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Dédicace :
Je dédie ce travail à mon cher mari pour
son soutien et ses encouragements
Remerciement
Au terme de ce travail, je tiens à exprimer mes sentiments
envers tous ceux et toutes celles qui ont contribué de loin ou de
prêt à son aboutissement.
Je tiens à remercier au premier lieu M. Hassan
El-khchine , aussi modeste que savant.
Je le remercie considérablement de m'avoir fait confiance
et bien accepté de m'encadrer, pour la patience, la compréhension
et la générosité dont il m'a fait preuve et pour le
soutien précieux qu'il m'a apportés. Qu'il trouve ici
l'expression de ma profonde gratitude.
Je tiens à remercier tout particuliérement et
à témoigner toute ma reconnaissance à M.Mohammed El
Yaagoubi responsable du master « droit des collectivités
locale" , professeur à la faculté des sciences économique
et sociales à Salé, pour l'effort qu'il a fournit pour la
réussite de ce master.
Enfin, un grand merci à tous les éléves
de ma promotion, qui par leur gentillesse et leur sagesse ont rendu plus
agréable, plus riche et plus enrichissante ma formtion.
Introduction générale :
Dans toute conception moderniste de gestion du
développement il n'est plus question de penser et d'agir
unilatéralement de la part de n'importe quel acteur. Les mutations
actuelles au niveau national et international ont imposé aux Etats de
nouveaux modes de gestion. C'est ainsi que le rôle de celui-ci s'est vu
se rétrécir au profit d'autre acteurs, anciens et nouveaux.
Dans un Etat démocratique et moderne, le partage
du pouvoir entre l'autorité centrale et les autorités locales est
une question qui n'est plus à l'ordre du jour. Ce qui est demandé
actuellement c'est d'apporter des réponses aux questions concernant les
modalités de ce partage.
Depuis le début des années 90, le monde a
connu de larges mutations qui se sont axées, surtout, autour de trois
défis majeurs : la démocratie, la liberté et la
diversité identitaire. Dans ce nouveau contexte, le territoire et la
gestion locale occupent une position dominante. Tant de pays se sont vus
réaliser de très bons exploits en matière de
développement et améliorer, par là, leur positionnement
à l'échelon mondial alors que d'autre se sont trouvés dans
une situation de démembrement et ont même versé vers des
guerres civiles. La différence entre la première catégorie
et la seconde consiste dans les moyens et les voies que chacune d'elle a
adopté pour la résolution des problèmes liés aux
trois défis déjà cités.
Pour ce qui est du Maroc, qui ne fait pas exception
à la conjoncture mondiale, et qui connaît une très grande
diversité géographique, ethnique et culturelle, il s'est
engagé, depuis les premières années de
l'indépendance dans une politique progressive de décentralisation
mise en oeuvre par les étapes suivantes :
- Au lendemain de l'indépendance et dés
1956 le Maroc a adopté une nouvelle division
administrative du royaume en préfectures et provinces qui s'est
substituée au découpage du protectorat. Il s'agissait d'un
échelon administratif déconcentré intermédiaire
entre le pouvoir central et les futures communes ;
- Le dahir du 1er septembre 1959
réglementant l'élection des conseils
communaux ;
- Le premier découpage communal
été adopté par le décret du 02
décembre 1959créant et
énumérant les communes urbaines et rurales du royaume. A
l'origine le décret a créé 28
municipalités, 38 centres autonomes et 735 communes
rurales. « l'objectif essentiel visé par le
premier découpage était de faire de la commune une cellule
économique et sociale à la base de l'architecture
administrative »1(*) ;
- La première charte communale date du
23 juin 1960. Cette loi a enregistré, certes une
avancée importante mais elle avait souffert d'importantes limites dont
« la sphère de compétence relativement contrainte de
l'assemblée élue, l'institution d'un exécutif
bicéphale et des mécanismes de financement étroits2(*) » ;
- La constitution du 14 décembre 1962 a
érigé les provinces et les préfectures en
collectivités locales ;
- Le statut de l'assemblée provinciale et
préfectorale est fixé par le dahir
du12 septembre 1963,qui tout en dotant
cette collectivité d'un organe délibérant a
attribué la responsabilité de l'exécutif au
représentant de l'Etat qui n'est autre que le gouverneur comme l'a
prévu l'article 95 de la constitution de 1962 ;
- La charte communal promulguée par dahir
portant loi n1-76-5833(*) du 30 septembre
1976 « est considérée, en effet,
et à juste titre, comme le véritable point de départ de la
de la décentralisation au Maroc4(*) » a fondamentalement modifié le
statut des communes et a marqué un tournant important dans la gestion
locale au Maroc. De très larges prérogatives ont
été attribuées pour la gestion des affaires locales.
« Les vertus de cette réforme aux yeux du législateur
étaient de : permettre un partage efficient des pouvoirs pour
assouplir les procédures et répondre aux besoins grandissant des
citoyens en services de proximité ; constituer un cadre de collecte
d'information utiles au planificateur et aux investisseurs et susciter des
dynamiques de développement local à travers la gestion
participative »5(*)
- Afin d'adapter la carte communale aux nouvelles
réalités géographiques,
démographiques,économiques et sociales et en vu de rapprocher
l'administration du citoyen et d'élargir la participation, le
découpage communal a été revu et réformé par
le décret n°2.92.468 du 30 juin 1992 ;
- Quant au découpage préfectoral et provincial, il
a été revu à plusieurs occasions. Les modifications
apportées ont visé la constitution d'unités territoriales
de plus en plus réduites à même de rapprocher l'Etat des
citoyens, et de favoriser le développement économique et social
du territoire ;
- La constitution du 09octobre 1992 a
enregistré un saut qualitatif dans le construit démocratique du
Maroc. En vue de compléter et de parfaire l'édifice
institutionnel du Royaume, celle-ci a érigé la région de
simple entité territoriale de planification économique et
d'aménagement du territoire en collectivité locale ;
- La loi 47-96 du 02avril 19976(*)a apporté l'organisation
de la région ;
- Le décret n°2-97-246 du 17 août a
fixé le nombre des régions, leurs appellations ; le
chef-lieu de chaque région, son ressort territorial et le nombre de
conseillers à élire ;
- La promulgation de la loi 78-00 du 21 novembre
20027(*) portant
une nouvelle charte communale. La
collectivité locale n'est plus un atelier de la formation à la
démocratie mais c'est une réalité qui a un rôle
très important à jouer surtout pour le développement
économique et social.
- La promulgation de la loi 79 - 00 du 21novembre 2002 relative
à l'organisation préfectorale et provinciale ;
Les collectivités locales sont selon la constitution de
1996, les régions, les préfectures et provinces et les communes
(urbaines et rurales). En cherchant à faire de la commune un noyau de
base du progrès économique, culturel et social, de la province
une entité intermédiaire et de la région un levier de
développement territorial, les pouvoirs publics ont affecté
à celles-ci un ensemble de ressources financières susceptibles de
leur permettre d'assumer, pleinement, les différentes missions qui lui
sont confiées. « La démocratie locale, sans moyens, se
désertifie et quand elle se désertifie, elle se pervertie. Une
démocratie sans moyens, c'est une démocratie qui s'essouffle
assez rapidement8(*) »
Le mouvement de décentralisation
déclenché en 1960, consacré en 1976 et consolidé en
1997 et 2002, a opéré plusieurs innovations visant le
renforcement de l'ancrage de la démocratie locale. A cet effet la
sphère des responsabilités communales a été
largement étendue à de nouveaux champs de compétences
propres ou transférées.
Considérées comme la pierre angulaire de la
décentralisation, les ressources sont de deux natures
différentes. L'une est propre à la collectivité et se
compose des impôts et taxes locales, produit du patrimoine de la
collectivité et les rémunérations perçues en contre
parti des services rendus au citoyen-usager. La seconde est externe à la
collectivités et se compose des transferts financiers de l'Etat et des
autres personnes de droit public, de l'emprunt qu'elle est autorisée
à contracter, des fonds de concours, des dons et legs et de ses
participations aux capitaux des sociétés mixtes ou aux
établissements publics locaux.
L'aptitude des collectivités à assumer leurs
rôles classiques (qui se limite au rendement de service aux citoyens) et
nouveaux qui se rapporte au développement économique, se trouve
affaiblie par les déséquilibre spatiaux, la pression
démographique, l'exode rural et la croissance urbaine, qui ont
orientés les attentes de la population vers une diversification et un
accroissement sans précédents. Ce qui met nos
collectivités face au défi de la performance qui se
définit « comme la capacité des entités
décentralisés à satisfaire les besoins individuel et
collectifs des populations dont elles sont en charge dans les limites des
compétences légales et des moyens budgétaires à
leurs disposition9(*).»
Ces difficultés sont amplifiées par le
manque flagrant des moyens financiers et humains.
Au niveau financier, les collectivités locales sont
toujours en dépendance financière vis-à-vis de l'Etat et
n'arrivent encore à assurer leur autonomie.
Les ressources propres sont d'une grande importance
puisqu'elles ont le privilège de nous renseigner sur l'importance de la
collectivité locale, sur le taux de son autonomie financière et
sur l'effort déployé pour la réalisation et la
consolidation de cette autonomie.
Parmi les ressources propres, il existe les biens meubles et
immeubles des collectivités locales, qui constituent le support physique
de leur action économique.
Comme il est difficile d'imaginer une collectivité
publique sans ressources humaines, il est tout aussi difficile de concevoir des
collectivités décentralisées sans patrimoine, autrement
dit sans ressources matérielles. Comme les autres personnes publiques,
les collectivités locales disposent de biens qui leur permettent
d'assurer leur mission.
C'est d'ailleurs souvent à travers l'importance du
patrimoine immobilier et foncier de la collectivité qu'on
apprécie son degré d'évolution ; cependant rentrent
en considération également les mesures que cette
collectivité préconise quant à la gestion, la prestation,
le développement et la capacité de ce patrimoine à
contribuer efficacement à son essor économique et social10(*).
Si l'on admet ce point de vue, à savoir que le patrimoine
reflète l'image de santé économique de la
collectivité locale, on ne peut en même temps qu'être
d'accord avec l'idée selon laquelle le patrimoine constitue un facteur
dynamisant du développement économiques des collectivités
locales et de leurs autonomies financière.
L'étude de ce sujet est fondamental d'un double
point de vue : théorique et pratique.
Le premier par l'identification des différents textes
régissant le patrimoine des collectivités locales ; le
second, par voir de prêt l'impacte de ces textes sur la
réalité pour détecter l'apport des biens dans
l'évolution de la décentralisation voire dans la
réalisation du développement local.
Ainsi, la question centrale se présente comme
suit :
Comment les biens des collectivités locales
pourront servir d'instrument au renforcement de la politique de la
démocratie locale ?
Pour pouvoir répondre à cette question, nous
proposons un plan en deux parties :
Première partie : les biens des
collectivités locales pilier de la décentralisation.
Deuxième partie : l'exploitation des
biens vers le renforcement de la
décentralisation
Partie 1 : les biens des collectivités
pilier de la décentralisation
L'autonomie financière des collectivités
locales est un ressort essentiel de la démocratie locale. Elle peut se
définir comme le pouvoir pour les collectivités de disposer de
moyens adéquats et suffisant pour assumer l'ensemble des
compétences qui leur sont confiées, d'en ajuster le montant
à l'évolution de leurs besoins et de préserver des marges
de manoeuvre satisfaisantes pour financer les actions mettant en oeuvre les
politiques locales.
C'est ainsi que s'est installée l'évidence
d'une relation transitive entre décentralisation et développement
local, comme si l'une engendrait l'autre, qui trouverait en elle l'instrument
logique de sa réalisation.
C'est bien par la disposition des ressources propres et
octroyées que peut le mieux s'affirmer l'autonomie financière des
collectivités décentralisées11(*).
C'est ainsi qu'il apparaît le rôle primordial des
ressources propres des collectivités locales et surtout de leur
patrimoine, dans le processus de décentralisation.
En l'espèce, les biens mobiliers et notamment
immobiliers doivent procurer des ressources importantes pour les budgets des
entités décentralisées et contribuer au renforcement de
leurs politiques de développement et à leurs autonomies
financière, car cette dernière constitue un enjeu principal de
toute politique de décentralisation.
