Les pouvoirs du maire au Bénin: réflexion à l'aune de la récente réforme sur la décentralisation

MINISTERE DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE





MINISTERE DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE

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UNIVERSITE D'ABOMEY-CALAVI

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FACULTE DE DROIT ET DE SCIENCE POLITIQUE

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ECOLE DOCTORALE DES SCIENCES JURIDIQUES, POLITIQUES ET ADMINISTRATIVES

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Master Recherche en Droit Public Fondamental

Mémoire de fin de formation

SUJET:

LES POUVOIRS DU MAIRE AU BENIN : REFLEXION A L'AUNE DE LA RECENTE REFORME SUR LA DECENTRALISATION

Année universitaire 2021-2022

Présenté par :

ADANVOESSI Ulrich

Sous la direction de :

Professeur AÏVO Gérard

Agrégé des facultés de droit

Maître de Conférences en droit public à l'Université d'Abomey-Calavi

L'Ecole Doctorale de la Faculté de Droit et de Sciences Politiques de l'Université d'Abomey-Calavi n'entend donner ni approbation ni improbation aux opinions émises dans ce mémoire. Ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur.

Avertissement :

Avertissement :

Dédicaces :

Dédicaces

A Dieu, le Tout-Puissant pour sa grâce ;

A mes chers parents BONOU Antoinette et ADANVOESSI Blaise pour leur soutien inconditionnel.

Remerciements :

Remerciements

Au Professeur Gérard AÏVO pour avoir accepté de nous encadrer et avoir su nous insuffler la passion et la recherche de l'excellence nécessaires à l'aboutissement de cette recherche ;

A monsieur Rock BONOU, Administrateur du trésor, Trésorier Communal de la Commune de Kétou pour ses conseils et sa bienveillance ;

Au Docteur Cossoba NANAKO, pour sa grande disponibilité et ses apports ;

Au doctorant Aldrich BADA, pour avoir accepté de relire notre travail ;

A monsieur Richard TOSSOU, Secrétaire Exécutif de la commune de Kétou

Au Directeur Arsène-Joël ADELOUI ainsi qu'à tous les enseignants de l'Ecole Doctorale, ce travail porte indubitablement votre empreinte ;

A la mémoire de Cédric AKOGBETO, notre cher camarade défunt ;

Au Professeur Ibrahim David SALAMI, coordonnateur de notre Master pour avoir rendu tout ceci possible ;

Au personnel administratif de l'Ecole Doctorale ;

A tous nos camarades de promotion du Master Droit Public Fondamental.

Sommaire :

Sommaire

AVERTISSEMENT : I

DÉDICACES II

REMERCIEMENTS III

SOMMAIRE IV

INTRODUCTION 5

PARTIE 1 : LES FONDEMENTS JURIDIQUES DE LA DÉCENTRALISATION AU BÉNIN 15

CHAPITRE 1 : LA CONSÉCRATION DE L'AUTONOMIE D'UN POUVOIR EXÉCUTIF LOCAL 17

Section 1 : Le principe constitutionnel de la libre administration 17

Section 2 : La modulation de l'autonomie locale par le législateur 30

CHAPITRE 2 : UN CADRE JURIDIQUE ÉPROUVÉ 38

Section 1 : Une recrudescence de la mauvaise gestion locale 39

Section 2 : Le besoin d'un toilettage du cadre légal de la décentralisation 46

PARTIE 2 : LA PLACE DU MAIRE DANS LA LIBRE ADMINISTRATION PAR DES CONSEILS ÉLUS 55

CHAPITRE 1 : UNE RÉFORME INSTITUTIONNELLE BIENVENUE 58

Section 1 : Les logiques de la NGP appliquées à la gestion communale 58

Section 2 : Les fonctions actuelles du maire 68

CHAPITRE 2 : UNE RÉFORME INSTITUTIONNELLE CONTROVERSÉE 79

Section 1 : Une controverse mal située 79

Section 2 : Une inévitable restructuration de la réforme institutionnelle 87

CONCLUSION GÉNÉRALE 97

Introduction

Introduction

« La décentralisation n'est pas la panacée ni une fin en soi ; elle est un moyen d'atteindre des impératifs nationaux »^1(*). Au Bénin, à contrepied de la thèse d'Yves Mény selon laquelle la décentralisation est souvent assimilée à l'idéal démocratique en raison de ce que « les élections locales incarnent les valeurs démocratiques et républicaines »^2(*), la décentralisation n'a pas attendu le renouveau démocratique de 1990 pour s'installer.

Bien avant ces impératifs nationaux de démocratie locale et participative de la fin du XXe siècle que nous connaissons et qui ont été amenés au Bénin par la Conférence Nationale des Forces Vives de la Nation, nous pouvons rapidement remonter jusqu'au Dahomey précolonial et colonial pour déceler des traces de la décentralisation^3(*). Néanmoins, celle-ci a réellement commencé au lendemain des indépendances avec la loi n°64-17 du 11 août 1964 sur l'organisation municipale. Avant cette loi, la libre administration des collectivités était moins organisée et surtout moins démocratique. Pour preuve, la loi n°55-1489 du 18 novembre 1955 relative à la réorganisation municipale en Afrique occidentale française, en Afrique équatoriale française, au Togo, au Cameroun et à Madagascar. En effet, cette loi, bien qu'elle crée des communes (instituées par décret), a en réalité consacré des espaces administratifs artificiellement créés au lieu d'institutionnaliser les groupements territoriaux préexistants^4(*). Mais, en raison de l'instabilité politique, des impératifs de construction du jeune Etat indépendant, des réalités de parti unique ou de régime militaire, etc., on a longtemps observé une marginalisation des règles de démocratie locale^5(*). Il faut reconnaître que ce n'est qu'au lendemain de la Conférence Nationale des Forces Vives de la Nation de 1990 qu'on a assisté à une véritable constitutionnalisation de la libre administration des collectivités territoriales avec une refonte totale du système d'administration territoriale^6(*).

Toutefois, au cours de sa mise en oeuvre qui a véritablement démarré en février 2003 par l'élection et l'installation des premiers conseillers communaux, le constat général qui a été fait est que notre décentralisation, calquée en grande partie sur le modèle de l'ancienne puissance coloniale, ne permettait pas d'atteindre les objectifs de développement des communes comme attendu^7(*).

Des réformes successives ont ainsi été entreprises par les différents chefs d'État qui ont dirigé le Bénin^8(*). C'est dans cette dynamique de réformes structurelles qu'est né le Code de l'administration territoriale dont le principe était acté depuis 2015 à l'occasion du forum des 10 ans de la décentralisation béninoise^9(*). Entrée en vigueur le 1er avril 2022, cette codification des textes de l'administration territoriale au Bénin a enclenché des modifications substantielles dans son organisation. Parmi ces modifications se trouve la création du Secrétariat Exécutif au sein des collectivités territoriales. Organe technico-administratif, le Secrétariat Exécutif vient en réalité en remplacement du Secrétariat Général qui existait auparavant, mais détient désormais certaines prérogatives qui autrefois relevaient de la compétence exclusive du maire. De plus, d'autres nouveautés, telles que la création d'un Conseil de Supervision, viennent modifier significativement la manière dont les collectivités territoriales sont administrées au Bénin. Nous assistons désormais à une gestion communale compartimentée avec d'un côté les organes politique et politico-administratif et de l'autre l'organe technico-administratif qu'est le secrétaire exécutif.

Traiter des pouvoirs du maire, un organe communal qui a historiquement été fort, après la récente réforme institutionnelle appelle cependant, préalablement à toute analyse de fond, une clarification conceptuelle.

Pour Cornu, le pouvoir peut se définir de plusieurs façons. Au sens général, il est une « prérogative juridique »^10(*). Cornu définit par ailleurs le pouvoir selon son sens constitutionnel, selon le droit privé, selon le droit procédural, selon le droit des sociétés et du travail et enfin selon le droit monétaire.

Selon Pierre Avril, le pouvoir désigne en droit « les actes qu'une autorité publique est juridiquement habilitée à accomplir. Ce terme est couramment employé comme synonyme de compétence »^11(*).

Dans le cadre de la présente étude, les pouvoirs doivent être compris selon le sens que leur donne Pierre Avril. Le pouvoir est une prérogative juridique attribuée à une personne. C'est une compétence, un ensemble d'attributions dont dispose un sujet de droit.

Il s'agit donc de réfléchir sur les compétences du maire. Ce dernier est de façon classique, le « premier magistrat communal élu en son sein par le Conseil municipal et chargé de trois ordres de fonctions : administration de la commune spécialement par la préparation et l'exécution des délibérations du Conseil municipal ; exécution en qualité d'agent de l'Etat de certaines missions (publication et exécution des lois et règlements) et des mesures de sûreté générale, état civil, police judiciaire ; exercice de la police administrative »^12(*).

Les manuels français de droit administratif et ceux spécialisés en décentralisation attribuent au maire l'exécution des décisions du conseil communal^13(*). Ils considèrent habituellement que le maire est l'« autorité exécutive de la collectivité territoriale [et qu'] il est aussi le représentant de l'Etat dans cette circonscription administrative...»^14(*). Si cette définition ne rattache pas à la qualité de maire la condition de l'élection parce que selon les législations le maire peut être désigné autrement^15(*), elle pèche en attribuant de facto au maire la compétence exécutive de la collectivité. Cela ne saurait surprendre, car les exemples de collectivité où le maire n'est pas l'organe exécutif ne sont pas légion^16(*). C'est pour cela que nous définirions le maire comme l'organe unipersonnel de la collectivité qui préside l'assemblée délibérante et qui est également le représentant de l'Etat dans cette circonscription administrative.

Cependant, c'est dans le cadre de la décentralisation que le maire exerce ses prérogatives.La Charte africaine des valeurs et des principes de la décentralisation définit la décentralisation comme étant « le transfert des pouvoirs, des responsabilités, des capacités et des ressources du niveau national à tous les niveaux sous-nationaux de gouvernement afin de renforcer la capacité des gouvernements sous-nationaux à promouvoir la participation des citoyens et la fourniture de services de qualité »^17(*). Si cette définition intéresse parce qu'elle met l'accent sur la démocratie locale et la qualité des services, elle reste incomplète à bien d'égards, car ne prenant pas en compte tous les éléments indispensables à la formation de la décentralisation au regard de la doctrine^18(*).

En revanche, il importe de commencer à préciser qu' « en droit administratif, on distingue deux sortes de décentralisation, la décentralisation territoriale et la décentralisation fonctionnelle »^19(*).Aussi, la définition la plus aboutie est sans doute celle de Cornu. Elle englobe les précédentes précisions. Pour Cornu, la décentralisation territoriale est un « mode d'aménagement de l'administration ... qui, fondé sur la notion d'intérêt local, donne naissance à des collectivités publiques distinctes de l'État dont l'existence et la libre administration par des conseils élus prévues par la Constitution, sont garanties par la loi ; dotées de la personnalité juridique, de l'autonomie financière et d'organes délibérant et exécutif propres »^20(*).

S'agissant de l'administration au sein d'un Etat, les concepts de centralisation et de déconcentration sont souvent ceux opposés au concept de la décentralisation.La centralisation est un « système d'administration s'opposant à la décentralisation et dans lequel le pouvoir de décision est concentré entre les mains d'autorités généralement ministérielles compétentes pour l'ensemble du territoire de l'État, avec répartition sur ce territoire de services liés à ces autorités par une subordination hiérarchique »^21(*). En général, la centralisation est un mode d'aménagement utopique parce qu'il ne convient dans la réalité qu'à des Etats de petite taille (Malte, Monaco, etc.). Voilà pourquoi la centralisation est souvent accompagnée d'une déconcentration. Cette dernière est la « technique d'organisation qui consiste à remettre d'importants pouvoirs de décision à des agents du pouvoir central placés à la tête des diverses circonscriptions administratives ou de divers services »^22(*).

Si le terme décentralisation est bien ancré dans le paysage législatif béninois, c'est bien « au principe de libre administration des collectivités territoriales que continue de se référer la jurisprudence, tant constitutionnelle qu'administrative »^23(*), car « à l'origine, le principe était celui de la libre administration des collectivités territoriales, et non celui de la décentralisation »^24(*). Guinchard définit le principe de libre administration comme le « principe d'administration, par des conseils élus, des collectivités territoriales décentralisées, que le Parlement doit respecter en raison de son rang constitutionnel, mais qui est mis en oeuvre dans les conditions prévues par la loi »^25(*).

