Le problématique du management de financements des organismes internationaux en rdc, cas de l'appui du pnud dans le secteur de micro-finance (période 2004-2007).

3.3. Reconnaissance institutionnelle des systèmes de microfinance, opportunités et contraintes à l'émergence et au développement en République Démocratique du Congo

En RDC, la Banque Centrale est l'autorité de réglementation et de contrôle des établissements de crédit, des institutions de microfinance et des autres intermédiaires financiers. Pour rendre son action dans le domaine de la microfinance plus efficace, elle a crée en 2001 une sous direction microfinance des missions classiques d'un organe de réglementation et de contrôle, mais aussi des missions spécifiques d'encadrement des institutions de microfinance en vue de leur promotion et de leur rentabilité^((*)1).

En RDC il n'existe pas une loi spécifique applicable aux institutions de microfinance. Il existe par contre une loi relative aux coopératives d'épargne et de crédit (loi n° 002/2002 du 02/02/2002), une loi relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit (loi n° 003/2002 du 02/02/2002) et l'instruction n° 1 modifiée du 18/12/2005 relative à l'activité et au contrôle des institutions de microfiance.

L'instruction n° 1 aux institutions de microfinance réglementant le secteur de la microfinance est une réalité même si la plupart des institutions de microfinance trouvent qu'elle n'a pas la forme adéquate, car elle ne prend pas suffisamment en compte l'ensemble des besoins, des contraintes et des spécificités des institutions qui interviennent dans le secteur. Le processus d'institutionnalisation serait particulièrement long. En outre, très peu d'institutions de microfinance peuvent satisfaire rapidement aux autres exigences posées par la BCC telle que le capital minimum, la présentation de documents comptables et financiers et/ou honorer les charges liées à l'agrément. Cela n'est pas de nature à encourager les institutions de microfinance à s'institutionnaliser.

La preuve, depuis la mise en oeuvre de l'instruction n°1 aux institutions de microfinance, en 2003, pas plus d'une douzaine d'institutions ont obtenu un agrément.

Il faut toutefois reconnaître que l'instruction n°1 aux institutions de microfinance n'impose pas une limite au taux débiteur pratiqué par les institutions de microfinance comme c'est le cas ailleurs (Pays de l'Union Economique et Monétaire Ouest- Africaine, Afrique du sud, etc.).

Elle n'impose pas non plus des plafonds de refinancements ni des ratios prudentielles qui limitent la transformation de l'épargne courte en crédit à moyen et long terme.

3.3.1. Cadre réglementaire des institutions de microfinance en RDC : situation actuelle et perspectives d'avenir

L'article 6 de la loi n° 005/2002 du 7 mai 2002 relative à la constitution, à l'organisation et au fonctionnement de la Banque Centrale du Congo confère à celle-ci le pouvoir de réglementer et de contrôler l'activité des institutions de microfinance. En vertu de ces dispositions légales, la Banque Centrale du Congo a édicté l'instruction n° 1 du 12 septembre 2003, modifiée en date du 18 décembre 2005. L'instruction précitée met en place un cadre général régissant l'activité de ces structures de financement décentralisées, en attendant l'élaboration d'une loi spécifique portant régime applicable à ces dernières.

A. Economie de l'instruction n°1

Outre les dispositions relatives à l'identification des IMF à travers notamment une définition précise de l'activité de microfinance, l'instruction n°1 comporte également des articles se rapportant aux conditions d'exercice de la profession et aux modalités de supervision de ces structures.

1. Des activités

Les dispositions générales de l'instruction n°1 donne un contenu précis aux concepts de base utilisés pour une meilleure identification des opérateurs oeuvrant dans le secteur en vue :

a) de faciliter la supervision et l'encadrement ;

b) de garantir une meilleure protection de l'épargne ;

c) de favoriser l'émergence des IMF dans les limites d'une saine compétition avec les Etablissements de crédit ;

d) d'assurer l'intégrité et la protection du système financier dans son ensemble. Ainsi, à l'instar de l'expérience positive ayant permis une identification claire des établissements de crédit dans la « loi bancaire », l'instruction identifie les IMF à partir de leur fonction économique ou activité qui est la réalisation des opérations de microfinance.

