
l'inadéquation entre le recouvrement des impôts des grandes
entreprises par la DGE et la décentralisation financière.
3. JUSTIFICATION ET DELIMITATION
DU SUJET
Tous les Congolais sont actuellement d'accord sur le fait que
le système de la centralisation doit être abandonné, et
prennent l'option pour la décentralisation territoriale ou la
régionalisation. Ce système ne peut aboutir que si les
entités régionalisées ou décentralisées sont
financièrement autonomes. Or, le mécanisme de recouvrement des
impôts des grandes entreprises par la DGE, comme tant d'autres
procédés du système fiscal congolais, risquent de faire
échouer cette option.
Si plusieurs études se sont intéressées
à l'analyse des facteurs qui ont contribué à
l'échec de la décentralisation régionale et locale, rares
sont celles qui ont touché la question des rapports entre la
décentralisation financière et le système fiscal en
vigueur. Ainsi, la présente étude voudrait contribuer à
combler ce vide scientifique. Notre contribution à ce sujet est
d'approfondir la question de l'autonomie financière des provinces et
entités décentralisées et d'analyser l'institution de la
Direction de Grandes Entreprises qui, à notre avis, constitue une
limitation de la décentralisation financière.
L'étude se veut concrète, pratique et
opérationnelle. Il s'agit non seulement de démontrer
l'inadéquation du système fiscal des grandes entreprises avec la
décentralisation financière, d'en montrer l'éventuel
impact sur le développement des provinces et des ETD, mais aussi et
surtout de contribuer à la connaissance approfondie du droit fiscal
congolais et de la décentralisation financière tout en formulant
des suggestions qui devront guider les réformes en cours.
4. DEMARCHE METHODOLOGIQUE
Nous ne pouvons analyser objectivement le problème
posé et vérifier les hypothèses formulées
qu'à condition de nous servir d'une méthode de travail et de
définir autant que possible les techniques fondamentales qui nous ont
servi d'instrument de recherche.
Par méthode, nous entendons ici «l'ensemble des
opérations intellectuelles par lesquelles une discipline cherche
à étudier les vérités qu'elle poursuit, les
démontre et les vérifie »4(*).
Dans notre recherche, nous recourons principalement à
la méthode dialectique qui nous paraît la mieux indiquée et
la plus complète car comme le déclare M. GRAWITZ : «Elle
correspond aux exigences fondamentales de la notion de méthodes. Elle
est d'abord une attitude vis-à-vis de l'objet empirique et
déductive, elle commande par là même une certaine
façon de recueillir des données concrètes. Elle
présente ensuite une tentative d'explication des faits sociaux,
c'est-à-dire qu'elle est directement liée à la notion de
la totalité »5(*). La méthode dialectique, en tant qu'elle vise
à cerner les contradictions inhérentes à tout
système, nous permettra de comprendre et de démystifier le
système du recouvrement des impôts des grandes entreprises par la
DGE dans le cadre de la décentralisation financière.
Par la démystification, nous voulons découvrir
les mobiles, intérêts et forces qui ont poussé et
justifié le système actuel. Nous voudrons ici démontrer
que la nécessité qui a rendu légitime la gestion des
impôts des grandes entreprises par la DGE est devenue inadaptée
lorsqu'on parle de décentralisation financière.
Pour vérifier nos hypothèses, nous commencerons
par dégager les variables et les indicateurs de notre recherche avant
d'illustrer l'application des différentes lois de la dialectique.
Les indicateurs de la recherche en vue de rencontrer ces
variables spécifiques sont :
- l'absence de l'autonomie de gestion ;
- l'absence de l'autonomie financière ;
- la centralisation de la gestion du personnel de
l'administration provinciale, rendant ce dernier plus responsable
vis-à-vis du pouvoir central qui le nomme, le paye et le
révoque ; ce qui diminue le pouvoir de contrôle de
l'autorité provinciale qui doit réaliser les recettes fiscales
sur lesquelles doivent être retenues les 40 % à la source.
Par ailleurs, l'application des trois lois de la dialectique
dans notre travail, loin d'être mécanique, s'articule de la
manière suivante :
1. La mise en relation de toutes les variables en vue
d'expliquer le paradoxe et l'éventuel manque à gagner des
provinces pouvant occasionner un obstacle au développement tant voulu.
Car en effet toutes ces variables agissent les unes sur les autres et
réciproquement
2. L'objectif poursuivi par la décentralisation
financière étant de rendre les provinces autonomes, de favoriser
la maximisation des recettes au niveau des provinces et permettre la retenue
à la source de 40%, le recouvrement des impôts des grandes
entreprises par la DGE paraît contraire à cet objectif.
3. Du choc de ces contradictions révélées
et analysées, nous allons montrer comment on peut exploiter la
compétition entre provinces autonomes dans la réalisation des
recettes fiscales pour favoriser le développement des provinces et de
l'ensemble de la RD Congo.
Toujours selon M. GRAWITZ, «Toute recherche ou
application de caractère scientifique en science sociale, comme dans les
sciences en général, doit comporter l'utilisation des
procédés opératoires rigoureux, bien définis,
transmissibles, susceptibles d'être appliqués à nouveau
dans les mêmes conditions, adaptés au genre de problème et
de phénomène en cause. Ce sont là des techniques.
Le choix de ces techniques dépend de l'objet
poursuivi, lequel est lié lui-même à la méthode de
travail »6(*).
C'est dans cette optique que nous allons appuyer notre méthode par les
techniques documentaire et d'entretiens libres.
La technique documentaire nous permettra de consulter et de
procéder à une analyse critique des différents documents
officiels et administratifs en rapport avec le travail.
Avec l'entretien libre, nous irons à la rencontre des
sujets, personnes ressources, que nous isolerons et devant qui nous
provoquerons une discussion sur l'application du système de recouvrement
des impôts des grandes entreprises par la DGE dans le cadre de la
décentralisation financière.
5. PLAN SOMMAIRE DU TRAVAIL
La présente étude comporte trois chapitres.
Le premier est consacré aux considérations
générales et nous permet de clarifier les concepts de base de
notre travail. Après avoir circonscrit le cadre conceptuel, nous
aborderons dans le second chapitre les droits et obligations des contribuables
et de l'administration fiscale en RD Congo, singulièrement ceux qui sont
applicables dans le cadre de la mission de la direction des grandes
entreprises. Le troisième chapitre analysera en critiquant l assiette
fiscale de la Province Orientale et la problématique de la
souveraineté fiscale entre le pouvoir central et les provinces Le
but poursuivi dans ce chapitre et de démontrer l'éventuel manque
à gagner subi par cette province dans le cadre de la retenue à la
source de 40% des recettes à caractère national. Ces chapitres
nous aiderons ainsi à tirer la conclusion de notre étude et
à formuler des propositions pour une réforme de notre
système fiscal.
CHAPITRE PREMIER :
CLARIFICATION CONCEPTUELLE
Le Droit utilise et forme des notions
innombrables qui sont la représentation abstraite des objets
matériels ou intellectuels envisagés par l'ordre juridique. Ces
notions trouvent leur expression verbale par des mots.
Ainsi, l'utilisation des concepts amène le besoin de
la définition, c'est-à-dire le besoin de délimiter les
notions et de déterminer leur contenu exact. Il est donc utile, avant
d'entrer dans le vif de notre étude, de circonscrire le cadre
conceptuel du sujet.
Le présent chapitre s'articule autour de trois
sections portant respectivement sur la notion d'impôt, sur les notions de
grandes entreprises, de Direction Générale des impôts et de
Direction de Grandes Entreprises, ainsi que sur les notions de
décentralisation et de décentralisation financière.
SECTION 1 : LA NOTION
D'IMPOT
Notre étude étant consacrée à la
problématique du recouvrement de l'impôt, il nous parait
nécessaire, avant d'aborder d'autres concepts, de nous intéresser
à la notion d'impôt, son évolution historique et son
rôle. Nous indiquerons ensuite les impôts qui relèvent de la
compétence de la D.G.E., et ce que nous entendons par recouvrement de
l'impôt.
§1. Définition
du terme impôt
Le terme impôt est polysémique compte tenu des
divers aspects qu'il revêt et de ses multiples répercutions dans
des domaines aussi divers que variés. Si, par exemple, l'on prend en
considération l'aspect de justice et d'égalité,
l'impôt se définit comme un procédé légal et
annuel de répartition des charges publiques d'après les
facultés contributives de chaque contribuable. Sous l'angle
budgétaire, il se définit comme étant un moyen de procurer
au trésor public les recettes nécessaires à la couverture
de ses dépenses7(*).
Les auteurs proposent ainsi plusieurs définitions de
l'impôt selon que l'on met l'accent sur l'un ou l'autre de ses aspects.
Mais la définition classique est celle de Gaston Jeze, l'un des plus
grands financiers du 18e siècle. Selon lui, l'impôt est
« une prestation pécuniaire requise des particuliers par voie
d'autorité à titre définitif et sans contrepartie, en vue
de la couverture des charges publiques » 8(*)
Bien que la définition nous proposée par Jeze
soit classique, nous ne l'adoptons pas en totalité dans le cadre de
notre dissertation, car en parlant de la prestation pécuniaire requise
des particuliers, l'auteur ne voyait comme contribuable que les personnes
physiques ; et pourtant de nos jours, cette prestation est requise des
personnes physiques et aussi morales de droit privé, voire de droit
public.
En outre, bien que l'impôt n'ait pas de contrepartie,
nous pensons qu'il sied de préciser que l'impôt n'a pas de
contrepartie déterminée, car dans une certaine mesure,
l'impôt comporte toujours une contrepartie indirecte. De même, dans
son évolution, l'Etat prévoit certains impôts qui servent
aujourd'hui d'instrument d'interventionnisme dans la vie économique et
sociale.
Tenant compte de tous ces éléments, nous
retiendrons pour notre étude la définition proposée par L.
Mehl et P. Beltrame qui définissent l'impôt comme :
«Une prestation pécuniaire requise des personnes physiques et
morales de droit privé voire de droit public, d'après leurs
facultés contributives par voie d'autorité, à titre
définitif et sans contrepartie déterminée en vue de la
couverture des charges publiques ou à des fins d'intervention de la
puissance publique »9(*).
Il ressort de cette définition que l'impôt est
une prestation pécuniaire mise à la charge des personnes
physiques et morales de droit privé et public, perçue en fonction
de la capacité contributive du contribuable, par voie d'autorité,
à caractère définitif, pour la couverture des
dépenses publiques et la réalisation d'objectifs
économiques et sociaux fixés par les puissances publiques.
En République Démocratique du Congo, le terme a
été restauré par la loi n°005/2003
du 13 mars 2003 portant restauration du terme
« impôt », et substitué au terme
« contribution » contenu dans les ordonnances lois
n°69-006 du 10 février 1969 relative à la contribution
réelle, n°69-007 du 10 février 1969 relative aux
contributions cédulaires sur les revenues et n°69-058 du 5
décembre 1969 relative à la contribution sur le chiffre
d'affaire, telles que modifiées et complétées à ce
jour, dans leurs mesures d'application ainsi que dans toute autre disposition
légale ou réglementaire y faisant
référence.10(*)
§2. Evolution
historique et classification des impôts
A. Evolution historique
Il existe de tout temps une étroite
corrélation entre la politique et l'impôt. Les impôts
existent et ont existé sous des noms divers chez tous les peules et
dans toutes les sociétés : la capitation dans la
société primitive, la corvée, le cens, la dîme, la
taille, les aides, les subsides et enfin les contributions. Ils forment ainsi,
selon l'état social et politique de chaque nation, la part de
contribution de chacun aux dépenses communes.
« Dans le temps antique, l'impôt était
considéré comme un attribut de la puissance du prince,
fondé sur les droits régaliens ».11(*)
L'idée de consentement à l'impôt ne s'est
implantée qu'au 19e siècle. Elle est à
l'origine de la naissance du parlement à la révolution
française de 1789 quand furent introduites en France les coutumes
anglo-saxonnes. Ainsi, le décret du 17 janvier 1789 déclara
toute contribution perçue illégalement nulle et qu'aucune
levée d'impôt ne pouvait avoir lieu si elle n'était
formellement et librement accordée par l'assemblée
représentative : ` tous les citoyens ont le droit de constater par
eux-mêmes ou par leurs représentants la nécessité de
la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et
d'en déterminer la quantité, l'assiette, le recouvrement et la
durée. Tel est le contenu de l'article 14 de la
déclaration française des droits de l'homme et du citoyen de
1789.
Dans la tradition congolaise, l'impôt n'est pas
inconnu ; dans les royaumes et empires africains qui ont
vécu de la même manière que les royaumes et empires
européens, l'impôt a existé.
Les biens qui abondaient à la cour du Roi venaient
essentiellement des ses sujets. Ces biens servaient à la
réception des hôtes du Roi, à l'assistance aux personnes en
détresse, à la gratification et à la récompense de
quiconque posait un acte de bravoure au profit de la collectivité.
A l'époque coloniale, le législateur avait
institué au Congo belge six types d'impôts répartis en deux
catégories :
La première incluait l'impôt personnel,
l'impôt sur les revenus, l'impôt complémentaire sur les
bénéfices, la contribution spéciale de guerre. Cette
catégorie ne frappait que les personnes morales, physiques de race
blanche et les personnes physiques de race noire dites
évoluées.
La deuxième catégorie est celle relative
à l'impôt indigène pour les personnes physiques de race
noire dites non évoluées qu'on considérait comme des
indigènes12(*).
Lors de l'accession du pays à la souveraineté
nationale, certains Congolais ont cru qu'il s'agissait, par cet acte de haute
portée historique, d'un affranchissement vis-à-vis de l'ensemble
des contraintes qui ont existé pendant la colonisation, notamment le
paiement des impôts. La suppression pure et simple de l'impôt,
considéré par la population autochtone comme un asservissement,
devenait le cheval de bataille de plusieurs forces politiques.