Chapitre : les moyens matériels des
collectivités locales :
Les collectivités locales se trouvent au coeur du
concept de décentralisation. Le niveau et la nature de leurs
compétences et de leurs moyens de financement sont le support et le gage
d'une réelle décentralisation12(*).
L'une des reproches principaux ayant été
adressées au modèle marocain de décentralisation,
était la faiblesse des ressources financières propres.
Une collectivité locale est nécessairement une
personne juridique13(*),
l'article premier de la charte communale énonce que « les
communes sont des collectivités territoriales de droit public
dotées de la personnalité morale et de l'autonomie
financière »14(*)
On retrouve une formule parfaitement identique dans l'article
premier des chartes provinciale et régionale15(*).
Cette autonomie doit être à la fois juridique et
financière. L'autonomie juridique et l'indépendance
financière sont les « frères siamois » de
toute décentralisation, car la reconnaissance de la personnalité
juridique serait dénuée de sens si la commune ne dispose pas de
moyens financiers permettant une réelle possibilité d'action.
Or, les communes se caractérisent par la faiblesse sinon
la quasi-inexistence des ressources financières propres16(*).
C'est bien par la disposition des ressources propres et
octroyées que peut le mieux s'affirmer l'autonomie financière des
collectivités locales, cette dernière traduit la capacité
d'une personne physique ou morale à générer, à
disposer des ressources financières suffisantes et à les
administrer en toute liberté de manière à faire face
à ses besoins, elle est la véritable mesure de la
décentralisation.
Les ressources financières des collectivités
locales peuvent se regrouper autour de quatre pôles :
- les ressources propres qui proviennent du patrimoine, de la
fiscalité et des taxes et redevances.
- Les ressources de transfert constituées par la part des
collectivités locales dans le produit de la TVA.
- Les ressources d'emprunt.
- Enfin les ressources extrabudgétaires tirées des
comptes spéciaux.
Il nous semble important dans le cadre de ce travail de faire un
aperçu sur les ressources propres autres que le patrimoine, qui peuvent
être source d'une autonomie financière et par conséquent un
fondement de la décentralisation.
Quelles sont les ressources propres des collectivités
locales ?
Section1 : Les ressources financières
propres
On va s traiter deux catégories de ressources : le
produit de la fiscalité locale et le produit des impôt locaux
gérés par l'Etat au profit des collectivités locales.
Sous-section1 : la fiscalité
locale.
Il s'agit de :
A-les droits et taxes liés à l'immobilier :
L'aménagement urbain entraîne des charges dont la
couverture est assurée par la contribution des riverains et
bénéficiaires des voies et espaces aménagés.
Les diverses activités liées à la promotion
immobilière et à l'aménagement urbain doivent
naturellement participer à l'effort de développement communal.
Les taxes prévues dans ce domaine sont :
- la taxe d'édilité.
- La taxe sur les opérations de constructions.
- La taxe sur les opérations de lotissement.
- La taxe sur les opérations de morcellement.
- La taxe sur les terrains urbains non bâtis.
- La contribution des riverains aux dépenses
d'équipement et d'aménagement.
B-les droit et taxes sur les produits de consommation :
Il s'agit de :
- la taxe sur les débits de boissons.
- Les droits d'abattage.
- La surtaxe d'abattage au profit de la bienfaisance.
- Les droits perçus sur les marchés et lieux de
vente publics.
- La redevance sur les ventes dans les marchés de gros et
halles aux poissons.
- La taxe sur les eaux minérales et de table.
C-les droits inhérents à certains usages du domaine
public.
L'usage et l'exploitation à titre privé de
certaines parties du domaine public constituent des ressources
supplémentaires pour les collectivités locales.
Les taxes et redevances prévues dans ce domaine
sont :
- la taxe sur les colporteurs vendant sur la voie publique.
- La redevance sur les saillies situées sur le domaine
public communal.
- La redevance d'occupation temporaire du domaine public communal
pour un usage commercial industriel ou professionnel.
- La redevance d'occupation temporaire du domine public communal
par des biens meubles et immeubles liés à l'exercice d'un
commerce, d'une industrie ou d'une profession.
- La taxe sur la dégradation des chaussées.
- La taxe sur la vente de produit forestier.
- La taxe sur l'extraction des produits de carrières.
D- les droits occasionnés par certaines prestations
administratives :
La délivrance de certains documents administratifs
occasionne le paiement de taxes par l'administré. C'est le cas
de :
-la taxe de légalisation des signatures et de
certification conforme des copies.
-les droits d'état civil.
- la surtaxe d'estampillage des tapis.
E- les droits relatifs à l'usage de
véhicules :
Il s'agit de droits et taxes touchant à l'état ou
au fonctionnement des véhicules. Ces redevances s'articulent autour
de :
- la taxe sur les permis de conduire.
- La taxe additionnelle à la taxe sur les contrats
d'assurance.
- La taxe de vérification des véhicules automobiles
dont l'age excède 5ans.
- Le droit du à la mise en fourrière.
- La taxe sur les motocyclettes dont le cylindre est égale
ou supérieure à 125m
- Les droits de stationnement sur les véhicules
affectés à un transport public de voyageurs.
F-les droits applicables aux activités de
loisirs :
Ces taxes touchent plusieurs domaines allant des lieux de
restauration, des espaces de séjour aux activités de
détente. Il s'agit de :
- la taxe de séjour.
- La taxe pour fermetures tardives ou ouvertures matinales.
- La taxe sur les spectacles.
- La taxe sur les billets d'accès aux manifestations
sportives et aux piscines privées ouvertes au public.
- La taxe additionnelle à la redevance pour licence de
pèche en mer.
- La taxe sur les permis de chasse.
G-la taxe sur les établissements d'enseignement
privés17(*).
Sous-section2 : les ressources
affectées :
Actuellement les impôt locaux se limitent
à :
A-la taxe urbaine :
La taxe urbaine est un impôt très ancien qui fut
institué au Maroc en 1918 (dahir du 24juillet 1918) suite aux
recommandations de la conférence d'Algésiras. Cette taxe a fait
l'objet d'un certains nombre d'aménagements.
La taxe urbaine est un impôt direct qui s'applique aux
immeubles occupés par leurs propriétaires, lorsque ces immeubles
sont situés à l'intérieur des périmètres
urbain, de leurs zones périphériques et dans les centres
délimités.
Elle s'applique également aux immeubles destinés
à un usage industriel y compris à leur matériel et aux
terrains affectés à l'exploitation.
Certains immeubles bénéficient de l'exemption
permanente de la taxe en raison du statut juridique des propriétaires
(Etat, collectivités locales, habous) ou de la destination de l'immeuble
(lieux du culte, hôpitaux, établissement d'enseignement
gratuit).
Les constructions nouvelles, les additions de constructions et
les machines et appareils nouvellement installés
bénéficient d'une exemption pendant une période de 5ans
suivant celle de leur achèvement ou de leur installation.
B- l'impôt des patentes :
L'impôt des patentes a été institué
par le dahir du 9 Octobre 1920 dans le but de faire participer le secteur
tertiaire aux dépenses de l'Etat.
Il a été profondément remanié par le
dahir du 30 décembre 1961, son tarif a été
révisé en 1963 et en 1966 des centimes additionnels sont
prévus au profit du budget général de l'Etat.
La loi des finances pour l'année 1976 a supprimé la
taxe déterminée par personne employée qui constituait un
élément de la patente.
A partir de 1990 le produit de cet impôt est affecté
au profit des communes.
L'impôt des patentes est un impôt direct, dû
annuellement en raison de l'exploitation d'une activité
industrielle ; commerciale, artisanale ou de profession
libérale.
C'est un impôt qui est indiciaire, se basant sur des
critères préétablis pour appréhender des signes
extérieurs de l'importance de l'activité ou de la profession
à taxer. Ces signes portent généralement sur :
- la nature et les conditions d'exercice d'une profession.
- L'importance des éléments de production.
- La valeur locative des locaux et installations professionnelles
actualisées.
C'est enfin un impôt de type forfaitaire ne tenant compte
ni du niveau du chiffre d'affaire ni de celui du résultat de
l'entreprise.
L'établissement de l'impôt s'opère selon la
règle de l'annualité, à partir d'un recensement constatant
les faits au premier janvier de l'année en cours18(*).
En réalité, le faible rendement de la
fiscalité locale, oblige les collectivités locales de chercher
une autre ressource propre, chose qui est perçus comme la condition
d'une réelle autonomie d'action. Le patrimoine local peut donc
constituer une alternative qui peut compenser la faiblesse des ressources
fiscales
Section2 : le patrimoine des collectivités
locales.
Comme il est difficile d'imaginer une collectivité
publique sans ressources humaines, il est tout aussi difficile de concevoir des
collectivités décentralisées sans patrimoine, autrement
dit sans ressources matérielles.
Comme les autres personnes publiques, les collectivités
locales disposent de biens qui leur permettent d'assurer leur mission.
C'est d'ailleurs souvent à travers l'importance du
patrimoine immobilier et foncier de la collectivité locale qu'on
apprécie son degré d'évolution ; cependant rentrent
en considération également les mesures que cette
collectivités préconise quant à la gestion, la prestation,
le développement et la capacité de ce patrimoine à
contribuer efficacement à son essor économique et social.
Si l'on admet ce point de vue, à savoir que le patrimoine
reflète l'image de santé économique de la
collectivité locale, on ne peut en même temps qu'être
d'accord avec l'idée selon laquelle le patrimoine constitue un facteur
dynamisant de l'action économique des collectivités locales dans
le cadre de leurs intervention19(*).
La mise en place de la politique de la décentralisation
nécessite la mobilisation de ressources humaines et financières
importantes les collectivités Locales disposent de ce fait d'une
batterie de ressources qu'elles mobilisent dans des proportions très
variables d'une région à l'autre.
La valorisation du patrimoine des collectivités
locales répond à la préoccupation majeure et
légitime des élus locaux, lors des différents
Colloques.
Par ailleurs, la composition du patrimoine dont disposent
les collectivités locales, obéit aux principes
généraux du droit de la domanialité administrative.
Au Maroc chaque collectivité est propriétaire de
son domaine. A ce titre on distingue le patrimoine des communes urbains et
celui des communes rurales.
Sous-section1: Les biens des
communes urbaines
Sont régis par le dahir du 19 octobre1921, et par
l'arrêté viziriel du 31 décembre 1921déterminant le
mode de gestion du domaine municipal. En effet, si le législateur
s'abstient de toute définition générale ; il
répartit ce patrimoine en domaine public et domaine
privé :
A-Le domaine public :
Le domaine municipal comprend tous les biens qui y ont
été formellement affectés. L'affectation formelle donc est
exigée comme déterminant pour la constitution du domaine public
municipal, seulement la dite affectation ne peut avoir lieu que par
décret du 1er ministre, sur proposition du ministre de
l'intérieur et après délibération du conseil
municipal et avis des ministres des finances et des travaux publics20(*).
Ainsi et conformément aux dispositions de la loi, le
domaine public municipal peut comprendre les catégories des biens
suivants :
-les rues ; chemins ; places jardins publics et leurs
équipements notamment les installations d'échange.
-les eaux destinées à l'alimentation de la ville
et tous leurs accessoires
-les cimetières autres que les cimetières musulmans
et israélites ; dans la mesure où ces derniers restent
propriétés des communautés de même religion.
Force est de constater donc, que le législateur a
procédé à une énumération des biens
susceptibles de relever du domaine public municipal. Cette
énumération n'est ni limitative ni exhaustive laissant donc la
porte ouverte à une extension éventuelle de ce domaine.
B-le domaine privé :
Le dahir de 1921 définit le domaine privé
municipal de manière négative ; c'est dire tous les biens
qui ne sont pas formellement affectés au domaine public, font partie du
domaine privé. Toutefois la loi opère une subdivision de deux
catégories de biens composant le domaine privé :
-les immeubles ou bâtiment acquis ou construits aux frais
des municipalités pour être attribués à des service
d intérêt municipal en vue d'en tirer des revenus ;
-les parcelles nécessaires à la création de
lotissements urbains qui auront été cédées à
titre onéreux aux municipalités par l'Etat sur son domaine
privé.
En plus, le domaine privé des municipalités
peut comprendre les immeubles qui, faisant partie du domaine de l'Etat sont
affectés aux divers services publics.