Pour ce qui est de la définition de l'activité de microfinance, l'instruction précise qu'il faut entendre par là «  la prestation de services de crédit et/ou d'épargne aux agents économiques vulnérables, exclus du système bancaire, en vue de leur permettre de réaliser des activités génératrices de revenus, de créer des emplois et ainsi de lutter contre la pauvreté ». L'instruction n° 1 distingue trois catégories d'IMF, à savoir :

- Les entreprises de micro-crédit de première catégorie ;

- Les entreprises de micro-crédit de deuxième catégorie ;

- Les sociétés de microfinance.

2. Des conditions d'accès d'exercice

L'exercice de l'activité de microfinance en RDC est subordonné à l'obtention préalable de l'agrément de la Banque Centrale du Congo. Pour obtenir cet agrément, les IMF doivent remplir des conditions d'ordre juridique et économique.

S'agissant de ces conditions, il importe de relever que l'instruction oblige les IMF à se constituer sous forme de personne morale. Aucune forme sociale particulière n'est prescrite, sauf pour les sociétés de microfinance qui sont tenues de se constituer en « société par actions à responsabilité limitée » pour pouvoir collecter l'épargne du public.

De ce qui précède, il ressort clairement que les personnes physiques ne sont pas autorisées à réaliser des opérations de microfinance à titre de profession habituelle. Toutefois, ces dernières, peuvent offrir des services de microfinance sous la couverture d'IMF agréées, à l'appui d'un contrat de démarchage, de courtage ou de commission. Pour la viabilité des IMF, l'instruction détermine, pour chaque catégorie, un capital minimum équivalent en francs congolais à :

1) USD 15.000 pour les entreprises de micro-crédit de première catégorie ;

2) USD 50.000 pour les entreprises de micro-crédit de deuxième catégorie.

L'Instruction prévoit également la possibilité pour 10 IMF de se regrouper en réseau pour constituer une structure faîtière dénommée : Centrale des institutions de microfinance », en sigle « CIMF ». La CIMF qui doit aussi être agréée par la Banque Centrale, a notamment pour prérogatives :

b) La représentation du réseau auprès de la Banque Centrale ;

c) La définition et la mise en oeuvre des mesures nécessaires pour assurer la cohésion du réseau et garantir son équilibre financier ;

d) La préservation de la liquidité du réseau ;

e) La mise en place d'un système de contrôle interne du réseau.

Dans l'exercice de leur activité, les IMF sont tenues de transmettre un rapport mensuel à la BCC, suivant les modalités précises.

3. Du contrôle

Il existe trois niveaux de contrôle des activités des IMF, à savoir :

§ Le contrôle interne ou l'autocontrôle, exercé au sein de l'IMF par ses propres organes et /ou les structures faîtières ;

§ Le contrôle externe, effectué par les commissaires aux comptes ou les auditeurs externes ;

§ La supervision exercée par la Banque Centrale du Congo.

Dans ces prérogatives de supervision, la Banque édicte la réglementation prudentielle applicable aux IMF et procède à leur contrôle sur pièces et sur place. L'instruction n°1 habilite également la BCC à infliger des sanctions administratives et disciplinaires aux IMF ou à leurs dirigeants en cas de violation des textes légaux et règlementaires en la matière. Si la BCC constate qu'une IMF est gérée de manière imprudente ou en violation des textes légaux et réglementaires, elle prend des mesures conservatoires ou de redressement. Celles-ci peuvent consister en :

a) Une mise en garde ;

b) Une mise sous gestion administrative ou selon la gravité de cas ;

c) Un retrait d'agrément. Le retrait d'agrément est généralement prononcé quand la BCC estime que la situation de l'IMF est compromise et peut affecter la stabilité du système financier.

4. De l'environnement juridique actuel

L'instruction n°1 est, comme souligné précédemment, prise en application de l'article 6 de la loi n° 005/2002 du 02 mai 2002 relative à la constitution, à l'organisation et au fonctionnement de la Banque Centrale du Congo.

Dès lors, étant un acte réglementaire, l'instruction précitée ne modifie pas les textes légaux régissant le commerce de la monnaie en RDC, notamment :

- La loi n° 002/2002 du 02 février 2002 portant dispositions applicables aux coopératives d'épargne et crédit ;

- La loi n°003/2002 du 02 février 2002 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.