La libre administration représente donc une liberté constitutionnellement garantie^26(*) auquel le législateur ne peut porter atteinte même si son exercice est encadré par ce même législateur. Or, en procédant à la création d'un organe nommé et doté de prérogatives propres au sein de l'administration des collectivités, la loi 2021-14 portant code de l'administration territoriale en République du Bénin a de facto minoré les pouvoirs du maire et, semble-t-il, porté atteinte au triptyque considéré comme indispensable à la qualification de la libre administration des collectivités territoriales. Comme l'a démontré Charles Roig, il faut un assemblage des intérêts infraétatiques (intérêt local), de l'autonomie des organes dirigeants caractérisée par l'élection au suffrage universel et de l'autonomie juridique et financière des collectivités consacrée par les textes législatifs, mais surtout constitutionnels pour parler de décentralisation.^27(*) C'est la satisfaction de ces exigences qui représente l'expression de la libre administration selon l'auteur qui cite les travaux de Maurice Hauriou, d'Alexis de Tocqueville, mais aussi de Charles Eisenmann. Ce dernier, comme l'a aussi souligné Nanako Cossoba, a établi un lien de causalité entre l'autonomie d'une collectivité locale et l'autonomie de ses dirigeants qui ne peut être dissociée de l'indépendance vis-à-vis des autorités centrales^28(*).

Réfléchir donc sur les attributions du maire telles que consacrées par la loi 2021-14 revient ainsi à susciter des questionnements sur la place de cet organe dans la libre administration des collectivités, principe à valeur constitutionnelle formalisé aux articles 98 et 151 de la Constitution de la République du Bénin : sur sa place dans l'autonomie organique de la collectivité.

« Le principe de la libre administration des collectivités territoriales n'a pas pu être fortuitement constitutionnalisé »^29(*) et il importe que toute réforme puisse préserver l'essence de ce principe. Notre réflexion sur les attributions actuelles du maire part donc des organes concurrents aux prérogatives du maire, en l'occurrence le secrétaire exécutif nommé^30(*) qui est le responsable de l'administration de la commune et qui à ce titre dispose d'attributions propres faisant de lui un organe important de la collectivité^31(*). Elle cherche à présenter la corrélation entre les pouvoirs de l'élu communal qu'est le maire et l'état de la décentralisation au Bénin.

Le test de recrutement des Secrétaires Exécutifs de mairie portait sur un sujet unique : « Le poste de Secrétaire Exécutif signe-t-il la mort de la décentralisation au Bénin ? ».Ainsi, la préoccupation était de savoir si la minoration des pouvoirs du maire (résultat de l'arrivée des Secrétaires Exécutifs de mairie) n'affecte pas l'autonomie organique de la commune.

Cette préoccupation est actuelle et fait suite à la réforme en cours dans le secteur de la décentralisation. La réforme ambitionne d'assainir la gestion locale, d'axer cette dernière sur la voie de la recherche de la performance et d'éviter la politisation de l'administration locale caractérisée par un clientélisme et un régionalisme à outrance. Concrètement, le pouvoir en place ne veut désormais plus des maires tout-puissants qui vendront les réserves administratives du patrimoine immobilier de leur collectivité ou qui détourneront des milliards puis refuseront de faire face à la justice en s'exilant^32(*). La réforme s'inscrit dans la droite ligne de l'application des principes de la Nouvelle Gestion Publique (NGP). Globalement, la NGP vise à introduire les logiques de performance, de gestion axée sur les résultats, d'efficacité et d'efficience propres aux entreprises privées dans la gestion publique. L'un des principes de la NGP est donc d'énoncer en des termes clairs les attributions de chaque acteur et la séparation des organes de conception des politiques publiques, des organes de leur mise en oeuvre^33(*). Cette démarcation entre le politique et le technique, appliquée dans le cadre de la décentralisation, pose tout de même de nouvelles problématiques.

Nos travaux de recherche ne visent pas à analyser toutes les implications de la réforme en cours au niveau de l'administration territoriale béninoise. Nous focaliserons notre analyse sur les attributions du maire depuis le 1er avril 2022, date à laquelle le Code de l'administration territoriale est entré en vigueur en partant de la réforme institutionnelle. La codification intervenue au niveau de l'administration territoriale a instauré une série de réformes qu'il est illusoire de vouloir étudier en profondeur dans un travail de recherche comme le nôtre. Mieux, en ce qui concerne la libre administration des collectivités par des conseils élus, nous ne nous focaliserons que sur les liens qui existent entre les attributions du maire et la libre administration.

La réflexion sur les implications des attributions du maire sur la libre administration des collectivités béninoises présente un intérêt théorique. Elle revient à montrer l'influence de la minoration des pouvoirs du maire sur l'autonomie organique de la collectivité et donc sur l'exercice de la libre administration.

En effet, s'agissant de l'autonomie organique des collectivités territoriales, même si la doctrine n'a pu être unanime sur les conditions de son effectivité, une grande partie a établi une corrélation entre décentralisation locale et démocratie. Ainsi, à l'image de Hauriou en 1921, certains ont affirmé que la libre administration implique nécessairement l'élection de tous les organes de la collectivité^34(*). Selon Hauriou, la décentralisation ne vise pas à assurer une meilleure gestion administrative, mais à promouvoir une participation plus démocratique des citoyens. En effet, «  elle tend à créer des centres d'administration publique autonomes où la nomination des agents provient du corps électoral de la circonscription [...]. Dans cette perspective, la décentralisation ne vise pas à assurer une meilleure gestion administrative, mais à promouvoir une participation plus démocratique des citoyens [car] s'il ne s'agissait que du point de vue administratif, la centralisation assurerait au pays une administration plus habile, plus impartiale, plus intègre et plus économe que la décentralisation. Mais un pays n'a pas besoin seulement d'une bonne administration, il a besoin aussi de liberté politique »^35(*). A contrario, beaucoup ont tempéré cette corrélation décentralisat !ion-élection. En tête de file, le Doyen Vedel. Pour ce dernier comme pour Favoreu, si Hauriou a raison d'accorder une place privilégiée à l'élection des organes dans l'expression de la libre administration, l'élection n'est pas le critère de l'autonomie organique^36(*). Ces deux auteurs se rejoignent pour dire que théoriquement, l'élection a une place privilégiée et est un moyen d'assurer une véritable décentralisation. Mais, si l'élection de chaque organe communal est indissociable de l'idée et de la réalisation de la décentralisation, elle n'est pas indispensable.

C'est ce qu'il ressort de l'analyse faite par Favoreu de l'autonomie organique des collectivités et du principe constitutionnel de la libre administration ; analyse qui se base sur les différentes constitutions que la France a eues. Favoreu remarque que l'élection des assemblées délibérantes est le minimum requis pour que la libre administration soit assurée au regard de la Constitution française de 1958, à condition cependant que l'organe exécutif soit issu de cette assemblée délibérante et responsable devant elle.

Le Conseil Constitutionnel français a d'ailleurs constamment réitéré qu'au regard de l'article 72 de la Constitution, l'élection des membres de l'organe délibérant des collectivités territoriales au suffrage universel est une obligation^37(*). De même, il doit être compris que tout organe exécutif de la collectivité doit être issu de cet organe délibérant et responsable devant lui^38(*).

L'enjeu de notre étude est donc de rechercher si les impératifs nationaux du moment qui ont poussé à la réforme sur la décentralisation au Bénin et qui ont contribué à la minoration des pouvoirs du maire n'ont pas affecté l'autonomie organique des collectivités béninoises.

D'un point de vue pratique ou social, l'intérêt de cette étude réside dans la vulgarisation de la nouvelle réforme de l'administration territoriale. Actuellement les pouvoirs traditionnellement dévolus à l'organe exécutif d'une commune sont partagés entre trois organes à savoir le maire, le Conseil de supervision et le Secrétariat exécutif. Il est donc intéressant de relever les pouvoirs de chaque organe, d'en faire une analyse historique et de vulgariser les nouvelles dispositions voulues par la réforme institutionnelle locale béninoise.

Tout comme Yves Mény qui s'interrogeait en 1974 : « à quoi sert-il d'affirmer que la commune est une collectivité territoriale décentralisée caractérisée par son autonomie juridique et financière ainsi que par l'élection des dirigeants si l'environnement juridique, économique, technique ne lui en laisse que les apparences ?»^39(*), nous nous pencherons sur les attributions du maire et des autres organes de la collectivité territoriale au Bénin pour déterminer si l'autonomie organique des collectivités n'a pas été affectée. Cela nous amènera à nous demander si cette réforme institutionnelle garantit l'atteinte des objectifs de développement local.

Pour répondre à ces questions, nous nous baserons à la fois sur une approche méthodologique analytique et comparative. Nous présenterons les bases constitutionnelles de la décentralisation au Bénin et plus globalement les fondements juridiques de la décentralisation. Ces fondements juridiques consacrent la libre administration qui se manifeste par l'autonomie des organes locaux. Ensuite, les nombreux défis et irrégularités qui ont parsemé et fragilisé l'expérience de la décentralisation au Bénin depuis près de 20 ans seront revus. Puis, nous présenterons les nouvelles fonctions du maire et de ces organes concurrents. Ce n'est qu'après cela que nous ferons une analyse comparée, dans une logique pragmatique, de la réforme institutionnelle, fruit de la volonté d'intégrer les logiques de performance publique dans la sphère locale. Nous décortiquerons ainsi les spécificités de la réforme au Bénin comparée à d'autres réalités en Occident et en Afrique.

Dans le cadre de notre étude, nous recourrons également à la documentation disponible dans les bibliothèques et en ligne. Nous nous appuierons sur la jurisprudence et sur les textes législatifs béninois et d'ailleurs. Nous aurons enfin recours aux livres et revues juridiques qui traitent de la décentralisation et de la nouvelle gestion publique locale.

En réponse à la problématique posée qui est de savoir si les pouvoirs actuels du maire sont en adéquation avec les bases constitutionnelles de la décentralisation au Bénin et si elles permettent d'atteindre les objectifs de la décentralisation, nous étudierons d'abord les fondements juridiques de la décentralisation (Partie 1). Ensuite, nous étudierons les implications de l'intégration des logiques de nouvelle gestion publique locale sur la place du maire dans la commune béninoise (Partie 2).

Partie 1 : Les fondements juridiques de la décentralisation au Bénin

Partie 1 : Les fondements juridiques de la décentralisation au Bénin

A l'instar du grand nombre des autres systèmes juridiques africains d'inspiration française, le système juridique béninois a consacré la décentralisation directement dans sa Constitution. Dans la Loi Fondamentale du 11 décembre 1990 modifiée par la loi 2019-40 du 7 novembre 2019, tout un titre est consacré aux collectivités territoriales. Il s'agit du titre X qui comprend les articles 150 à 153. En plus de ce léger chapitre consacré aux collectivités, les bases constitutionnelles de la décentralisation au Bénin sont complétées par l'article 98 qui fixe les domaines réservés du législateur. Viennent enfin affermir ces bases, certains instruments internationaux comme le protocole A/SP1/12/01 sur la démocratie et la bonne gouvernance additionnel au protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité de la CEDEAO. La Charte africaine des valeurs et des principes de la décentralisation, de la gouvernance locale et du développement local est un autre instrument qui entre dans le bloc de constitutionnalité de la décentralisation^40(*). Même si la révision constitutionnelle du 7 novembre 2019 a modifié le titre X de la Constitution, elle n'a pas remis en cause l'existence et la portée du principe de libre administration. Le constituant, en mettant l'accent sur le concept de libre administration plutôt que sur le terme de la décentralisation, a voulu manifester l'autonomie des organes locaux. Le principe de la libre administration postule donc l'autonomie d'un pouvoir exécutif local (Chapitre 1). Mais dans sa mise en oeuvre au Bénin, cette consécration de l'autonomie a fait face à de nombreuses difficultés (Chapitre 2) poussant à la réforme institutionnelle que nous connaissons aujourd'hui.

