Les biens des collectivités locales et la décentralisation

Dédicace :

Je dédie ce travail à mon cher mari pour son soutien et ses encouragements

Remerciement

Au terme de ce travail, je tiens à exprimer mes sentiments envers tous ceux et toutes celles qui ont contribué de loin ou de prêt à son aboutissement.

Je tiens à remercier au premier lieu M. Hassan El-khchine , aussi modeste que savant.

Je le remercie considérablement de m'avoir fait confiance et bien accepté de m'encadrer, pour la patience, la compréhension et la générosité dont il m'a fait preuve et pour le soutien précieux qu'il m'a apportés. Qu'il trouve ici l'expression de ma profonde gratitude.

Je tiens à remercier tout particuliérement et à témoigner toute ma reconnaissance à M.Mohammed El Yaagoubi responsable du master « droit des collectivités locale" , professeur à la faculté des sciences économique et sociales à Salé, pour l'effort qu'il a fournit pour la réussite de ce master.

Enfin, un grand merci à tous les éléves de ma promotion, qui par leur gentillesse et leur sagesse ont rendu plus agréable, plus riche et plus enrichissante ma formtion.

Introduction générale :

Dans toute conception moderniste de gestion du développement il n'est plus question de penser et d'agir unilatéralement de la part de n'importe quel acteur. Les mutations actuelles au niveau national et international ont imposé aux Etats de nouveaux modes de gestion. C'est ainsi que le rôle de celui-ci s'est vu se rétrécir au profit d'autre acteurs, anciens et nouveaux.

Dans un Etat démocratique et moderne, le partage du pouvoir entre l'autorité centrale et les autorités locales est une question qui n'est plus à l'ordre du jour. Ce qui est demandé actuellement c'est d'apporter des réponses aux questions concernant les modalités de ce partage.

Depuis le début des années 90, le monde a connu de larges mutations qui se sont axées, surtout, autour de trois défis majeurs : la démocratie, la liberté et la diversité identitaire. Dans ce nouveau contexte, le territoire et la gestion locale occupent une position dominante. Tant de pays se sont vus réaliser de très bons exploits en matière de développement et améliorer, par là, leur positionnement à l'échelon mondial alors que d'autre se sont trouvés dans une situation de démembrement et ont même versé vers des guerres civiles. La différence entre la première catégorie et la seconde consiste dans les moyens et les voies que chacune d'elle a adopté pour la résolution des problèmes liés aux trois défis déjà cités.

Pour ce qui est du Maroc, qui ne fait pas exception à la conjoncture mondiale, et qui connaît une très grande diversité géographique, ethnique et culturelle, il s'est engagé, depuis les premières années de l'indépendance dans une politique progressive de décentralisation mise en oeuvre par les étapes suivantes :

- Au lendemain de l'indépendance et dés 1956 le Maroc a adopté une nouvelle division administrative du royaume en préfectures et provinces qui s'est substituée au découpage du protectorat. Il s'agissait d'un échelon administratif déconcentré intermédiaire entre le pouvoir central et les futures communes ;

- Le dahir du 1^er septembre 1959 réglementant l'élection des conseils communaux ;

- Le premier découpage communal été adopté par le décret du 02 décembre 1959créant et énumérant les communes urbaines et rurales du royaume. A l'origine le décret a créé 28 municipalités, 38 centres autonomes et 735 communes rurales. « l'objectif essentiel visé par le premier découpage était de faire de la commune une cellule économique et sociale à la base de l'architecture administrative »^1(*) ;

- La première charte communale date du 23 juin 1960. Cette loi a enregistré, certes une avancée importante mais elle avait souffert d'importantes limites dont « la sphère de compétence relativement contrainte de l'assemblée élue, l'institution d'un exécutif bicéphale et des mécanismes de financement étroits^2(*) » ;

- La constitution du 14 décembre 1962 a érigé les provinces et les préfectures en collectivités locales ;

- Le statut de l'assemblée provinciale et préfectorale est fixé par le dahir du12 septembre 1963,qui tout en dotant cette collectivité d'un organe délibérant a attribué la responsabilité de l'exécutif au représentant de l'Etat qui n'est autre que le gouverneur comme l'a prévu l'article 95 de la constitution de 1962 ;

