Exploitation et développement durable de l'écosystème forestier. analyse critique du code forestier de la République Démocratique du Congo

Section 1 : De la gestion forestière

1.1. Du contexte historique

Dès l'époque coloniale, des actes juridiques sont pris en rapport avec les terres et l'exploitation forestière, il s'agit notamment du Décret du 14 octobre 1886, du Décret du 4 avril 1934, qui sera modifié par celui du 13 juin 1936 sur l'exploitation forestière. Ce dernier sera modifié, à son tour, par celui du 11 avril 1949 portant régime forestier et ses mesures d'application qui régiront le secteur forestier congolais jusqu'au 29 août 2002. Entre-temps, les gouvernements postcoloniaux ont signé des arrêtés et des ordonnances ayant des impacts sur la biodiversité.

Jugeant obsolète et inadaptée la loi de 1949 et considérant que sa mise en oeuvre s'est avérée difficile au fur et à mesure de l'évolution politique, économique, sociale et culturelle du pays, le parlement de la transition a adopté la loi N°011/2002 portant Code Forestier qui fut promulguée le 29 août 2002. Elle a bénéficiée de l'appui de la FAO, et du soutien de la Banque Mondiale.

La difficulté réside dans le manque des moyens pour mettre en oeuvre ces dispositions législatives et réglementaires. En effet, on peut avoir un bon cadre juridique mais lorsque les moyens ne suivent pas pour appliquer convenablement ce cadre cela pose un problème.

1.2. Des fondements du code forestier

Le code de 2002 s'appuie sur deux éléments qui en constituent la clé de voute : il s'agit d'une part du principe d'aménagement durable (maintien de la ressource par une exploitation durable) et du principe d'adjudication - de la valorisation de la forêt pour une meilleure gestion, qui devient la règle pour l'attribution des concessions.

En effet, la notion d'exploitation durable introduit de nouvelles charges liées à la préparation et à la mise en oeuvre des aménagements forestiers. L'aménagement forestier durable est un élément du développement durable. Aucun de ces deux concepts ne saurait être considéré comme un état ou une condition.

1.3. De la politique forestière

Il convient de préciser que La République Démocratique du Congo ne possède pas encore une politique forestière^28(*)  formellement adoptée par le Parlement. Toutefois, consciente de sa responsabilité planétaire d'assurer une gestion durable de ses forêts, elle est engagée depuis quelques années sur la voie de la définition de sa politique forestière. A cet effet, quelques axes ont été identifiés, à savoir la mise en valeur globale des forêts dans toutes ses dimensions, la promotion du partenariat pour la gestion, la répartition équilibrée des bénéfices de l'exploitation, l'accroissement du réseau d'aires protégées, la promotion de l'industrialisation, la transparence et la bonne gouvernance.^29(*)

Deux documents importants et préliminaires ont été produits à cet effet. Il s'agit de l'Agenda Prioritaire pour la relance du secteur forestier, endossé par le gouvernement en 2006 et du Code Forestier, promulgué le 29 août 2002.

En effet, le Code Forestier représente le premier effort de la RDC de développer sa propre vision de la gestion forestière tout en tenant compte des tendances en Afrique Centrale et au niveau international. Il vise à promouvoir une gestion rationnelle et durable des ressources forestières de nature à accroître leur contribution au développement économique, social et culturel des générations présentes, tout en préservant les écosystèmes forestiers et la biodiversité forestière au profit des générations futures.

L'Agenda Prioritaire du Gouvernement vise globalement à effacer toutes les mauvaises pratiques décriées et à jeter les bases pour une gestion forestière économiquement viable, socialement équitable et écologiquement acceptable. Il contient « un ensemble de mesures simples de nature corrective, préventive ou de fondation destinées à assainir l'héritage du passé et à réguler la relance de la filière/ bois. Il cible des problèmes qui, s'ils n'étaient résolus rapidement, risqueraient de nuire irréversiblement à l'environnement et aux communautés et de priver la République Démocratique du Congo des bénéfices de ses propres forêts. Il met l'accent sur l'application des lois et des contrats, sur la transparence comme moyen d'enrayer la corruption et de stimuler le dialogue ainsi que sur l'obligation de rendre compte ».^30(*)