Chapitre 1 :La consécration de l'autonomie d'un pouvoir exécutif local

Bien souvent assimilé au concept de la décentralisation territoriale, le principe de la libre administration est pourtant une notion distincte. Elle prête à confusion, d'abord parce qu'elle s'apparente à des concepts tels que l'autonomie locale ou la décentralisation territoriale, ensuite parce qu'elle n'a jamais été véritablement définie, ni par le constituant ni par le législateur. Or, ce principe constitue même le corps des bases constitutionnelles de la décentralisation béninoise en ce qu'il garantit l'autonomie des organes locaux. Pour mieux appréhender les fondements juridiques de la décentralisation au Bénin, il faut absolument étudier le principequi consacre l'autonomie locale,car contrairement à la décentralisation telle que prônée par la plupart des systèmes juridiques d'inspiration anglo-saxonne, la décentralisation à la sauce française est marquée par une large autonomie. Cette autonomie tire sa source du principe constitutionnel de la libre administration (Section 1). Pour autant, la libre administration n'équivaut pas à une liberté de gouverner et la Constitution béninoise s'est attelée à rappeler que la libre administration s'opère dans les conditions prévues par la loi. Ce faisant, elle rappelle le pouvoir de modulation de l'autonomie locale que dispose le législateur béninois (Section 2).

Section 1 :Le principe constitutionnel de la libre administration

Le principe de la libre administration a été évoqué la première fois en France pendant la révolution de 1789^41(*). Sa consécration dans la Constitution française de 1946 n'est que l'aboutissement d'une longue lutte pour les libertés. Les systèmes juridiques africains d'inspiration française ont, pour la plupart, fait de même en consacrant le principe dans leurs lois fondamentales. Mais, à aucun moment, ils ne se sont attardés à définir ce principe. Cela est tout à fait normal, car il ne revient pas à la loi fondamentale d'un pays de définir les concepts qui viendront régir l'exercice de l'activité politique dans l'Etat. Les constitutions se contentent d'énoncer des concepts juridiques et d'attribuer les compétences.

Cependant, comme évoquée précédemment, la libre administration n'équivaut pas à une administration sans tenir compte des lois. Même en l'absence d'une définition du constituant, on se doute bien que la liberté d'administration n'est pas une liberté de gouvernement. Administrer librement implique nécessairement d'opérer dans le cadre des textes en vigueur. Il ne s'agit pas de s'affranchir de toutes contraintes, mais d'avoir pour seule contrainte la loi. Ainsi, il est important de souligner la portée du principe de la libre administration, notamment ses limites qui découlent du principe d'indivisibilité de la République (paragraphe 1), tout en mettant en lumière toutes les garanties juridictionnelles dont elle dispose (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : La libre administration face à l'indivisibilité de l'Etat

BACOYANNIS définit la libre administration comme étant : « l'affirmation constitutionnelle selon laquelle des communautés humaines qui sont définies par leur rattachement à une portion du territoire par rapport auquel est définie la communauté nationale ont vocation à maîtriser tout ce qui constitue leur propre vie »^42(*). C'est la Constitution béninoise elle-même qui consacre ce principe et protège donc, en quelque sorte, l'autonomie de la collectivité. Mais, parce qu'elle est une notion assez imprécise, des débats doctrinaux se sont soulevés pour savoir si le principe de la libre administration était un principe d'organisation de l'administration ou une liberté fondamentale. Ce n'est pas parce qu'elle est inscrite dans la Constitution qu'elle est ipso facto une liberté fondamentale. Elle peut bien être un principe d'organisation de l'Etat comme le principe de séparation des pouvoirs^43(*). Se prononçant sur la nature juridique du principe de la libre administration, Constantinos BACOYANNIS pense qu'il s'agit davantage d'une liberté fondamentale. Il est donc intéressant de préciser la nature juridique de la libre administration (A) avant de préciser ses limites (B).

A : La nature juridique de la libre administration

« Les droits et libertés fondamentaux sont des droits et libertés protégés par des normes constitutionnelles ou (et) internationales »^44(*). On pourrait se demander à la lumière de cette assertion si les personnes morales de droit public peuvent véritablement bénéficier de libertés fondamentales (1). Le cas échéant, déterminer la nature juridique de la libre administration exige de tracer les frontières qui la séparent de la décentralisation (2).

1 : Une liberté fondamentale accordée à une personne morale de droit public

La question de savoir si une personne morale de droit public peut véritablement bénéficier de libertés fondamentales peut paraitre pertinente, si on prend l'exemple de l'Etat, personne morale de droit public. L'Etat pourrait-il être le bénéficiaire de libertés fondamentales alors qu'il est lui-même le garant de ces libertés ? On peut trouver là une certaine contradiction qui peut néanmoins être résolue aisément^45(*).

L'on conviendra toutefois qu'une telle contradiction ne saurait s'appliquer aux autres catégories de personnes morales de droit public, à l'instar des collectivités territoriales qui peuvent être en situation de défendre leurs droits contre l'Etat ou entre elles.

Un tel scénario est envisagé dans d'autres systèmes juridiques. La possibilité est par exemple offerte aux collectivités territoriales allemandes d'effectuer le recours par voie d'action directe pour défendre leur autonomie lorsqu'elles jugent qu'il y a eu des atteintes à leurs droits fondamentaux. En Espagne, l'Amparo est aussi ouvert aux collectivités territoriales contre les atteintes portées à leurs droits. Enfin, en France, depuis 1982, le Conseil Constitutionnel reconnaît que les personnes morales de droit public peuvent être titulaires ou bénéficiaires de libertés fondamentales. S'il avait pu être admis par la France que les droits fondamentaux ne concernaient que les personnes physiques et qu'à ce titre, le principe de la libre administration ne pouvait être un droit fondamental parce que s'appliquant aux personnes morales de droit public, en l'occurrence les collectivités territoriales, depuis 1982, le Conseil Constitutionnel français a levé l'équivoque dans sa décision Nationalisations du 16 janvier 1982^46(*). Ainsi, les personnes morales de droit privé^47(*) comme de droit public^48(*) sont bénéficiaires de droits et libertés fondamentaux aux yeux du Conseil Constitutionnel français. Au-delà du principe d'égalité, d'autres libertés fondamentales comme la liberté d'entreprendre ont donc été reconnues à ces personnes morales.

Cependant, les personnes morales ne peuvent évidemment pas bénéficier de tous les droits fondamentaux qui sont reconnus aux personnes physiques. Une personne morale ne pourrait ainsi demander l'asile politique par exemple. Il faudrait que les droits fondamentaux que la personne morale réclame « lui soient applicables en raison de sa nature »^49(*) ou « soient compatibles avec sa nature »^50(*). Pour Favoreu, par une analogie incomplète, l'on peut parler de protections « aspectuelles » ou « par aspects »dans ce cas^51(*).

De plus, lorsqu'une personne morale possède un droit fondamental, ce sont les organes de la personne morale qui peuvent invoquer le bénéfice des droits fondamentaux au profit de celle-ci. Dans le cas des collectivités territoriales, ce sont les autorités qui peuvent défendre les intérêts de la collectivité territoriale décentralisée devant la justice qui sont en mesure d'invoquer les droits dont est titulaire la collectivité et non les personnes physiques qui sont revêtues de cette autorité^52(*).

Une fois que la démonstration que les collectivités territoriales, personnes morales de droit public, peuvent jouir de libertés fondamentales a été faite. Il faut désormais justifier pourquoi la libre administration est une liberté fondamentale et non un « principe d'organisation ».

Pour cela, il faudrait commencer par définir les concepts juridiques de liberté et de principe d'organisation afin que soit possible toute discussion autour de la nature du principe de libre administration.

Il est vrai qu'on pourrait envisager, sur les traces de Magnon^53(*), les deux assertions comme des concepts juridiques et voir la liberté comme une « permission d'agir » et le principe d'organisation comme une « modalité de répartition des compétences ».

Envisager la libre administration comme un principe d'organisation équivaudrait dans ce cas à affirmer qu'elle est une modalité de répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales. Or, ce n'est vraisemblablement pas là l'esprit de ce principe. En effet, au regard de la Constitution française, la libre administration est une permission d'agir et donc une liberté. C'est ce qu'on peut retenir des luttes menées pour faire inscrire la libre administration dans la Constitution française de 1946^54(*). De plus la lecture croisée des travaux préparatoires de la Constitution française de 1946 montre bien que la libre administration était considérée comme une liberté locale. Les deux expressions étant souvent employées comme des synonymes. Il est clair en tout cas que la volonté du constituant français en 1946 était de consacrer des libertés locales et non un simple principe d'organisation de l'administration^55(*). La même chose peut être observée à la lumière de la Constitution française de 1958 où les expressions « libertés des collectivités locales », « libertés locales », « libre administration » et « liberté communale » étaient considérées comme synonymes^56(*).

Maintenant, il n'est un secret pour aucun juriste francophone que le constitutionnalisme africain des années 1990 a été en grande majorité inspiré par la V^è République française à travers sa Constitution de 1958 dont certaines dispositions sont reprises intelligemment^57(*). Sans revenir sur les propos du professeur Alioune Badara FALL qui considère ce mimétisme institutionnel^58(*) de « pragmatique » et d'« ingénieux »^59(*), on peut remarquer que le principe de la libre administration tel qu'énoncé dans la Constitution béninoise est une transposition du modèle constitutionnel français établi par les constitutions de 1946 et de 1958.

A supposer que la « greffe » devait permettre de « créer les conditions de construction d'un nouvel édifice institutionnel garant de l'équilibre des pouvoirs et de l'instauration de l'État de droit »^60(*) après le souvenir de turpitudes de plusieurs décennies d'exercice autoritaire du pouvoir, on peut sans risquer de se tromper affirmer que le constituant béninois prévoyait aussi la libre administration comme une liberté locale au profit des collectivités territoriales décentralisées. De plus, la Conférence Nationale des Forces Vives de la Nation qui a précédé cette Constitution avait pour maître-mot la liberté.

2 : La libre administration et la décentralisation

La libre administration étant le principe qui régit l'autonomie des collectivités béninoises et qui nous sert de base pour discuter des pouvoirs du maire dans cette étude, il est important de rappeler que toutes les décentralisations ne sont pas basées sur le principe de la libre administration. De fait, la libre administration et la décentralisation territoriale sont deux concepts liés à l'organisation du pouvoir au sein de l'Etat. En l'espèce, ils sont liés à l'organisation verticale du pouvoir au sein de l'Etat. La libre administration, comme nous l'avons étudié, est une liberté fondamentale, un principe à valeur constitutionnel dont le respect s'impose au législateur. Lorsqu'on recourt à cette expression, c'est souvent pour faire référence au droit et à la capacité que les collectivités ont de s'administrer de manière autonome. Typiquement, la libre administration reconnait l'autonomie des collectivités pour gérer leurs affaires dans le respect des lois et politiques nationales. C'est pour cette raison que la Constitution béninoise parle de libre administration bien que le code de l'administration territoriale, lui, mette l'accent sur la décentralisation.

Justement, la décentralisation territoriale est, quant à elle, « un principe d'organisation administrative de l'Etat qui repose sur la délégation de puissance publique consentie aux collectivités »^61(*). C'est « un processus d'aménagement de l'État unitaire qui consiste à transférer des compétences administratives de l'État vers des entités (ou des collectivités) locales distinctes de lui »^62(*). Nous pouvons donc observer que la décentralisation se charge de définir le transfert de pouvoirs et de responsabilités de l'administration centrale vers des entités infranationales. Elle est un concept plus large que la libre administration et partant de ce fait, il peut y avoir un transfert de pouvoirs et de responsabilités qui n'équivaut pas à une libre administration. A contrario, l'on parle toujours de libre administration dans le cadre de la décentralisation. La décentralisation étant une acception plus large que la libre administration englobe soit une décentralisation politique, administrative ou financière. L'étude de la littérature existante montre qu'en Afrique la décentralisation à la française repose principalement sur le principe de la libre administration tandis que la décentralisation dans les pays anglophones peut signifier « la déconcentration, la délégation de pouvoir ou encore la dévolution de pouvoir, cette dernière correspondant à la notion francophone de la décentralisation »^63(*), c'est-à-dire à la libre administration. Mais même dans le cadre de la « dévolution », l'expérience de la décentralisation est très différente des pays francophones, notamment au niveau de la répartition des compétences entre l'administration centrale et les collectivités territoriales.

La libre administration est donc un aspect de la décentralisation qui accorde aux collectivités locales le pouvoir de s'administrer de manière autonome dans les domaines relevant de leurs compétences.Mais, la permission d'agir accordée aux collectivités par le constituant se trouve limitée. Certes, la libre administration garantit l'autonomie des collectivités locales. Cependant, cette autonomie « connait certaines limites qui découlent du principe d'indivisibilité de la République »^64(*).