La plupart des impôts contenus dans le code des
impôts, la base de la législation fiscale congolaise, ont
été établis lors de la reforme fiscale de 1969. Notons que
le législateur fiscal de 1969 a remplacé le terme
«impôt » par celui de contribution, mettant ainsi l'accent
sur le caractère de cotisation de chacun des citoyens congolais et des
résidents en vue de financer la production de biens et services
collectifs au lieu d'insister sur le caractère contraignant. C'est la
loi n° 005/03 /2003 du 13 mars 2003 portant restauration du terme
« impôt » qui a restitué cette terminologie en
lieu et place de la contribution.
B. Classification des
impôts
La législation fiscale congolaise subdivise les
impôts en deux catégories : les impôts directs et les
impôts indirects. Cette division a une valeur plus pratique que
scientifique. Elle se fonde essentiellement soit sur le critère de
l'incidence ou de la répercussion légale, soit sur le
critère de recouvrement, ou encore sur celui de la matière
imposable.
C'est ce dernier critère qui, à notre avis,
parait plus déterminant en ce sens que l'impôt direct atteint
périodiquement ou annuellement une matière imposable permanente
ou qui se renouvelle régulièrement, tandis que l'impôt
indirect est intermittent et n'atteint que de simples faits (faits de
production, de consommation ou d'échange ou tout simplement la
dépense).
Les impôts directs sont, à leur tour,
subdivisés en impôts réels et impôts
cédulaires sur les revenus. Les impôts réels
comprennent l'impôt foncier, l'impôt sur le véhicule ou
vignette, et l'impôt sur la superficie des concessions minières et
d'hydrocarbures ; tandis que les impôts sur les revenus se
répartissent en impôt sur les revenus locatifs, impôt
mobilier, impôt sur le bénéfice, impôt sur le profit
des professions libérales, impôt professionnel sur les
rémunérations, l'impôt exceptionnel sur les
rémunérations des expatriés.
Quant aux impôts indirects, ils sont constitués
de l'impôt sur le chiffre d'affaires à l'intérieur et de
l'impôt sur le chiffre d'affaires à l'importation. On notera que
l'impôt sur le chiffre d'affaires à l'intérieur est une
modalité d'imposition en cascade qui frappe certaines opérations
à l'intérieur, notamment la vente des produits de fabrication
locale, les prestations de services et les travaux immobiliers. L'impôt
sur le chiffre d'affaires à l'importation frappe toutes les marchandises
importées en République Démocratique du Congo et
destinées à la mise en consommation, à moins qu'elles ne
soient expressément exonérées par la loi. Il ressort de
l'article 3 du décret loi n°083 du 2 juillet 1998 que les
impôts suivants sont rétrocédés aux provinces :
l'impôt sur la superficie des propriétés foncières
bâties, l'impôt sur la concession foncière, l'impôt
réel sur les véhicules, l'impôt sur les revenus locatifs
pour les immeubles appartenant aux personnes physiques non
commerçantes13(*).
A ce jour, ces impôts sont qualifiés
d'impôts des provinces, faisant ainsi partie des recettes propres des
provinces qui ont reçu le pouvoir de les recouvrer et de les
gérer soit en créant une institution provinciale chargée
de les recouvrer, soit en concluant un contrat avec la régie fiscale
nationale pour le faire.
C. Le rôle de
l'impôt
Pour bien déterminer ce rôle, il convient de
nous référer aux différentes conceptions
classique et moderne de l'Etat. Dans sa conception classique, l'Etat
était seulement chargé d'exécuter les grandes fonctions
d'ordre public : la sécurité, la défense et la
diplomatie.
Au plan économique, les limites de l'Etat
correspondaient aux doctrines libérales : rien ne devait troubler
le libre jeu de la concurrence, et les mécanismes du marché
suffisaient pour ajuster l'offre à la demande. Cette conception est
illustrée par les trois caractères du budget à
savoir : un budget neutre, un budget improductif, et un budget
équilibré.
Les deux guerres mondiales et la crise économiques de
1929 ont accru le rôle que les finances publiques étaient
appelées à jouer dans l'économie moderne. Le budget de
l'Etat devenait interventionniste, productif et
déséquilibré selon la politique conjoncturelle. De ce
fait, lorsque l'Etat ou la province perçoit l'impôt pour financer
son budget, il s'assigne les trois missions ci-après :
- La mission de régulation de la vie économique.
L'Etat, à travers son budget, cherche à limiter « les
troubles conjoncturelles » couvrant les périodes de
récessions et d'inflation ;
- La mission d'allocation des ressources : l'Etat prend
en charge, au-delà des assurances du fonctionnement des services
administratifs, les activités de nature commerciale et industrielle. Il
participe financièrement à des activités assurées
par les secteurs privés.
- La mission de redistribution, tant au niveau des
dépenses que des recettes.
L'Etat congolais n'est pas resté en marge de cette
évolution de l'impôt. Il perçoit l'impôt, participe
aux activités d'ordre économique, et redistribue les ressources
à travers les recettes et dépenses qu'il effectue. A
présent, la question à laquelle il nous faut répondre est
celle de savoir quels sont les impôts de grandes entreprises
recouvrés par la direction de grandes entreprises ?
§2. Impôts de
grandes entreprises recouvrés par la DGE
Selon l'esprit de l'article 18 du décret n°
017/2003 du 2 mars 2003 tel que modifié et complété
à ce jour, la DGE est chargée de la gestion de l'ensemble des
opérations fiscales des entreprises personnes physiques ou morales
sélectionnées suivant les critères définis par la
direction générale14(*).
De ces prescrits de l'article 18, il découle les
conséquences suivantes :
- Tous les impôts, tant à caractère
national que provincial, auxquels sont soumis ces entreprises sont
recouvrés par la DGE ;
- La non existence de mécanismes pouvant permettre aux
provinces d'entrer en possession de leur part des impôts leurs
cédés.
Cette disposition mérite ainsi d'être
adaptée à l'esprit de la constitution qui prévoit la
décentralisation financière. La notion d'impôt étant
circonscrite et le champ des impôts de grandes entreprises
recouvrés par la DGE connu, il reste à dire ce que nous entendons
par le terme « recouvrement ».
§3. Le recouvrement de
l'impôt
Le terme recouvrement vient du verbe recouvrer qui veut dire
opérer la réception de. Ainsi, le recouvrement est la
dernière phase de la procédure fiscale, qui consiste à
opérer l'encaissement réel de l'impôt. Il peut se faire
à l'amiable ou par contrainte.
La DGE a reçu mission de recouvrer tous les
impôts des grandes entreprises.
Après avoir circonscrit les concepts de base de notre
travail, il sied aussi de situer la Direction des grandes entreprises dans
l'administration fiscale congolaise.
SECTION 2 : NOTION DE
GRANDES ENTREPRISES ET PRESENTATION DE L'ADMINISTRATION FISCALE DANS SA
STRUCTURE
En dépit de son caractère pluridisciplinaire,
le droit fiscal est autonome. Il est donc utile de savoir comment il
définit le concept de grandes entreprises, avant de nous
intéresser à la Direction Générale des impôts
et à la Direction de grandes entreprises.
§1. Notion de grandes
entreprises
Nous ne pouvons bien saisir cette notion de grande entreprise
sans dégager au préalable le vrai sens du terme
« entreprise ».
A. Qu'est ce qu'une
entreprise ?
D'après le lexique du droit des affaires zaïrois,
« une entreprise est une unité économique impliquant
la mise en oeuvre de moyens humains (cadres, employés, ouvriers) et
matériels (bâtiments, machines, outillages) de production ou de
distribution de richesses reposant sur une organisation
préétablie. »15(*).
En soi, une entreprise n'a pas de personnalité morale,
celle-ci ne lui étant reconnue que pour autant qu'elle prenne la forme
d'une société commerciale.
Le qualificatif « grandes entreprise »
est purement fiscal se basant sur un critère bien défini par la
loi. Il est reconnu à la Direction Générale des
Impôts, administration fiscale de la R.D. Congo, d'opérer,
après identification des contribuables, une sélection de ces
entreprises.
B. Critères de
sélection des grandes entreprises
Les dispositions de l'article 18 du décret n°
17/2003 tel que modifié et complété à ce jour,
donnent pouvoir à la Direction Générale de définir
les critères de sélection des grandes entreprises.
C'est en application de cet article que, par sa note de
service n°01 / 008/D.G.I.I.O.G/KAB/MIK/04, la Direction
Générale a fixé comme critère le montant du chiffre
d'affaires réalisé au cours de l'exercice
précédent. Ainsi, pour qu'une entreprise soit
considérée comme « grande entreprise, il faut que son
chiffre d'affaires annuel déclaré et / ou reconstitué soit
égal ou supérieur à l'équivalent en francs
congolais de un million (1.000.000) de francs fiscaux, un franc fiscal
étant égal à 1 $ américain au taux du jour.
De ce qui précède, nous pouvons définir
une grande entreprise comme étant tout contribuable
sélectionné suivant un critère défini par la
Direction Générale qui relève de la compétence de
la D.G.E.
Nous ne pouvons bien appréhender la Direction des
Grandes Entreprises qu'en l'inscrivant dans la présentation de
l'Administration des Impôts.
§2.
Présentation de l'Administration des Impôts de la R.D. Congo
L'Administration des impôts est un service doté
d'une autonomie administrative et financière, créé au sein
du Ministère ayant les finances dans ses attributions,
dénommé Direction Générale des Impôts, en
abrégé « DGI ».
La D.G.I. exerce, dans le cadre des lois et règlements
en vigueur, toutes les missions et prérogatives en matière
fiscale comprenant notamment celles concernant l'assiette, le
contrôle, le recouvrement et le contentieux des impôts, taxes,
redevances et prélèvements à caractère fiscal.
Pour y arriver, la D.G.I est chargée d'étudier
et de soumettre à l'autorité compétente les projets de
lois, de décrets et d'arrêtés en la matière. Elle
doit être consultée pour tout texte ou toute convention à
incidence fiscale ou tout agrément d'un projet d'investissement à
un régime fiscal dérogatoire. Dans sa structure, la D.G.I
comprend une administration centrale et des directions
opérationnelles.
L'Administration Centrale est composée de la Direction
Générale et des directions centrales suivantes :
- La Direction des Ressources Humaines ;
- La Direction de la Gestion Budgétaire et des services
Généraux
- La Direction de l'Informatique ;
- La Direction des études, de la législation et
du Contentieux ;
- La Direction de la Taxation et de la Documentation ;
- La Direction du Contrôle Fiscal ;
- La Direction du Recouvrement.
La Direction des Grandes Entreprises est chargée de la
gestion de l'ensemble des opérations fiscales des entreprises, personnes
physiques ou morales, sélectionnées suivant les critères
définis par la Direction Générale. Elle s'occupe notamment
de la tenue des dossiers uniques, du contrôle, du
recouvrement et du contentieux de ces entreprises, en ce qui concerne tous les
impôts et autres droits relevant de la compétence de la Direction
Générale des Impôts. Elle exerce également sa
compétence en matière de gestion des ressources humaines, de
gestion budgétaire, des services généraux et
d'Informatique. La Direction des Grandes Entreprise peut disposer des Antennes
dans les provinces.
Aux termes de l'article 19 du décret n° 017/2003
du 02 mai 2003 tel que complété par le décret
n°04//099 du 30 décembre 2004, la Direction Urbaine et les
Directions provinciales sont chargées, dans leurs ressorts, des
tâches non dévolues à l'Administration centrale et
à la Direction des Grandes entreprises. Elles exercent leur
compétence en matière des ressources humaines, de gestion
budgétaire et services généraux et d'informatique.
Elles ont également pour attribution la coordination
et le suivi des activités des services extérieurs en
matière de gestion des dossiers uniques, de contrôle fiscal, de
recouvrement, de contentieux.
Elles ont, en leur sein, des services extérieurs
dénommés « Centres des Impôts » et
« Centres d'Impôts synthétiques ».
Les Centres des Impôts sont chargés de la
gestion de l'ensemble des opérations fiscales des entreprises, personnes
physiques ou morales sélectionnées suivant les critères
définis par la Direction Générale.
Ils s'occupent notamment de la tenue des dossiers uniques, du
contrôle fiscal, du recouvrement et du contentieux de ces entreprises en
ce qui concerne tous les impôts et certains droits relevant de la
compétence de la Direction Générale des Impôts. Les
Centres des Impôts sont établis dans la Ville de Kinshasa, au
Chef-lieu de chaque Province et / ou dans un Centre urbain en fonction du
potentiel fiscal qui s'y trouve, à raison d'un Centre des Impôts
par localité.
Les centres d'impôts synthétiques sont
chargés de la gestion des contribuables répondant aux
critères définis par la Direction Générale. Ils
peuvent se situer dans les communes et autres localités en fonction du
potentiel fiscal qui s'y trouve.
Comme la Direction générale, la Direction
Urbaine et les Directions Provinciales disposent chacune, d'une Inspection des
services qui, sur le plan local, vérifie les services sur demande du
Directeur urbain ou Provincial.
La Direction Générale des Impôts est
représentée dans la province Orientale par la Direction
Provinciale des Impôts « D.P.I. / P.O. », qui a ses
installations au croisement entre les avenues Lacs Tanganyika et Matabo dans la
Commune de Makiso à Kisangani.
Elle est composée des Centres des Impôts de type
A et B suivant leur potentialité fiscale, qui sont :
- Le centre des Impôts de Kisangani : type
A ;
- Le centre des Impôts d'Isiro : type A ;
- Le centre des Impôts d'Isangi : type A ;
- Le centre des impôts de Bunia : type A ;
- Le centre des impôts de Buta : type B ;
- Le centre des impôts de Bafwasende : type
B ;
- Le centre des Impôts de Mambasa : type
B ;
- Le centre des Impôts de Watsa : type B ;
- Le centre des impôts d'Aru : type B.