Le principal défi pour la République Démocratique du Congo reste la réalisation des étapes de base de l'agenda prioritaire des réformes et la mise en oeuvre du code forestier avec bien entendu l'appui de ses partenaires. Il s'agit concrètement de promouvoir des consultations avec toutes les parties prenantes dans le cadre d'une gestion participative des ressources forestières; de combattre l'exploitation forestière illégale sous toutes ses formes, ainsi que de développer et de promouvoir des usages alternatifs de forêts.

La réalisation de ce défi requiert une volonté politique manifeste de la part du Gouvernement Congolais, mais aussi un soutien tous azimuts de toutes les parties prenantes en général, et des partenaires au développement en particulier.

Un premier effort d'assainissement du secteur a abouti à la récupération et au retour au domaine public de l'Etat, de près de 25 millions d'hectares de forêts sur un total de 45 millions jadis détenus par des forestiers dont les titres ont été jugés défaillants.^31(*)

Un cadre politique a défini le rôle du secteur privé qui comprend principalement l'exploitation des ressources forestières à des fins lucratives et la régénération dans les concessions. Quant aux Organisations non gouvernementales et autres groupements associatifs, leurs rôles se limitent au développement des activités de foresterie rurale et à la sensibilisation des communautés à divers domaines (agroforesterie, etc.).

Enfin, sur un plan politique de haut niveau, les chefs d'Etat d'Afrique centrale, conscients des risques qu'encoure la planète toute entière en général et les écosystèmes forestiers du bassin du Congo en particulier, réunis à Yaoundé en 1999, se sont engagés à conjuguer leurs efforts afin de mettre sur pied des stratégies communes pour la conservation et la gestion durable des forêts tropicales.

1.4. Du champ d'application du régime forestier et sa nature

La loi du 29 août 2002 portant code forestier institue un régime forestier applicable « à la conservation, à l'exploitation et à la mise en valeur des ressources forestières sur l'ensemble du territoire ».^32(*) Le code forestier s'applique « également à la sylviculture, à la recherche forestière, à la transformation et au commerce des produits forestiers ».^33(*)

Le code forestier institue ainsi un régime uniforme « du statut, d'aménagement, d'exploitation, de surveillance et de police des forêts et des terres forestières ».^34(*) Celui-ci vise à « promouvoir une gestion rationnelle et durable des ressources forestières de nature à accroître leur contribution au développement économique, social et culturel des générations présentes, tout en préservant les écosystèmes forestiers et la biodiversité forestière au profit des générations futures ».^35(*)

Le régime forestier constitue un ensemble de règles spéciales tracées pour l'aménagement des forêts sur lesquelles les pouvoirs publics exercent un droit de propriété.

1.5. Du cadre institutionnel de gestion forestière

Le cadre institutionnel de gestion des forêts est fait des structures instituées par le code forestier notamment le cadre forestier^36(*), le conseil consultatif national et provinciaux^37(*) et le fonds forestier national^38(*), mais aussi des structures qui ont existé bien avant la promulgation du présent code forestier, à savoir le Ministère de l'Environnement, Conservation de la Nature, Eaux et Forêts ; le Secrétariat Général à l'Environnement, Conservation de la Nature, Eaux et Forêts , la Direction de la Gestion Forestière (D.G.F.) , le service national de reboisement (S.N.R.), le Fonds de Reconstitution du Capital Forestier (F.R.C.F.), le Centre de Promotion du Bois (C.P.B.), le Service Permanent d'Inventaire et d'Aménagement Forestier (S.P.I.A.F), le Centre d'Application des Techniques Energie-Bois (C.A.T.E.B).

En matière de conservation, le Département de l'Environnement, Conservation de la Nature et du Tourisme gère les aires protégées ainsi que l'Institut National pour la Conservation de la Nature (INCN) qui devint en 1975 l'Institut zaïrois pour la Conservation de la Nature (IZCN), puis l'Institut congolais pour la Conservation de la Nature (ICCN). L'institut des Jardins Zoologiques et Botaniques du Congo (IJZBC) est quant à lui chargé de la conservation ex situ.