B : Les limites de l'autonomie locale

Si le principe de la libre administration des collectivités locales est la garantie de l'autonomie locale, ses principales limites se trouvent dans la préservation du caractère unitaire de la République. Il est en effet clair que l'unité de la République s'applique à l'intégrité du territoire, à la souveraineté, à l'unité linguistique, à l'unité du pouvoir normatif et à la notion de peuple béninois. C'est ce qu'il faut relever des articles 1 à 4 de la Constitution béninoise. L'article 2 affirme sans ambiguïté que « La République du Bénin est une et indivisible... ».

L'unité de la République dont parle l'article est indissociablement liée à l'unité du peuple et de la nation béninoise. C'est l'indivisibilité de la République (1). Mais l'unité du peuple veut également qu'il y ait une unité de la représentation de ce peuple. C'est l'indivisibilité de la souveraineté (2).

1 : L'indivisibilité de la République

L'indivisibilité de la République est caractérisée par l'unité linguistique, l'intangibilité et l'intégrité du territoire béninois. Elle est un corollaire de la notion de peuple béninois. S'agissant de la notion de peuple béninois, le Préambule de la Constitution montre déjà la voie lorsqu'il énonce : « nous, peuple béninois, réaffirmons notre opposition fondamentale à tout régime fondé sur ... le régionalisme ... ». Le peuple béninois doit donc être considéré comme une entité impossible à fragmenter au nom de la libre administration.

La République du Bénin est un Etat unitaire décentralisé. Le principe d'indivisibilité de la République entraine l'intangibilité du territoire national. Cela veut dire qu'il n'existe qu'un seul peuple indépendamment de toutes les catégories ethniques et un seul territoire insusceptible de morcellement ou de cession. L'unité de la République implique l'interdiction de reconnaître l'existence de minorités auxquelles seraient attachés certains droits spécifiques et collectifs au nom du principe de libre administration.

Elle postule également que les collectivités soient organisées et administrées suivant un schéma commun. Toutefois, cela n'empêche pas l'exercice d'une décentralisation asymétrique^65(*). Par exemple, le Bénin a 4 collectivités territoriales à statut particulier, 19 à statut intermédiaire et 54 à statut ordinaire^66(*).

De plus, l'indivisibilité de la République est synonyme d'uniformité des droits applicables. L'homogénéité de la nation renforcée par l'homogénéité du droit applicable sur l'ensemble du territoire est aussi une conséquence de l'indivisibilité de la République.

L'indivisibilité du peuple refuse toute division entre les citoyens. Elle veut une unité du corps politique et une unité de la représentation du peuple.

2 : L'indivisibilité de la souveraineté

L'unité du peuple implique par ailleurs l'exigence de l'unité de la représentation du peuple. Le pouvoir normatif primaire notamment législatif reste le monopole de l'Etat. Seuls le Parlement et dans une certaine mesure, le Gouvernement par ordonnance, peuvent édicter des normes relevant du domaine de la loi. La lecture de l'article 98 de la Constitution béninoise nous montre déjà que seule la loi peut imposer des sujétions ou obligations nouvelles aux collectivités. Elle est également la seule habilitée à pouvoir leur instituer une garantie. Cela montre que les collectivités n'ont pas la compétence de leur compétence en vertu de la libre administration. Le point positif est que cet article « met la libre administration à l'abri des atteintes du pouvoir réglementaire national »^67(*) puisque les grands principes de la décentralisation doivent être édictés par une norme législative selon le droit positif béninois.

Vu qu'il y a une unité du pouvoir normatif de l'Etat, il ne peut y avoir une libre réglementation des collectivités. La libre administration n'est pas une libre réglementation, car, il ne peut y avoir un pouvoir normatif autonome local. Les collectivités n'ayant pas un pouvoir réglementaire autonome, leur activité normative découle des attributions que la loi leur a conférées.

Les collectivités n'ont pas de compétences de souveraineté en raison de l'indivisibilité de la souveraineté. Et dans ce sens, elles ne peuvent avoir de compétences que la Constitution attribue à la loi. De même, elles n'ont pas de compétences internationales, car elles ne sont pas des sujets du droit international^68(*). Les collectivités ne peuvent développer des relations avec des collectivités territoriales étrangères que dans le cadre fixé par le législateur. Ces conventions de coopération décentralisée échappent au droit international et s'inscrivent dans la limite de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de l'Etat^69(*).

Paragraphe 2 : Les garanties juridictionnelles de l'autonomie locale

Les organes locaux bénéficient d'une autonomie constitutionnelle renforcée dans le modèle béninois de décentralisation. Cette autonomie, portée la par la libre administration s'est vue renforcée dans sa valeur constitutionnelle au fil du temps. Cela est arrivé pour la préserver  :d'abord des atteintes malveillantes du législateur, mais aussi pour lui donner la place qui lui revient.

D'abord les juridictions constitutionnelles ont eu à se pencher sur l'expression de la libre administration par les collectivités (A). Au Bénin, comme dans d'autres systèmes juridiques, elles ont eu à prendre des décisions pour parfois freiner les ardeurs du législateur ou pour clarifier certaines zones d'ombres. Mais les juridictions administratives ont maintes fois été confrontées à l'interprétation de dispositions touchant à ce principe, car la décentralisation est une affaire d'administration de l'Etat (B).

A : L'apport des juridictions constitutionnelles à l'autonomie locale la libre administration des collectivités

Il y a des décisions de la juridiction constitutionnelle béninoise et de juridictions d'autres systèmes juridiques sur la libre administration des collectivités. Nous irons observer d'autres systèmes juridiques (2) après avoir étudié le peu de décisions en la matière au Bénin (1).

1 : Le cas du Bénin

Il y a peu de décisions du juge constitutionnel qui traitent de la libre administration des collectivités territoriales. La seule opportunité qui était l'occasion pour le juge constitutionnel béninois de fixer la compréhension qu'il fallait avoir de la libre administration n'a pas été saisie. Il s'agit de la DCC n°05-108 du 6 septembre 2005 relative au contrôle de la constitutionnalité du « non transfert de compétences et de ressources aux communes » par le gouvernement dans laquelle le juge s'est déclaré incompétent. Certains espéraient que le juge constitutionnel analyserait la requête comme visant à faire constater que le non-transfert des compétences et des ressources est une atteinte répréhensible à la libre administration telle que consacrée par l'article 151 de la Constitution. Pire, les sages de la Cour ont volontairement ignoré les libertés publiques dont fait partie la libre administration pour restreindre leur champ de compétence au seul cas de violation des droits de la personne humaine alors que l'article 117 inclut également les libertés publiques dans le champ d'action des compétences de la Cour Constitutionnelle. Se déclarer incompétente lorsqu'elle est saisie d'une violation présumée d'un article de la Constitution pose clairement problème comme l'a mentionné le docteur Nanako^70(*).

2 : En France

En revanche, dans certains systèmes juridiques, et notamment en droit français, le juge constitutionnel a toujours saisi la perche pour éclairer les zones d'ombres qui pouvaient persister autour de la libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus chaque fois qu'il a été sollicité. Ainsi dès 1979, le Conseil constitutionnel a consacré pour la première fois la libre administration comme un principe à valeur constitutionnelle^71(*). Cela voulait dire que cette liberté est constitutionnellement garantie et que le législateur ne peut y porter atteinte. Le Conseil Constitutionnel s'est également prononcé sur les principes fondamentaux de la libre administration. En se basant sur l'article 24 de la Constitution française - qui trouve son répondant à l'article 98 de la Constitution béninoise - le juge constitutionnel français avait également fait remarquer que seul le législateur est compétent pour intervenir chaque fois qu'une mesure touche aux principes fondamentaux de la libre administration^72(*).

En outre, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur l'autonomie financière des collectivités en reconnaissant qu'il revient au législateur de déterminer les ressources des collectivités, qu'il s'agisse de celles transférées par l'Etat ou de leurs ressources propres^73(*). En conséquence, le juge constitutionnel n'a pas hésité à clarifier que l'autonomie financière n'implique en aucun cas une autonomie fiscale et que les collectivités ne disposent pas d'un véritable pouvoir fiscal^74(*). Cependant le législateur ne saurait entraver la libre administration des collectivités en restreignant à un tel point les ressources globales de ces entités ou la part des recettes fiscales dans ces ressources^75(*).

Enfin, s'agissant de l'élection des assemblées, le Conseil Constitutionnel a rappelé que le législateur ne pouvait faire prolonger anormalement le mandat des élus. Les élections devaient être organisées et à bonne date pour que les électeurs puissent exercer « leur droit de suffrage pour la désignation des membres des conseils élus des collectivités territoriales selon une périodicité raisonnable »^76(*).

Plusieurs autres décisions du Conseil constitutionnel qui protègent la libre administration ainsi que ces principes fondamentaux des incursions du pouvoir législatif ou exécutif pourraient également être évoquées ici sans qu'elles soient dépourvues de pertinence. Mais, l'exercice ici ne consiste pas pour nous à faire une liste exhaustive des incursions du Conseil Constitutionnel dans la définition du contenu et des limites de la libre administration.

B : L'apport des juridictions administratives à l'autonomie locale la libre administration des collectivités

Tout comme pour les juridictions constitutionnelles, il est utile de s'intéresser à la pratique ailleurs (2) après qu'on ait fait l'état des lieux au Bénin (1).

1 : Au Bénin

Sans surprise, le juge administratif s'est plus contenté de contrôler la légalité de certains actes qui avaient rapport à la mise en oeuvre des principes de la décentralisation. En 2003, la Chambre administrative de la Cour Suprême a été sollicitée pour constater le caractère manifestement illégal de la circulaire n° 0163/MISD/DC/SG/DGAT du 17 janvier 2003 prise par le ministère de la décentralisation afin de renforcer le pouvoir d'installation des conseils élus de la collectivité qu'a l'autorité de tutelle^77(*). La circulaire étendait les attributions du représentant de l'Etat en matière d'installation des conseils élus. Il devait désormais être présent à l'installation du maire et apposer sa signature sur le procès-verbal en qualité de superviseur. Les contestations évoquaient dans l'ensemble la partialité du préfet et visaient l'annulation de l'élection d'exécutifs communaux au motif que la présence de l'autorité de tutelle compromettait les conditions d'un vote libre et secret des maires. Dans son arrêt 002/CA/ECM du 5 février 2004, la Cour suprême a débouté les requérants au motif que « ... l'irrégularité ainsi commise par le Préfet de l'Atlantique et du Littoral et fondée sur la signature incriminée, ne présente pas de caractère substantiel, dès lors que ladite signature ou même la présence dudit Préfet dans la salle de l'élection du maire, n'ont en rien empêché les organes légaux chargés de sa supervision, d'exercer leurs droits, comme l'atteste le même procès-verbal de constat d'élection »^78(*).

2 : En France

En France, pays ayant une vieille tradition de la décentralisation, il existe une abondante jurisprudence administrative relative aux compétences des élus locaux et au fonctionnement des collectivités. Par exemple, l'exception d'inconstitutionnalité est invoquée à travers la procédure de la Question Prioritaire de Constitutionnalité chaque fois que la libre administration semble être restreinte par la branche exécutive de l'Etat français^79(*).

D'ailleurs le Conseil d'Etat a plusieurs fois rappelé que la libre administration est une liberté fondamentale^80(*). Une liberté à laquelle le législateur a entendu donner une protection juridictionnelle particulière^81(*). Ensuite, pour le Conseil d'Etat, seul le législateur a compétence pour intervenir chaque fois qu'il faut toucher aux principes fondamentaux de la libre administration^82(*).

Mais les exemples de l'immission du pouvoir exécutif, détenteur des « rênes du pouvoir politique » dans l'administration des collectivités prouvent que le principe de libre administration n'empêche pas l'Etat de dissoudre des conseils municipaux^83(*).

En ce qui concerne également l'autonomie financière des collectivités territoriales, le Conseil d'Etat a eu à prendre des décisions fortes^84(*).

Ce que nous pouvons retenir en résumé, c'est que les fondements juridiques de la décentralisation au Bénin incluent les bases constitutionnelles. Les bases constitutionnelles de la décentralisation consacrent l'autonomie locale à travers le principe de la libre administration. Ce principe dispose de garantie juridictionnelle et fait partie des droits et libertés susceptibles d'être invoqués par les justiciables devant toutes les juridictions^85(*). Mais sa modulation est laissée au soin du législateur béninois qui selon l'article 98 de la Constitution détermine les principes fondamentaux de la libre administration. C'est ce que le législateur a fait en votant certaines lois sur la décentralisation au début des années 2000.