Trois conséquences principales résultent de cette situation :

1) La loi assimile les opérations de microfinance aux opérations de banque ;

2) Les personnes frappées d'interdiction d'exercer du commerce ne peuvent réaliser les opérations de microfinance à titre de profession habituelle ;

3) Le taux d'intérêt n'est pas plafonné.

1°) Confusion entre les opérations de banque et de microfinance. Aux termes de la législation en vigueur, les opérations de microfinance sont assimilées aux opérations de banque réputées « actes de commerce » par le code de commerce.

De ce fait, il ne pèse à charge des établissements de crédit, principalement les banques et les coopératives d'épargnes et de crédit, aucune interdiction légale de réalisation des opérations de microfinance pour autant qu'ils se conforment à la réglementation édictée à cet effet.

Cette lacune de la loi, quoique créant une confusion entre ces deux types d'opérations, présente cependant l'avantage d'offrir aux banques commerciales la possibilité de réaliser des opérations de microfinance moyennant une simple autorisation de la Banque Centrale. Actuellement, deux Banques commerciales ont su exploiter à bon escient cette ouverture de la loi. Il s'agit de la Procrédit bank et de la Trust merchantbank.

2°) Interdiction d'exercice du commerce de la monnaie. Aux termes de l'article 2 du décret du 02 août 1913 sur les commerçants et la preuve des engagements commerciaux, toute opération de banque est réputée « acte de commerce ». Pour rappel, les opérations de banque sont :

- La réception et la collecte des fonds du public ;

- Les opérations de crédit ;

- Les opérations de paiement et la gestion des moyens de paiement.

Il s'ensuit que toute personne frappée d'une interdiction légale d'exercice du commerce ne peut réaliser des opérations de banque et par conséquent, d'opérations de microfinance à titre de profession habituelle. Tel est le cas des Organisations Non Gouvernementales (ONG) qui ne peuvent réaliser à titre principales les opérations industrielles ou commerciales, conformément à l'article 1^er de la loi n° 004-2001 portant dispositions générales applicables aux Associations Sans Lucratif et aux établissements d'unité publique. Elles ne peuvent pas, de ce fait, être agréées comme IMF étant donné que celles-ci ont comme activité principale, même exclusive, la réalisation des opérations de microfinance. Les ONG peuvent cependant opérer dans le secteur par le biais des entreprises de micro-crédit de première catégorie.

3°) Absence de plafonnement du taux d'intérêt. L'instruction n° 12 du 15 septembre 1997 de la Banque Centrale du Congo stipule dans son article 1^er que « le taux de chargement de tous les articles y compris les crédits agricoles sont libéralisés ».Par conséquent, les IMF sont libres de fixer des taux d'intérêt compatibles avec leurs charges. Toutefois, il importe qu'elles veillent à ce que les taux effectivement appliqués ne freinent pas l'accès des populations cibles au crédit.

B. Cadre légal spécifique aux institutions de microfinance

Le cadre réglementaire décrit ci-haut comporte des points forts évidents. Mais dans la pratique, il s'avère insuffisant pour favoriser l'émergence d'un secteur microfinance solide, en raison notamment de plusieurs contraintes qui ne peuvent être levées que par des mesures législatives. Une loi spécifique pour les IMF s'avère, dès lors, nécessaire.

En effet, cette loi spécifique est un préalable qui doit s'inscrire dans le cadre global de la réforme en cours du système financier national. Toutefois, un consensus sur les objectifs à atteindre doit être dégagé pour éviter que cette loi spécifique ne puisse apparaître comme une loi de trop.

1. Objectifs de la loi spécifique aux institutions de microfinance

Comme souligner précédemment, la loi spécifique aux IMF devra définir un cadre juridique clair, susceptible de favoriser l'émergence d'un secteur microfinance solide et propice pour le développement d'institutions de microfinance efficiente et pérennes, garantissant une protection effective du public-cible. Ce cadre juridique devrait également offrir des passerelles permettant d'une part, l'inclusion de la microfinance dans le secteur financier dans le secteur national d'innovation dans le secteur financier national, et, d'autres part,l'introduction d'innovations technologiques au bénéfice du secteur. Il est claire que, du point de vue de l'autorité de supervision, la microfinance devra, in fine, devenir un outil important pour l'amélioration du taux de bancarisation du pays.