Sous-section2 : Patrimoine des communes
rurales :
Les biens des communes rurales sont régit par le dahir
du 28 juin 195421(*) est par le
décret du 4 février 195822(*), déterminant le mode de gestion du domaine des
communes rurales.
A l'instar du patrimoine des municipalités, la
loi distingue pour les communes rurales entre le domaine public et le domaine
privé :
A- Le domaine public :
Faisant référence au dahir de 1921relatif au
domaine municipal, le domaine public des communes rurales se compose de tous
les biens qui y ont été affectés, l'affectation est
explicitée par les dispositions de l'article 3du dahir de 1954 qui
stipule : « peuvent être incorporés dans ce domaine
public à raison soit de leur affectation à l'usage public, soit
de leur utilisation pour le fonctionnement des services publics
locaux ». Cette affectation au domaine public s'effectue par
décret du premier ministre, pris après avis de ministre de
l'intérieur et des chefs d'administrations intéressés sur
propositions des communes concernées. Ainsi la liste des biens faisant
partie du domaine public des communes rurales comporte trois catégories
de biens.
-les pistes, chemins, rues, places, jardins ou parcs publics,
installation d'éclairage, égouts ;
-les eaux destinées à l'alimentation humaine
où à l'abreuvement des troupeaux ainsi que les ouvrages
destinés à cette utilisation ;
-les immeubles tels que souks et leurs dépendances,
fondouks, abattoirs, monuments, bains parasiticides.
B-le domaine privé :
Suivant la même démarche du dahir de 1921
relatifs au domaine municipal, le dahir de 1954 définit le domaine
privé des communes rurales comme celui qui comprend tous les biens qui
ne sont pas affectés au domaine public. Il ne donne pas même une
énumération de quelques exemples relevant de ce domaine,
opération déjà faite pour le domaine public. Ceci pose
d'énormes difficultés au niveau du classement du patrimoine des
communes rurales.
Chapitre2 : dispositif législatif en
matière de la
constitution du domaine.
En l'espèce les biens des collectivités locales
pour être gérés doivent être constitués selon
les règles et procédures prévues par les lois et
règlement pour une meilleur fructification de ces biens.
Par constitution de l'assiette foncière, nous entendons
les différentes modalités d introduction des biens dans le
patrimoine des collectivités locales.
Il s'agit, en fait, de voire comment l'administration,
dans le cadre de l'accomplissement de sa mission, accède à la
propriété.
Cet aspect de la gestion intéresse de prime abord, les
questions relatives aux conditions d'acquisition des biens des
collectivités locales.
En l'espèce, on peut détecter une
supériorité économique des communes dans le système
de décentralisation marocain : à l'exception des communes, les
autres collectivités locales ne dispose pas de véritables
produits domaniaux :c'est ainsi que , aussi bien les théoriciens
que les praticiens de la décentralisation sont d'accord sur le fait que
le bilan de la décentralisation provinciale est maigre voire
foncièrement négatif23(*), la décentralisation provinciale ou
préfectorale est prédominés par l'aspect administratif au
détriment des préoccupations économique et
sociales24(*).C' est le
cas aussi pour la région qui demeure malgré tout une
collectivité locale sans moyen structurels et humain.25(*)
Pour cette raison l'analyse sera axée principalement sur
les biens communaux.
Comme on a déjà mentionné le
patrimoine communal aussi bien urbain que rural est régi par un
ensemble de textes législatifs et règlementaires dont l'origine
remonte à l'époque du protectorat.
Toutefois, il est à noté que si le
législateur de l'époque a procédé à la
promulgation des textes réglementant le patrimoine communal urbain
dés les premiers années de l'instauration du régime de la
protection en 1921, il a fallu attendre plusieurs années jusqu'à
la veille de l'indépendance en 1954 pour que les textes relatifs au
patrimoine communal rural voient le jour.
Section1 : les modes d'acquisition du domaine
communal
Les collectivités locales disposent de deux voies
pour acquérir les biens nécessaires à la vie
communale ; il s'agit des modes d'acquisition empruntés du droit
commun auquel elles agissent comme un particulier en procédant à
conclure des actes de droit civil ; ou bien des modes d'acquisition
exorbitants du droit commun ; dans ce cas, les collectivités
locales bénéficient de toutes les procédures d'acquisition
en vertu du dispositif du droit administratif.
Par ailleurs, le conseil communal est tenu de
délibérer sur tout acte destiné à acquérir
un bien, dans les formes et conditions prévues par la
réglementation en vigueur. Pour les différents actes
d'acquisition, la commune est tenue d'acquitter les divers droits et textes de
mutation, néanmoins ; lorsque les acquisitions sont
destinées à l'enseignement public, à l'assistance et
à l'hygiène sociale, ainsi qu'aux travaux d'urbanisme ou aux
constructions d'intérêt commun, elles sont exemptes de
taxes26(*).
Sous-section1 : les modes d'acquisition
empruntés du droit commun
Les collectivités locales peuvent acquérir des
biens sous l'égide du droit commun à titre gratuit ou à
titre onéreux
A-les acquisitions gratuites
1-les dons et legs
Les dons et legs constituent le mode d'acquisition gratuit le
plus important.
Certes, son acceptation par le conseil communal peut
engendrer des charges pesant sur le budget communal ; cela peut
représenter un inconvénient financier pour la commune
concernée.
A cet effet, la charte communale soumet à l'approbation
du ministre de l'intérieur les dons et legs comportant des charges ou
une affectation spéciale.
Le visa du ministre des finances et aussi exigée pour
l'acceptation des libéralités comportant charge (art 17du dahir
portant loi N 1.76.584 du 30 septembre1976 relatif à l'organisation des
finances des collectivités locales et de leurs groupements.
2-la prescription acquisitive
Les collectivités locales peuvent exercer le droit de
prescription acquisitive pour s'approprier d'un bien meuble ou immeuble
conformément aux conditions prévues dans le droit civil, la
collectivité peut revendiquer sa propriété en prouvant
qu'elle se comporte comme une propriétaire du bien depuis un certain
temps, et ayant une possession continue, paisible et publique de la chose.
B -les acquisitions onéreuses
Ce sont toutes les acquisitions dans lesquelles la
collectivité locale est tenue de verser en argent ou en nature la
contrepartie du bien acquis.
1-les achats
La collectivité locale peut acheter comme toute personne
du droit privé ; toutefois, l'acquisition doit faire l'objet d'une
délibération de l'assemblée locale après avoir
consulter les commissions communales et la commission d'expertise27(*). Pour être
exécutoire, elle doit être également approuvée par
le premier ministre si la valeur de l'immeuble est supérieure à
15 000 DH, ou par le ministre de l'intérieur si la valeur du bien
est inférieure ou égale à ce mentant. Le visa du ministre
des finances est exigé dans la pratique bien qu'aucun texte ne le
prévoit.
2-les échanges :
La collectivité locale peut également
procéder à l'échange d'un bien immobilier avec une autre
personne de droit public ou de droit privé ; l'échange
s'analyse en une double opération d'acquisition et d'aliénation
avec compensation des prix.
Pou procéder à l'échange ; elle
doit faire une expertise du bien qu'elle cède et de celui qu'elle
acquiert pour savoir si leurs valeurs sont bien analogues.
Cet opération doit d'abord faire l'objet d'une
étude des commissions communales surtout celle des finances et des
budgets et la commission du patrimoine si elle existe, avant sa soumission aux
délibérations du conseil concerné par ce
procédé.
En vertu de l'article 8 du décret du 31decembre1921
déterminant le mode de gestion du domaine municipal, et selon l'article
9 du dahir1954, pour être exécutoire, l'échange doit faire
l'objet d'une approbation du premier ministre pour les biens d'une valeur
supérieure à 15 000DH, pour les biens d'une valeur
inférieures ; ils sont approuvés directement par le ministre
de l'intérieur lorsqu'ils sont effectués sans soulte ou s'ils
donnent lieu au paiement d'une soulte par la collectivité.
Il est à noter que l'allègement de la
procédure d'échange s'avère recommandée permettant
aux élus de gérer les biens dans des conditions facile ; il
serait souhaitable donc d'attribuer l'approbation d'échange des biens au
gouverneur pour les opérations dont la somme n'excède pas 2,5
millions de DH après visa du receveur des finances et maintenir
l'approbation au niveau central si le mentant dépasse cette
valeur28(*).
3-la préemption :
Il s'agit d'un droit qui permet à
son titulaire d'acquérir par priorité un bien mis en vente par
son propriétaire29(*).
Au Maroc, le droit de préemption est introduit dans la
législation foncière en 1915 par le dahir du 2juin1915.
Pour permettre l'exercice du droit de préemption, la
procédure exige que tout propriétaire voulant aliéner un
ou plusieurs immeubles, doit en faire la déclaration préalable
auprès du titulaire du droit de préemption, indiquant le prix et
les conditions de l'aliénation projetée
.
L'exercice de ce droit contribue à constituer des
réserves foncières pour les collectivités locales ;
moins coûteuses par rapport à l'expropriation pour utilité
publique ; ainsi on peut dire qu'il s'agit d'un instrument efficace de la
maîtrise foncière30(*).
Sous-section2 : les modes d'acquisition exorbitants
du droit commun
Les collectivités locales peuvent aussi
acquérir son domaine conformément au droit administratif de
façon gratuite ou de façon onéreuse, elles agissent
à cet égard comme personne de droit public pour constituer son
domaine.
A-les acquisitions gratuites
Les acquisitions gratuites exorbitantes du droit commun se
traduisent soit par les cessions gratuites sur le domaine de l'Etat, ou par les
cessions gratuites sur les terrains privés.
1-les cessions gratuites sur le domaine de
l'Etat :
Pour permettre à la Commune de se constituer une
assiette foncière propre ; L'Etat, lui cède gratuitement sur
son domaine aussi bien public que privé les biens constituant des
services publics communaux, ainsi que ceux affectés a ceux-ci.
En effet, les textes de1921 et de1954 sont très clairs
à ce niveau dans l'article 8et6.
Les cessions gratuites faites par l'Etat aux communes sont
donc destinées à constituer les services publics locaux de
façon générale, où à former le domaine de
maisons communales et de cimetières31(*).
Ces biens fonciers appartenant à l'Etat et ses
démembrement se trouve surtout dans les grandes agglomérations
urbaines32(*); on
été estimés à travers une enquête
réalisée en1990 par l'agence foncière, à 108,549
hectares.
La répartition de ce patrimoine est désignée
ainsi qu'il suit :
-domaine privé des provinces
487ha
-domaine privé des communes
1691ha
Le dernier recensement effectué en 1993 par l'agence
foncière nationale évalue le patrimoine foncier à
l'échelle locale à 10850 ha, repartis ainsi qu'il suit :
-domaines privé des provinces 1975 ha
-domaine privé des communes 8 875 ha
On remarque que ces biens peuvent constituer une dotation
initiale appréciable enrichissant le patrimoine des collectivités
locales notamment celles pauvres.
Cependant, la procédure de transfert de ces terrains
reste parmi les plus compliquées en droit marocain ; en effet, une
transaction de ce genre doit suivre un circuit complexe d'autorités et
de formalités quasi-dissuasif : délibération du
conseil communal, avis de l'autorité locales, approbation de
l'autorité de tutelle, du ministère gestionnaire, du
secrétariat général du gouvernement, formalisation par
décret et publication au bulletin officiel. Il se passe ainsi plusieurs
mois voire des années avant qu'une telle opération n'aboutissent
à achever son parcours procédural.
Il existe en outre, des procédures spéciales
encore plus compliqués régissant le transfert de certains
domaines. Il en est ainsi des terres habous qui nécessitent pour leur
transfert un dahir royal ou des terres collectives qui nécessite de leur
part, l'accord du «Naib» de la collectivité ethnique et
l'approbation du conseil de tutelle de la collectivité en
question33(*).
2-les cessions gratuites sur les terrains
privés :
Dans certains cas, la collectivité locale peut obtenir
de certains détenteurs de sol des parcelles de terrain sans qu'elle ait
à leur verser une contrepartie.
Cette catégorie consiste essentiellement en des
contributions que les riverains des voies publiques projetées dans le
cadre d'un arrêté d'alignement sont tenus de faire par la
réalisation de ces voies.