- La charte communal promulguée par dahir portant loi n1-76-583^3(*) du 30 septembre 1976 « est considérée, en effet, et à juste titre, comme le véritable point de départ de la de la décentralisation au Maroc^4(*) » a fondamentalement modifié le statut des communes et a marqué un tournant important dans la gestion locale au Maroc. De très larges prérogatives ont été attribuées pour la gestion des affaires locales. « Les vertus de cette réforme aux yeux du législateur étaient de : permettre un partage efficient des pouvoirs pour assouplir les procédures et répondre aux besoins grandissant des citoyens en services de proximité ; constituer un cadre de collecte d'information utiles au planificateur et aux investisseurs et susciter des dynamiques de développement local à travers la gestion participative »^5(*)

- Afin d'adapter la carte communale aux nouvelles réalités géographiques, démographiques,économiques et sociales et en vu de rapprocher l'administration du citoyen et d'élargir la participation, le découpage communal a été revu et réformé par le décret n°2.92.468 du 30 juin 1992 ;

- Quant au découpage préfectoral et provincial, il a été revu à plusieurs occasions. Les modifications apportées ont visé la constitution d'unités territoriales de plus en plus réduites à même de rapprocher l'Etat des citoyens, et de favoriser le développement économique et social du territoire ;

- La constitution du 09octobre 1992 a enregistré un saut qualitatif dans le construit démocratique du Maroc. En vue de compléter et de parfaire l'édifice institutionnel du Royaume, celle-ci a érigé la région de simple entité territoriale de planification économique et d'aménagement du territoire en collectivité locale ;

- La loi 47-96 du 02avril 1997^6(*)a apporté l'organisation de la région ;

- Le décret n°2-97-246 du 17 août a fixé le nombre des régions, leurs appellations ; le chef-lieu de chaque région, son ressort territorial et le nombre de conseillers à élire ;

- La promulgation de la loi 78-00 du 21 novembre 2002^7(*) portant une nouvelle charte communale. La collectivité locale n'est plus un atelier de la formation à la démocratie mais c'est une réalité qui a un rôle très important à jouer surtout pour le développement économique et social.

- La promulgation de la loi 79 - 00 du 21novembre 2002 relative à l'organisation préfectorale et provinciale ;

Les collectivités locales sont selon la constitution de 1996, les régions, les préfectures et provinces et les communes (urbaines et rurales). En cherchant à faire de la commune un noyau de base du progrès économique, culturel et social, de la province une entité intermédiaire et de la région un levier de développement territorial, les pouvoirs publics ont affecté à celles-ci un ensemble de ressources financières susceptibles de leur permettre d'assumer, pleinement, les différentes missions qui lui sont confiées. « La démocratie locale, sans moyens, se désertifie et quand elle se désertifie, elle se pervertie. Une démocratie sans moyens, c'est une démocratie qui s'essouffle assez rapidement^8(*) »

Le mouvement de décentralisation déclenché en 1960, consacré en 1976 et consolidé en 1997 et 2002, a opéré plusieurs innovations visant le renforcement de l'ancrage de la démocratie locale. A cet effet la sphère des responsabilités communales a été largement étendue à de nouveaux champs de compétences propres ou transférées.

Considérées comme la pierre angulaire de la décentralisation, les ressources sont de deux natures différentes. L'une est propre à la collectivité et se compose des impôts et taxes locales, produit du patrimoine de la collectivité et les rémunérations perçues en contre parti des services rendus au citoyen-usager. La seconde est externe à la collectivités et se compose des transferts financiers de l'Etat et des autres personnes de droit public, de l'emprunt qu'elle est autorisée à contracter, des fonds de concours, des dons et legs et de ses participations aux capitaux des sociétés mixtes ou aux établissements publics locaux.

L'aptitude des collectivités à assumer leurs rôles classiques (qui se limite au rendement de service aux citoyens) et nouveaux qui se rapporte au développement économique, se trouve affaiblie par les déséquilibre spatiaux, la pression démographique, l'exode rural et la croissance urbaine, qui ont orientés les attentes de la population vers une diversification et un accroissement sans précédents. Ce qui met nos collectivités face au défi de la performance qui se définit « comme la capacité des entités décentralisés à satisfaire les besoins individuel et collectifs des populations dont elles sont en charge dans les limites des compétences légales et des moyens budgétaires à leurs disposition^9(*).»

Ces difficultés sont amplifiées par le manque flagrant des moyens financiers et humains.

Au niveau financier, les collectivités locales sont toujours en dépendance financière vis-à-vis de l'Etat et n'arrivent encore à assurer leur autonomie.

Les ressources propres sont d'une grande importance puisqu'elles ont le privilège de nous renseigner sur l'importance de la collectivité locale, sur le taux de son autonomie financière et sur l'effort déployé pour la réalisation et la consolidation de cette autonomie.