2. Processus d'élaboration de la loi

Le consensus à obtenir sur les objectifs de la loi devrait également s'étendre sur tout le processus se rapportant à son élaboration. Par ailleurs outre, le spectre d'une loi «  de trop » plaide également en faveur d'une démarche prudente consistant à subordonner le processus d'élaboration de la loi aux résultats de l'inventaire du secteur et de l'étude socio- économique s'y rapportant. Une telle démarche aura l'avantage de doter le secteur d'une loi conforme aux réalités nationales.

C'est dans cette optique que la BCC préconise dans son plan d'actions de microfinance, une démarche participative de tous les acteurs concernés (pouvoirs publics, bailleurs de fonds, professionnels et monde académiques).

Pour votre information, le processus d'élaboration de la loi spécifique à la microfinance en RDC comporte plusieurs phases notamment :

- La phase de relecture juridique et socio-économique des conclusions de l'inventaire ;

- La phase de rédaction de l'avant-projet de loi, suivie de l'adoption et de l'appropriation de cet avant-projet par les principaux intervenants du secteur au cours des ateliers provinciaux et d'un atelier national.

- La phase d'adoption et de promulgation de la loi par les institutions publiques.

3. Approches méthodologiques et axes de la loi

La législation en vigueur en RDC emploie le terme «  institution de microfinance » pour identifier uniquement les structures désignées sous d'autres « juridictions » par le vocable « institution de type non mutualiste ». Le législateur congolais distingue, en effet, les institutions de crédit qui regroupent notamment les Banques et les Coopératives d'Epargne et de Crédit sont régis, comme précise ci -haut, par la loi n° 003/2002 du 02 février 2002 relative à l'activité et au contrôle des établissements de Crédit dite « Loi bancaire ». Les dispositives spécifiques aux Coopératives d'Epargne et de Crédit sont reprises dans la loi n° 002/2002 du 2 février 2002. Plusieurs études ont préconisé, par souci de cohérence réglementaire, soit d'incorporer les IMF dans la loi bancaire, soit d'en extraire les Coopératives d'Epargne et de Crédit. Ce qui reviendrait, en fait, à opérer un choix entre les deux alternatives suivantes :

- Elaborer une loi unique qui s'adresserait aussi bien aux établissements de crédit qu'aux institutions de microfinance ; hypothèse qui se traduira, en pratique, par une modification de la loi bancaire en vigueur pour conférer aux IMF la qualité d'établissements de crédit ; ou

- Mettre en place, à côté de la loi bancaire, un cadre légal qui régirait l'ensemble des systèmes financiers décentralisés ; les Coopératives d' Epargne et de Crédit perdraient, de ce fait, leur qualité d'établissement de Crédit examinée sous l'angle de la cohérence réglementaire formelle, cette approche offre l'avantage de clarifier l'environnement juridique du commerce de la monnaie.

Ce qui constitue un atout certain pour une bonne application de la loi. Néanmoins les différentes options proposées pourraient difficilement, au regard de l'évolution prévisible de l'environnement juridique en RDC, permettre la réalisation des objectifs exposés ci-haut.

En effet, soumettre les IMF à un même régime légal que les banques et les autres établissements de crédit ne semble pas être le moyen le plus efficace pour assurer l'émergence d'un secteur microfinance solide.

En outre, l'option de l'élaboration d'une loi unique pour l'ensemble des systèmes financiers décentralisés présente l'inconvénient de placer dans un même cadre des institutions de type mutualiste et non mutualiste alors qu'elles obéissent à des principes différents qui influent sur la réglementation à leur appliquer. Par ailleurs, l'adhésion prochaine de la RDC à l' OHADA ne plaide pas non plus en faveur de cette option , les travaux pour l'adoption par les pays membres de cette Organisation de l'Acte Uniforme sur le droit des sociétés coopératives étant déjà très avancés.