Il y'a lieu de signaler aussi, que les cessions gratuites sur
les propriétés privées au Maroc ont le caractère de
simple contribution et ne concerne que la création des voies publiques
et ne peuvent être demandée qu'à l'occasion de construction
ou de lotissement. Elles représentent ainsi un apport très
important pour les communes où l'urbanisme et les lotissements prennent
une ampleur assez importante34(*).
B -les acquisitions onéreuses
Celles ci se traduisent par l'expropriation pour cause
d'utilité publique, il s'agit d'un mode d'acquisition forcé.
On peut la définir comme Un procédé
juridique qui permet à la puissance publique d'entrer en Possession d'un
bien immobilier appartenant à une personne privé35(*).
En effet, l'acquisition par expropriation ne peut se
concevoir que si l'administration entend réaliser un projet
d'utilité publique qui doit être déclarée
officiellement par voie de décret, ce qui engage l'expropriant à
utiliser le bien exproprié conformément à
l'opération prévue dans l'acte déclarant l'utilité
publique.
Aujourd'hui, c'est le dahir de 1982 qui fixe les
règles et les conditions de l'exercice de l'expropriation pour cause
d'utilité publique.
Les collectivités locales peuvent recourir à titre
exceptionnel pour acquérir des biens immobiliers, ou pour
maîtriser le foncier en matière d'urbanisme.
Le nombre des opérations d'expropriation, aussi bien
que les superficies entreprises par les collectivités locales notamment
les communes, est minimes si l'on considère l'importance qui incombe
à ces entités36(*). On a marqué en 2007 que le total des
terrains expropriés ne dépasse pas 440 143 m²
répartie entre provinces et préfectures37(*) ; cela peut être
justifiée par la complexité et la lenteur de la procédure
de l'expropriation, le coût élevé de l'opération de
l'expropriation qui constitue souvent une contrainte financière qui
pèse sur le budget de la collectivité expropriante.
Après la constitution du domaine, les autorités
locales doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour la
sauvegarde de son domaine.
Section2 : la conservation du domaine communal
Le domaine public communal à l'égard du
domaine de l'Etat, constitue incontestablement ; un objet d'animation de
la vie publique, sa protection vise en premier lieu d'empêcher un
mouvement désordonné qui risque d'engourdir l'activité
publique des usagers, et à maintenir les biens en bons état de
viabilité38(*).
Cette responsabilité incombe donc au conseil
élu qui doit prendre toutes les mesures nécessaires pour la
conservation et le maintien de son domaine contre tout empiétement ou
dégradation, il dispose donc de différents moyens pour intervenir
afin d'accomplir sa mission dans ce cadre.
Sous-section1: la délimitation du domaine
communal :
La délimitation domaniale peut être
définit comme le procédé administratif qui permet de fixer
les limites des biens appartenant aux collectivités publiques39(*) .elle constitue une
prérogative de puissance publique dans la mesure où
l'administration détermine unilatéralement les limites de son
domaine.
A ce titre, les collectivités locales sont soumises
aux mêmes règles quant à la délimitation
domaniale.
En effet, conformément aux dispositions de l'article 5
du dahir de 1954 sur le domaine des communes rurales, la délimitation
des dépendances du domaine public peut être effectuée
conformément aux règles prévues par l'article 7 du dahir
du 1 Juilet1914 sur le domaine public de l'Etat, et par l'article 2 du dahir
du 30 juillet1952 sur ou par l'article 10 du dahir du 1 Août 1925sur le
régime des eaux.
Cela concerne la délimitation du domaine public, quant au
domaine privé, il est également délimité selon des
conditions différentes qu'à celles du domaine privé
A- la délimitation du domaine
public :
Faisant référence à l'article 5 du dahir du
25 juin 1954 sur le domaine des communes rurales ; le domaine public
communal comme celui de l'Etat, la délimitation s'opère sur la
base d'une procédure générale et d'une procédure
spéciale.
1- la procédure
générale :
Cette procédure est prévue par l'article 7 du
dahir du 1 juillet1914 sur le domaine de l'Etat, elle concerne aussi bien le
domaine public naturel que le domaine public artificiel, avec la seule
différence que dans le cas de la délimitation du domaine naturel,
l'administration ne dispose que d'un pouvoir lié dans le mesure
où le législateur pose avec précision les limites à
respecter, alors que dans la délimitation du domaine artificiel,
l'administration retrouve une large liberté d'action ;elle est
seule juge de l'opportunité de l'opération.
Les limites du domaine public sont fixées selon
l'article du dahir précité « par arrêté
viziriel rendu après enquête, sur proposition du directeur
général des finances ».
Cette enquête est entourée d'une grande
publicité dont le but et de permettre aux tiers de présenter
éventuellement leurs observations, et de faire valoir leurs droits dans
un délai de six mois.
L'administration consigne dans un sommier, tous les droits
revendiqués, et qu'elle a acceptés, ainsi que les droits reconnus
par l'autorité judiciaire, et signalé dans le délai
imparti.
A l'expiration du délai de six mois ; les
réclamations sont irrecevables, et la délimitation devient
définitive.
Cette procédure vise donc la fixation des limites du
domaine public, afin d'éviter d'éventuels problèmes avec
les riverains de ce domaine.
2-les procédures
spéciales :
Ces procédures concernent les voies publiques, et les
cours d'eaux.
-la délimitation des voies
publiques :
En vertu de l'article2 et 3 du dahir de 1952 sur l'urbanisme, on
prévoit deux procédures spéciales de la
délimitation de la voie publique à savoir la reconnaissance des
voies publiques et d'alignement. La première ne fait que confirmer la
voie et fixer ses limites sans pouvoir les modifier, par contre la seconde
permet soit de modifier une voie qui existe déjà, soit de
créer une voie nouvelle.
&-la reconnaissance des voies publique :
Elle permet à la collectivité locale de porter
confirmation du domaine public et fixation de ses limites.
C'est une décision qui ne peut consacrer le
caractère domaniale d'une voie déjà existante, et le juge
a eu l'occasion de le confirmer dans sa décision le 24 novembre 1983,
où il a précisé sur la base des dispositions du dahir du
16 avril 1914, que les arrêtés de reconnaissances ne font que
consacrer le caractère préexistant de domanialité que
présentent des voies ressortissant d'ores et déjà au
domaine public40(*).
&-l'alignement :
L'alignement est une procédure qui permet à
l'administration d'ouvrir une voie publique nouvelle, d'élargir ou de
redresser les voies publiques existantes, ou de déclasser totalement ou
partiellement les voies publiques.
La nouvelle loi 12-90 relative à l'urbanisme
reconnaît aux présidents des conseils communaux, après
délibération desdits conseils, le droit de décider par
arrêté la création des voies communales, places et parking
publics communaux, la modification de leur largeur, ou de leur tracé ou
leur suppression totale ou partielle. Ces arrêtés sont assortis
d'un plan graphique indiquant les limites de ladite voirie (article 34).
Ces arrêtés peuvent également valoir acte de
cessibilité des terrains nécessaires à la
réalisation des opérations qu'ils fixent.
En effet, les propriétaires frappés de
cessibilité doivent donc y être désignés avec la
mention de leur consistance, leur superficie, et le nom des
propriétaires présumés41(*).
Jusqu'en 1960, cette procédure était prévue
que pour les agglomérations urbaines, cette extension est due
essentiellement aux nécessitées de l'urbanisme, et elle
présente l'avantage de rétablir en cette matière
l'équilibre entre commune urbaine et commune rurale.
-la délimitation des cours
d'eaux :
Le domaine aquatique est délimité
conformément aux dispositions de l'article 10du dahir du 1 août de
1925 sur les régimes des eaux ; or, cet article annonce un
arrêté viziriel qui doit déterminer les formes dans
lesquelles la délimitation des cours d'eaux doit se faire.
Cette opération est confiée à une
commission spéciale qui se compose d'un représentant du
ministère d'équipement, un représentant de
l'autorité du contrôle ; le représentant des domaines,
des eaux et forets, ou le représentant de l'agence foncière peut
participer aussi à cette commission.
La commission chargée de l'opération dresse
un procès verbal de délimitation des cours d'eaux après
une enquête publiée au bulletin officiel.
Les démarches effectues par la commission sont
homologuées par arrêté auquel sont annexés un
exemplaire du plan définitif et un exemplaire du procès
verbal.
B- la délimitation du domaine
privé communal :
Le dahir de 1914 ne fait nullement allusion au domaine
privé, quant aux textes de 1921 et de 1954, ils ne font que
définir le domaine privé communal ; Pour ce qui est de la
délimitation de cette catégorie des biens, seul le dahir du 3
Janvier 1916 en détermine la procédure de délimitation du
domaine privé de l'Etat, celle-ci est à peu prés similaire
de celle du domaine public.
Le domaine privé communal est soumis en
conséquence, à la même procédure de
délimitation qui concerne le domaine privé national.
Contrairement à la procédure de
délimitation du domaine privé en France qui s'opère
conformément aux règles de droit privé42(*) ; le domaine privé
au Maroc est délimité selon une procédure purement
administrative.
Cette procédure est établie par une commission se
compose d'un représentant de l'autorité de tutelle, d'un agent
des eaux et forets pour le domaine forestier, d'un contrôleur des
domaines, du caïd, et s'il y'a lieu deux adouls.
L'ouverture des opérations est fixée par
arrêté ministériel sur demande de l'administration faisant
connaître l'immeuble à délimiter, ainsi tous les
renseignements qu'elle s'y rapporte (nom, emplacement, superficie etc...).
Apres la publication d'homologation de l'arrêté
de délimitation au bulletin officiel, qui suit l'ouverture des
opérations ; l'état juridique de l'immeuble
délimité est fixé de manière définitive,
l'immeuble délimité tombe sur le coup de la réglementation
régissant le domaine privé.
Sous-section2 : l'immatriculation des biens des
collectivités locales :
Le régime de l'immatriculation foncière est
établi au Maroc par le dahir du 12 aout1913 relatif à
l'immatriculation des immeubles.
Elle peut être définie comme « un
régime de publicité foncière réelle qui consiste
à :
1) Immatriculer sur des registres spéciaux
appelés: «Livres Fonciers », chaque immeuble nettement
délimité sur le terrain, sous un nom et un numéro d'ordre
particuliers, ensuite d'une procédure spéciale de purge donnant
lieu à l'établissement d'un titre foncier comportant toutes les
déterminations juridiques et topographiques propres à
préciser exactement et définitivement les droits de son
propriétaire, ainsi que les droits réels ou charges
foncières grevant le dit immeuble;
2) inscrire sur le
titre foncier ainsi établi, toute constitution, transmission,
modification, déclaration ou extinction de droits ou charges
foncières relatives à l'immeuble qui en fait
l'objet. »
En effet, l'immatriculation constitue un outil fiable pour les
collectivités locales qui vise d'assurer sur le plan juridique et
topographique une transparence totale, et une sécurité absolue
des transactions immobilières.
Elle se déroule autour de trois étapes
essentielles, sont : la réquisition, le bornage, et la
publication.
A-la réquisition
d'immatriculation :
Cette étape consiste à déposer le
dossier de réquisition à la conservation foncière ;
cette réquisition doit contenir un certains nombre de
renseignements ; à cet égard, le dossier
déposé par la collectivité intéressée par le
procédé doit contenir ; le statut complet de la
circonscription, la description et l'emplacement de l'immeuble, l'affirmation
de la possession, et les droits réels existant sur l'immeuble.
A la réception de la réquisition et des
pièces justificatives, le service extérieur de l'agence
foncière opère un contrôle de leur
exhaustivité ; en cas de validité du dossier de
réquisition, le cadastre procède au repérage
préalable de la propriété, pour délimiter sur une
« mappe », et en délivre un bulletin de localisation
au requièrent ; cela vaut admission de la réquisition.
B-le bornage :
Le service du cadastre est saisi des opérations de
bornage à effectuer par l'envoi qui lui est fait par le conservateur
dès la publication de l'extrait de la réquisition
d'immatriculation au bulletin officiel.
Il procède à l'inscription de tous les
renseignements utiles contenus dans l'extrait en les reportant sur les «
mappes » de repérages et les cartes.