Il convient de préciser que le Président de la République, le ministre chargé des forêts, le parlement et le gouverneur de province ont chacun, en ce qui le concerne, des compétences que le code leur attribue notamment et successivement en matière de création de parcs nationaux et réserves naturelles intégrales, l'élaboration de la politique forestière nationale, l'approbation d'une concession dont la superficie dépasse 400.000 hectares et la politique d'allumage des deux hâtifs de forêts.

1.6. Du statut des forêts et de leur classification

Le code forestier dispose ceci que : « Les forêts constituent la propriété de l'Etat. Leur exploitation et  leur utilisation par les personnes physiques ou morales de droit privé ou de droit public sont régies par les dispositions de la présente loi et ses mesures d'exécution ».^39(*) Cette disposition du code domanialise ainsi toutes les terres et y compris les terres naguère dites « terres indigènes », « les terres occupées par les communautés locales ».^40(*)

En effet, le principe de l'appartenance de toutes les forêts à l'Etat congolais connaît quelques exceptions, à savoir

1. Les arbres situés dans un village ou son environnement immédiat ou dans un champ collectif ou individuel sont la propriété collective du village ou celle de la personne à laquelle revient le champ. Ils peuvent faire l'objet d'une cession en faveur des tiers.^41(*)

2. Les produits forestiers de toute nature provenant des arbres plantés par des personnes physiques ou morales de droit privé ou par des entités décentralisées.^42(*)

En d'autres termes, sous réserve de certaines conditions, le code forestier autorise, en effet, aux concessionnaires ou communautés locales d'être propriétaires des forêts naturelles ou plantes comprises dans leurs concessions ou qu'elles possèdent en vertu de la coutume.^43(*) Néanmoins, les populations se comportent en milieu rural et urbain comme si elles étaient les seules et véritables propriétaires du sol.

* ²⁸ Art. 4 de la loi N°011/2002 du 29/08/2002 portant code forestier.

* ²⁹ Cfr. Expertise congolaise en matière de gouvernance forestière. L'état des lieux et besoins urgents. http://www.isry.org/confor drc/presentaties.

* ³⁰ A.L. KALAMBAYI WA KABONGO, Les politiques forestières congolaises : l'agenda prioritaire et le code forestier, in gestion durable des forêts en RDC. Suites de la conférene de Bruxelles, Palais d'Egmont, 26-27/02/2007

* ³¹ D. PEMBE BOKIAGA, Discours à la conférence internationale de Bruxelles. La gestion durable des forêts en R.D.C., Palais d'Egmont, 26-27/02/2007

* ³² Art. 2 al. 1 de la loi N°011/2002 du 29/08/2002 portant code forestier.

* ³³ Art. 3 al. 2 de la loi N°011/2002 du 29/08/2002 portant code forestier.

* ³⁴ Art. 3 al. 1 de la loi N°011/2002 du 29/08/2002 portant code forestier.

* ³⁵ Art. 2 al. 2 de la loi N°011/2002 du 29/08/2002 portant code forestier.

* ³⁶ Art. 28 de la loi N°011/2002 du 29/08/2002 portant code forestier.

* ³⁷ Art. 30-31 de la loi N°011/2002 du 29/08/2002 portant code forestier.

* ³⁸ Art. 81 de la loi N°011/2002 du 29/08/2002 portant code forestier.

* ³⁹ Art. 7 de la loi N°011/2002 du 29/08/2002 portant code forestier.

* ⁴⁰ Art. 387 de la loi N°73-021 du 20/07/1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés, telle que modifiée et complétée par la loi N°80-008 du 18/07/1980

* ⁴¹ Art. 9 de la loi N°011/2002 du 29/08/2002 portant code forestier.

* ⁴² Art. 20 al. 2 de la loi N°011/2002 du 29/08/2002 portant code forestier.

* ⁴³ Articles 7-9, 22 de la loi N°011/2002 du 29/08/2002 portant code forestier