De ce qui précède, nous pouvons donc conclure
que la D.G.I est un service public à caractère national
placé sous l'autorité directe du Ministre ayant les finances
publiques dans ses attributions. Elle exerce ses compétences de
manière exclusive même au niveau des provinces en dépit de
la décentralisation financière entreprise en République
Démocratique du Congo.
Les provinces ne sont associées en rien dans
l'organisation, le fonctionnement et la structure de la D.G.I., la Direction
Provinciale n'étant qu'une représentation sous l'autorité
directe de la Direction Générale.
La Direction des Grandes Entreprises est l'interlocuteur
unique de ses contribuables quelle que soit leur localisation. Elle n'a jusque
là des antennes que dans la Ville Province de Kinshasa et dans la
Province du Katanga.
SECTION 3 : NOTIONS DE
DECENTRALISATION ET DECENTRALISATION FINANCIERE
Il ne s'agit pas ici dune analyse approfondie sur la question
de la décentralisation, mais seulement d'indiquer, de manière
concise, les principaux éléments caractéristiques de la
décentralisation et ceux de la décentralisation
financière.
§1. La Notion de
décentralisation.
La décentralisation est un sujet d'actualité
brûlante. A l'heure actuelle, elle focalise l'attention des Congolais.
Décentralisation politique ou régionalisation, pour certains, la
décentralisation en cours en RD Congo est un fédéralisme
qui ne dit pas son nom.
Avec Georges VEDEL, nous entendons par
décentralisation, un mode d'organisation de l'Etat unitaire qui consiste
à remettre des pouvoirs de décision à des organes autres
que de simples agents du pouvoir central, non soumis au devoir
d'obéissance hiérarchique et qui sont souvent élus par les
citoyens intéressés16(*). Il découle de cette définition les
conditions suivantes pour qu'il y ait décentralisation :
- Le constituant ou le législateur doit
reconnaître l'existence autonome de certains intérêts en
eux mêmes généraux, mais d'une
généralité moins large que ceux dont l'Etat à la
charge : intérêt national, provincial et des entités
territoriales décentralisées. Tel est le cas en RD Congo
où dans ses articles 202, 203 et 204, la constitution détermine
la répartition des compétences entre le pouvoir central et les
provinces, et la loi organique n°08/016 du 07/octobre 2008
portant composition, organisation et fonctionnement
des entités territoriales décentralisées et leurs rapports
avec l'Etat et les provinces, détermine aussi les intérêts
de ces entités territoriales décentralisées ;
- La gestion des intérêts autonomes ainsi
reconnus doit être confiée à des organes ayant une certaine
indépendance par rapport au pouvoir central. Tel est le cas en RD Congo
où l'article 7 de la loi organique n° 08/016 du 7 octobre 2008
détermine les organes de la Ville, les articles 47 et 69 de la
même loi en font autant pour la commune et le secteur ou
chefferie ;
- L'autonomie financière, procédé
complémentaire qui donne une efficacité à la
décentralisation. Ici, l'autonomie financière est la
conséquence normale de la décentralisation territoriale ou
politique. La doctrine classifie la décentralisation essentiellement
sous deux aspects :
· L'aspect fonctionnel ; on parle ainsi de la
décentralisation par service qui octroie l'autonomie à des
activités d'intérêt général en ayant recours
principalement à la technique de l'établissement public ;
· L'aspect territorial, quant à lui, donne une
autonomie à certaines collectivités territoriales selon certaines
modalités : identification de compétences spécifiques
à une collectivité; l'octroi à cette collectivité
de la personnalité juridique qui pourra entraîner l'autonomie
financière ; élection des organes de cette
collectivité.
Le degré le plus élevé de la
décentralisation est celui de l'Etat régional, Etat
intermédiaire qui se situe entre l'Etat unitaire classique et l'Etat
fédéral. C'est une forme de l'Etat dans lequel les sujets des
normes locales, regroupés en régions ou provinces relativement
vastes, doivent leur autonomie non à la loi mais à la
constitution nationale elle-même, et cela de deux
manières : d'une part, elle leur attribue une liste de matières
que la loi nationale ne peut modifier ; et d'autre part, dans certains cas, la
constitution peut aller jusqu'à permettre aux régions de
déterminer l'organisation et le mode de fonctionnement des
autorités régionales. Ici, la frontière est parfois
difficile à établir entre Etat régional et
fédéral.
En RD Congo, l'Etat régional voulu par le constituant
comme une étape préparatoire à l'Etat
fédéral. Le constituant du 18 février 2006 proclame le
caractère uni de la République démocratique du Congo. Il
institue deux échelons d'exercice du pouvoir d'Etat, à savoir le
pouvoir central et les provinces à l'intérieur desquelles se
meuvent des entités territoriales décentralisées que sont
la ville, la commune, le secteur et la chefferie ainsi que d'autres
circonscriptions administratives.
Le statut, l'organisation et le fonctionnement de la province
procèdent des dispositions constitutionnelles qui instituent ainsi le
régionalisme politique en RD Congo, déterminent les
compétences entre elle et le pouvoir central17(*).
La RD Congo n'en est pas à sa première
réforme administrative. Comme indiqué dans la
problématique, de toutes les raisons qui n'ont pas permis aux
réformes précédentes d'atteindre l'objectif voulu, le
refus de donner des moyens suffisant à l'administration
décentralisée en est sans aucun doute la principale. D'où
l'innovation constitutionnelle de la décentralisation financière
qu'il convient d'expliciter.
§2. La
décentralisation financière
L'autonomie financière, c'est-à-dire non
seulement la possibilité théorique d'avoir un patrimoine et de le
gérer, mais la possibilité pratique, pour l'organisation
décentralisée, de se procurer des ressources et de choisir leur
emploi demeure une condition sine qua non d'une décentralisation
concrète. Les personnes de droit public autres que l'Etat
possèdent en RD Congo des ressources propres qui comprennent des
impôts, des taxes, des droits provinciaux et locaux ainsi que des
recettes de participation, mais ces ressources sont très insuffisantes.
De peur que les provinces et entités territoriales
décentralisées demeurent sous la dépendance
financière étroite de l'Etat, le constituant du 18 février
2006 innove la décentralisation financière. L'article 175,
alinéa 2 de la constitution dispose que « la part des recettes
à caractère national allouée aux provinces est
établie à 40%. Elle est retenue à la
source ».
De ce qui précède, il résulte que la
décentralisation financière se présente comme étant
le pouvoir reconnu constitutionnellement aux Provinces de retenir à la
source la part des recettes à caractère national leur
allouée.
Contrairement à l'autonomie financière qui est
une conséquence découlant de la décentralisation, la
décentralisation financière est un droit constitutionnellement
reconnu aux provinces de réaliser des recettes à caractère
national et de retenir de celles-ci 40%.
Ainsi, ce droit de la retenue à la source implique la
nécessité de circonscrire l'assiette des recettes nationales de
chacune des provinces afin d'empêcher la fuite des recettes qui en
principe devraient revenir à une province vers une autre. Tel est le cas
bien sûr du principe d'interlocuteur unique des contribuables de la
D.G.E.
D'après l'article 55 de la loi n°08/012 du 13
juillet 2008, sont à caractère national :
- Les recettes administratives, judiciaires, domaniales et de
participation;
- Les recettes des douanes et accises;
- Les recettes provenant des impôts recouvrés sur
les grandes entreprises, des pétroliers, producteurs ainsi que les
autres impôts pouvant être perçus au lieu de
réalisation18(*).
Il sied de souligner que la décentralisation
financière n'existe qu'au niveau régional de la
décentralisation, car l'autonomie financière demeure le principe
au niveau de la décentralisation des entités territoriales
décentralisées.
Dans le cadre de ce travail, nous nous limitons à
l'étude de la décentralisation financière pour les
recettes provenant des impôts recouvrés sur les grandes
entreprises.
CHAPITRE DEUXIEME :
DROITS ET OBLIGATIONS DES CONTRIBUABLES ET DE L'ADMINISTRATION FISCALE
Comme nous avons déjà eu à le dire, le
recouvrement de l'impôt est la dernière étape qui consiste
à faire parvenir le montant dû de l'impôt de la poche du
contribuable dans la caisse de l'Etat. Le recouvrement de l'impôt
nécessite d'en expliciter le mécanisme, c'est-à-dire de
définir les droits et obligations réciproques de l'Administration
des impôts et des différents contribuables relatifs à la
déclaration, au contrôle, au recouvrement après la
liquidation, aux pénalités, mais aussi aux réclamations et
recours.
Le présent chapitre s'articule ainsi autour de trois
sections ; à savoir : les droits et obligations en matière
d'établissement des impôts, les droits et obligations en
matière de recouvrement des impôts, et les droits et obligations
en matière de réclamations et recours.
SECTION 1 : DROITS ET
OBLIGATIONS EN MATIERE D'ETABLISSEMENT DES IMPOTS
Etablir l'impôt revient à en démontrer la
réalité et cela, après avoir identifié le
contribuable, précisé la matière imposable et le fait
générateur avant la liquidation du montant dû. Toutes ces
étapes impliquent certaines obligations et certains droits aussi bien
pour les assujettis que pour l'Administration des Impôts.
Trois paragraphes nous aideront à élucider ces
droits et obligations. Il sera question, tour à tour, des obligations
déclaratives des contribuables, du droit exclusif de contrôle de
l'administration des impôts, et de la liquidation des impôts.
§1. Obligations
déclaratives des contribuables
En République démocratique du Congo, le
système fiscal est déclaratif, c'est-à-dire que la loi
oblige toute personne exerçant une activité de se faire
identifier et de déclarer tous les éléments imposables de
son activité. Ces obligations interviennent tant en début
d'activité que pendant l'exercice de ladite
activité.
A. En début
d'activité
L'obligation pour les contribuables de se faire
connaître en formulant une demande de numéro impôt
auprès de l'administration des impôts qui le leur délivrera
après certification de la localisation, découle de l'article
1er de la loi n°004/2003 du 13 mars 2003 qui stipule que :
toute personne physique ou morale, exonérée ou non, redevable
d'impôts, droits, taxes, acomptes ou précomptes perçus par
l'administration des impôts est tenue de se faire connaître dans
les quinze jours qui suivent le début de ses activités, en
formulant une demande de numéro impôt au modèle fixé
par l'administration. Un numéro impôt est attribué par
l'administration des impôts après certification de la localisation
effective du contribuable19(*).
B. Pendant l'exercice de
l'activité
Les articles 2 et 3 de la loi n°004/2003 du 13 mars 2003
obligent les redevables des impôts de déclarer tout
événement qui influence les éléments imposables ou
met fin à l'activité, à une échéance
spécifiée selon la nature de l'impôt. La déclaration
est auto-liquidative et appuyée éventuellement des annexes
requises pour chaque impôt dû.
L'article 2 dispose que toutes les modifications relatives
à l'identité, à la direction, à l'adresse ou
affectant un élément imposable ou l'exploitation, ou y mettant un
terme, feront l'objet d'une déclaration auprès de
l'administration des impôts, dans les quinze jours de la survenance de
l'événement20(*).
Les personnes visées à l'article 1er
de la même loi sont tenues de souscrire dans les conditions et
délais prévus, des déclarations selon le modèle
fourni par l'administration des impôts. Elles déterminent, dans
ces déclarations et sous leur responsabilité, les bases
d'imposition et le montant des impôts et d'autres droits dus,
conformément aux dispositions légales.
L'alinéa 2 de l'article 3 quant à lui stipule
que les déclarations, dûment remplies, datées et
signées par les redevables ou leurs représentants sont
déposées auprès des services compétents de
l'administration des impôts21(*).
Concernant la direction des grandes entreprises,
conformément à la note de service n°01/088/D.G.I/ DG/
MIK/04, les contribuables de cette Direction opérationnelle sont
sélectionnés suivant un critère bien défini parmi
les contribuables identifiés par d'autres directions.
C. Sanctions liées
à cette obligation
Il ressort des articles 4 et 5 de la loi n°004/2003
précitée que tout redevable de l'impôt qui n'aurait pas
reçu le formulaire de déclaration ne peut pas se prévaloir
de cette omission pour se soustraire à l'obligation de
déclaration dans les délais impartis. Il est tenu de demander
dans ce cas, le formulaire auprès de l'administration des impôts.
Tout redevable qui s'est abstenu de souscrire sa
déclaration dans le délai fait l'objet d'une lettre de relance
valant mise en demeure de déclarer. Dans ce cas, il
dispose d'un délai de cinq jours à compter de la réception
de la lettre de relance pour régulariser sa situation, le cachet de la
poste ou le bordereau de remise faisant foi.
En cas de récidive, cette disposition ne s'applique
pas. Les pénalités d'assiette répriment le défaut
de déclarations aux délais légaux, les déclarations
inexactes, incomplètes ou fausses.