Le programme de bornage est adressé par la suite au
conservateur qui assure l'envoi de convocation aux requérants, aux
riverains désignés dans les réquisitions, aux titulaires
de droits réels, aux personnes ayant déclaré vouloir
intervenir soit comme opposants, soit comme simples assistants. Le conservateur
avise également les autorités locales du programme de bornage,
pour assurer l'affichage en divers lieux, des extraits des réquisitions
et des avis de bornage.
A la date et à l'heure du bornage fixée, le
géomètre désigné se déplace sur les lieux,
il doit assurer la fixation matérielle des limites et enquête sur
la consistance juridique de l'immeuble.
C- publicité et affichage :
La publicité foncière a pour objet de
déterminer avec précision et dans une large mesure de consolider
la situation juridique des immeubles et le patrimoine immobilier des personnes.
Elle est indispensable à la sécurité tant des transactions
concernant ces biens que du crédit garanti par les mêmes biens.
Elle est également une formalité
administrative destinée à faire connaître à toutes
personnes intéressées, la situation juridique d'un bien
immobilier (nature des actes de transfert de propriété,
servitudes affectant les immeubles, hypothèques...).
La publication de la décision d'immatriculation
a lieu, après la réception du procès verbal de bornage
à la conservation et se fait par publication au bulletin officiel d'un
avis de clôture de bornage» au moyen duquel le public est
informé; à l'expiration d'un délai de deux mois à
compter de l'insertion au bulletin officiel, aucune opposition n'est plus
recevable.
Il faut signaler dans ce sens que la
décision d'immatriculation, est définitive, inattaquable, et non
motivée ; elle purge tout les droits non
révélés au cours de la procédure, et
reconnaît uniquement ceux qui s'y sont révélés.
Ainsi, on peut noter que la procédure
d'immatriculation au Maroc, est essentiellement administrative elle sert
à fortifier la valeur juridique de la propriété, elle
permet aux assemblés décentralisées de souscrire des
crédits nécessaires à la gestion et la participation dans
le développement local.
Cependant ; selon les données de l'Agence
Nationale de la conservation Foncière du Cadastre et de Cartographie
(ANFCC), le taux d'immatriculation dans le milieu périurbain
n'excède pas 70%, et dans le milieu rural, plus de 85% des terrains ne
sont pas immatriculés43(*).
En effet, l'immatriculation des biens de l'administration
se heurte à nos jours, encore à l'insuffisance des moyens
financiers pour couvrir les frais générés par cette
opération ;on peut citer à ce niveau est le plan
quinquennal 1999/2003 qui a été adopter dans le cadre d'un
programme spécial visant à mobiliser les moyens de l'Etat et ceux
des collectivités territoriales, notamment en exonérant à
titre exceptionnel des droits d'enregistrement et d'immatriculation, les
collectivités concernées par ce programme44(*).
Sous-section3 : le rôle de la police
administrative dans la
Conservation des biens des
collectivités locales
Pour les uns ; police de la conservation du domaine
public signifie les pouvoirs qui appartiennent à certaines
autorités administratives de prendre des règlements de police
(assortis de sanctions pénales) en vue d'assurer le maintien de
certaines dépendances du domaine45(*).
Pour d'autres ; il s'agit des mesures que les agents
publics prennent à l'égard de l'usage commun ordinaires des voies
publiques, pour réglementer, limiter cet usage dans l'intention de la
protection des voies46(*).
Ces deux définitions posent la question sur le
fondement juridique de la police administrative, ainsi, l'ambiguïté
de l'expression elle-même.
A vrai dire, cela n'a jamais fait l'objet d'une
étude approfondie par la doctrine, chose qui explique la
difficulté d'en donner une définition précise de la police
administrative.
Selon l'article 44 de la loi 78-00 portant charte
communale, il est reconnu au conseil communal d'exercer son pouvoir de police
administrative. Ce pouvoir constitue donc, un outil crucial en matière
de protection du patrimoine communal ; il s'exerce à titre
préventif, ou à titre répressif :
A -l'intervention préventive de
la police du domaine :
Cette intervention se traduit par l'entretien des biens
publics ; le conseil élu doit voter le budget prévu pour cet
entretien, son président assurera son exécution.
Il est utile à noter aussi, que l'entretien des
bâtiments et des ouvrages publics communaux constitue une dépense
obligatoire, énonciative à l'article 22 du dahir de 1976 de la
charte communale.
La sanction du défaut de l'entretien ou de son
insuffisance engendre la responsabilité de l'administration,
chargée du maintien de son domaine dans de bonnes conditions d'usage.
Les administrés utilisateurs de ces biens ne peuvent
prétendre la réparation du préjudice causé par leur
défaut d'entretien que si l'usage qu'ils en font est conforme à
l'affectation.
L'opinion publique faisant à son tour, encore une
fois état de l'insuffisance de l'entretien et de ses
conséquences, s'indigne à travers la presse écrite, du
manque d'infractions et du mauvais état des équipements
collectifs qui demeure flagrant47(*).
B -l'intervention répressive de la police du
domaine :
L'administration doit protéger ses biens contre
tout empiétement ou occupation illicite, ainsi contre toute sorte
de violation effectuée sur le domaine public ou privé. Elle
intervient de façon répressive pour poursuivre ses violations.
En fait, ces poursuites pour infraction contiennent un
caractère pénal ; elles sont engagées sur la base
d'un procès verbal, établi soit par des agents assermentés
relevant de l'autorité locale, soit par des agents de la police
judiciaire.
Lorsque le régime répressif ne permet pas
de protéger le domaine public, ou lorsque l'administration de
délaisser la condamnation ; d'autres voies judiciaires pourront
garantir le droit de propriété de la collectivité locale.
Le juge administratif pourra donc contribuer également, dans une
certaine mesure à régler les litiges qui opposent l'Etat bien que
les collectivités décentralisées aux occupants
irréguliers sur son domaine, ainsi, le fait que les biens soient
propriété de l'administration et soient voués à
l'utilité publique, ne se contredit pas avec leur soumissions à
la juridiction de droit privé, pour entamer l'action possessoire de ses
biens, ou même pour la revendication de leur propriété.
Conclusion :
Tout au long de cette partie, nous avons lu et
analysé, dans un premier chapitre la structure des moyens
matériels dont dispose les collectivités locales, ainsi on a pu
constater le rôle que peut jouer le patrimoine de ces
collectivités pour remédier au carence de la fiscalité
locale, ce qui peut constituer une alternatif que les dirigent des
collectivités doivent en profiter.
Dans le second chapitre nous avons traité le
régime juridique en matière de la constitution des biens des
collectivités locale, on a pu toucher l'importance de la constitution du
domaine dans toute politique visant la prolifération des ressources des
collectivités locale et par conséquent de la réalisation
du développement tant souhaiter pour nos collectivités
décentralisées.
Alors qu'en est il de l'exploitation des biens des
collectivités locales ?
Partie2 :l'exploitation des biens vers le
renforcement
de la
décentralisation
La décentralisation est un thème qui ne
cesse de susciter un intérêt toujours plus grand dans les pays
développés mais plus particulièrement dans les pays en
voie de développement.
La récurrence du thème dans les débat
et les discours montre la part importante qu'occupe la décentralisation
comme principe d'organisation de l'administration et comme
procédé de rationalisation des rapport entre l'Etat et les
collectivités locales.
Cet intérêt de la décentralisation est
également lié aux vertus qu'on lui prête, notamment
l'autonomie qu'elle préfigure dans la gestion des affaires locales.
L'intérêt est plus grand dans les pays en
développement ou elle apparaît tour à tour comme un moyen
d'intégration économique et social de démocratisation, de
prise en compte de la diversité des territoires et des populations et de
rapprochement de l'administration de citoyens.
La décentralisation bénéficie ainsi
d'une forte légitimité d'autant qu'elle est l'un des rares
thèmes qui comporte l'adhésion des pouvoirs publics et celle des
différents acteurs politiques, économiques et sociaux. Tous
s'accordent à dénoncer les effets négatifs d'un
centralisme envahissant aux quels ils imputent souvent les échecs des
politiques publiques et y voient les causes de la crise des Etats dans bon
nombre de pays en développement48(*).
La disposition de la personnalité morale permet aux
collectivités locales d'être titulaire de droit divers notamment
celui de la propriété. Il en résulte une pleine
compétence de gestion de leurs biens. Or ceux-ci, bien
exploités, peuvent être rentables.
C'est ainsi que l'épanouissement d'une
collectivité locale est souvent évalué à
l'étendu de son patrimoine immobilier et foncier ainsi qu'aux mesures
que cette collectivité préconise quand à sa gestion, sa
protection, son développement et sa capacité de contribuer
efficacement à son essor économique et sociale.49(*)
En l'espèce, en France, depuis le milieu du Xeres
siècle a été consacré l'idée selon laquelle
le domaine est une richesse à exploiter, un patrimoine, une
propriété public.
En réalité, la gestion du domaine des
collectivités locales présente une grande complexité et
nécessite des compétences particulières. La situation
financière assez délicate que vivent la majorité des
collectivités locales favorise la difficulté. Le contexte de
gestion du patrimoine des collectivités décentralisées
dévoile, en effet, l'existence d'une complexité juridique qui
s'est traduite souvent par une archaïque gestion de cette ressource, on
doit donc poser la question : quel sont les outils nécessaire
à la gestion du patrimoine des collectivités locales?
Chapitre 1 : les outils indispensable à la
gestion rationnelle
du patrimoine des
collectivités locales :
Comme toute personne morale, la collectivité locale
possède un patrimoine mobilier et immobilier diversifié qui sert
de support matériel à toutes les activités entreprises par
les élus locaux.
En outre, les biens mobiliers et notamment immobiliers
doivent procurer des ressources importantes pour les budgets des entités
décentralisées et contribuer donc au renforcement de leurs
autonomies financière, et de leur développement
économique.
Malheureusement, force et de constater que le produit des
ressources patrimoniales est faible, voire négligeable par rapport au
volume global des ressources locales. Cette constations résulte de la
lecture des statistiques officielles et de l examen des budgets des
différentes communes urbaines et rurales.
Pour exploiter d'une façon rationnelle le
patrimoine des collectivités locales, il faut que les élus locaux
aient une connaissance aussi complète et exhaustive que possible de
leurs biens mobilier et immobilier et puissent disposer des outils
nécessaires à la bonne gestion du patrimoine et à son
exploitation productive, à savoir :
- le recensement détaillé des biens et leur
classement
-la tenue du sommier de consistance et d autre document de
travail notamment le fichier « exploitation ».50(*)
Par ailleurs, les élus locaux doivent choisir le
mode d exploitation adéquat et adapté à chaque bien
immobilier, rendre le domaine communal productif en procédant à
des adaptations des prix et des redevances avec la valeur des biens
cédés, donnés en gérance ou exploités en
concession ou en régie.
De même, il est à noter que les
collectivités locales ont toujours accordé à la
construction de bâtiments et à la réalisation des
équipements une grande importance au détriment, dans la plupart
des cas, de l'entretien du patrimoine immobilier existant. Or si construire un
immeuble à long terme est une chose très importante, le
défaut d'entretien du patrimoine immobilier existant risque de provoquer
son vieillissement rapide et d'accroître le coût de maintenance et
d'exploitation. La construction d'immeubles nouveaux et l'entretien de ceux
existants constituent deux actions qui doivent être menés en
parallèle afin d'assurer une meilleur rentabilité de
l'exploitation du patrimoine de la collectivité locale.
A l'appui de ce qui précède, nous essayerons
d'illustrer la pratique des tenues des sommiers de consistances. En quoi
consiste cette pratique ?et, est-elle respectée par les
responsables du domaine communal ?
Section 1 : la pratique des tenues de sommiers de
consistance : une règle
d'origine
réglementaire.
La tenue des sommiers de consistance est une règle
qui a été institué peu de temps après le premier
texte relatif au domaine municipal.
Ainsi, en décembre 192151(*), soit deux mois après
le Dahir du 19 octobre 1921, un arrête viziriel est-il venu
réglementer le mode de gestion du domaine municipal.
Avant d'énoncer les règles de gestion de ce
domaine, ce texte édicte une règle qui devait, si elle
était respectée, faciliter la connaissance de tous les biens
composant le domaine d'une commune.