Section 2 : La modulation de l'autonomie locale par le législateur

Si le constituant béninois a voulu que la libre administration soit assurée par les conseils élus et l'a inscrit noir sur blanc, il a aussi confié le soin au législateur de déterminer les principes fondamentaux de la libre administration ainsi que les compétences et les ressources des collectivités. C'est donc dans les conditions prévues par la loi que les collectivités prévalent de leur droit à s'administrer librement. L'article 98 de la Constitution béninoise précise en ce sens que « la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ».

Le législateur a ainsi un pouvoir large d'encadrement de l'exercice de la libre administration par les collectivités. Ce n'est d'ailleurs pas un hasard que l'article 151 de la Constitution affirme que « les collectivités s'administrent librement par des conseils élus [...] dans les conditions prévues par la loi ». Il est clair que la décentralisation dans le cas du Bénin est codifiée par le législateur et non pas par un acte infralégislatif.

Le pouvoir de modulation du législateur est large. Mais nous nous concentrerons sur les modulations qui ont rapport à l'autonomie organique des collectivités et plus particulièrement, celles qui ont rapport aux pouvoirs du maire au Bénin. Cela implique que seule la modulation des organes dirigeants et plus précisément de l'organe exécutif local de la collectivité sera étudiée. L'hypothèse est que cela est nécessaire pour la suite du raisonnement.

Dans son exercice de modulation de l'organisation institutionnelle des collectivités, le législateur peut décider de l'institution d'un organe exécutif (Paragraphe 1). Le législateur détermine aussi les conditions dans lesquelles le pouvoir des organes locaux prend fin (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 :L'institution d'un organe exécutif

Le constituant béninois n'a donné qu'une seule obligation expresse en matière d'administration des collectivités. Il faut qu'elles soient administrées par des conseils élus. Or, les lacunes intentionnelles d'une telle assertion permettent justement au législateur d'avoir un champ large pour moduler la constitution des instances dirigeantes de la commune au Bénin. Ainsi, bien que le constituant n'ait pas parlé des organes de la commune encore moins de l'organe exécutif spécifiquement, il a laissé la voie au législateur de moduler les principes directeurs de la libre administration et donc de créer un organe exécutif pour la commune (A) et de fixer les conditions de sa désignation (B).

A : L'organe exécutif d'une commune

L'organe exécutif local est une création du législateur qui a estimé qu'il était nécessaire pour la commune de disposer d'un organe qui mettrait à exécution les délibérations des assemblées délibérantes. C'est sans doute en s'inspirant de la célèbre citation attribuée à Charles de Gaulle « On ne gouverne pas un pays comme la France avec des assemblées qui discutent, qui palabrent, qui ergotent, qui tergiversent, qui chicanent, qui bavardent, qui radotent et qui perdent leur temps »^86(*) qu'on a estimé qu'il faut véritablement avoir un organe avec une autorité forte et une vision claire capable d'agir rapidement et efficacement. L'organe exécutif est donc dans l'action. Au niveau local, l'exécutif peut être unipersonnel ou collégial (2). Dans tous les cas, il a certaines missions assez classiques qui différent de celles des organes délibérants de la collectivité (1)

1 : Les attributions de l'organe exécutif local

Un organe exécutif, à la différence des organes délibérants, se charge de préparer et d'exécuter des décisions, de mettre en oeuvre des programmes, etc. L'organe exécutif de la commune n'a pas une source constitutionnelle au Bénin, mais est nécessaire au bon fonctionnement et à l'efficacité de la collectivité. Certains pensent d'ailleurs que le silence d'une constitution quant à l'existence d'un autre organe chargé de préparer et d'exécuter les décisions de l'assemblée des conseils élus est la manifestation de la volonté du Constituant de laisser au législateur le libre choix du mode de désignation des exécutifs communaux^87(*). Cela concourt à l'obtention de collectivités qui fonctionnent normalement.

2 : Les types d'organe exécutif local

Si l'organe exécutif de la commune peut être un organe unipersonnel comme c'est le cas en France avec les maires ou au Bénin avec le Secrétaire exécutif, rien n'empêche le législateur de prévoir un organe collégial pour exécuter les décisions de l'assemblée délibérante. C'est d'ailleurs le cas en Belgique ou aux Pays-Bas.

Il est intéressant de noter toutefois que la configuration actuelle de l'administration locale fait partager les attributions classiques de l'exécutif entre le secrétaire exécutif (administration des ressources et exécution du budget par exemple), le maire (pouvoir réglementaire local par exemple) et dans une certaine mesure le conseil de supervision (pouvoir d'adoption des manuels de procédures, de l'organigramme de la mairie, etc.). Mais l'extrême majorité du pouvoir exécutif, du pouvoir d'administration repose entre les mains du secrétaire exécutif. C'est d'ailleurs pour cela que le conseil de supervision est appelé ainsi ; il ne fait globalement que superviser.

B : Le choix de l'organe exécutif

Parler du choix de l'exécutif local revient à aborder la manière par laquelle cet organe est désigné. En la matière, il existe deux modes de désignations classiques. Si les deux peuvent prévaloir concomitamment dans un système de désignation d'un exécutif collégial, c'est beaucoup moins le cas dans la désignation d'un exécutif unipersonnel comme c'est le cas au Bénin. Ainsi, on a toujours vu au Bénin, notamment depuis les indépendances, la désignation du maire, organe exécutif local, par la voie de l'élection (1). Mais le vent de réforme a également soufflé sur le mode de désignation au point que désormais, la nomination de l'exécutif local est d'actualité (2).

1 : L'élection de l'exécutif local

Nous avions fait remarquer que la décentralisation est souvent associée aux idéaux de démocratie et qu'à ce titre, les organes dirigeants de la commune devraient être élus^88(*). Si la Constitution n'impose pas le mode de désignation de l'organe exécutif, le Bénin s'est longtemps inspiré du modèle français pour désigner son organe exécutif. Ainsi, le maire, organe exécutif unipersonnel, était élu parmi les conseillers communaux au suffrage universel indirect.

L'élection, comme mode de désignation de l'organe exécutif, a l'avantage de faire rimer la décentralisation territoriale avec la démocratie locale. Elle a parfois été désignée comme le seul moyen pour garantir l'indépendance de l'organe élu et donc assurer le respect de la libre administration des collectivités. Or nous savons que du point de vue de la Constitution, on peut assurer la libre administration par bien d'autres moyens. Par ailleurs, d'un point de vue pratique, et dans notre contexte africain, l'élection ne garantit pas l'indépendance de l'organe élu.

Les exemples d'élection du maire qui ont été manipulées pour aboutir à l'élection de conseillers de la même obédience politique que le chef de l'Etat alors même que leur parti politique n'avait pas la majorité au sein du conseil communal sont déjà un indice de ce que l'élection dans notre contexte ne garantit pas l'indépendance de l'organe exécutif.

Mais dans tous les cas, le procédé électif est l'un des meilleurs moyens sinon le meilleur pour assurer l'autonomie d'un organe décentralisé. En cela, la doctrine est unanime. Or, il n'y a pas que l'élection comme mode désignation de l'organe exécutif. Depuis le nouveau code de l'administration territoriale, l'organe exécutif n'est plus le maire, mais le Secrétaire exécutif. Celui-ci est nommé par le maire.

2 : La nomination de l'exécutif local

Il est aujourd'hui admis que tous les organes de la collectivité peuvent ne pas être élus. Que l'élection n'est pas le seul moyen pour garantir l'indépendance des organes. Et qu'il existe d'autres méthodes que l'élection pour assurer l'indépendance des organes de la collectivité. L'exigence constitutionnelle de la désignation des conseillers communaux par la voix des urnes étant la seule limitation, on envisage donc de plus en plus de nommer les autres organes de la collectivité. Cela ne viole pas la libre administration et peut permettre de résorber le problème de pénurie de compétences au sein des collectivités.

C'est ainsi que le secrétaire exécutif des communes n'est pas élu au Bénin, mais tiré au sort puis nommé. La nomination du Secrétaire exécutif est certes prononcée par le maire de la commune, mais on peut très bien imaginer l'exécutif prononcer cette nomination sans que soit remise en cause la libre administration.

En dehors du Bénin, on peut citer les exemples de la Côte d'Ivoire et du Rwanda qui disposent d'entités territoriales décentralisées ayant au moins un organe qui ne soit pas élu.

Paragraphe 2 : La fin de vie des organes locaux

Le législateur a le pouvoir de déterminer les conditions dans lesquelles les organes locaux cessent d'exercer. Certaines de ces conditions sont intrinsèquement liées aux limites de l'autonomie locale. En ce sens, lorsque l'indivisibilité de la République semble être menacée, par exemple, le législateur permet que les pouvoirs des organes locaux soient nullifiés. D'autres conditions ont un lien avec la performance de la gestion locale ou avec la bonne gouvernance locale. Dans tous les cas, les fondements juridiques de la décentralisation au Bénin prévoient les conditions dans lesquelles le conseil communal cesse d'exister (A). Il en est de même pour tous les autres organes, en l'occurrence, celui du maire (B).

A : Le conseil communal

Le législateur a prévu les conditions dans lesquelles le conseil communal peut être suspendu (1) ou dissout (2).

1 : La suspension du conseil communal

On remarquera assez aisément que l'organisation institutionnelle des communes au Bénin avant l'avènement du code de l'administration territoriale faisait penser à l'organisation politique d'un régime parlementaire. De même que dans un régime parlementaire on distingue un gouvernement qui participe à l'élaboration des lois par l'initiative législative et qui se distingue par une participation aux débats parlementaires, tandis que de l'autre côté c'est le Parlement qui a compétence pour élaborer et adopter les lois en principe ; on remarque cette même collaboration fonctionnelle entre l'exécutif et l'organe délibérant de la collectivité au Bénin et dans la majorité des systèmes juridiques d'inspiration française. En revanche, la comparaison s'arrête là, car l'exécutif local ne peut suspendre, voire dissoudre l'organe délibérant. La suspension du Conseil communal est un évènement rare et extrême. La décision de suspension peut être prise par un arrêté du ministre de la décentralisation sur rapport motivé du Préfet^89(*). Pour autant, les textes précisent que cette décision ne peut être prise qu'en cas d'urgence et que la durée de la suspension ne peut excéder 30 jours. Les raisons qui peuvent justifier cette suspension sont la remise en cause de l'ordre républicain,l'atteinte grave à l'unité et à la cohésion nationales et à l'intégrité territoriale et enfin le non-fonctionnement du conseil communal pendant six (6) mois.

Le conseil communal peut également être suspendu en temps de guerre, de mobilisation générale, d'état d'urgence et d'état de siège^90(*). Dans ce cas, de figure, le conseil est remplacé par une délégation spéciale dont les fonctions prennent fin immédiatement avec la fin de l'urgence. A l'évidence, les raisons qui peuvent justifier la suspension du conseil communal sont des raisons d'urgence. La voie normale reste donc la dissolution.

2 : La dissolution du conseil communal

Comme le fait remarquer Ardant Philipe, la dissolution consiste en droit constitutionnel à mettre fin aux fonctions des députés et à les renvoyer devant leurs électeurs par l'organisation d'une nouvelle consultation électorale. Mais cette définition tient compte de son aspect matériel. Au sens formel, la dissolution de l'Assemblée Nationale est, en France, une décision prise sous forme de décret par le président de la République après avis facultatif du Premier ministre et des présidents des assemblées^91(*).

Au niveau local, c'est le gouvernement par décret motivé pris en Conseil des ministres qui peut dissoudre un conseil communalet même cette prérogative est encadrée pour ne pas brimer l'autonomie locale, car il faut un avis favorable de la Cour Suprême^92(*). Les motifs qui peuvent justifier la dissolution du conseil communal sont aussi limitativement énumérés par le code^93(*). A l'évidence, ce sont des motifs d'une gravité palpable comme l'atteinte à l'intégrité territoriale de l'Etat ou l'atteinte à l'ordre et à la cohésion nationale.

B : Le maire

Le maire peut être destitué ou révoqué selon des procédures distinctes. L'initiative de la destitution vient de son conseil communal (1) tandis que la révocation est à l'initiative d'organes étrangers à la commune (2).