Tableau récapitulatif des délais de
dépôt des déclarations par impôt
IMPOTS
|
ECHEANCES
|
Impôt foncier
|
Au plus tard le 1er février
|
Impôt sur le véhicule
|
Au moment de l'immatriculation pour les nouvelles acquisitions et
avant le 1er avril pour les anciennes acquisitions, et dans les 30
jours de la survenance de l'événement modifiant la situation du
véhicule
|
Impôt sur la superficie des concessions minières et
d'hydrocarbures
|
Au plus tard le 1er février de l'exercice pour
les éléments dont il est propriétaire au 1er
janvier
|
Impôt sur les revenus locatifs
|
Au plus tard le 1er février de l'année
qui suit celle de la réalisation des revenus.
|
Impôt mobilier
|
Dans les dix jours qui suivent le mois du payement ou la mise
à la disposition des bénéficiaires.
|
Impôt sur les bénéfices
|
Au plus tard le 31 mars de l'année qui suit celle de la
réalisation des revenus imposables
|
Impôt sur le profit des professions libérales
|
Au plus tard le 31 mars de l'année qui suit celle de la
réalisation du revenu imposable.
|
Impôt professionnel sur les rémunérations et
exceptionnel sur les rémunérations du personnel
expatrié
|
Dans les 10 jours qui suivent le mois du paiement des salaires,
et une déclaration récapitulative doit être souscrite
à la fin de l'exercice.
|
I C A à l'intérieur.
|
Au plus tard le 15 du mois qui suit celui de la
réalisation des affaires imposables, car les déclarations sont
souscrites mensuellement.
|
Toute déclaration du redevable est
présumée exacte, mais l'administration des impôts conserve
un droit exclusif de contrôle.
§2. Droit exclusif de
contrôle fiscal de l'administration des impôts
Le contribuable souscrit librement une déclaration
auto-liquidative ; en contrepartie, la loi n°004/2003 du 13 mars 2003
reconnaît un droit exclusif à l'administration des impôts de
procéder à la vérification sur pièces ou sur place
de l'exactitude des déclarations souscrites et de procéder, dans
certains cas, à la taxation d'office, et indique les
différentes modalités d'exercice de ce droit.
Les points saillants ci-après méritent
d'être notés :
- Le contrôle sur place ne peut se
dérouler qu'au siège de l'entreprise sauf si le contribuable
sollicite qu'il se passe dans les locaux de son conseil ou de l'administration
et pendant les heures de service ;
- Il ne peut être effectué que par un agent de
l'administration des impôts muni d'un ordre de vérification et qui
doit, au moins huit jours avant la première intervention,
prévenir le contribuable, à l'aide d'un avis de
vérification spécifiant notamment la nature des impôts et
la période à contrôler, le droit du contribuable de se
faire assister d'un conseil de son choix ;
- Un impôt ou une période déjà
contrôlé ne peut plus être vérifié à
nouveau, sauf en cas de dénonciation de fraudes dont une enquête
devra préalablement établir l'existence ;
- Le droit de rappel de l'administration, réduit de dix
à cinq ans, peut néanmoins être interrompu par certains
actes pour permettre la finalisation des procédures engagées. Il
en est ainsi en cas de notification de redressements, de dépôt de
déclaration, de constatation d'une infraction de fraude
fiscale. De même, le point de départ de la computation du
délai de rappel est postulé lorsque des fraudes à
incidence fiscale sont découvertes au cours d'une instance
judiciaire ;
- Dans la procédure de redressement contradictoire, la
charge de la preuve incombe à l'administration, lorsque celle-ci
maintient les chiffres redressés nonobstant les observations et les
justifications du contribuable, tandis que cette charge repose sur le
contribuable en cas de taxation d'office ;
- L'administration peut procéder à des tests
appropriés sur le matériel du contribuable lorsque ce dernier
tient une comptabilité informatique.
Le pouvoir de contrôle de l'administration des
impôts est appuyé par le droit d'obtenir communication,
éventuellement sous astreinte, des livres, pièces, et autres
documents qu'elle estime nécessaires pour l'établissement des
impôts. Ce droit s'exerce sur les services publics, les organismes
mixtes, les établissements d'utilité publique, les organisations
non gouvernementales ainsi que toute autre personne se trouvant dans le champ
d'application des impôts.
Néanmoins, l'obligation du secret professionnel lie
les agents de l'administration des impôts ayant eu connaissance des
documents ou d'autres services publics requis pour intervenir dans cette
procédure.
§3. La liquidation des
impôts
Selon Van Lierde, la liquidation est le calcul de
l'impôt, c'est-à-dire la détermination de la dette fiscale
du contribuable22(*). Ce
qui revient à dire que liquider un impôt consiste simplement
à en calculer le montant exigible une fois que sa base imposable a
été définie et évaluée.
A. Qui liquide
l'impôt ?
En République Démocratique du Congo, tout
redevable est soumis à l'obligation de souscrire une déclaration
auto-liquidative en appliquant un tarif à la base
légalement connue pour chaque type d'impôts.
A défaut de déclaration ou en cas de
déclaration hors délai ou insusceptible au contrôle, la loi
reconnaît à l'administration de l'impôt le pouvoir de
procéder à l'imposition d'office. Cette imposition consiste
à déterminer le montant de l'impôt sur base des
présomptions obtenues soit des éléments ou renseignements
recueillis des tiers, soit encore de la comparaison avec le contribuable qui
évolue dans le même secteur d'activité. Donc, en RD Congo
la liquidation est effectuée par le contribuable lui-même en
principe ; et par exception par l'administration des impôts.
B. Comment liquider
l'impôt ?
Pour déterminer la manière de liquider
l'impôt en RD Congo, il sied de distinguer les droits au comptant des
droits constatés.
Pour les droits au comptant ou spontanés, la
liquidation est faite lors du dépôt de la déclaration du
redevable. Aussi, l'opération de liquidation s'effectue-t-elle au moment
de la constatation des droits ; d'où l'expression « au
comptant ». En principe, ces droits font l'objet de retenue à
la source.
Pour les droits constatés, la constatation du fait
générateur et la liquidation sont deux opérations bien
différentes qui sont effectuées à un intervalle de temps
parfois éloigné. La liquidation donne lieu dans le cas
d'espèce à l'établissement de rôle pour la dette
individuelle du contribuable. Une fois le contribuable identifié ou
sélectionné, la base imposable évaluée,
l'impôt liquidé, celui-ci doit être encaissé.
SECTION 2 : DROITS ET
OBLIGATIONS EN MATIERE DE RECOUVREMENT DES IMPOTS
Etablis en priorité par les redevables eux-mêmes
dans leurs déclarations auto-liquidatives, les impôts sont
payés au moment du dépôt de celles-ci aux
échéances rattachées aux différents types
d'impôts.
C'est seulement en cas de vérification ou de taxation
d'office que les impôts ou suppléments d'impôts
notifiés au redevable sont réclamés par voie d'avis de
mise en recouvrement et doivent être payés dans les quinze jours
de la réception de cet avis.
Les déclarations ainsi que les avis de mise en
recouvrement non suivis de paiement dans les délais font l'objet de
poursuites en recouvrement engagées directement par le receveur et
exercées par les huissiers. Ces derniers font les avis aux tiers
détenteurs, les saisies et procèdent aux ventes aux
enchères des biens saisis.
§1. Recouvrement
à l'amiable et détermination de la personne qui doit payer et de
celle auprès de qui doit être payé l'impôt
A. Le recouvrement à
l'amiable
Le recouvrement revêt un caractère amiable en ce
sens que le redevable du montant de l'impôt est invité par
l'administration à travers un document comportant une
échéance pour s'acquitter de l'impôt. Tout impôt
établi soit par le redevable lui-même, soit par l'administration
des impôts fait l'objet d'enrôlement : l'opération de
mise en rôle.
D'après Francis Lefebvre, « le rôle
est le titre officiel en vertu duquel le percepteur a le droit de
réclamer le paiement de l'impôt et d'en poursuivre le
recouvrement »23(*). Le rôle est donc la liste des contribuables
comprenant pour chacun d'eux le nom, la nature et le montant de l'impôt
ainsi que le délai de paiement. Les rôles sont établis par
les contrôleurs des impôts et rendus exécutoires par le visa
du directeur ou, le cas échéant, du directeur des grandes
entreprises.
B. Qui doit payer
l'impôt ?
L'article 60 de la loi n°004/2003 du 13 mars 2003
stipule que les redevables sont tenus d'acquitter les montants dus dans un
délai de quinze jours à compter de la réception de l'avis
de mise en recouvrement. En effet, c'est au contribuable lui-même ou au
redevable (un tiers) que le trésor public peut réclamer le
paiement.
C. Auprès de qui doit
être effectué le paiement ?
Le paiement de l'impôt doit être effectué
dans une banque ou auprès d'une coopérative d'épargne et
de crédit au vu de la note de perception délivrée par le
receveur des impôts. En contrepartie de l'encaissement des fonds, la
banque dresse un relevé de paiement à l'intention du receveur qui
s'en sert lors de l'apurement. Toutefois, conformément à son
instruction aux banques, le vice gouverneur de la Banque centrale du Congo
(BCC) relève que désormais les paiements en numéraires se
feront auprès des guichets de la BCC installés à la DGI,
et seuls les paiements en scriptural seront effectués par le canal des
banques commerciales. Les impôts, suppléments et autres droits
établis par l'administration des impôts en charge des grandes
entreprises sont recouvrés par le receveur des impôts des grandes
entreprises.
§2.
L'exigibilité des impôts et le recouvrement forcé
Le recouvrement forcé trouve sa raison d'être
dans l'exigibilité entendue ici comme délai dans lequel le
trésor public peut valablement réclamer l'impôt au
redevable.
A. L'exigibilité de
l'impôt
Le principe général est que
l'exigibilité doit courir après un certain délai à
partir de l'émission du titre de recouvrement. Toutefois, des exceptions
existent où l'exigibilité commence à courir avant la mise
en recouvrement du titre. C'est le cas des acomptes provisionnels, des
précomptes « BIC » ou des acomptes sur divers
impôts.
On notera que l'exigibilité de l'impôt
dépend de sa nature ; on distingue ainsi les
droits constatés et les droits spontanés. Les droits
constatés sont recouvrés par voie d'avis de mise en recouvrement
ou d'avertissement extrait de rôle informant le contribuable du montant
et des conditions d'exigibilité de la dette d'impôt.
Ainsi, le recouvrement à l'amiable de ces droits doit
se faire dans l'intervalle du temps déterminé. Ces impôts
sont : l'impôt foncier, l'impôt sur la superficie des
concessions minières et d'hydrocarbure, l'impôt professionnel sur
les bénéfices et sur le profit des professions libérales,
et l'impôt sur le revenu locatif.
Quant aux droits spontanés, c'est-à-dire ceux
faisant en principe objet de retenue à la source, leur
exigibilité est immédiate ou dans un bref délai. Ce
sont : l'impôt sur le véhicule, l'impôt mobilier,
l'impôt professionnel sur les rémunérations, l'impôt
exceptionnel sur les rémunérations du personnel expatrié,
et l'impôt sur le chiffre d'affaires.
B. Le recouvrement
forcé
Ce mode de recouvrement intervient dans l'hypothèse
où le redevable, après un commandement lui signifié et lui
enjoignant de payer dans le délai y indiqué, sous peine
d'exécution des mesures de poursuites, ne s'acquitte pas de ses
obligations vis-à-vis de l'Etat.
Il faut noter que lorsque les intérêts du
Trésor public sont compromis par un retard dans le paiement, le receveur
peut passer outre le commandement. Le receveur des impôts peut aussi par
simple notification ou avis à tiers détenteur, poursuivre tout
détenteur des biens pouvant permettre l'acquittement de
l'impôt.
Nous distinguons quatre sortes d'actes de poursuites :
celui par voie de saisie-conservatoire ; celui par voie de
saisie-arrêt ; celui par voie de saisie-exécution et celui
par voie de saisie-exécution immobilière.
1°) Poursuites par
voie de saisie conservatoire
Selon l'article 126 de l'ordonnance loi n°69-009 du 10
février 1969 telle que modifiée et complétée
à ce jour, lorsque les droits du trésor sont en péril, le
receveur des impôts peut, avec l'autorisation du directeur des
impôts compétent, faire saisir à titre conservatoire les
objets mobiliers du redevable. La saisie-conservatoire peut par la suite, et
sur décision du directeur des impôts, être convertie en
saisie-exécution dans un délai de deux mois.
2°) Poursuites par
voie de saisie-arrêt
La saisie-arrêt est une mesure qui permet au
créancier d'atteindre les débiteurs de son débiteur. Elle
se rapporte au privilège des sommes, revenus, valeurs ou meubles du
contribuable affectés à ce privilège. Ces tiers sont
tenus, sur demande du receveur des impôts, de payer le montant ou les
valeurs qu'ils doivent au redevable et qui se trouve entre leurs mains
jusqu'à concurrence de tout ou partie des impôts
dus.
3°) Poursuites par
voie de saisie-exécution
On en distingue trois phases : le commandement, le
procès verbal de saisie-exécution, la vente.
Le commandement est un acte par lequel le débiteur est
sommé de payer sa dette dans les huit jours qui suivent la notification.
Il doit à son tour comporter trois énonciations à
savoir : la notification du titre, l'énonciation de la somme
à payer, l'ordre de payer la somme réclamée sous peine d'y
être contraint par voie de droit.
Le P.V. de saisie-exécution est un exploit
dressé par un huissier assermenté à charge d'un
contribuable, l'invitant à payer dans les huit jours les impôts
dus sous peine de procéder à la vente publique des biens
saisis.
La vente des objets saisis, quant à elle, intervient
huit jours au moins après la signification au contribuable du P.V. de la
saisie-exécution, jusqu'à concurrence des sommes dues.
Toutes les poursuites exercées à l'encontre des
contribuables entraînent à leur charge des frais proportionnels au
montant de l'impôt dû (principal, majoration, accroissement) selon
les pourcentages suivants :
- Commandement : 3%
- Saisie : 5%
- Vente : 3%.
4°) Poursuites par
voie de saisie exécution immobilière
La saisie-exécution immobilière en
matière fiscale s'opère de la même manière que pour
les meubles. Néanmoins, une exception en matière de la vente
publique existe ; car cette dernière est faite par le notaire en
celui et place d'huissier des impôts.