L'article premier de ce texte
dispose : « les bines faisant partie du domaine public et
du domaine privé municipal font l'objet d'une prise en charge à
un sommier spécial dit sommier de consistance du domaine
municipal... »
Ce sommier doit, selon ce texte, mentionner pour chaque bien
la nature, l'origine, le titre de propriété, la date
d'entrée au domaine municipal, ainsi que la contenance et la
situation.
Il doit également porter mention des ventes,
échanges ou lotissement, et, il doit être divisé en deux
parties, l'une réservée au domaine public, l'autre au domaine
privé.
Cette pratique qui ne concernait au début que le
domaine municipal, a été étendu en 195952(*) au domaine des communes
rurales.
En effet l'article premier de 1959 relatif à la
gestion du domaine des communes rurales reprend intégralement l'article
premier du texte du 31décembre 1921.
Cette règle applicable donc au domaine communal en
général a été édictée dans le but,
d'une part, de permettre au communes de maîtriser leurs domaines en ayant
à leur portée un instrument pratique réunissant tous les
renseignements relatifs aux biens des communes, ce qui aurait eu pour effet de
faciliter la tache des équipes successives chargées de
gérer ce patrimoine, et d'autre part, de permettre la connaissance
précise de la consistance matérielle du domaine communal et par
la même permettre à l'autorité de tutelle d'exercer un
contrôle effectif sur les opérations se rapportant aux domaine des
communes.
En somme, les sommiers de consistance sont des instruments
efficaces à même de donner une idée réelle de la
consistance matérielle du domaine communal, à condition,
toutefois qu'ils soient correctement et régulièrement servis.
Or, il est constaté dans les faits que les
dispositions réglementaires relatives à la tenue de ces sommiers
sont très mal respectées.
Section 2 : Une règle très peu
respectée :
En dépit de l'ancienneté de cette
règle, de son utilité certaine et de l'insistance de
l'autorité de tutelle sur son application, elle reste très mal
appliquée dans certains cas et très peu respectée voir
même ignorer dans d'autres.
En effets les faits prouvent que les sommiers de
consistances sont dans beaucoup de cas absents des services communaux
chargés des domaines et quand ces documents existent, ils sont en
général très mal tenus et pratiquement inutilisables.
Ayant constaté cela, le ministère de
l'Intérieur (division du patrimoine des collectivités locales) a
déployé des efforts considérables pour sensibiliser les
responsable du domaine communal quant à l'importance de cette
règle pour la connaissance, la maîtrise et la gestion du domaine,
notamment en dressant à plusieurs reprises des circulaire rappelant les
dispositions relatives à la tenue des sommiers de consistance.
Des inspections ont été régulièrement
effectuées dans les communes où ce problème ce pose avec
acuité, et elles ont toujours confirmé les lacunes et les
insuffisances dans ce domaine.
L'autorité de tutelle a par ailleurs ordonné
que ces sommiers soient soumis régulièrement à un visa de
conformité.
A cette fin, les municipalités et les centres
autonomes sont tenus de faire parvenir leurs sommiers de consistance à
la division du patrimoine des collectivités locales du ministère
de l'intérieur deux fois par an, quant aux communes rurales, elles sont
également tenues de transmettre leurs sommiers une fois par an à
la division des collectivités locales de la province
concernée.
Le fait d'exiger que ces documents soient
régulièrement soumis à un visa de conformité
devait, en principe, inciter les communes non seulement à tenir des
sommiers de consistance, mais à les annoter correctement et
régulièrement, mais il n'en est rien.
Les documents parvenus à la division du patrimoine
étaient très peu nombreux, et, n'avait rien d'un sommier de
consistance.
En plus des circulaires et séminaires, le
ministère de l'intérieur dépêche
régulièrement des commissions auprès des communes. Ces
commissions examinent les problèmes sur place avec les élus
communaux et proposent conseils et explications.
Mais en dépit de tous les efforts
déployés par ce département, certaines communes continuent
à ne pas avoir de sommiers et d'autres tiennent des sommiers
inutilisables et non conformes aux exemplaires diffusés par le
ministère.
Par ailleurs, il a été constaté que
parmi les sommiers visés, certains n'opèrent aucune distinction
entre les biens relevant du domaine public et ceux relevant du domaine
privé, d'autre ne comporte ni l'origine des biens, ni les
procédés par lesquels ils ont été acquis, ni leur
date d'entrée dans le domaine communal, d'autres encore, mentionnent les
biens relevant du domaine public dans la partie réservée au
domaine privé et inversement.
La mauvaise tenue des sommiers de consistance, pour ne pas
dire leur absence, est donc quasi générale et se traduit par une
difficulté toujours croissante à connaître avec
précision la consistance matérielle du domaine communal.
Ainsi donc le domaine communal est d'une part,
constitué en grande partie de biens qui n'appartiennent pas
réellement aux communes en raison de leur situation juridique qui reste
à apurer et, d'autre part, ces biens sont très mal connus en
raison de la mauvaise tenue des sommiers de consistance.
Ces deux facteurs conjugués avec d'autre
problèmes non moins importants, notamment, le problème de la
délimitation fait que la situation de fait où reste
confiné le domaine communal rentre en conflit avec la
réglementation applicable en matière de domanialité
communale et empêche les communes de passer du stade de l'occupation et
de l'usufruit au stade de la pleine propriété.
Chapitre 2 : les difficultés
inhérentes à la gestion du
patrimoine des collectivités
locales
La disposition de la personnalité morale permet aux
collectivités locales d'être titulaire de droit divers notamment
celui de la propriété. Il en résulte une pleine
compétence de gestion de leurs biens. Or ceux-ci, bien
exploités, peuvent être rentables.
En l'espèce, en France, depuis le milieu du Xeres
siècle a été consacré l'idée selon laquelle
le domaine est une richesse à exploiter, un patrimoine, une
propriété public.
En réalité, le faible rendement de la
fiscalité locale, oblige les collectivités locales de chercher
d'autres ressources propres. Chose qui est perçue comme la condition
d'une réelle autonomie d'action.
Le patrimoine local peut donc constituer une alternative
qui peut compenser la faiblesse des ressources fiscales locales.
La gestion du domaine des collectivités locales
présente une grande complexité et nécessite des
compétences particulières. La situation financière assez
délicate que vivent la majorité des collectivités locales
favorise la difficulté. Le contexte de gestion du patrimoine des
collectivités décentralisées dévoile, en effet,
l'existence d'une complexité juridique qui s'est traduite souvent par
une archaïque gestion de cette ressource.
Section 1 : dualité et ancienneté
des textes
L'existence de plusieurs régimes juridiques
influence, quoique indirectement, le pouvoir de gestion du patrimoine des
collectivités locales. La multitude des régimes juridiques s'est
faite, en effet, au détriment de la clarté juridique en
prévoyant plusieurs interlocuteurs des pouvoirs
décentralisés.53(*)
Il est bien clair que les textes législatifs et
réglementaires qui régissent le patrimoine des
collectivités locales se démarquent principalement par leur
anachronisme en distinguant une double législation ; une
consacrée au domaine municipal et l'autre propre au domaine rural. Cette
dichotomie va à l'encontre des orientations de la charte communale de
1976 qui veut unifier la réglementation des communes urbaines et
rurales.54(*)
Il est à noter que la législation relative au
patrimoine des collectivités locales est très ancienne. Le Dahir
relatif au domaine municipal date de l'époque du protectorat. Le
contexte actuel rend cette législation très inadaptée aux
nouvelles attributions économiques des collectivités locales.
Cette situation est responsable d'une grande confusion
juridique. La multiplicité et l'ambiguïté des textes
régissant le patrimoine des collectivités locales mettent, en
effet, les élus locaux, mais aussi les fonctionnaires des
collectivités locales, devant des obstacles réels pour optimiser
la gestion du patrimoine de leur propre collectivité.
Les régimes juridiques relatifs aux biens des
collectivités locales résistent encore à toute tentative
de réforme. Les essais des collectivités locales pour
acquérir des terres guiche, habous ou collectives aboutissent à
des échecs. La rigidité des procédures juridiques et la
résistance des personnes concernées expliquent cette situation.
Il faut noté à cet égard que les statuts fonciers sont
préconisés comme un moyen de légitimation et de
stabilité politique. La difficulté à réformer le
droit foncier démontre le poids encore pesant des notables dans le
maintien du régime. Les grands propriétaires terriens constituent
un appui pour le pouvoir en place. Les pouvoirs décentralisés,
face à cette réalité, ont du mal à s'adapter, en
conséquence, leurs politiques en matière de gestion des biens des
collectivités. Il en résulte un véritable handicap
à la diversification des activités économiques sur les
territoires.55(*)
Aujourd'hui, il semble qu'il est inconcevable qu'une
matière aussi vitale que le patrimoine communal reste régi par
des formalités juridiques et administratives aussi complexes et
anciennes. Une telle réglementation est devenue trop dissuasive et
engendre une procédure lente, lourde et pénalisante. Le cas de
transactions immobilière est significatif en ce sens toute
opération d'acquisition, cession ou échange doit suivre un
acheminement qui va débuter d'abord par la délibération de
l'assemblée et l'avis de l'autorité locale compétente pour
passer ensuite par l'approbation de l'autorité de tutelle, l'approbation
du ministère des finances, l'approbation du secrétariat
général du gouvernement pour qu'elle soit formalisée enfin
par décret et publiée au bulletin officiel.56(*)
Doit on conclure que derrière ces formalités
se camoufle une volonté du législateur de protéger les
biens de la collectivité publique par un maximum de garantie ?
Si oui, il faut prendre en considération l'état
actuel des choses, faire l'économie du temps et des dépenses afin
de répondre aux exigences d'une gestion moderne qui nécessite
l'efficacité et la promptitude dans la prise de décision.
Il s'agit donc de libérer les collectivités
locales des lourdes contraintes qui pourraient paralyser leurs initiatives afin
qu'elle arrivent à remédier toutes les lacunes et
défaillance des anciennes méthodes de gestion.
Section 2 : L'archaïque gestion du patrimoine
des Collectivités locales :
La prospérité économique des
territoires et leurs autonomie est étroitement liée à la
bonne gestion du patrimoine des collectivités locales. Par une
meilleure gestion de leur patrimoine les pouvoirs décentralisés
peuvent se procurer des revenus supplémentaires mais aussi
accroître la richesse économique de leurs territoires.
En effet, la gestion du patrimoine des collectivités
locales peut être considérée comme un indice qui
révèle la bonne ou au contraire la mauvaise gestion de
l'économie locale en général.
L'étude du patrimoine des collectivités locales
nous enseigne l'existence d'un véritable problème de gestion
plutôt qu'une insuffisance des biens. Si la plupart des
collectivités locales disposent, en effet, de nombreux biens propres,
leur gestion dévoile par ailleurs une véritable crise de
conception. Outre la question déjà évoquée
liée à la désuétude de la législation en
vigueur, persiste le délicat problème de l'administration des
biens locaux.
Au sein d'une collectivité locale, le pouvoir de
gestion des biens est partagé entre l'assemblée
délibérante et le pouvoir exécutif. En effectuant ce
partage, la législation marocaine a consacré la
prédominance de l'organe délibérant. Ce dernier est
compétent pour les décisions les plus importantes (acquisition,
aliénation ou baux relatifs au domaine privé...) alors que les
décision courantes relèvent de la compétence de
l'exécutif (le président et le bureau).57(*)
Géré dans un cadre dépassé, le
patrimoine des collectivités locales est incapable de
générer de véritables ressources. La plupart des communes
possèdent de vastes terrains sous exploités ou entièrement
inexploités. La grande partie des biens est louée à des
prix dérisoire, vu les procédures désuètes, ce qui
nécessite de réel réforme58(*).
Pire encore l'absence d'une gestion rationnelle fait que la
majorité des collectivités locales ne connaît pas avec
précision la valeur de leur patrimoine. « Le sommier de
consistance des biens communaux » n'intègre pas souvent la
totalité des biens dont dispose les collectivités locales. C'est
dire que le patrimoine des collectivités locales, en tant que ressource
inestimable, n'a pas encore retenu grand intérêt de la part des
pouvoirs décentralisés.
En principe, la gestion des biens privés est
guidée par un souci de rentabilité. Il en découle le
rôle très important de cette ressource. A la différence du
domaine public affecté essentiellement à une mission
d'intérêt général, le domaine privé comporte
une fonction financière. Il offre de la sorte aux collectivités
locales l'opportunité d'exercer leurs prérogatives de
propriétaires en vue de favoriser le développement
économique.