1 : La destitution

Auparavant, le conseil communal pouvait à travers ses délibérations, porter un jugement de valeur sur les actes de gestion du maire ou même lui adresser un blâme^94(*).

S'agissant justement du maire, les textes prévoient que ce dernier peut être démis de ses fonctions par les conseillers communaux. « En cas de désaccord grave ou de crise de confiance entre le conseil communal ou municipal et le maire ou un adjoint au maire, le conseil peut, par un vote de défiance, lui retirer sa confiance»^95(*). Les mêmes textes prévoient les conditions dans lesquelles la demande de destitution peut être étudiée ainsi que les conditions dans lesquelles le vote est effectué. En substance, la procédure est écrite et est valable à la demande de la majorité absolue des conseillers. La destitution est constatée par un arrêté de l'autorité de tutelle. Cependant, le maire destitué continue d'exercer ses fonctions de conseiller communal. Il en est de même s'il choisit de démissionner de son plein gré de son poste de maire. Des exemples de destitution de maire existent au Bénin et seront abordés dans le chapitre suivant.

2 : La révocation

La révocation du maire survient dans l'hypothèse de la constatation de fautes lourdes. Il s'agit d'une sanction administrative prise par décret en conseil des ministres. La révocation est souvent précédée d'une suspension prononcée par le ministre de tutelle qui ne peut excéder deux mois^96(*). Il faut observer que, conformément aux textes, c'est le gouvernement qui a prononcé la révocation du maire de Cotonou après sa suspension par le ministre de la Décentralisation^97(*).

Toutefois, la révocation est précédée d'une procédure de défense. Elle permet au maire de faire valoir ses moyens de défense. La révocation ou la suspension peuvent aussi être attaquées par un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif compétent dans les délais appropriés.

Ainsi présenté, le pouvoir de modulation du législateur encadre la création et les conditions dans lesquelles les organes locaux prennent fin. Pour autant, ce pouvoir de modulation est plus large, car le constituant permet au législateur de moduler le contenu de l'autonomie locale. Le législateur définit ainsi « le régime électoral ... des assemblées locales ». De même, il « détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources »^98(*).

Mais, du début des années 2000 jusqu'en 2022, l'expérience de la décentralisation avant la récente réforme a été fortement éprouvée par de nombreuses difficultés.

Chapitre 2 :Un cadre juridique éprouvé

Les efforts du constituant béninois pour garantir l'autonomie des communes montrèrent que le Bénin avait fait des libertés locales une priorité lorsqu'il fit l'option de la démocratie au début des années 90. Pourtant, bien après cette vague démocratique des années 90 qui balaya l'Afrique, il faudra près d'une décennie pour que la décentralisation béninoise puisse prendre corps et vie. Dans ce processus, il y eut d'abord le vote des lois. Citons pour exemple la loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l'administration territoriale de la République du Bénin, la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin, la loi n° 98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut particulier, la loi n° 98-006 du 9 mars 2000 portant régime électoral communal et municipal en République du Bénin, la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin, la loi N° 2007-28 du 23 novembre 2007 fixant les règles particulières applicables aux élections des membres des conseils communaux ou municipaux et des membres des conseils de village ou de quartier de ville en République du Bénin ou encore la loi n° 2009- 17 portant modalités de l'intercommunalité au Bénin. Mais le tournant majeur a été l'installation en 2003 du conseil communal de Ouaké. Par cet acte, la décentralisation béninoise prenait véritablement son envol, mais la lenteur du processus montrait déjà la nature politique des réformes. Ce cadre légal et institutionnel en place, l'expérience durera environ deux décennies avec des prérogatives importantes confiées au maire. Elle sera tintée de difficultés à atteindre les objectifs de cette décentralisation, mais retracera tout autant la ferme volonté des gouvernements successifs de mettre en place un cadre politique, légal et institutionnel suffisamment cohérent ; d'aboutir à une formule qui puisse garantir une administration locale efficace et efficiente. Le pari n'était pas gagné d'avance, car la jeune démocratie, qui sortait d'une forte centralisation avant 1990, faisait face à des défis existentiels dont notamment la faiblesse des institutions ou encore la corruption. A l'instar de l'adoption de la Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration (PONADEC), plusieurs modulations ont eu lieu pendant ces deux décennies et l'acte ultime fut l'entrée en vigueur du code de l'administration territoriale de 2022. Les liens intrinsèques qui subsistent entre l'environnement juridique et celui politique lorsqu'on en vient à aborder le sujet de la décentralisation et en particulier les pouvoirs du maire ne justifient pas à eux seuls tous les dérapages observés durant ces deux décennies. Mais toujours est-il que les deux décennies d'expérience de la décentralisation ont montré une recrudescence des actes de mauvaise gestion locale (Section 1) contribuant à exacerber le besoin d'un toilettage du cadre légal de la décentralisation (Section 2).

Section 1 :Une recrudescence de la mauvaise gestion locale

Pour des raisons de cohérence, nous irons souvent vers une généralisation des effets au sein des communes lorsque nous présenterons les défis de la décentralisation du début des années 2000 à 2022. Nous savons très bien que la plupart du temps, toutes les communes ne sont pas coupables des mêmes faits incriminés. Mais à l'arrivée, elles ont toutes été soumises à la nouvelle réforme, car les insuffisances relevées touchent pleinement à l'expérience de la décentralisation dans son entièreté au Bénin.

La société civile a souvent reproché aux maires béninois d'outrepasser leurs attributions allant jusqu'à commettre des actes contreproductifs. Ces actes qui ont évolué crescendo ont été les preuves d'une gestion locale insuffisamment efficace (Paragraphe 1) et transparente (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Une gestion locale insuffisamment efficace

Jusqu'à l'avènement du gouvernement du Président Talon, soit en 2016, la gestion locale béninoise a été marquée par un grand nombre de faits qui n'honorent aucunement les élus locaux. C'est la combinaison de tous ces errements qui a conduit aujourd'hui à l'adoption d'une réforme institutionnelle qui consacre la séparation des fonctions politiques de celles techniques. Il ne faut en effet pas perdre de vue que dans un passé récent, l'incivisme managérial était érigé en norme au sein des communes béninoises (A). Pour justifier ces actes, il a parfois été avancé que l'inadéquation de la ressource humaine au niveau local contribuait à accentuer les occurrences de la mauvaise gestion (B).

A : L'incivisme managérial

La littérature abondante reste unanime sur la défiance des Béninois vis-à-vis de leurs conseils communaux. Dans sa grande majorité, le peuple béninois ne fait pas confiance aux autorités locales pour défendre ses intérêts. Pire, cette évaluation négative de la performance des acteurs locaux a tendance à s'empirer avec le temps.^99(*) Plusieurs raisons peuvent justifier un tel constat dont le faible transfert de ressources aux communes par l'administration centrale. Pourtant, la gestion hasardeuse des communes sans véritable feuille de route (1) ou encore les scandales dans la gestion des affaires domaniales (2) ont définitivement donné raison à ceux qui critiquent en premier la gestion des élus locaux.

1 : La gestion hasardeuse des ressources publiques

L'incivisme est une notion qui caractérise une personne dont le comportement traduit un manque de civisme, un manque de dévouement pour sa nation. L'incivisme managérial est le caractère que présente une gestion antirépublicaine. C'est un management qui va à l'encontre des intérêts de la République. Les faits de mauvaise gestion, de détournement de biens et de deniers publics, de corruption, d'abus de biens publics, peuvent être considérés comme de l'incivisme managérial.

Le Bénin, jeune Etat démocratique, a souvent eu du mal à promouvoir une gestion saine et transparente. Boni YAYI, alors Président de la République, avait fait une marche pacifique pour protester contre la corruption endémique qui gangrénait sa nation. Avant lui, le président Mathieu KEREKOU avait traité les intellectuels béninois de « tarés » qui ne pensent qu'à se remplir les poches au détriment du développement de leur pays. Le président Patrice Talon a également fait de la lutte contre la corruption et la mauvaise gouvernancesous toutes ses formes son cheval de bataille avec de nombreuses mesures telles que la mise sur pied d'une Cour spéciale dite Cour de Répression des Infractions Economiques et du Terrorisme ou encore de l'inscription de l'imprescriptibilité des crimes économiques dans la loi portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin.Pour autant, à ce jour, les données de Transparency International montrent que le Bénin a encore beaucoup d'effort à faire dans sa lutte contre la corruption^100(*). C'est dire que dans un tel contexte, il ne peut être surprenant que les acteurs locaux fassent preuve d'incivisme managérial.

Plusieurs organismes indépendants dont des organisations internationales telles que Social Watch ou encore le PNUD ont publié des données montrant concrètement des faits d'incivisme managérial par des acteurs locaux^101(*).

2 : Les bradages des domaines publics

L'incivisme managérial renvoie à un ensemble de comportements ou de pratiques de gestion par les autorités locales qui ne respectent pas les normes, règlements et lois en place. Cela fait également référence à des actions qui vont à l'encontre des intérêts du public ou qui trahissent la confiance accordée à ces autorités par les citoyens. La manière dont les domaines de l'Etat furent gérés dans certaines collectivités locales relève tout simplement de l'incivisme managérial. Dans plusieurs dossiers, des acteurs locaux, dont des maires sont interpellés par la justice pour répondre d'actes de morcellement et de vente de domaines réservés de l'Etat. Abomey, Abomey-Calavi, Ouidah, Porto-Novo ou encore Sèmè-Kpodji, elles sont nombreuses, ces communes dont les acteurs locaux furent impliqués dans des affaires foncières.

Lorsqu'on prend uniquement la commune d'Abomey-Calavi, la gravité des faits incriminés a sans doute pesé dans la balance pour la création de la Cour spéciale des affaires foncières. Et quand on sait que certains maires ont été reconnus coupables par la justice des faits à eux reprochés en la matière, l'on peut supposer que ces abus de pouvoir ont contribué à orienter la réforme institutionnelle de la décentralisation pour lui donner la forme que nous lui connaissons aujourd'hui.

B : Un transfert de ressources en difficulté

D'habitude on fait référence au principe d'équilibre lorsqu'on évoque le transfert de compétences vers les communes^102(*). Ce principe postule que tout transfert de compétence doit s'accompagner d'un transfert de ressources^103(*). « La mise à disposition des compétences se fait par la loi et doit également obéir au principe de la concomitance : aux compétences transférées doivent correspondre les moyens qui permettaient leur exécution par l'État central jusqu'à la date du transfert »^104(*).Si cela est un véritable challenge que l'administration territoriale doit affronter, il est souvent occulté l'impérieuse nécessité d'accompagner et de soutenir les capacités infranationales. Les deux vont de pair. Visiblement, les efforts de l'administration centrale en la matière sont insuffisants (1) et trahissent peut-être un choix délibéré (2).

1 : Des efforts insuffisants

Aujourd'hui, des efforts sont faits notamment à travers la CONAFIL, pour ne citer qu'un exemple, afin que les collectivités disposent de ressources pour exercer les compétences à elles attribuées par le législateur. C'est très encourageant et la dynamique devrait se poursuivre pour faire rayonner notre décentralisation. Toutefois, l'administration centrale doit encore travailler à atteindre un niveau de financement de la décentralisation plus conséquent. En l'état actuel, le Bénin est très loin des recommandations du livre blanc de l'UEMOA sur la décentralisation ou encore de l'ANCB. A l'horizon 2025, il était recommandé aux Etats d'atteindre un taux de transfert de 20% à 30% des ressources budgétaires du pays^105(*). Outre cette recommandation provenant de l'instance supranationale, l'ANCB fixait le seuil minimal recommandé en matière de transfert de ressources à 15% des ressources budgétaires nationales^106(*).

Les acteurs locaux prévalent du faible transfert de ressources vers les collectivités pour justifier l'inefficacité de leurs actions. Pourtant, l'administration centrale justifie ce faible transfert de ressources et de compétences par l'état pitoyable de la gestion locale.

2 : Un choix délibéré de l'administration centrale

D'abord le ministre Raphaël AKOTEGNON puis le président Patrice TALON ; ces deux personnalités politiques ont tenu à défendre publiquement le faible transfert de compétences aux communes. Pour eux, l'état de la décentralisation au Bénin n'est pas de nature à permettre que l'on confie davantage de ressources et de pouvoirs aux élus locaux. C'est, semble-t-il, donc un choix délibéré fait aux dépens de tout l'arsenal juridique en place.