SECTION 3 : DROITS ET
OBLIGATIONS EN MATIERE DE RECLAMATION ET DE RECOURS
L'application de la loi fiscale est toujours porteuse de
germes de conflits. Un contribuable qui conteste une imposition peut introduire
une réclamation ou un recours pour être rétabli dans ses
droits. Dans cette section, il sera question de circonscrire la base des
réclamations et recours, et d'analyser les différentes phases de
l'instruction en matière fiscale.
§1. Base des
réclamations
L'article 104 de la loi n° 004/2003 du 13 mars 2003
affirme le droit pour les contribuables de se pourvoir par écrit en
réclamation auprès du directeur ou du responsable du service qui
est à l'origine des impositions contestées lorsqu'il estime que
les droits payés ou qui lui sont exigés n'ont pas de fondement
légal ou excédent ses obligations. Il dispose que « les
redevables ainsi que leurs mandataires qui justifient d'un mandat
général ou spécial en vertu duquel ils agissent, peuvent
se pourvoir par écrit en réclamation contre le montant de leur
imposition auprès du directeur des impôts compétent sans
justifier du paiement de l'impôt ».
Il découle de cet article que la réclamation ou
le recours en matière fiscale peut porter sur la légalité
de l'imposition individuelle envisagée du point de vue de son
établissement. Ainsi, le contribuable sollicite souvent la
réparation d'erreurs commises à son détriment en formulant
soit une demande en décharge s'il estime l'imposition
injustifiée, soit encore une demande en déduction s'il la juge
simplement exagérée.
Sous peine de déchéance, la réclamation
doit être introduite dans les six mois à partir de la date de la
déclaration ou de la réception de l'avis de mise en
recouvrement.
§2. Différentes
phases de la réclamation ou du recours
Le contentieux fiscal a deux phases, à savoir: la
phase administrative et la phase judiciaire.
La phase administrative impose au contribuable qui entend
contester son imposition de faire préalablement une réclamation
auprès du directeur provincial ou, le cas échéant, du
directeur des grandes entreprises. La phase judiciaire n'intervient qu'en cas
de rejet total ou partiel de la réclamation par le directeur
concerné. Le grand mérite de la phase administrative est de
régler rapidement de nombreux litiges, car la procédure est peu
formalisée.
§3. Instruction des
réclamations et recours
Concernant l'instruction, l'article 106 de la loi n°
004/2003 prévoit que l'administration peut procéder à la
vérification des écritures du redevable, s'assurer de la
conformité des extraits et documents produits et se faire
présenter toutes les pièces justificatives utiles. Elle peut
user, quel que soit le montant du litige, de tous moyens de preuve admis par le
droit commun, entendre des tiers et procéder à des
enquêtes.
Aux fins de mieux assurer l'instruction de la
déclaration, elle dispose du droit de communication auprès de
divers services publics, des créanciers ou débiteurs du
redevable.
Généralement le directeur, après avoir
reçu une réclamation régulière
dans le délai, ouvre l'instruction et transmet
la réclamation à un Inspecteur des impôts. C'est ce dernier
qui doit accuser réception au réclamant et lui demander tous les
documents et renseignements utiles. La réclamation doit être
rejetée si les renseignements demandés ne sont pas fournis dans
un délai de 20 jours.
Le directeur doit dans un délai de six mois se
prononcer par décision motivée en fait et en droit sur la
réclamation. Dépassés six mois à partir de la
réception de la réclamation, celle-ci est présumée
rejetée ; ce qui ouvre ainsi la possibilité à un
recours devant la Cour d'appel du ressort.
Le recours en appel contre la décision du directeur
des impôts compétent doit, sous peine de déchéance,
être introduit dans un délai de six mois à partir de la
notification de la décision au redevable ou, à l'absence de
décision, à l'expiration du délai de six mois depuis la
réception de la réclamation. Aucune demande nouvelle ne peut
être présentée à l'occasion de la phase judiciaire.
Le pourvoi en cassation est ouvert contre l'arrêt de la cour d'appel.
Il faut noter que l'introduction d'une réclamation,
d'un recours en appel ou d'un pourvoi en cassation ne suspend pas
l'exigibilité de l'impôt, sauf cas d'erreur matérielle ou
de double emploi.
En parcourant la procédure fiscale en RD Congo, nous
pouvons confirmer grand principe de la légalité des
impôts. Car les droits et obligations des parties sont détermines
par la loi.
CHAPITRE TROISIEME :
ANALYSE CRITIQUE DE L'ASSIETTE FISCALE DE LA PROVINCE ORIENTALE ET LA
PROBLEMATIQUE DE LA SOUVERAINETE FISCALE ENTRE LE POUVOIR CENTRAL ET LES
PROVINCES
Nous allons tenter de démontrer l'éventuel
manque à gagner causé à certaines provinces par le
système d'interlocuteur unique des grandes entreprises en analysant
d'une part les réalisations de la DPI /PO des années 2006
à 2008 et d'autre part en déterminant les entreprises
cédées à la direction de grandes entreprises par la
DPI/PO.
Nous en tirerons des leçons concernant la
décentralisation territoriale et financière en vue d'une
suggestion de réformes en cette matière. Mais avant tout cela, il
nous faudra d'abord présenter la Province Orientale, champ de notre
étude.
SECTION 1 : PRESENTATION
DE LA PROVINCE ORIENTALE
En ce jour, la circonscription de la Province Orientale
semble n'avoir aucune base Il est import, dans le cadre de cette dissertation,
de présenter géographiquement la Province Orientale et d'indiquer
la base légale de cette circonscription.
Toujours guidé par le souci de rapprocher les
gouvernants des gouvernés, le constituant du 18 février, outre le
processus de décentralisation, a procédé au
découpage de la RD Congo en 25 provinces dotées de la
personnalité juridique, auxquelles s'ajoute la ville de Kinshasa (art.
2, al. 1er).
L'article 2 de la loi n°08/012 du 13 juillet 2008
définit la province comme étant une composante politique et
administrative du territoire de la République. Elle est dotée de
la personnalité juridique. Elle jouit de l'autonomie financière
de gestion de ses ressources humaines, économiques, financières
et techniques. Elle exerce par ses institutions politiques, les
compétences qui lui sont dévolues par la constitution. Elle
coopère avec les autres provinces et le pouvoir central dans le cadre du
fonctionnement régulier des institutions24(*).
L'article 3 de la même loi dans son alinéa 2,
cite ces provinces qui sont : Bas-Uele, Equateur, Haut Lomami, Haut Katanga,
Haut Uélé, Ituni, Kasaï, Kasaï Central, Kasaï
Oriental, Kongo Central, Kwango, Kwilu, Lomami, Lualaba, Mai Ndombe, Maniema,
Mongala, Nord Kivu, Nord Ubangi, Sankuru, Sud-Kivu, Sud-Ubangi, Tanganyika,
Tshopo et Tshuapa25(*).
Sur cette liste, il n'existe pas une Province Orientale. Mais
l'article 226 quant à lui dispose que les nouvelles provinces et
entités territoriales décentralisées entreront en vigueur
endéans les trente six mois qui suivront l'installation effective des
institutions politiques prévues par la présente constitution dans
les dispositions de l'alinéa 1er de l'article 2. En attendant
l'entrée en vigueur de ces nouvelles provinces et ETD, nous pouvons
confirmer la personnalité juridique des anciennes provinces et de la
ville de Kinshasa, des territoires et des communes pour la ville de Kinshasa
conformément au décret-loi n° 018/2001 du 28 septembre 2001
qui modifie et complète le décret loi n*081 du 2 juillet 1998
portant organisation territoriale et administrative de la RD Congo dans son
article 7.
Situé au Nord - Est du pays, la Province Orientale est
la plus vaste des provinces de la R.D Congo avec une superficie de 503.239 km2,
pour une population estimée à 7.242.000 habitants. Sa position
géographique, frontalière avec l'Ouganda, la République
Centrafricaine et le Soudan, lui offre diverses opportunités de contacts
et échanges avec l'extérieur, nécessaires à son
développement.
A l'heure actuelle, sur le plan de la contribution des
recettes au budget de l'Etat, la Province Orientale est classée avant la
dernière des onze, et parmi les neuf provinces qui ne contribuent
qu'à un qu à nu taux minime au budget de l Etat. Les trois
provinces qui supportent en majeure partie le budget de l'Etat sont la ville
province de Kinshasa ; le Katanga et le Bas Congo.
Ainsi donc, il sied de se demander pourquoi cette province,
qui a pourtant d'énormes potentialités, se retrouve au bas de
l'échelle. La réponse en est surtout le défaut d'un
système pouvant permettre à la province de canaliser toutes ses
recettes.
SECTION 2 : VENTILATION
DES RECETTES COMPAREES DE LA DPI/PO ET DETERMINATION DES ENTREPRISES
SELECTIONNEES A LA DPI/PO
Le principe constitutionnel de la retenue à la source
de 40% des recettes fiscales à caractère national implique le
souci de la détermination de l'assiette fiscale de chaque province de la
RD Congo.
Ainsi donc, nous analyserons les réalisations fiscales
de la DPI/PO par rapport aux assignations et nous verrons par la suite quelles
sont les entreprises sous gestion de la DGE sélectionnées
à la province orientale.
En fait, la sélection des grandes entreprises de la
Province Orientale par la direction de grandes entreprises a comme
conséquence la diminution de l'assiette fiscale de la province dans la
mesure où celui lui cause un manque à gagner certain.
§1. Ventilation de
recette comparée de 2006 à 2008
Tableau de ventilation de recettes
ANNEE
|
ASSIGNATIONS
|
REALISATION
|
%
|
2006
|
660.000.000 ,00 FC
|
1.070.747.069,40 FC
|
161,58
|
2007
|
1.593.125.665,00 FC
|
1.281.980.418,74 FC
|
79,20
|
2008
|
1.350.527.358,10 FC
|
1.590.186.954,01 FC
|
117,75S
|
Nous pouvons dire que l'évolution des recettes
fiscales est positive au regard du tableau ci-dessus.
Ainsi, nous constatons qu'il y a eu augmentation au niveau
des assignations qu au niveau des réalisations malgré la
diminution de l'assiette fiscale. Plusieurs raisons justifient cette
augmentation des recettes qui est en fait indépendante du principe
d'interlocuteur unique de la direction des grandes entrepris.
Mais en réalité, malgré cette
augmentation nominale, l'assiette fiscale la DPI /PO a diminué car un
grand nombre d'entreprise lui a été enlevé au profit de la
DGE
§2. Entreprises sous
gestion de la DGE sélectionnées en Province Orientale
Il sied de savoir que ces entreprises sont soumises à
la direction des grandes entreprises pour l'ensemble des opérations
fiscales, notamment pour la tenue du dossier unique, le contrôle fiscal,
le recouvrement et le contentieux. La DPI n'intervient donc pas dans les
relations de ces entreprises avec leur Direction.