Puisque la logique de détention d'un patrimoine
privé est celle de sa liberté de gestion, il est, par essence,
générateur d'autonomie pour les collectivités locales.
Certains le préconisent comme paramètre permettant de mesurer le
degré de l autonomie financière des pouvoirs
décentralisés. Placée sous sa gestion au même titre
qu'un propriétaire ordinaire, la collectivité locale peut
l'utiliser comme élément générateur de ressources
importantes.
Au Maroc ce principe est mal mis en oeuvre. Les limites
imposées à l'autonomie des collectivités se sont traduites
en effet par une très faible rentabilité du domaine privé.
Un exemple nous permettra d'affirmer cette idée : Les
collectivités locales conservent, en effet, la possibilité
d'échanger leurs biens privés avec d'autre personnes publiques ou
privées. Ce qui leur permet de rechercher à augmenter leurs
ressources en fonction de leurs politiques propres. Les biens privés
improductifs peuvent être échangés contre d'autre passibles
de générer des ressources pour les finances locales.
Toutefois, les biens dont la valeur dépasse certaines
sommes ne peuvent faire objet d'aucun échange ou acquisition sans un
décret du Premier ministre. Cette logique de domination qui
caractérise le mécanisme de tutelle, ajouté à la
longueur des procédures de sa mise en oeuvre, se traduit par nue
limitation sérieuse du pouvoir d'initiative des collectivités
locales. La faible rentabilité du domaine privé des
collectivités locales est souvent la conséquence de cette
ingérence.
La gestion des biens privés dans une perspective
de développement ainsi qu'une préoccupation de
rentabilité devrait intégrer le processus de
décentralisation. Les contraintes économiques imposent de
gérer convenablement le domaine au lieu de l'administrer en bon
père de famille.
Il est à remarquer que la rentabilisation du domaine
privé des collectivités locales est souvent une question de
conduite. Elle ne nécessite pas des moyens importants. Il est
plutôt tributaire d un changement de mentalité ainsi qu'une
sensibilisation des élus locaux. Les responsabilités
confiées à la commune depuis 1976 exigent de la part des
élus locaux un certain niveau de formation, une qualification, de la
disponibilité et surtout un sens élevé du devoir.
Or, il se trouve que l'élite locale est dans une grande
proportion illettrée59(*).
La passivité des pouvoirs décentralisés se
traduit par une préconisation des solutions de l'attachement au
financement à travers la fiscalité, jugée assez sure,
explique leur manque d'imagination.
La rentabilisation du domaine privé peut
s'effectuer par deux moyens : Il s'agit, en effet, soit de son
aliénation, soit de son exploitation. Dans la perspective de
développer les ressources des collectivités locales, nous
préconisons plutôt son exploitation. Il en est ainsi des beaux qui
présentent l'utilité de générer des ressources
régulières et durables. Sa rentabilisation passe par
l'implantation d'activités industrielles ou commerciales
gérées dans le cadre public ou celui de l'économie mixte.
En France une loi du 5 janvier 1988 dans son article 13 a autorisé les
collectivités locales à conclure des beaux emphytéotiques
de longue durée sur leur domaine public ou privé pour attirer des
investisseurs sur leurs biens. Ces beaux offrent des garanties aux occupants en
particulier la cessibilité du titre d'occupation. Des formules
juridiques de valorisation existent donc.
A dire vrai, la rentabilisation du patrimoine des
collectivités locales n'est pas spécifique aux biens à
caractères privés. Le domaine public peut être
considérer lui aussi comme une origine précieuse de ressources.
Il en est ainsi des occupations privatives en vertu desquelles l'organe
gestionnaire d'une infrastructure soustraite à l'usage commun verse une
redevance à la collectivité concernée en contre partie du
profit qu'il tire de l'installation. Le stationnement payant est un exemple
très intéressant mais aussi et surtout les activités
industrielles et commerciale qui s'implantent sur le domaine public portuaire,
aéroportuaire ou ferroviaire. La situation au Maroc montre encore
certaines réticences.60(*)
CONCLUSION :
Le domaine des collectivités locales est une richesse
qui peut contribuer dans une large mesure au développement
économique et social de la collectivité, car c'est sur la
propriété immobilière que repose toute la politique de
l'équipement, de l'habitat, de l'urbanisme et par conséquent de
toute la politique de la décentralisation.
Décentraliser s'est rendre aux pouvoirs locaux les
libertés nécessaires à leur développement normal,
c'est réaliser le développement normal, c'est réaliser le
gouvernement du pays par le pays, le self-government.
La décentralisation présente les avantages
suivants :
- La décentralisation permet, dans les limites de la loi,
de choisir la personne, de le récompenser ou de le sanctionner en
fonction de son travail et donc de maintenir sa motivation et son rendement
dans des limites raisonnables;
-Elle encourage la responsabilité des décideurs en
rapprochant ceux-ci de la population;
- Elle améliore la qualité de planification en
rapprochant la population des structures de décision et de suivi et en
lui permettant de choisir ses propres priorités
-Elle améliore l'engagement et la responsabilisation de la
population locale dans les projets de développement et dans leur suivi;
- Elle permet une meilleure coordination;
-Elle maintient la stabilité politique par une plus grande
participation de tous les groupes sociaux avec diminution des tentions entre
classes.
- Elle aide à mobiliser les ressources locales, incite la
population et le personnel à surveiller leur usage et à limiter
les gaspillages;
- Elle constitue un instrument de développement
local : il existe une relation étroite entre la
décentralisation et le développement local, entre les structures
des communes avec tout ce qu'elles exigent comme ressources, humaine,
financières et budgétaires, et la stratégie de
développement.
Evoquer la décentralisation, c'est donc évoquer et
analyser le rôle des collectivités locales au coeur du circuit de
développement local.
Ce sont les caractéristiques de la décentralisation
instituée, en amont, par l'Etat, qui déterminent, à court
et long terme le poids économique et financier des collectivités
locales.
Ainsi la corrélation démocratie locale et
développement était mise en exergue dés la phase de
préparation de la première charte communale.
Il faut souligner que le poids des collectivités locales
dans l'économie se renforce, leur pouvoir financier se développe
de façon continue. Les volumes de leurs budgets ont connu une
augmentation remarquable.
En reconnaissant à la commune son caractère
de personnalité morale, le législateur marocain lui a reconnu en
fait sa capacité juridique et financière indispensable à
la gestion du patrimoine collectif.
En cherchant de faire de la commune un noyau de base du
progrès économique, les pouvoirs publics n'ont pas manqué
de doter celle-ci de l'arsenal juridique et financier susceptible de faire
éclore chez les responsables locaux un nouvel esprit de gestion et de
prise de décisions.
C'est ainsi qu'un domaine matériellement consistant
et bien géré, mettrait les collectivités locales à
l'avant-garde du développement économique et social qu'elles sont
censées réaliser.
Or, il ressort des développements qui
précèdent que le domaine des collectivités locales
rencontre des difficultés sérieuses aussi bien au niveau de sa
consistance qu'au niveau de sa gestion.
En réalité, pour remédier à ces
difficultés, il faut une action conjointe sur trois aspects :
l'aspect réglementation, l'aspect financier et l'aspect humain.
- L'aspect réglementation :
Il est indispensable d'unifier, de simplifier et
d'améliorer la réglementation régissant le domaine des
collectivités locales afin de l'adapter à l'esprit du nouveau
rôle alloué à la décentralisation en tant que moteur
du développement locale et national
- L'aspect financier :
Devenu un instrument de développement économique
et social, les collectivités locales doivent pouvoir disposer des moyens
financiers nécessaires à l'accomplissement de leur mission.
Il est évident que l'amélioration des moyens
financiers des collectivités locales n'équivaut pas à
l'augmentation des flux des subventions et de l'emprunt, ceci ne ferait
qu'aggraver sa dépendance vis-à-vis de l'Etat et de les maintenir
dans l'inertie.
Aussi, toute amélioration des finances locales passe
nécessairement et obligatoirement par l'augmentation de leurs ressources
financières propres, à savoir la fiscalité locale et les
revenus du domaine.
- L'aspect humain :
C'est l'aspect le plus épineux de la vie locale car,
ni les fonctionnaires des collectivités locales ni les élus ne
sont, de par leurs bas niveaux d'instruction et de formation, à la
mesure de la tache confié aux collectivités
décentralisés.
Cependant, s'il est possible de remédier à ce
problème au niveau du personnel, notamment par un recrutement massif de
cadres moyens -car c'est de ces cadres justement que les collectivités
locales ont le plus besoin-il est par ailleurs, très difficile de
résoudre le problème des élus locaux.
En effet, on ne peut imposer un minimum d'instruction et de
formation à l'éligibilité au niveau communal sans rentrer
en conflit avec la loi fondamental du pays dont l'article huitième
énonce : « L'homme et la femme jouissent de droit
politiques égaux. Sont électeurs tous les citoyens majeurs des
deux sexes jouissant de leurs droits civiles et politiques ».
Mais ici encore, puisqu'il s'agit de l'élection de
« citoyens » ne serait-il pas bénéfique pour
la collectivité dans son ensemble de faire la différence entre
simple individu et le citoyen et de poser la question de savoir à partir
de quel moment le simple individu devient citoyen ?
Articles
-Brahim Zayani, « décentralisation et
réforme administrative au Maroc », communication
présentée au quatrième forum méditerranéen
du développement, amman 8-10 avril 2002.
-Comprendre, analyser, gérer un processus de
décentralisation: le modèle RED-ifo et son utilisation,
Publication de l'organisation des nations unies pour l'alimentation et
l'agriculture, Rome 2006
-Démocratie locale et développement remald
n°15 actes et colloque organisé par le département droit
public de la fac de droit, Rabat-souisi 23.24avril1997
-Discussion du projet de loi 47-06 Remald n°184,
collection « textes et document », première
édition 2008
-Habib El Malki, « discours d'ouverture de la
journée de réflexion sur la réforme de la fiscalité
local »in Bulletin thématique n°31, centre Marocain de
Conjoncture, juin 2007(volume1)
-M.Brahim et S.ziani, décentralisation et formation des
élut locaux, programme de gestion urbaine, ANHI, rabat 1997,
-Ministère de l'intérieur : Direction
générale des collectivités locales : les
collectivités locales en chiffres. Edition 2007
-Ministère de l'Intérieur, DGCL, « les
collectivités locales au Maroc », Casablanca1998
-Mohammed Amine Benabdalah « contribution à
la doctrine du droit administratif marocain », REMALD n°77,
collection : Manuel et Travaux Universitaires, volume2
-Rapport général du cinquantenaire de
l'indépendance du Royaume du Maroc, version informatique sur CD ROM
-Walid laggnoune, démocratie locale et
développement, actes du colloque organisé par le
département droit public de la faculté de droit, Rabat-Souisi
23.24 avril 1997, remald n°15
-Démocratie locale et développement remald actes
et colloque organisé par le département droit public de la fac de
droit, Rabat-souisi 23.24avril1997
-Mohammed Boujida : Le domaine privé des
collectivités locales et de leurs groupements.Remald n°14-15
Colloque extraordinaire des C.L « le patrimoine des
C.L » DGCL, septembre 1990.
Ouvrages :
-A.de laubadere : Traité élémentaire de
droit administratif. LGDJ.1963.Tome 2
-Drisse Bassri : Guide de l'urbanisme et de
l'architecture.1993
-Driss Basri la décentralisation le la commune a la
région
-El Yaagoubi : réflexion sur la démocratie
locale au Maroc, imprimerie el maaruf al jadida-Rabat- 2007
-Henri jacquot : Droit de l'urbanisme. Edition 2000
-Jean Marie Auby : Droit Administratif
Spécial .Série 1958
-Jean-Marie Auby : Droit administratif. Dalloz 1979
-M.Dreyef : Urbanisme et droit de l'urbanisme,
édition 2003.Page 92
-Marchand Marie Jacqueline, l'économie de la
décentralisation : un enjeu financier pour les collectivités
locales, presse universitaire de Rennes, 1999
-Maria Houem : La gestion des biens publics en droit
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-Mohammed El Mouchtaray le rôle des collectivités
locales dans le développement économique et social au Maroc,
publication de la revue marocaine d'administration locale et de
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-Spyridon Flogaitïs, la notion de décentralisation en
France, en Allemagne, et en Italie, librairie générale de droit
et de jurisprudence, paris 1979
-Tarik Zair, « la gestion décentralisée
du développement économique au Maroc »l'Harmattan,
Paris
Mémoires et Thèses :
-El-gali Abdelaziz : la gestion des ressources
financières des collectivités locales, mémoire pour
l'obtention du diplôme d'études supérieures en sciences
économique. (D.E.S) année universitaire 1999-2000.