A l'arrivée, tel le Ouroboros qui se mord la queue, il existe une sorte de corrélation et d'influence réciproque entre l'inefficacité de la gestion locale et le transfert de ressources aux communes par l'administration centrale. Car l'administration centrale avance que les acteurs locaux ne gèrent pas « en bon père de famille » les ressources mises à leur disposition. Or, dans le même temps, les acteurs locaux prétendent que l'insuffisance de résultat, l'inefficacité que l'administration centrale leur reproche est également due à ce manque de ressources.

En substance, la gestion locale est inefficace malgré l'autonomie constitutionnelle accordée aux collectivités pour décider de leur sort. Mais cette inefficacité est presque souvent couplée à une certaine opacité dans la gestion qui renforce la méfiance et la défiance des électeurs, des citoyens et des contribuables.

Paragraphe 2 : Une gestion insuffisamment transparente

Les acteurs locaux ont pour mission de prendre des mesures politiques, stratégiques et structurelles pour faire sortir leurs gouvernés de la pauvreté par divers moyens. Pourtant, non seulement la gestion locale fut globalement inefficace pendant longtemps, mais elle fut également opaque et cavalière entrainant la défiance des citoyens, des pairs conseillers eux-mêmes et pour finir de l'administration centrale. La défiance de l'administration centrale se traduit ultimement par cette réforme amenée par la codification des textes de l'administration locale. De nombreuses voix ont souvent dénoncé la gestion cavalière des collectivités locales (A) et l'opacité dans la gestion locale de certaines communes (B).

A : Une gestion cavalière

La transparence dans la gestion locale fait référence à la manière dont les autorités locales mènent leurs affaires de manière ouverte et honnête, permettant au public d'avoir un aperçu clair de leurs actions, décisions et finances. Elle est essentielle pour renforcer la confiance entre les citoyens et leurs dirigeants, pour garantir la reddition de comptes et pour améliorer l'efficacité des services publics. Il existe un certain nombre d'instruments juridiques destinés à garantir la transparence dans la gestion locale. Citons en ce sens le décret portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques en République du Bénin. Pourtant, l'expérience de la décentralisation au Bénin a prouvé que la gestion cavalière de certains élus locaux a eu pour conséquence une défiance de leurs mandants (1) avec comme corollaire une défiance de leurs pairs (2).

1 : La défiance des citoyens

La démocratie locale implique la gestion des affaires locales par les citoyens. Elle ne se limite pas à la démocratie représentative, mais englobe également la démocratie participative. Concrètement, l'implication des citoyens dans la gestion locale ne se résume pas au vote, mais également à la participation, à la prise de décision et à l'action^107(*).

Or, la gestion des communes béninoise a été souvent cavalière avec des édiles qui manoeuvraient à leur guise sans aucune mesure pour informer les électeurs ou les amener à s'intéresser à la gestion de leur commune. Le résultat qui s'en est suivi est un désintérêt progressif des Béninois pour les questions politiques en général et en l'occurrence celles en rapport aux affaires locales^108(*).

2 : La défiance des conseillers

Ne se limitant pas aux simples citoyens, la défiance envers le maire s'étend aussi aux conseillers communaux et à l'administration centrale. Il faut rappeler que plusieurs fois, les conseillers municipaux eux-mêmes ont décidé de manifester leur défiance envers la première autorité communale.

Malanville, Parakou, Allada, Zakpota, Djidja ou encore Djougou, ces communes ont un point en commun. Peu après l'élection du président Patrice Talon, les conseillers communaux des collectivités territoriales précitées ont en effet systématiquement révoqué leur maire au motif que leur « gestion était opaque caractérisée par des contrats de marché sans aucun respect des normes du code de passation des marchés publics » et « une navigation sans boussole ».

Il faut tempérer ces accusations toutefois en considérant le timing de leur arrivée. Elles ont fait surface en grande majorité après les élections présidentielles de 2016, ce qui peut laisser présupposer d'une imbrication d'enjeux politiques dans les décisions prises par ces conseillers. Mais même cette possible imbrication ne peut effacer les accusations de mauvaise gestion qui ont pesé sur les maires.

B : Une gestion opaque

La gestion cavalière critiquée par bon nombre d'acteurs de la vie civile et politique a été combinée à une gestion opaque. De même que la gestion cavalière et sans boussole se mène au mépris du cadre législatif et réglementaire en place, la gestion opaque et scabreuse se mène au détriment de tous les instruments juridiques mis en place. Nous avions précisé que la mauvaise gestion n'était pas la chasse gardée des acteurs locaux. Nous avions également rappelé que la généralisation était faite dans l'unique but de recenser les maux qui ont affecté l'expérience de la décentralisation au Bénin. Partant de cela, nous pensons que l'un des points majeurs qui a eu à éprouver l'expérience de la décentralisation jusqu'à l'avènement du code de l'administration territoriale est la gestion scabreuse des marchés publics locaux (1). Au-delà des marchés publics locaux, la gestion des finances locales dans leur globalité a posé problème (2).

1 : La gestion scabreuse des marchés publics

Au registre des accusations de gestion scabreuse, la gestion des marchés publics locaux a particulièrement fait l'objet de vives critiques. Pour un spécialiste, la passation des marchés publics sert principalement des intérêts personnels ; intérêts dictés par le pouvoir de l'argent, par les influences politiques ou encore par les rapports familiaux^109(*). Or, il ne devrait absolument pas en être ainsi. La gestion des marchés publics locaux était caractérisée par une négligence dans le respect des textes et procédures. Il y avait également une sorte de laxisme et de désinvolture dans les procédures de passation. Plusieurs réformes ont été menées dans ce domaine également pour à chaque fois assainir la procédure de passation des marchés publics que ce soit au niveau local que national. Dans un contexte pareil, nous avons vu l'Autorité de Régulation des Marchés Publics taper fortement du poing sur la table. Elle a sanctionné par exemple les acteurs locaux de la collectivité territoriale de Klouékanmè avec des sanctions à l'encontre du maire, de la PRMP et du secrétaire permanent de la PRMP^110(*).

2 : La gestion opaque des finances locales

De façon globale, la gestion des finances locales a été parsemée d'irrégularités et de scandales. Plusieurs maires ont par le passé été accusés d'abus de pouvoir ou encore de mauvaise gestion. Certaines de ces accusations sont d'ailleurs parties d'audits ou de contrôles. Révélant de graves irrégularités, ces audits ont souvent été perçus comme des instruments politiques surtout lorsqu'ils étaient menés dans des communes dirigées par des maires faisant partie de l'opposition.

En 2013, un rapport d'audit du programme pluriannuel d'appui au secteur de l'eau et de l'assainissement a révélé des irrégularités estimées en milliard de francs CFA. Le cabinet d'expertise comptable ayant mené l'audit a pointé du doigt la gestion de plusieurs communes.

Dans la même veine, plusieurs communes à l'instar de Copargo ont été épinglées par des rapports faisant état de mauvaise gestion des Fonds Fadec. Que ce soit dans les départements du Zou, de l'Atlantique ou encore de l'Atacora, les auditeurs ont eu à relever à chaque fois des irrégularités dans la gestion de ces fonds attribués par l'administration centrale aux communes.

Toutes ces irrégularités ont contribué à la volonté du chef de l'Etat Patrice Talon de procéder à un toilettage du cadre légal de la décentralisation.

Section 2 :Le besoin d'un toilettage du cadre légal de la décentralisation

La gestion insuffisamment transparente et efficace des collectivités locales n'a pas pu être à elle seule l'élément déclencheur de la codification des textes de l'administration territoriale. Rappelons que cette codification a consacré, dans son volet structurel, la séparation des fonctions politiques de celles techniques. Pour pallier l'opacité et l'inefficacité de la gestion locale, les modifications auraient pu être moins substantielles et s'attaquer aux maux directement. Cependant, l'analyse des causes de la gestion opaque et inefficace des collectivités locales a montré ce que les réformes devaient absolument corriger. D'abord, la fonction politique des élus communaux les a souvent amenés à politiser leur gestion (Paragraphe 1). Mais s'ils ont pu le faire et s'en sortir, si les nombreux faits de mauvaise gestion se sont répétés avec le temps, c'était bien parce que les mécanismes de reddition de compte étaient peu dissuasifs (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 :Une politisation de la gestion locale

La gestion locale a une double fonction : d'abord une fonction administrative ou de gestion, mais également une fonction éminemment politique. Pour autant le fait que les acteurs locaux soient des personnalités politiquesayant des responsabilités politiques ne peut faire occulter que certaines de leurs tâches sont d'ordres techniques. En analysant 91 communes françaises sur près de 30 ans, FOUCAULT et FRANÇOIS ont conclu en 2005 que les décisions budgétaires locales étaient influencées que ce soit en investissement qu'en fonctionnement par les intérêts politiques^111(*).

C'est justement cette politisation de l'administration locale qui éprouve les limites de l'expérience de la décentralisation au Bénin. Elle se manifeste de plusieurs manières. Cependant, nous mettrons en avant ses effets sur les ressources humaines de la collectivité. Ce qui in finedéteint sur l'atteinte des objectifs initiaux de la commune. Nous voyons donc que par la politisation de l'administration locale, les communes se voient parfois avec une ressource humaine inadéquate (A) ce qui affecte l'atteinte des objectifs fixés (B).

A : Une ressource humaine inadéquate

L'inadéquation de la ressource humaine des collectivités avec ses besoins est un corollaire de la politisation de la gestion communale. Pour autant, cette inadéquation peut aussi résulter de facteurs extérieurs à la sphère politique (procédures de recrutement et d'évaluation du personnel, qualité de la main-d'oeuvre locale, etc.). Deux principaux éléments expliquent l'intervention des tractations politiques dans la sphère du management des ressources humaines locales. En premier, il faudrait aborder le statut des élus locaux qui ne sont pas toujours choisis pour leurs savoir-faire ou vision, mais plutôt sur la base des alliances politiques en place (1). Ensuite, il faudrait étudier les interactions entre la politique et l'entrée dans la fonction publique territoriale (2).

1 : Les alliances politiques pour le contrôle du pouvoir local

L'existence de tractations politiques pour s'adjuger le pouvoir local n'a rien d'irrégulier. C'est plutôt toutes les implications négatives de ces tractations qui mettent à mal la gestion locale. Lorsque pour des considérations autres que l'intérêt local, les voix fortes de la commune choisissent une personnalité politique qui s'est enrichie dans l'illégal et qui n'a pas véritablement une vision pour la commune, cela pose problème. Il a été avancé que les élections locales sont politiques et, en ce sens, servent de rampe pour accéder à d'autres pouvoirs politiques. Or, une personne qui a davantage des visées politiques que des ambitions de développement de sa localité, et qui est choisie pour décider et contrôler a plus de chance de faire primer ses intérêts sur ceux de la commune.

Le second aspect du problème est l'effet des retours d'ascenseurs. Puisque les personnes sont choisies avant tout en se basant sur des considérations politiques, il est difficile de tenir face aux diverses sollicitations qui suivent ce « service rendu » et qui saperont potentiellement les efforts allant dans le sens de l'intérêt local.

2 : Le clientélisme

Par ailleurs, il faudrait s'intéresser aux conditions de recrutement dans la fonction publique locale par le passé. Si à l'unanimité, les rapports présentent le personnel des collectivités comme peu qualifié et outillé, c'est aussi parce que les modes de recrutement ne sont pas gage d'impartialité et d'égalité dans le processus. Nous évoquions tantôt les retours d'ascenseurs et le positionnement de certains agents dans l'administration locale ou dans les services publics en est une manifestation. Comment penser le contraire lorsque plusieurs fois, des personnes recrutées se sont montrées foncièrement incompétentes ou n'avaient pas le profil requis??A l'évidence donc, le recrutement n'est pas toujours fait sur la base de critères objectifs, mais plutôt subjectifs.

Le clientélisme est une réalité qui n'échappe quasiment à aucun système contemporain^112(*).Dans les pays africains, cependant, les nominations, affectations, promotions et licenciements suivent assez systématiquement la logique de la mise en réseau, de la protection individuelle et de la réaffectation, qui n'ont pasgrand-chose à voir avec des profils de poste ou des critères de compétence formellement définis. Sur la base de la priorisation des recommandations personnelles et des interventions de « protecteurs » au détriment des critères objectifs et professionnels, la gestion locale béninoise fait face à un système de préférences partisanes qui s'est incrusté partout.