Parmi les ressources propres, il existe les biens meubles et immeubles des collectivités locales, qui constituent le support physique de leur action économique.

Comme il est difficile d'imaginer une collectivité publique sans ressources humaines, il est tout aussi difficile de concevoir des collectivités décentralisées sans patrimoine, autrement dit sans ressources matérielles. Comme les autres personnes publiques, les collectivités locales disposent de biens qui leur permettent d'assurer leur mission.

C'est d'ailleurs souvent à travers l'importance du patrimoine immobilier et foncier de la collectivité qu'on apprécie son degré d'évolution ; cependant rentrent en considération également les mesures que cette collectivité préconise quant à la gestion, la prestation, le développement et la capacité de ce patrimoine à contribuer efficacement à son essor économique et social10(*).

Si l'on admet ce point de vue, à savoir que le patrimoine reflète l'image de santé économique de la collectivité locale, on ne peut en même temps qu'être d'accord avec l'idée selon laquelle le patrimoine constitue un facteur dynamisant du développement économiques des collectivités locales et de leurs autonomies financière.

L'étude de ce sujet est fondamental d'un double point de vue : théorique et pratique.

Le premier par l'identification des différents textes régissant le patrimoine des collectivités locales ; le second, par voir de prêt l'impacte de ces textes sur la réalité pour détecter l'apport des biens dans l'évolution de la décentralisation voire dans la réalisation du développement local.

Ainsi, la question centrale se présente comme suit :

Comment les biens des collectivités locales pourront servir d'instrument au renforcement de la politique de la démocratie locale ?

Pour pouvoir répondre à cette question, nous proposons un plan en deux parties :

Première partie : les biens des collectivités locales pilier de la décentralisation.

Deuxième partie : l'exploitation des biens vers le renforcement de la

décentralisation

Partie 1 : les biens des collectivités pilier de la décentralisation

L'autonomie financière des collectivités locales est un ressort essentiel de la démocratie locale. Elle peut se définir comme le pouvoir pour les collectivités de disposer de moyens adéquats et suffisant pour assumer l'ensemble des compétences qui leur sont confiées, d'en ajuster le montant à l'évolution de leurs besoins et de préserver des marges de manoeuvre satisfaisantes pour financer les actions mettant en oeuvre les politiques locales.

C'est ainsi que s'est installée l'évidence d'une relation transitive entre décentralisation et développement local, comme si l'une engendrait l'autre, qui trouverait en elle l'instrument logique de sa réalisation.

C'est bien par la disposition des ressources propres et octroyées que peut le mieux s'affirmer l'autonomie financière des collectivités décentralisées^11(*).

C'est ainsi qu'il apparaît le rôle primordial des ressources propres des collectivités locales et surtout de leur patrimoine, dans le processus de décentralisation.

En l'espèce, les biens mobiliers et notamment immobiliers doivent procurer des ressources importantes pour les budgets des entités décentralisées et contribuer au renforcement de leurs politiques de développement et à leurs autonomies financière, car cette dernière constitue un enjeu principal de toute politique de décentralisation.

* ¹ Ministère de l'Intérieur, DGCL, « les collectivités locales au Maroc », Casablanca1998, p14.

* ² Idem. P 13

* ³ B. O n3335 bis du 1^er octobre 1976.

* ⁴ Mohammed Amine Benabdalah « contribution à la doctrine du droit administratif marocain », REMALD n77, collection : Manuel et Travaux Universitaires, volume2, p246.

* ⁵ Rapport général du cinquantenaire de l'indépendance du Royaume du Maroc, version informatique sur CD ROM, p91.

* ⁶ B.O n4470 du 03 avril 1997.

* ⁷ B.O n5058 du 21novembre 2002

* ⁸ Habib El Malki, «  discours d'ouverture de la journée de réflexion sur la réforme de la fiscalité local »in Bulletin thématique n°31, centre Marocain de Conjoncture, juin 2007(volume1), p 7.

* ⁹ Brahim Zayani, « décentralisation et réforme administrative au Maroc », communication présentée au quatrième forum méditerranéen du développement, amman 8-10 avril 2002.

* ¹⁰Mohammed El Mouchtaray le rôle des collectivités locales dans le développement économique et social au Maroc , publication de la revue marocaine d'administration locale et de développement n°24 édition 2000,p189

* ¹¹Driss Basri : La décentralisation au Maroc de la commune à la région. Edition Nathan 1994. p 75