ENTREPRISES SOUS GESTION DE LA DGE
N°
|
NOMS OU RAISON SOCIALE
|
SIGLE
|
ADRESSE
|
SECTEUR D'ACTIVITE
|
F. JURID
|
1
|
Banque centrale du Congo
|
BCC
|
|
|
|
2
|
Centre d'expertise, évaluation et de certification
|
CEEC
|
|
|
|
3
|
Cob il
|
COBIL
|
Av. de la radio, C/Makiso
|
|
|
4
|
Fina Congo
|
FINA CONGO
|
|
|
|
5
|
Fonds de promotions de l'industrie
|
FPI
|
C/Makiso
|
|
|
6
|
Institut national de sécurité sociale
|
INSS
|
Av lac tanganyika C/ Makiso
|
|
|
7
|
La congolaise des hydrocarbures
|
COHYDRO
|
Av. Gén mulamba, C/Makiso
|
|
|
8
|
Office congolaise de contrôle
|
OCC
|
C/Makiso
|
|
|
9
|
Office des douanes et accises
|
OFIDA
|
Bld mubutu , C/Makiso
|
|
|
10
|
Office de routes
|
OR
|
Bld du 30 juin C/Makiso
|
|
|
11
|
Office de voiries et drainages
|
OVD
|
|
|
|
12
|
Petro Congo
|
PETRO CONGO
|
|
|
|
13
|
Radio Télévision nationale congolaise
|
RTNC
|
Av de l radio , C/Makiso
|
|
|
14
|
Régies de voies aériennes
|
RVA
|
|
|
|
15
|
Renapi
|
RENAPI
|
Bld du 30 Juin, C/Makiso
|
|
|
16
|
Service des entreprises pétrolières
|
SEP/CONGO
|
|
|
|
17
|
Société nationale d'assurance
|
SONAS
|
Bld du 30 juin , C/Mak
|
|
|
18
|
Société nationale d'électricité
|
SNEL
|
Bld Mobutu, C/Mak
|
|
|
19
|
Union de banques congolaise
|
UBC
|
Bld du 30 juin C/Makiso
|
|
|
20
|
ADEX SPRL
|
ADEX SPRL
|
|
|
|
21
|
Agence maritime internationale du Congo
|
AMICONGO
|
Av de l'eglise , C/Makiso
|
Agence , douane plus gestion immobilière
|
|
22
|
BEGO CONGO
|
BEGO CONGO
|
Av col Tshatshi C/Makiso
|
Explitation forestière plus garage
|
|
23
|
Belge de textile et du commerce
|
BELTEXCO
|
Av vict de la rép C/Makiso
|
Commerce général
|
|
24
|
Brasserie, limonade et malterie
|
BRALIMA
|
Av lindi , C/Tshopo
|
Fabrication et vente bière
|
|
25
|
British American Tobacco
|
BAT-Congo
|
Bld lumumba, C/Makiso
|
Distribution cigarette
|
|
26
|
COBIL SARL
|
COBIL
|
Av louis Franck, C/Makiso
|
Vente produits petroliers
|
SARL
|
27
|
Compagnie Africaine d'aviation
|
CAA
|
Av abbé Kaozi C/Makiso
|
Transport aerien
|
|
28
|
Compagnie forestière et de transformation
|
CFT
|
PK9 Route aéro Banbgoka
|
Exploitation forestière
|
|
29
|
Congo chine télécommunication
|
CCT
|
Hotel de poste, C/Makiso
|
Télecommunication
|
SARL
|
30
|
Congo futur
|
CONGO FUTUR
|
Av. Vict. De la reb , C/Mak
|
Commerce général
|
|
31
|
Congo tex distribution
|
CTD CONGO
|
Bld 30 juin C/Makiso
|
Vente textile et divers
|
|
32
|
Congo Tobacco compagnie
|
CTC
|
Av lac moero, C/Makiso
|
Vente cigarette
|
SPRL
|
33
|
DATCO
|
|
Av vict de la rébellion C/Makiso
|
Commerce général
|
|
34
|
DHL
|
DHL
|
Av Abbé Kaozi, C/Makiso
|
Expedition courriers
|
|
35
|
Economat du peuple
|
ECOP
|
Av Lac Kivu, C/Makiso
|
Commerce général
|
|
36
|
GICODIS
|
GICODIS
|
Av Vict de le Reb, C/Makiso
|
Commerce général
|
|
37
|
HEWA BORA Airways
|
HBA
|
Bld Mubutu, C/Makiso
|
Transport aerien
|
|
38
|
INDAPHAR
|
INDAPHAR
|
Av. du 4 janvier C/Makiso
|
Dépôt pharmaceutique
|
|
39
|
KIRTI JOBANPUTRA
|
ROFFE PHARMA
|
Bld Makiso, C/Makiso
|
Dépôt pharmaceutique
|
|
40
|
Mangenia protection et gardiennage
|
MPG
|
Bld mobutu, C/Makiso
|
Gardienage et protection
|
|
41
|
Manufacture industrie alimentaire
|
MIDAS
|
Av du Commerce, C/Makiso
|
Commerce général
|
|
42
|
Micro com
|
MICRO COM
|
Av de l'eglise C/Makiso
|
|
|
43
|
Mona ghando
|
MOGHA
|
Av du Marché,C/Makiso
|
Commerce général
|
SPRL
|
44
|
NOGUEIRA et CIE
|
NOGUEIRA et CIE
|
Av vict de la reb C/Makiso
|
Gestion immobilière
|
|
45
|
Shalina SPRL
|
SHALINA SPRL
|
Bld Makiso, C/Makiso
|
Dépôt pharmaceutique
|
|
46
|
Société commerciale d'import et export
|
SOCIMEX
|
Av vict de la reb, C/Makiso
|
Commerce général
|
|
47
|
Société de finance et de commerce
|
SOFICOM TRANSFERT
|
Av de l'église C/Makiso
|
Transfert de fonds
|
SPRL
|
48
|
Société textile de Kisangani
|
SOTEXKI
|
Q.Industriel , C/Mangobo
|
Usine extile
|
SARL
|
49
|
Sofi trade
|
MISTER CASH
|
Av abbé Munyororo, C/Makiso
|
Transfert de fonds
|
SPRL
|
50
|
Tabet entreprise de construction
|
TABET
|
Av Tabora, C/Makiso
|
Distribution produit TIANSHI
|
SPRL
|
51
|
Tecsult/gect
|
|
|
|
ONG INT
|
52
|
Trans air corgo service
|
TACS SPRL
|
Av Tanganyika C/Makiso
|
Transport aérien
|
SPRL
|
53
|
TRANS M BOIS
|
|
|
|
|
54
|
Vodacom inter limited
|
VIL
|
Av gén Mulamba C/Makiso
|
Communication cellulaire
|
|
55
|
Régie de distribution d'eau
|
REGIDESO
|
|
|
|
56
|
Société forestière et agricole de bola
|
FORABOLA
|
Bld Mobutu C/Makiso
|
Exploitation forestière et agricole
|
SPRL
|
57
|
Global Broadband solution
|
GBS
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Av general Mulamba, C/Makiso
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FSS INTERNET
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SPRL
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La gestion de ces entreprises par la DGE a un impact sur
l'assiette fiscale de la province orientale. Il importe, avant de
suggérer une réforme, de faire un état des lieux de la
décentralisation en R.D Congo.
SECTION 2 : ETAT DES LIEUX
DE LA DECENTRALISATION ET REPARTITION DES COMPETENCES EN MATIERE FISCALE EN RD
CONGO
La nouvelle manière de conduire la politique de la
décentralisation est déjà complexe tant pour les
matières administratives que politiques, mais elle l'est encore
davantage pour les matières financières, objet de notre
étude.
Nous pouvons affirmer, avec le professeur G. Bakandeja, que
l'argent est le nerf de la décentralisation. Elle réussit ou elle
échoue selon que l'argent est au rendez-vous ou pas26(*).
La constitution du 18 février 2006 consacre la
décentralisation territoriale et financière telle que
démontrée au premier chapitre. Il est utile de voir où
nous en sommes aujourd'hui. Est-ce que la décentralisation est
effective ? Et si non, où se trouve le problème et comment
le résoudre ? Après cet état des lieux, il sera aussi
question d'analyser clairement les dispositions tant constitutionnelles que
légales pouvant nous permettre de déterminer la compétence
fiscale des provinces par rapport à celle du pouvoir central.
§1. Etat des lieux de
la décentralisation
Où en sommes nous avec le processus de la
décentralisation tant territoriale que financière ?
A. La décentralisation
territoriale
La décentralisation territoriale donne une autonomie
à certaines collectivités territoriales (provinces et ETD) selon
certaines modalités. Plusieurs caractères déterminent la
décentralisation tout au moins lorsqu'il s'agit de la
décentralisation territoriale :
- Identification de compétences spécifiques
à une collectivité ;
- Octroi de la personnalité juridique à cette
collectivité entraînant ainsi l'autonomie financière
et ;
- Elections des membres des organes des circonscriptions
issues de cette décentralisation.
Il est question ici de vérifier si ces attributs sont
réunis à tous les niveaux de la décentralisation en RD
Congo.
1°) Identification de
compétences spécifiques à une collectivité
La constitution du 18 février 2006 détermine
deux niveaux d'exercice du pouvoir politique qui sont l'Etat au niveau central
et la province qui devient une véritable institution politique.
Les entités territoriales décentralisées
(ETD) sont, au même titre que le pouvoir central et les provinces, des
auteurs de gouvernance en RD Congo.
a) Compétences de l'Etat
et des provinces
La constitution congolaise répartit les
compétences entre l'Etat et les provinces. Cette répartition se
présente sous forme d'énumération des compétences
qui sont dévolues exclusivement, soit au pouvoir central, soit aux
provinces. Le même texte constitutionnel prévoit également
des compétences concurrentes du pouvoir central et des provinces.
Il faut savoir que les aspects majeurs de la
décentralisation en RD Congo ont été verrouillés
d'avance par la constitution qui fixe d'office le partage des
compétences ainsi que la répartition des ressources
financières et humaines entre l'Etat et les provinces. En principe, le
pouvoir central ne peut empiéter sur les compétences provinciales
de même les provinces sur celles du pouvoir central.
En matière de compétences concurrentes, la
législation nationale a une prééminence sur la
législation provinciale. Les articles 202, 203 et 204 de la constitution
déterminent ces compétences.
b) Les attributions des ETD
Contrairement aux provinces, les attributions des ETD sont
fixées non par la constitution, mais par la loi organique n° 08/016
du 07 octobre 2008.
Il ressort de cette loi que les attributions des ETD sont
très larges en ce sens qu'elles concernent les affaires
d'« intérêts soit urbain, soit communal, soit de secteur
ou de chefferies », c'est-à-dire les besoins collectifs des
habitants.
Les attributions des ETD doivent couvrir les matières
qui préoccupent les administrés au quotidien, au nombre
desquelles on peut citer :
- La gouvernance locale ;
- L'économie de proximité incluant le
marché public, l'agriculture, l'élevage et la pêche
artisanale, la petite et moyenne industrie, le micro crédit, le petit
commerce,
- Les infrastructures de bases locales ;
- La voirie locale, les décharges publiques, ...
Les ETD peuvent aussi s'occuper des matières qui leur
sont soumises par l'autorité supérieure, soit l'Etat, soit la
province.
Enfin, dans le cadre de la déconcentration, le pouvoir
central ou la province peuvent confier aux ETD des tâches
d'exécution sur base de délégation de pouvoirs. C'est, par
exemple, les cas pour les services de l'Etat civil et de la population.
2) Octroi de la
personnalité juridique et ses conséquences
Il est vrai que le constituant dote les provinces et ETD de
la personnalité juridique. Ainsi que nous l'avons déjà
dit, l'article 2 alinéas 1 de la constitution du 18 février 2006
dispose que la RD Congo est composée de 25 provinces plus la ville de
Kinshasa. L'alinéa 2 du même article les énumère
comme nous l'avons indiqué ci haut.
L'article 226 quant à lui dispose que les nouvelles
provinces et entités territoriales décentralisées
entreront en vigueur endéans les trente six mois qui suivront
l'installation effective des institutions politiques prévues par la
présente constitution dans les dispositions de l'alinéa
1er de l'article 2. En attendant l'entrée en vigueur de ces
nouvelles provinces et ETD, nous pouvons confirmer la personnalité
juridique des anciennes provinces et de la ville de Kinshasa, des territoires
et des communes pour la ville de Kinshasa conformément au
décret-loi n° 018/2001 du 28 septembre 2001 qui modifie et
complète le décret loi n*081 du 2 juillet 1998 portant
organisation territoriale et administrative de la RD Congo dans son article
7.
La conséquence directe de la personnalité
juridique est logiquement l'autonomie financière. C'est dans cette
logique que l'article 3 alinéa 3 de la constitution affirme que les
provinces et les ETD jouissent de la libre administration et de l'autonomie de
gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et
techniques.
Ici encore il faut rappeler que l'autonomie financière
doit être la règle au deuxième niveau de la
décentralisation, c'est-à-dire entre les provinces et les ETD.
Mais le constituant n'a consacré que la décentralisation
financière entre l'Etat et les provinces.
Ainsi la question de l'autonomie financière des ETD
demeure d'actualité. Car ces dernières estiment être
privées des 40 % des recettes à caractère national
allouées aux provinces.
A vrai dire, la crainte formulée au sujet de la
gestion centralisée des ressources par le pouvoir central se
répercute également dans les rapports entre les provinces et les
ETD.
3°) Des
élections des membres des organes de ces collectivités
Ce troisième caractère est satisfait à
moitié car seuls les organes des provinces ont été
élus. Ceux des ETD continuent à être nommés par les
ordonnances présidentielles.
Il découle donc de cette analyse que la
décentralisation territoriale en RDC est encore dans un état
embryonnaire. Beaucoup reste à faire. Car sans élections des
organes des ETD et sans une autonomie financière véritable,
l'objectif visé risque d'être une utopie.
B. La décentralisation
financière
Le but de notre étude est l'analyse de la thèse
selon laquelle la décentralisation financière est
l'antithèse du recouvrement des impôts de grandes entreprises.
En effet, contrairement aux autres Etats qui ont posé
le principe de la répartition des ressources publiques entre le pouvoir
central et les provinces dans le cadre du fédéralisme sans en
déterminer la clé de répartition, le constituant de 2006
est allé plus loin dans les dispositions de l'article 175 de la
constitution. Il convient donc avant de se prononcer sur l'application ou non
de la décentralisation financière de rappeler les principes
directeurs de la gestion des ressources publiques découlant de l'analyse
constitutionnelle et légale.
Nous pouvons, après analyse, distinguer trois
principes directeurs de la gestion des ressources publiques qui sont :
1. Le principe de la conservation : ce système
permet au pouvoir central de percevoir à son profit les droits de
douanes, les impôts cédulaires sur les revenus, l'impôt sur
le chiffre d'affaires, les accises, les taxes et redevances administratives et
judiciaires, domaniales et de participation.
2. La cession : d'après ce système, l'Etat
perçoit pour le compte des collectivités des impôts
« réels » tels que l'impôt foncier,
l'impôt sur les revenus locatifs des personnes physiques et morales non
commerçantes, l'impôt sur les concessions minières et les
hydrocarbures, l'impôt sur les véhicules (vignette), la taxe de
circulation routière, la taxe de consommation sur la bière, le
tabac et sur la téléphonie cellulaire.
3. La renonciation : avec ce système de gestion,
le gouvernement élabore une liste en principe limitative des
impôts auxquels il renonce. Cette liste est déterminée par
le décret-loi de 1998.
A la lumière de la loi, nous pouvons classifier les
ressources financières de la RD Congo en trois catégories dont
les recettes à caractère national, les recettes exceptionnelles
et les recettes propres aux provinces et ETD.
S'agissant des ressources provenant des recettes à
caractère national, nous pouvons dire que l'Etat les a
conservées. Ces recettes sont :
- Les recettes administratives, judiciaires, domaniales et de
participation ;
- Les recettes des douanes et accises ;
- Les recettes provenant des impôts des grandes
entreprises, des produits pétroliers.
Ainsi pour percevoir cette première catégorie
d'impôts, l'Etat a créé les régies
financières suivantes qui s'occupent, selon l'ordre, des recettes
ci-dessus : la Direction Générale des Recettes
Administratives et Domaniales (DGRAD) ; l'Office des douanes et accises
(OFIDA) et la Direction Générale des impôts (D.G.I) avec un
organe particulier chargé de recouvrer les impôts des grandes
entreprises, la D.G.E.
Concernant les ressources exceptionnelles, on compte les
emprunts extérieurs (conservation car effectué par l'Etat), les
emprunts intérieurs (renonciation car de la compétence des
provinces) et la caisse de péréquation constituée de 10 %
des recettes à caractère national (principe de la
conservation).