De ce qui précède, il appert que l'option de l'élaboration d'une loi spécifique aux IMF (Institutions de type non mutualiste) semble être l'option la mieux adaptée à l'environnement juridique et financier de la RDC. Il sied, toutefois, de préciser que l'option définitive ne pourra être levée qu'à la lumière des conclusions de l'inventaire et de l'enquête socio-économique initiés par la Banque Centrale du Congo. Mais au-delà de ces discussions doctrinales, la Banque Centrale a toujours préconisé une approche pragmatique basée sur l'idée que le droit ne doit pas constituer un obstacle pour la réalisation des affaires.

Dans cette optique, tout cadre juridique à mettre en place devrait impérativement allier l'exigence de sécurité à celle de flexibilité.

La nouvelle loi devrait donc reprendre dans ses dispositions des principes clairs, basés sur les bonnes pratiques et conformes aux standards universellement reconnus pour une meilleure sécurité juridique. Par contre, les règles et détails de procédure devraient relever du domaine réglementaire en vue de permettre la flexibilité du cadre juridique ; l'objectif étant de favoriser l'innovation et la compétition, dans le strict respect des règles d'une concurrence loyale et de la protection des consommateurs.

En définitive, il convient de retenir que le cadre juridique régissant le commerce de la monnaie en République Démocratique du Congo réserve aux établissements de crédit le monopole de la réalisation des opérations de banque à titre de profession habituelle.

De ce fait, toute personne qui réalise habituellement des opérations de banque sans savoir été agréée comme établissement de crédit ou sans bénéficier d'une dérogation légale est passible des sanctions pénales ou administratives prévues par la loi. Bien que n'étant pas des établissements de crédit, les IMF sont actuellement devenues une réalité incontournable que l'autorité monétaire ne pouvait les frapper d'interdiction d'exercice sans troubler la paix sociale.

En édictant l'institution n°1 le 12 septembre 2003, la BCC entendait d'une part offrir aux IMF un cadre pouvant leur permettre d'opérer en toute légalité et d'autre part, mettre en place un premier outil d'encadrement pour leur professionnalisation, gage indispensable de leur pérennité. Cette institution, modifiée le 18 décembre 2005, a pour vocation de servir de balise pour l'élaboration et la mise en place future d'un cadre légal plus approprié, flexible, adapté à l'essence même des IMF et susceptible de garantir leur épanouissement, dans l'objectif d'une protection du public-cible.

3.3.2.1. Les principales opportunités au développement du secteur de la microfinance

Les principales opportunités au développement du secteur de la microfinance en RDC sont les suivantes :

1. Une forte proportion de la population congolaise a un accès limité aux services des banques classiques et il existe une importante demande de services de microfinance ; demande peu couverte, notamment en milieux rural et péri-urbain ;

2. Le sens pratique des populations mais aussi leur volonté d'assurer la satisfaction de leurs besoins de financement ; besoins qui ne sont pris en compte par les pouvoirs publics et par les banques classiques ;

3. Une volonté politique affirmée de faire de la microfinance un outil de développement et de lutter contre la pauvreté. Cette volonté politique se manifeste entre autre par le fait que la promotion de la microfinance figure en bonne place dans les objectifs de la stratégie nationale de lutter contre la pauvreté et dans le projet de politique nationale de microfinance ;

4. Comme nous l'avons déjà indiqué, des investisseurs et des bailleurs de fonds ont manifesté leur intention d'intervenir dans le secteur de la microfinance. Avec le retour de la paix et la réglementation des activités de microfinance, on peut pronostiquer un accroissement des investissements dans le secteur dans les années à venir^((*)1).

3.3.2.2. Les principales contraintes au développement du secteur de la microfinance

Malheureusement, en RDC comme partout ailleurs dans les pays africains, il existe aussi de nombreuses contraintes au développement de la microfinance.