-Lebiad Mustapha : L'expropriation pour cause
d'utilité publique comme moyen de mobilisation du foncier.
Mémoire de troisième cycle pour l'obtention du diplôme des
études supérieures en Aménagement et Urbanisme. Rabat
Avril 2000
-Le financement des collectivités locales bilan,
réformes et perspectives d'avenir cas des communes urbaines du grand
Casablanca mme Samia Raiss pour l'obtention du diplôme d'études
supérieures en aménagement et urbanisme 1999
-Mounir Touzani : Actions foncières des communes,
mémoire du troisième cycle pour l'obtention du diplôme des
études supérieures en Aménagement et Urbanisme. Rabat
novembre 2000
-Nabil Zahra : Le domaine communal, consistance et
gestion. Mémoire du cycle supérieur En 1987
Documents de base :
-Décret n°258-1341 du 25 rajab (4 février
1958) déterminant le mode de gestion
du domaine des communes rurales.
-Dahir du 25novembre 1958 complétant le dahir du 26 juin
1954 sur le domaine
des communes rurales B.O 12 1956.page 2008
-Dahir du 26 cheval 1373(28juin 1954) relatif aux domaines des
communes rurales BO du 16 juillet 1954.
- Dahir portant loi n° 1-76-583 du 5 chaoual 1396 (30
septembre 1976) relatif à l'organisation communale; B.O. n° 3335
bis du 6 chaoual 1396 1er octobre 1976
- Dahir n° 1-97-84 du 23 kaada 1417 (2 avril 1997) portant
promulgation de la loi n° 47-96 relative à l'organisation de la
région ; B.O. n° 4470 du 24 kaada 1417 3 avril 1997
-Loi n°78.00portant charte communale, BO n°5058. Du
21.11.2002
-Loi n°79.00 relative à l'organisation des
collectivités préfectorales et
provinciales, BO du 21.11.2OO2
Tables des matières
Introduction
...............................................................................1
Partie 1 : les biens des collectivités pilier de
la décentralisation..................8
Chapitre I : les moyens matériels des
collectivités locales..........................9
Section 1 : Les ressources financières
propres .......................................10
Sous-section1 : la fiscalité
locale......................................................10
Sous-section 2 : les ressources
affectées ..............................................13
Section2 : le patrimoine des collectivités
locales....................................14
Sous-section1: Les biens des communes
urbaines...................................16
Sous-section 2 : Patrimoine des communes
rurales.................................17
Chapitre2 : dispositif législatif en
matière de la constitution du domaine........19
Section1 : les modes d'acquisition du domaine
communal.........................20
Sous-section1 : les modes d'acquisition empruntés
du droit commun............21
Sous-section2 : les modes d'acquisition exorbitants du
droit commun...........24
Section2 : la conservation du domaine
communal...................................27
Sous-section1: la délimitation du domaine
communal.............................27
Sous-section2 : l'immatriculation des biens des
collectivités locales ............32
Sous-section3 : le rôle de la police administrative
dans la conservation des biens des collectivités
locales..................................................................35
Partie2 :l'exploitation des biens vers le renforcement de
la décentralisation....39
Chapitre 1 : les outils indispensables à la
gestion rationnelle du patrimoine des collectivités
locales.......................................................................41
Section 1 : la pratique des tenues de sommiers de
consistance : une règle d'origine
réglementaire..................................................................42
Section 2 : Une règle très peu
respectée...............................................44
Chapitre 2 : les difficultés inhérentes
à la gestion du patrimoine des collectivités
locales......................................................................................47
Section 1 : dualité et ancienneté des
textes ..........................................47
Section 2 : L'archaïque gestion du patrimoine des
Collectivités locales.........50
Conclusion
................................................................................54
Bibliographie..............................................................................58
* 1 Ministère de
l'Intérieur, DGCL, « les collectivités locales au
Maroc », Casablanca1998, p14.
* 2 Idem. P 13
* 3 B. O n3335 bis du
1er octobre 1976.
* 4 Mohammed Amine
Benabdalah « contribution à la doctrine du droit
administratif marocain », REMALD n77, collection : Manuel et
Travaux Universitaires, volume2, p246.
* 5 Rapport
général du cinquantenaire de l'indépendance du Royaume du
Maroc, version informatique sur CD ROM, p91.
* 6 B.O n4470 du 03 avril
1997.
* 7 B.O n5058 du 21novembre
2002
* 8 Habib El Malki, «
discours d'ouverture de la journée de réflexion sur la
réforme de la fiscalité local »in Bulletin
thématique n°31, centre Marocain de Conjoncture, juin
2007(volume1), p 7.
* 9 Brahim Zayani,
« décentralisation et réforme administrative au
Maroc », communication présentée au quatrième
forum méditerranéen du développement, amman 8-10 avril
2002.
* 10Mohammed El Mouchtaray le
rôle des collectivités locales dans le développement
économique et social au Maroc , publication de la revue marocaine
d'administration locale et de développement n°24 édition
2000,p189
* 11Driss Basri : La
décentralisation au Maroc de la commune à la région.
Edition Nathan 1994. p 75
* 12 Marchand Marie Jacqueline,
op. cité, p.8
* 13 M.El Yaagoubi :
réflexion sur la démocratie locale au Maroc, imprimerie el maaruf
al jadida-Rabat- 2007.
P, 39
* 14 Loi n 78.00portant charte
communale, BO. Du 21.11.2002 P.1351.
* 15LOI n 79.00 relative
à l'organisation des collectivités préfectorales et
provinciales, BO du 21.11.2OO2 p.137 ; loi n 74-96 relative à
l'organisation de la région BO du 3.4.1997 p 292
* 16 El Yaagoubi, op,cit,
p ,81
* 17 Mohammed el Mouchtaray, le
rôle des collectivités locales dans le développement
économique et social au Maroc, publications de la revue marocaine
d'administration locale et de développement,
série »thème actuels »n°24p,
206à211
* 18 Le financement des
collectivités locales bilan, réformes et perspectives d'avenir
cas des communes urbaines du grand Casablanca mme Samia Raiss pour
l'obtention du diplôme d'études supérieures en
aménagement et urbanisme 1999 p : 56.57
* 19 Mohammed El Mouchtaray
le rôle des collectivités locales dans le développement
économique et social au Maroc, publication de la revue marocaine
d'administration locale et de développement n°24 édition
2000 p 189
* 20 Driss Bassri
« la décentralisation au Maroc de la commune a la
région » Edition Nathan, Paris, 1994.Pages 123-124-125
* 21 Dahir du 26 cheval
1373(28juin 1954) relatif aux domaines des communes rurales BO du 16 juillet
1954.
* 22 Décret n 258-1341
du 25 rajab (4 février 1958) déterminant le mode de gestion du
domaine des communes rurales.
* 23 M.El Yaagoubi ,op,cit
P .225
* 24 Idem, pages : 235
* 25 Idem, pages
* 26 Dahir du 25novembre 1958
complétant le dahir du 26 juin 1954 sur le domaine des communes
rurales.B.O 12 1956.page 2008
* 27 La commission comprend des
membres permanents sont le président du conseil local, le chef de la
parcelle domaniale en tant que secrétaire, l'inspecteur de l'urbanisme
ou son délégué. Et des membres non permanents sont :
l'inspecteur des impôts urbains et le percepteur pour les terrains
urbains, et le représentant provincial du ministère de
l'agriculture ou son délégué, l'inspecteur des
impôts ruraux et le percepteur pour les terrains agricoles.
* 28 Mohammed Boujida : Le
domaine privé des collectivités locales et de leurs groupements.
REMALD.n°14-15, p.70
* 29 Henri jacquot : Droit
de l'urbanisme. Edition 2000.page 342
* 30 Mounir Touzani :
Actions foncières des communes, mémoire du troisième cycle
pour l'obtention du diplôme des études supérieures en
Aménagement et Urbanisme. Rabat novembre 2000.page 118
* 31 Nabil Zahra : Le
domaine communal, consistance et gestion. Mémoire du cycle
supérieur En 1987.Page 84
* 32 Les agglomérations
concernées sont : Al-Hoceima, Béni Mellal, El Jadida,
Fès, Nador, Agadir, Kenitra, Khouribga, Marrakech, Mekhnès,
Oued Zem, Oujda, Safi, Settat, Tanger, Taza, Tétouan, Casablanca, et
Rabat.
* 33 Mounir Touzani : Actions
foncières des communes, mémoire du troisième cycle pour
l'obtention du diplôme des études supérieures en
Aménagement et Urbanisme. Rabat novembre 2000.page 108
* 34 Nabil Zahra : Le domaine
Communal, consistance et gestion. Mémoire du cycle supérieur En
1987.Page87
* 35 Jean Marie Auby :
Droit Administratif Spécial .Série 1958 .page 94
* 36 Lebiad Mustapha :
L'expropriation pour cause d'utilité publique comme moyen de
mobilisation du foncier. Mémoire de troisième cycle pour
l'obtention du diplôme des études supérieures en
Aménagement et Urbanisme.Rabat-Avril 2000.p.57
* 37 Ministère de
l'intérieur : Direction générale des
collectivités locales : les collectivités locales en
chiffres. Edition 2007.page 109
* 38 Maria Houem : La
gestion des biens publics en droit marocain. REMALD n°21.Page209
* 39 Jean-Marie Auby :
Droit administratif. Dalloz 1979.Page 294
* 40 Nabil Zahra : Le domaine
Communal, consistance et gestion. Mémoire du cycle supérieur En
1987.Page35
* 41 Driss Bassri : Guide
de l'urbanisme et de l'architecture.1993.Page55
* 42 Jean marie Auby :
Droit administratif. Dalloz 1979.Page 434
* 43 La vie
économique : Faible taux d'immatriculation des terrains ruraux
marocains. Le 20/09/09 Par Naoufal Benghazi
* 44 M.Dreyef : Urbanisme
et droit de l'urbanisme, édition 2003.Page 92
* 45 Jean marie Auby :
Droit administratif. Dalloz 1979.Page 134
* 46 A.de laubadere :
Traité élémentaire de droit administratif. LGDJ.1963.Tome
2.Page 164
* 47 Maria Houem : La
gestion des biens publics en droit marocain. REMALD n°21.Page217
* 48walid laggnoune, démocratie
locale et développement, actes du colloque organisé par le
département droit public de la faculté de droit, Rabat-Souisi
23.24 avril 1997, remald n° 15 p 17
* 49 Driss Bassri, la
décentralisation au Maroc de la commune a la région
* 50 M. Boujida, «
le domaine privé des collectivités locales et leurs
groupements », Remald, n° 14-15, Janvier juin, 1996, p, 27
* 51 Arrêté
viziriel du 31décembre 1921 déterminant le mode de gestion du
domaine municipal BO du 17 janvier 1922, p.62
* 52 Décret du 4
février 1959 déterminant le mode de gestion du domaine des
communes rurales, BO n°2417 du 20fevrier 1959, p.327
* 53 Tarik Zair, « la
gestion décentralisée du développement économique
au Maroc »l'Harmattan, Paris, 2007.p, 323.
* 54 El-gali Abdelaziz :la
gestion des ressources financières des collectivités locales,
mémoire pour l'obtention du diplôme d'études
supérieures en sciences économique.(D.E.S)année
universitaire 1999-2000 . Page 95
* 55 Tarik Zair, op.cit, p.
325
* 56 Colloque extraordinaire
des C.L « le patrimoine des C.L » DGCL, septembre 1990.
* 57 Tarik Zair op, cit,
p325
* 58 Discussion du projet de
loi 47-06 Rémald n 184, collection « textes et
document », première édition 2008, pages : 30
* 59 Nabil Zahra : Le domaine
Communal, consistance et gestion. Mémoire du cycle supérieur En
1987.Page :158
* 60 Tarik Zair, op, cit, p
327,328, 329.
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