Quant aux ressources propres des provinces et ETD, le
principe de la renonciation prime car l'Etat y a renoncé au profit de
ces collectivités. Après cette analyse, nous pouvons affirmer,
sans peur d'être contredit, que la décentralisation
financière soulève des problèmes :
- Premièrement, concernant la conservation nous pouvons
nous demander si elle concerne seulement l'établissement et la
perception de ces ressources ou encore leur disposition ;
- Deuxièmement, la cession pose problème au
regard de la retenue à la source tant des recettes à
caractère national que de certains impôts auxquels le pouvoir
central a renoncé au profit des provinces ;
- Troisièmement, la renonciation est-elle totale ou
partielle du point de vue de l'établissement, du recouvrement et du
contrôle ?
Nous tenterons de donner les solutions à ces
problèmes au paragraphe consacré à la souveraineté
fiscale. Mais en attendant, que dire de la décentralisation
financière actuellement en RD Congo ?
Trois ans après la promulgation de la constitution,
les dispositions relatives à la décentralisation
financière ne sont pas encore mises en application. Le tableau de la
décentralisation financière est tout au rouge.
Les gouverneurs de province n'ont cessé d'accuser le
pouvoir central de « méconnaître » leurs
droits, notamment celui en rapport avec la retenue à la source de 40 %
des recettes à caractère national. La question était
encore à l'ordre du jour de la dernière conférence des
gouverneurs de province tenue du 24 au 25 juin 2009 à Kisangani.
Aucune résolution sérieuse n'a
été prise au cours de ces assises, si ce n'est la suggestion des
gouverneurs au gouvernement central de l'institution d'un ordre de paiement
permanent auprès des succursales de la Banque Centrale pour faciliter le
paiement au profit des provinces.
Il est vrai que plusieurs préalables s'imposent pour
la mise en application de la décentralisation financière, tel que
l'encadrement des sources financières de chaque province, mais il est
aussi vrai que les acteurs politiques ne comprennent pas les enjeux de cette
décentralisation et freine le processus.
Par ailleurs, on constate que l'article 220 alinéas
2 interdit toute révision constitutionnelle ayant pour objet ou
pour effet de réduire les prérogatives des provinces et ETD. La
machine a été verrouillée. Il n'y a donc pas d'autre
mécanisme que l'application de la décentralisation
financière.
§2. Répartition
des compétences en matière fiscale
Il est question dans ce dernier paragraphe de
déterminer les compétences fiscales du pouvoir central et des
provinces.
En effet, à l'instar de l'Etat, les
collectivités territoriales ont la possibilité de recourir
à l'impôt pour financer leurs dépenses, car l'autonomie
financière et la décentralisation financière ne se
réduisent pas à une autonomie ou décentralisation de la
dépense mais supposent que les collectivités puissent fixer
librement le volume de leurs recettes, leur accordant ainsi un pouvoir fiscal
propre.
Nous analysons ce pouvoir à quatre niveaux dont
l'établissement de l'impôt, son recouvrement, sa disposition et
son contrôle.
A. Le pouvoir d'établir
et de recouvrer l'impôt
Les collectivités territoriales ou régionales
ne disposent pas d'un pouvoir propre en matière d'établissement
de l'impôt. Celui-ci est du domaine de la loi et ne saurait être
établi par voie d'édit provincial.
L'article 174 de la constitution élargit le pouvoir de
la loi à l'exemption et à l'allégement fiscal.
Quant au pouvoir de recouvrement, nous pouvons dire qu'il est
soit de la compétence propre de la province pour les impôts
auxquels le pouvoir central a renoncé, soit de la compétence du
pouvoir central pour les impôts à caractère national en
vertu du principe de la conservation, soit encore de la compétence
concurrente entre la province et le pouvoir central en vertu de la
décentralisation financière de notre avis. D'ailleurs
l'impôt est repris dans la liste des compétences tant provinciale
que nationale telle qu'énumérée dans les articles 202, 203
et 204.
B. Le pouvoir de disposer et de
contrôler
Disposer de l'impôt signifie l'affecter à des
dépenses budgétaires, et contrôler l'impôt signifie
suivre son paiement effectif et le cas échéant en sanctionner le
non paiement. Il est sûr que les collectivités ont le pouvoir de
disposer des impôts leurs cédés sans ingérence du
pouvoir central et d'en contrôler le paiement, car ces impôts sont
classés parmi les ressources propres de la province.
Le problème paraît complexe en matière
des impôts à caractère national. En effet, concernant ces
impôts conservés par le pouvoir central et dont une partie doit
revenir aux provinces, le critère d'allégeance des 40 % à
retenir à la source est ici celui de la territorialité
réelle. Ce qui signifie que pour qu'une province puisse prétendre
avoir droit aux 40 % des recettes à caractère national, il faut
que ces recettes soient réalisées dans son étendue
territoriale. Dans le cas contraire, elle se contentera des revenus de la
caisse de péréquation.
Tel est le contenu de la décentralisation
financière. Il paraît donc évident que tous les pouvoirs
fiscaux qui sont jusqu'à présent exercés par le seul
pouvoir central ne sont pas tous de sa seule compétence. Certains
appartiennent en principe aux provinces, tandis que d'autres relèvent de
la compétence concurrente des provinces et du pouvoir central. Si l'on
veut réussir la décentralisation financière, il faudrait
donc penser à une réforme des régies financières
nationales en vue de faire collaborer les provinces à leur gestion.
SECTION 3 : SUGGESTIONS
D'UNE REFORME DE LA D.G.I.
Comme démontré ci-dessus, la D.G.I,
dotée de l'autonomie administrative et financière, et
créée au sein du Ministère ayant les finances dans ses
attributions, est un service public national géré en régie
ayant toutes les prérogatives en matière fiscale. Elle est
organisée en services centraux et en Directions opérationnelles,
dont la Direction des Grandes Entreprises, la Direction urbaine de Kinshasa,
les Directions provinciales et les Services extérieurs.
La nécessité de la décentralisation
financière nous pousse à en suggérer une réforme
concrète car l'administration fiscale ne peut plus demeurer de la
compétence exclusive du pouvoir fiscal du seul fait que les provinces
ont droit de retenir à la source les 40 % des recettes qu'elle
réalise dans chaque circonscription territoriale provinciale.
Nos suggestions comprennent deux volets : le premier
volet concerne l'organigramme et la compétence de l'administration
fiscale, tandis que le deuxième porte sur le mode de désignation
des autorités de chaque organe.
§1. Organigramme et
compétence
Nous suggérons que l'administration fiscale congolaise
puisse être organisée à trois niveaux :
- Au niveau national : La Direction
Générale des Impôts dépendant directement du
ministère ayant les finances dans ses attributions ;
- Au niveau provincial : la Direction Provinciale des
Impôts dépendant du gouvernement provincial ; et
- Au niveau des ETD selon l'importance fiscale des Centres des
Impôts dépendant des autorités locales.
De cette manière, la Direction des Grandes Entreprises
serait supprimée, et la Direction Urbaine de Kinshasa transformée
en Direction Provinciale car la ville de Kinshasa est une ville province.
La dépendance dont il est question pour chaque organe
proposé sera expliquée dans le point suivant.
Concernant la compétence, nous suggérons ce qui
suit :
- La Direction Générale des Impôts
(D.G.I.) aurait comme missions la collecte des éléments
permettant de déterminer l'assiette de l'impôt et
l'établissement de contrats programme pour chaque Direction Provinciale,
la réception des rapports des recouvrements des D.P.I., le
contrôle et les suggestions des sanctions vis-à-vis aussi bien des
autorités administratives que des contribuables. Bref, c'est l'organe
d'étude et de contrôle, doté du pouvoir de proposer
solutions aux problèmes de la D.P.I. ;
- La Direction provinciale des impôts aurait comme
mission le recouvrement de tous les impôts à caractère
national et la retenue à la source de 40 % de ces recettes au profit de
la province, l'exécution des décisions en rapport avec
l'établissement des impôts au niveau provincial, la sanction des
contribuables défaillants, le contrôle des services
extérieurs que sont les centres des impôts avec pouvoir de
proposer des sanctions, la gestion du contentieux entre l'administration et les
contribuables ;
- Les centres des impôts : étant des
services fiscaux installés au niveau des ETD, ils n'auraient aucune
compétence exclusive en dehors de celle leur
déléguée par la D.G.I ou la D.P.I. parce non
concernés par la décentralisation financière. Mais les
autorités locales pourraient leur octroyer le pouvoir de suivi des
recettes à caractère national réalisées dans leur
circonscription territoriale.
Ainsi donc, nous distinguons d'une part le pouvoir d'assiette
et du contrôle des impôts à caractère national,
compétence de la D.G.I., et le pouvoir de recouvrement des impôts
et de réalisation des contrats programme, compétence de la D.P.I.
Entre la D.G.I et la D.P.I., il y aurait ainsi décentralisation de
service, et entre la D.P.I. et les centres des impôts, il y aurait
déconcentration technique.
§2. Désignation
des autorités de direction de chaque organe
Ici également, le souci majeur reste la collaboration
entre le pouvoir central et la province. Ainsi donc, contrairement aux
dispositions de l'article premier du décret n° 04/099 du 30
décembre 2004 qui veulent que les directeurs soient nommés et, le
cas échéant, relevés de leurs fonctions par le
Président de la République, sur proposition du Ministre ayant les
finances dans ses attributions, nous suggérons ce qui suit :
- Le Directeur Général des Impôts et son
adjoint peuvent continuer à être nommés et, le cas
échéant, relevés de leurs fonctions par le
Président de la République sur proposition du Ministre ayant les
finances nationales dans ses attributions ;
- Mais concernant les directeurs provinciaux, nous proposons
qu'ils soient nommés et relevés le cas échéant de
leurs fonctions par le Président de la République sur proposition
du gouverneur de province après avis du conseil du gouvernement
provincial.
Dans ce sens, les directeurs provinciaux des impôts
dépendraient, en ce qui concerne leur désignation, concurremment
du pouvoir central et des provinces.
Concernant les chefs des centres, ils peuvent être
nommés et révoqués le cas échéant de leurs
fonctions par le directeur provincial des impôts après avis
conforme de l'autorité de l'exécutif local.
Le tableau ci-dessous récapitule notre projet de
réforme de l'administration fiscale.
Tableau récapitulatif de l'administration
fiscale reformée
N°
|
ORGANE
|
MISSIONS
|
DESIGNATION DES DIRECTEURS
|
1
|
LA DIRECTION GENERALE DES IMPOTS : DGI
|
-Collecter les éléments de détermination
de l'assiette fiscale nationale ;
-Etablir les contrats programme ;
-Réceptionner et analyser les rapports de recouvrement
des D.P.I. et suggérer les sanctions vis-à-vis des
autorités administratives ;
-Etudier et soumettre à l'autorité des lois, de
décrets et des arrêtés en matière fiscale
|
Nommés et relevés le cas échéant de
leurs fonctions par le Président de la République sur proposition
du Ministre ayant les finances nationales dans ses attributions.
|
2
|
La Direction provinciale des Impôts (D.P.I)
|
- recouvrer tous les impôts à caractère
national sur toute l'étendue de la province ;
-Retenir à la source 40 % de ces recettes au profit de
la province
-Exécuter les décisions de la D.G.I ;
-Contrôler les contribuables et redevables ;
- Gérer le contentieux entre l'administration et les
contribuables ;
-Gérer les services extérieurs (les centres des
impôts).
|
Nommés et relevés le cas échéant
de leurs fonctions par le Président de la République sur
proposition du Gouverneur de province après avis conforme du conseil du
gouvernement provincial.
|
3
|
Centres des Impôts
|
-Toutes missions leurs déléguées par la
D.G.I. ou la D.P.I.
-Faire le suivi des recettes fiscales à
caractère national locales.
|
Nommés et relevés le cas échéant
de leurs fonctions par le directeur provincial des impôts après
avis de l'autorité de l'exécutif local
|
CONCLUSION
En guise de conclusion, nous allons nous atteler à
synthétiser les idées fortes de notre dissertation et ouvrir des
perspectives relatives au sujet, à la fois proches et suffisamment
réalistes.
Le recouvrement des impôts des grandes entreprises tel
que voulu par les dispositions de l'article 18 du décret n°
017/2003, et la décentralisation financière posée comme
système de gestion des finances publiques entre l'Etat et les provinces
de la RD Congo par l'article 175 de la constitution ; constituent un
paradoxe et soulèvent les problèmes de savoir pourquoi ce
recouvrement continue à être opéré par le pouvoir
central alors que les provinces participent sans doute aux revenus et
matières imposables et à qui sont reconnues les retenues à
la source des recettes à caractère national et que faire pour
adapter le système fiscal aux exigences de la décentralisation
financière ?
A ces différents problèmes, nous avons
répondu que l'une des raisons pour lesquelles les changements inscrits
dans la constitution du 18 février 2006 tardent à venir est que
la RD Congo est en processus des réformes sur plusieurs plans et la
réforme fiscale en vue de l'adaptation à la
décentralisation financière en fait partie ; mais une telle
réforme ne peut aboutir que si l'inadéquation entre les
dispositions de l'article 13 du décret n° 017/2003 et celles de
l'article 175 de la constitution est démontrée.
L'approche de la totalité dialectique nous a ainsi
permis d'analyser objectivement les problèmes posés et de
vérifier les hypothèses formulées. Cette méthode a
été appuyée par les techniques documentaires et
d'entretiens libres.
Pour arriver aux résultats, l'étude a
été répartie en trois chapitres :
- Le premier chapitre nous a permis de mieux faire attention
à chaque mot et à la formulation du thème de notre
dissertation de mémoire. Nous avons défini les différents
concepts clés de notre travail.