1. Les contraintes structurelles qui caractérisent la situation dans le secteur microfinance

Les principales faiblesses et les lacunes structurelles du secteur de la microfinance sont les suivantes :

a) L'absence d'une loi spécifique réglementant les activités des institutions de microfinance et l'existence d'une politique nationale de microfinance sont souvent désignées comme étant un frein au développement du secteur ;

b) Le secteur de la microfinance dispose de peu d'outils techniques. Il existe très peu de possibilités de formation initiale ou complémentaire en microfinance et de structures d'appui expérimentées en microfinance ;

c) Deux réseaux des institutions de microfinance (RIM et RIFIDEC) ont été crées en 1998 et en 2000, respectivement. Ils disposent cependant de peu de moyens d'interventions ;

d) Le manque de synergie entre des acteurs impliqués, à savoir les institutions de microfinance, l'Etat, le système bancaire, les ONGD et les bailleurs de fonds, et la faiblesse de la collaboration entre eux ainsi que le manque de visibilité sur les éventuelles complémentarités et la cohérence avec les activités d'autres partenaires entraînent des risques de duplication et de gaspillage de ressources ;

e) Le développement de la microfinance est entravé par le manque d'informations dans le chef des institutions de microfinance et des clients et dans celui d'autres acteurs (RIFIDEC, BCC, ministère de l'Industrie et PME...). Il n'y a pas assez de collaborations/synergies entre les bénéficiaires, les institutions de microfinance et les promoteurs ni de structures de promotion des systèmes d'information auprès des acteurs ;

f) La situation politique et institutionnelle est relativement fragile et le cadre macroéconomique défavorable (inflation de plus de 8,6% en 2005, fortes fluctuations du taux de change, etc.).

g) Le manque de culture d'épargne et de crédit et la méfiance de la population sont également des entraves au développement du secteur de la microfinance.

2. Les contraintes au niveau des institutions de microfinance

Au nombre des principales contraintes qui affectent les activités des institutions de microfinance on peut citer :

a) Le problème de la compétence des dirigeants et du personnel employé : l'écrasante majorité des institutions de microfinance est dirigée par des gens qui ne connaissent pas grand-chose à la microfinance. Les cadres et le personnel de terrain présentent souvent des faiblesses au niveau de leurs capacités de gestion. Leur connaissance et maîtrise des techniques bancaires et des systèmes de gestion de l'information est souvent insuffisante et cela se traduit inévitablement par une faible rentabilité des institutions et des taux élevés d'impayés ;

b) Bon nombre d'institutions de microfinance n'ont pas de comptabilité élaborée ni un bon système de gestion de l'information. Dans la plupart des cas, les informations financières ne sont disponibles, et quand elles le sont, elles ne sont ne pas exploitables. Cela ne permet pas de les exploiter pour produire des indicateurs financiers et ratios de gestion et donc aux institutions de microfinance, la gestion des opérations n'est pas informatisée. Cela affecte la qualité des prestations et la rapidité des opérations ;

c) A l'insuffisance des ressources humaines et la faiblesse des capacités techniques et de gestion s'ajoute l'insuffisance des moyens logistiques (matériels et équipements divers, moyens de transports...) pour la réalisation des activités des institutions de microfinance ou pour le traitement des informations financières, le suivi des activités et l'analyse prospective, etc. ;

d) La faiblesse des ressources financières internes (sous capitalisation et faible dotation en fonds propres pour certaines institutions de microfinance et faible mobilisation de l'épargne pour d'autres) et externes (difficultés d'accéder aux financements bancaires et au lignes de crédit) constitue également une contrainte à l'amélioration des performances des institutions de microfinance, notamment en termes de portée ;

e) Le manque de définition des activités (planning) selon une obligation de résultats ainsi que le manque de contrôle et d'audit de gestion sont aussi l'une des principales faiblesses de la majorité des institutions de microfinance. Pourtant le contrôle et l'audit internes et externes sont des fonctions essentielles dans une institution de microfinance. Tout d'abord, ils un élément indispensable à la sécurisation des dépôts. Ensuite, ils permettent de détecter les erreurs et les errements dans la gestion qui peuvent mettre en danger la périnnité de l'institution^((*)1).

* ⁽¹⁾ Rapport intérimaire de recherche (contribution des initiatives de microfinance à la lutte contre la pauvreté féminine en RDC), pp52-54.

* ⁽¹⁾ BCC, RDC 2004.

* ⁽¹⁾ Rapport annuel de la Banque Centrale du Congo/RDC, 2002,2003, 2004 et 2005.