- Le deuxième chapitre, quant à lui, a
abordé l'étude de la procédure fiscale en R.D Congo avec
comme objectif de déterminer les droits et obligations des parties en
matière fiscale. C'est dans cette logique qu'il est parti de
l'établissement de l'impôt aux réclamations et recours en
passant par le recouvrement pour enfin confirmer le principe de la
légalité des impôts car le système fiscal est
déterminé par la loi fiscale.
- Le troisième et dernier chapitre de ce travail s'est
voulu concret par rapport aux résultats. De ce fait, dans le but de
prouver l'inadéquation entre le système fiscal en vigueur et la
décentralisation financière et de faire des propositions de
réforme de l'administration fiscale, il a analysé l'assiette
fiscale de la Province Orientale en vue de démontrer l'impact de
l'inadéquation de l'institution de la Direction de Grandes Entreprises
sur les recettes de cette province dans l'éventuelle mise en application
de la décentralisation financière. Il a aussi fait un état
des lieux de la décentralisation en R.D Congo pour voir si les
dispositions relatives à la décentralisation financière
sont d'application, avant d'envisager la réforme suggérée
après avoir dit un mot sur la répartition des compétences
en matière fiscale entre le pouvoir central et les provinces.
Après le développement de ces chapitres nous
sommes parvenus aux résultats ci-après :
- Le constituant du 18 février a voulu en âme et
conscience la décentralisation financière à tel point
qu'il a verrouillé toute tentative tendant à une révision
des dispositions constitutionnelles ayant pour effet de réduire les
prérogatives des provinces et E.T.D.
- La décentralisation financière n'existe qu'au
premier degré de la décentralisation en R.D Congo,
c'est-à-dire au niveau du régionalisme constitutionnel. Les
E.T.D. bénéficient de l'autonomie financière.
- L'existence de l'inadéquation entre le régime
fiscal des grandes entreprises et la décentralisation financière,
nécessitant ainsi une réforme de l'administration fiscale en
séparant ainsi le pouvoir d'établissement des impôts
à caractère national avec le pouvoir de recouvrement.
- Depuis la promulgation de la constitution, le 18
février 2006, jusqu'à nos jours, la non application des
dispositions constitutionnelles relatives à la décentralisation
financière.
- La nécessité d'une contradiction
évolutive entre l'Etat et les provinces d'une part et entre les
provinces et les E.T.D. d'autre part pour atteindre le développement
tant attendu en R.D. Congo.
Eu égard à ce qui précède, nous
estimons notre travail a permis, tant soit peu, de mettre en évidence
les problèmes liés au recouvrement des impôts de grandes
entreprises dans le cadre de la décentralisation financière en
prenant la Province Orientale comme espace d'étude, et a formulé
des pistes de réponses très concrètes en vue d'atteindre
les objectifs ultimes de la décentralisation territoriale et
financière.
Toutefois, nous n'avons nullement la prétention
d'avoir cerné tous les aspects des problèmes des finances
publiques dans le cadre de la décentralisation
financière. Nous pensons, par exemple, qu'il serait possible de
mener des analyses plus approfondies notamment sur les aspects suivants :
- La décentralisation financière et le
recouvrement des droits des douanes et des accises ;
- La décentralisation financière et le
recouvrement des recettes des taxes et redevances administratives,
judiciaires, domaniales et de participation ;
- La décentralisation financière et
l'impôt indirect en République Démocratique du Congo.
BIBLIOGRAPHIE
A. OUVRAGES
- DUVERGER M., Finances Publiques, 11e
édition, PUF, Paris, 1988.
- GRAWITZ M., Méthode des sciences sociales,
2e éd, Dalloz, Paris, 1974.
- LEFEBVRE F., Mémento pratique fiscale, 1985,
éd Francis Lefebvre, Paris, 1989.
- MARQUET M, L'impôt Belgo - congolais, Doc.
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sociales, 4e éd, Dalloz, Paris 1971.
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7e édition, Dalloz, Paris, 1992.
- Van LIERDE, Notion de Législation Sociale,
de finances publiques et de droit fiscal, éd C.R.P., Kin
1982.
- VEDEL G., Droit Administratif, 7e
éd., P.U.F, Paris, 1980.
B. TEXTES LEGAUX ET REGLEMENTAIRE
- Constitution de la République Démocratique du
Congo, in j.o. R.D.C, n° spécial du 18 février 2006.
- Loi n°004/2003 du 13 mars 2003 portant réforme
des procédures fiscales, in j.o. R.D.C n° spécial 31 mars
2003.
- Loi n° 005/2003 du 13 mars 2003 portant restauration du
terme « impôt », in j.o. R.D.C, n°
spécial 13 mars 2003.
- Loi n°08 / 012 du 31 juillet 2008 portant principes
fondamentaux relatifs à la libre Administration des provinces, in j.o.
R.D.C. n° spécial 2008.
- Décret loi n° 083 du 2 juillet 1998 portant
fixation de la nouvelle nomenclature des taxes autorisées aux
entités administratives décentralisées, des recettes
administratives d'intérêt commun et des recettes fiscales,
cédées par l'Etat aux entités, in j.o. RDC., n°
spécial 28/9/2001.
- Décret 017/2003 portant création de la
Direction générale des impôts, in j.o. R.D.C., n°
spécial, du 15 mars 2003.
C. AUTRES DOCUMENTS INEDITS
- G. BAKANDEJA, Conférence académique sur la
décentralisation territoriale, tenue au Palais du peuple à
Kinshasa le 8 octobre 2007, inédit.
TABLE DES MATIERES
DEDICACE
EPIGRAPHE
AVANT PROPOS
INTRODUCTION
1
1. PROBLEMATIQUE
1
2. HYPOTHESE
5
3. JUSTIFICATION ET DELIMITATION DU SUJET
5
4. DEMARCHE METHODOLOGIQUE
6
5. PLAN SOMMAIRE DU TRAVAIL
9
CHAPITRE PREMIER : CLARIFICATION
CONCEPTUELLE
10
SECTION 1 : LA NOTION D'IMPOT
10
§1. Définition du terme
impôt
10
§2. Evolution historique et classification
des impôts
12
A. Evolution historique
12
B. Classification des impôts
14
C. Le rôle de l'impôt
16
§2. Impôts de grandes entreprises
recouvrés par la DGE
17
§3. Le recouvrement de l'impôt
18
SECTION 2 : NOTION DES GRANDES ENTREPRISES
ET PRESENTATION DE L'ADMINISTRATION FISCALE DANS SA STRUCTURE
18
§1. Notion de grandes entreprises
18
A. Qu'est ce qu'une entreprise ?
18
B. Critères de sélection des
grandes entreprises
19
§2. Présentation de
l'Administration des Impôts de la R.D. Congo
20
SECTION 3 : NOTIONS DE DECENTRALISATION ET
DECENTRALISATION FINANCIERE
23
§1. La Notion de
décentralisation.
23
§2. La décentralisation
financière
26
CHAPITRE DEUXIEME : DROITS ET OBLIGATIONS
DES CONTRIBUABLES ET DE L'ADMINISTRATION FISCALE
29
SECTION 1 : DROITS ET OBLIGATIONS EN
MATIERE D'ETABLISSEMENT DES IMPOTS
29
§1. Obligations déclaratives des
contribuables
30
A. En début d'activité
30
B. Pendant l'exercice de l'activité
30
C. Sanctions liées à cette
obligation
31
§2. Droit exclusif de contrôle
fiscal de l'administration des impôts
33
§3. La liquidation des impôts
35
A. Qui liquide l'impôt ?
35
B. Comment liquider l'impôt ?
35
SECTION 2 : DROITS ET OBLIGATIONS EN
MATIERE DE RECOUVREMENT DES IMPOTS
36
§1. Recouvrement à l'amiable et
détermination de la personne qui doit payer et de celle auprès de
qui doit être payé l'impôt
36
A. Le recouvrement à l'amiable
36
B. Qui doit payer l'impôt ?
37
C. Auprès de qui doit être
effectué le paiement ?
37
§2. L'exigibilité des impôts
et le recouvrement forcé
38
A. L'exigibilité de l'impôt
38
B. Le recouvrement forcé
39
1°) Poursuites par voie de saisie
conservatoire
39
2°) Poursuites par voie de
saisie-arrêt
39
3°) Poursuites par voie de
saisie-exécution
40
4°) Poursuites par voie de saisie
exécution immobilière
40
SECTION 3 : DROITS ET OBLIGATIONS EN
MATIERE DE RECLAMATION ET DE RECOURS
41
§1. Base des réclamations
41
§2. Différentes phases de la
réclamation ou du recours
42
§3. Instruction des réclamations et
recours
42
CHAPITRE TROISIEME : ANALYSE CRITIQUE DE
L'ASSIETTE FISCALE DE LA PROVINCE ORIENTALE ET LA PROBLEMATIQUE DE LA
SOUVERAINETE FISCALE ENTRE LE POUVOIR CENTRAL ET LES PROVINCES
44
SECTION 1 : PRESENTATION DE LA PROVINCE
ORIENTALE
44
SECTION 2 : VENTILATION DES RECETTES
COMPAREES DE LA DPI/PO ET DETERMINATION DES ENTREPRISES SELECTIONNEES A LA
DPI/PO
46
§1. Ventilation de recette comparée
de 2006 à 2008
47
§2. Entreprises sous gestion de la DGE
sélectionnées en Province Orientale
47
SECTION 2 : ETAT DES LIEUX DE LA
DECENTRALISATION ET REPARTITION DES COMPETENCES EN MATIERE FISCALE EN RD
CONGO
52
§1. Etat des lieux de la
décentralisation
52
A. La décentralisation territoriale
52
1°) Identification de compétences
spécifiques à une collectivité
53
a) Compétences de l'Etat et des
provinces
53
b) Les attributions des ETD
54
2) Octroi de la personnalité juridique
et ses conséquences
55
3°) Des élections des membres des
organes de ces collectivités
56
B. La décentralisation
financière
56
§2. Répartition des
compétences en matière fiscale
59
A. Le pouvoir d'établir et de recouvrer
l'impôt
60
B. Le pouvoir de disposer et de
contrôler
60
SECTION 3 : SUGGESTIONS D'UNE REFORME DE
LA D.G.I.
61
§1. Organigramme et compétence
62
§2. Désignation des
autorités de direction de chaque organe
63
CONCLUSION
66
BIBLIOGRAPHIE
70
TABLE DES MATIERES
72
* 1
Art. 3 Constitution du 18 février 2006 ; in j.o
RDC n°spécial du 18 février 2006, p.1.
* 2
Art. 171 Ibidem, p.9.
* 3
Article 18 du décret 017/2003 portant création de la
Direction générale des impôts, in j.o. R.D.C., n°
spécial du 15 mars 2003, P.4.
* 4
PINTO, R et GRAWITZ. M. Méthode des sciences sociales,
4e éd, Dalloz, Paris 1971, p. 287.
* 5 M.
GRAWITZ. Méthode des sciences sociales, 2e
éd, Dalloz, Paris, 1974, p. 147.
* 6 M,
GRAWITZ. Op cit p. 333.
* 7
L.MEHL, cité par C.NGUYEN et al, Lexique de droit des affaires
zaïrois, éd CNRP, 1972, Kinshasa, p.152.
* 8 G.
JEZE, cité par M. DUVERGER, Finances Publiques, 11e
édition, PUF, Paris, 1988, p.125.
* 9
L. MEHL et P.BELTRAME ; Science et techniques fiscales, PUF,
Paris, 1972, p 142.
*
10 Art.1er de la loi n°
005/2003 du 13 mars 2003 portant restauration du terme
« IMPOT », in j.o. R.D.C, n° spécial du 13 mars
2003, p.24.
* 11
TROTABAS et COTTERET. J. M, Droit Fiscal, 7e
édition, Dalloz, Paris, 1992, p.7.
*
12 Marquet M, l'impôt Belgo -
congolais, Doc. Jur, Col, Anvers, 1928, p.1.
*
13 Article 3 du décret loi n°
083du 2 juillet 1998 portant fixation de la nouvelle nomenclature des,
taxes autorisées aux entités administratives
décentralisées, des recettes administratives
d'intérêt commun et des recettes fiscales, cédées
par l'Etat aux entités, in j.o. RDC. N° Spécial du
28/9/2001, p. 50.
* 14
Art 18 alinéa 1er du décret n° 17/2003 Op.
Cit.
* 15
NGUYEN et AL, Lexiques de Droit des affaires Zaïrois, éd.
CNRP, Kin., 1972. P.131.
* 16
G.VEDEL, Droit Administratif, 7e éd., PUF, Paris,
1980, P813.
* 17
Articles 3 et 195 à 206 de la constitution du 18
février Op. Cit.
* 18
Art. 55 de la loi n°08 / 012 du 31 juillet 2008 portant principes
fondamentaux relatifs à la libre Administration des provinces in
j .o. R.D.C. n° spécial du 31 juillet 2008. P. 4.
* 19
Art. 1 de la loi n°004/2003 du 13 mars 2003 portant reforme des
procédures fiscales, in j. o. R.D.C n°spécial du 31
mars 2003.
* 20
Art. 2 de la loi 004/2003 Op. Cit. p.8
* 21
Art. 3, alinéas 2, Ibidem.
* 22
Van LIERDE, Notion de législation sociale, de finances publiques et
de droit fiscal, éd C.R.P., Kin 1982, p.82.
* 23
Francis LEFEBVRE, Mémento pratique fiscale, 1985, éd
Francis Lefebvre, Paris, 1989, p. 517.
* 24
Art.2. de la loi n° 08/012, Op. Cit.
* 25
Art. 3 alinéas 2, Ibidem.
*
26 G. BAKANDEJA, Conférence
académique du palais du peuple sur la décentralisation
territoriale, tenue au palais du peuple à Kinshasa le 8 octobre 2007,
inédit.
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