B : Un échec à atteindre les objectifs initiaux

Cet état de choses a longtemps mis à mal la décentralisation béninoise qui,rappelons-le, devait servir de tremplin pour sortir de la pauvreté (1). Mais au lieu que la décentralisation serve le développement de la commune, elle a fini par servir les projets et ambitions de développement de certains élus (2).

1 : L'échec à sortir les communes de la pauvreté

L'échec de l'expérience béninoise de la décentralisation à sortir les communes de la pauvreté a été analysé par certains scientifiques. CALDEIRA a démontré que les communes béninoises dont le niveau de richesse était nul souffraient plus de la décentralisation qu'elles n'en bénéficiaient. Ces communes s'appauvrissaient davantage du fait de la décentralisation^113(*). Bien que cela puisse sembler paradoxal, l'étude révèle que ce sont les disparités entre les collectivités plus riches, plus peuplées et plus avancées et celles plus pauvres qui sont aggravées par les efforts de développement. En clair, les communes plus pauvres n'arrivent pas à suivre le rythme de développement des communes plus avancées et s'éloignent davantage du niveau des autres communes qui se développent plus vite et plus facilement.

Outre ces disparités, la tendance globale est que la décentralisation béninoise peut être plus performante et plus efficace. Le développement intégré de toutes les parties du pays n'a pas été une réalité plus de deux décennies plus tard. Il fallait donc penser à un nouveau modèle de gestion locale qui prendrait également en compte les spécificités des communes les plus pauvres.

2 : Le développement d'une classe plutôt que de la collectivité territoriale

Aussi, plutôt que de servir à développer les communes, la décentralisation a parfois servi des intérêts inavoués. Elle a servi à l'enrichissement de personnes physiques ou morales autres que les collectivités territoriales. Dans une situation comme celle-ci où des mésusages comme la corruption et le clientélisme sont érigés en norme, la décentralisation devient absolument contreproductive. Elle ne sert plus au partage des ressources, mais contribue au mieux-être d'une classe sociopolitique donnée au détriment de la grande masse. La justice l'a fait constater avec la mairie de Cotonou où de graves accusations ont pesésur les autorités d'alors.

La décentralisation béninoise, calquée sur le modèle francophone, qui constitutionnalise une large autonomie aux autorités locales, a échoué dans sa forme à servir le grand nombre. En lieu et place, elle a servi à alimenter les ambitions personnelles d'une certaine classe. Les données d'Afrobaromètre ont établi une claire corrélation entre la confiance des mandants et la qualité de la gouvernance locale. Ces données ont démontré que les citoyens avaient perdu confiance en la gestion de leurs élus, estimant que cela servait leurs ambitions personnelles. En retour, ce manque de confiance et d'intérêt pour la qualité de la gestion amène les citoyens à ne pas se préoccuper de l'état de la gestion donnant un quitus aux élus pour encore mal diriger. Ces analyses soulignent tout de même la différence de perception selon le niveau d'éducation et de pauvreté des personnes sondées. Les personnes les plus défavorisées sont nettement moins rigoureuses dans leur appréciation de la gestion de leurs conseillers que celles plus éduquées et plus nanties.

Paragraphe 2 : Des mécanismes de reddition de compte assez peu dissuasifs

Bien que la performance de la gestion locale ait laissé à désirer, c'est bien la redevabilité des acteurs locaux qui est souvent pointée du doigt comme la raison majeure de ce sinistre bilan par aussi bien les partenaires techniques et financiers que certains spécialistes. Ceux-ci considèrent qu'il existe un lien intrinsèque entre le régime de responsabilité des acteurs et leur rendement effectif. Aussi, le dernier aspect de la gestion locale, mais pas des moindres, qui a éprouvé le cadre juridique de la décentralisation béninoise, est le régime de responsabilité mis en place jugé non exhaustif (A) avec derrière une tendance à promouvoir l'impunité (B).

A : Un régime de responsabilité nonexhaustif

Lorsqu'il s'agit de la performance des hommes, un outil essentiel reste le contrôle. Mais le contrôle n'a de sens que s'il est suivi par une sanction appropriée. Des anciennes dispositions législatives et réglementaires qui encadrent la décentralisation au Bénin, nous remarquons une volonté manifeste de privilégier les sanctions administratives (2). Or, de base, la liste des fautes prévues par les lois et règlements n'est pas de nature à prévoir tous les faits illicites (1).

1 : Les fautes de gestion

Bien que d'autres instruments juridiques tels que le Code du travail ou encore le Code pénal béninois servent à encadrer les actes répréhensibles susceptibles d'être commis par les acteurs locaux c'est-à-dire les fonctionnaires et les élus locaux, les lois et décrets sur la décentralisation ont tenu à fixer le régime de responsabilité de ces acteurs ou tout au moins des élus et du secrétaire général. Il en est ainsi de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin ou du décret n° 2001-414 du 15 octobre 2001 fixant le cadre général du règlement intérieur du conseil communal. Ces deux instruments juridiques précisent par exemple les faits constitutifs de faute lourde et qui peuvent être retenus à charge du maire, de ses adjoints ou encore du secrétaire général des mairies. A la lecture des articles 54 à 57 de la loi n° 97-029, on se rend compte que la révocation, voire la suspension du maire ou de ses adjoints est conditionnée par l'existence d'une faute lourde commise dans l'exercice de leur fonction. La liste de ces fautes lourdes, contenue dans l'article 55, comprend : « l'utilisation des fonds de la commune à des fins personnelles ; les prêts d'argent effectués sur les fonds de la commune ; le faux en écritures publiques ; le refus de signer ou de transmettre à l'autorité de tutelle une délibération du conseil communal ; la vente ou l'aliénation abusive des biens domaniaux ; toutes autres violations des règles de déontologie administrative ». Les règles de déontologie administrative comprennent principalement l'obligation de neutralité, l'obligation de probité, l'obligation de discrétion ou encore l'obligation de loyauté.

Pourtant, cette énumération est manifestement non exhaustive, car elle devrait comprendre tout fait réprimé par le Code pénal. Les manquements au devoir, les abus de pouvoir, les faits de quelque nature qui portent atteinte aux intérêts de la commune ou qui induisent un dysfonctionnement grave dans le fonctionnement du service public devraient être considérés.

En effet, ainsi libellé, le régime de responsabilité prendra en compte toutes les éventualités de mauvaise gestion, y compris les abus de droit. Il est intéressant de remarquer à ce titre que la vente ou l'aliénation de biens domaniaux par le maire ou ses adjoints n'est pas interdite puisque l'article 55 évoqué supra parle de vente ou aliénation abusive des biens domaniaux. La question s'est posée de déterminer la personne à qui incombait l'appréciation du caractère abusif des ventes ou aliénations. Manifestement donc, cette énumération des fautes de gestion était assez débonnaire et ne manifestait pas suffisamment l'intransigeance qui devait caractériser le régime de responsabilité des agents publics.

2 : La prépondérance de la sanction administrative

Les différentes normes législatives et réglementairesqui encadraient la décentralisation béninoise ont préféré à chaque fois mettre l'accent sur les sanctions administratives en cas de manquements graves des acteurs locaux béninois. En adoptant cette position, ces instruments juridiques ont sans doute préféré laisser le soin au Code pénal d'encadrer la suite des sanctions judiciaires. En conséquence, chaque fois que les acteurs locaux ont été destitués ou révoqués, il ne s'en est pas suivi automatiquement une action judiciaire bien qu'il s'agissait pourtant de faits de mauvaise gestion. L'article 57 de la loi précédemment citée précise que la sanction administrative ne fait pas obstacle aux poursuites judiciaires. Mais il s'arrête là et ne donne pas assez de directives pour que le procureur s'autosaisisse à chaque fois que des faits de mauvaise gestion ont poussé le maire à être destitué ou révoqué.

Il en est de même pour les sanctions pécuniaires dans le cadre des fautes avérées dans la gestion financière. En principe, les manquements constatés dans le cadre de la gestion des recettes et des dépenses devraient être imputables aux élus. Pourtant, le maire et ses adjoints ne sont pas pécuniairement responsables. Ce n'est que le comptable public qui l'est.

B : Une culture de l'impunité

Dans ce contexte de prévalence d'une forme d'impunité, il est aisé d'anticiper un fait : les dérives au niveau local se multiplieront. Avant 2016, il y avait très peu de condamnation dans les cas avérés de mauvaise gestion. L'exemple le plus connu est sans doute celui de l'ex-maire Mathias Gbèdan dans la gestion d'une affaire domaniale à la mairie de Sèmè-Kpodji. S'il est l'exemple le plus connu, c'est parce qu'il y a globalement une absence de sanction réelle pour des fautes professionnelles graves. Et pour preuve, avant Mathias Gbèdan, les maires étaient quasiment intouchables. Cela s'explique par la faiblesse des mécanismes de sanction (2), mais surtout par la nature du contrôle effectué (1).

1 : La nature du contrôle

Le contrôle de la gestion des communes se faisait principalement par l'autorité de tutelle qui devait contrôler la légalité des actes émis par le conseil communal. Ce contrôle s'étendait à l'approbation du budget communal. Il apparait évident qu'un tel contrôle n'est qu'un contrôle de procédure. De même, le contrôle financier qu'opère le comptable public n'est qu'un contrôle sur pièce et n'empêche pas les éléphants blancs. Sans revenir sur les autres contrôles tels que celui de l'Inspection Générale des Finances, il convient de statuer que le contrôle local n'est pas véritablement poussé. Il peut être envisagé que cela est dû à la volonté de protéger l'autonomie locale. Pourtant c'est bien par le contrôle que les manquements seront situés. L'absence de contrôle en profondeur sur l'efficacité de la gestion locale a donc sérieusement mis à mal les résultats de l'expérience de la décentralisation béninoise.

Au-delà de leur nature, les contrôles sont souvent influencés et orientés par les jeux de relation. Certaines personnes ne peuvent tout simplement pas être contrôlées ou sanctionnées, car toute sanction à leur égard soulèverait directement un torrent de protestations ou d'interventions. Ces interventions et protestations en faveur de la personne sanctionnée sont faites au nom de la solidarité, de la pitié, ou plus souvent en fonction des rapports de force de patronage ou de clientélisme qui sont en lien ou non avec le parti politique. Le pire qui puisse arriver est en général une affectation quand il s'agit d'agents ou une destitution quand il s'agit d'élus^114(*).

2 : Les mécanismes de sanctions

Ainsi, les mécanismes de sanctions comme nous l'évoquions ne sont pas de nature à décourager suffisamment la survenance et la répétition des dérives. Avec les premières lois sur la décentralisation au Bénin, les sanctions économiques et pénales qui sont issues de décisions judiciaires n'étaient pas vraiment mises en avant. Les sanctions administratives, plus courantes que les autres sanctions, étaient systématiquement critiquées, car jugées trop souvent utilisées comme des instruments politiques pour écarter l'opposition de la gestion locale. Elles visaient en ce sens, bien trop souvent les maires faisant partie de l'opposition.

Pourtant, l'importance des mécanismes de sanctions associés à un régime de responsabilité cohérent n'est plus à démontrer. Il faut pouvoir prévoir les fautes et définir les sanctions proportionnelles pour garantir la bonne gouvernance locale. L'effectivité de la sanction, l'exhaustivité et la périodicité du contrôle sont primordiales pour une gestion locale saine et transparente.

Partie 2 : Le redimensionnement de la place du maire dans la libre administration par des conseils élus

Partie 2 : La place du maire dans la libre administration par des conseils élus

Une fois qu'un tel tableau de la gestion locale a été dressé. Il semble évident qu'une réforme de l'administration territoriale devait pointer à l'horizon. Et ce fut le cas avec la codification des textes de l'administration territoriale en 2021. A travers cette codification, il est tout de même intéressant de rechercher la nouvelle place qui est désormais celle du maire. En effet, ce code a procédé à de profondes mutations dans l'organisation et le fonctionnement des collectivités béninoises en réponse aux difficultés éprouvées. D'un point de vue organique, le code a instauré un conseil de supervision et un secrétaire exécutif : deux nouveaux organes communaux. Le décret N° 2022-303 portant création, attributions, organisation et fonctionnement de la Cellule de suivi et de contrôle de la gestion des communes a également consacré un organe rattaché à la Présidence de la République et qui se charge de contrôler la gestion des communes. C'est dire qu'il y a désormais de nouveaux acteurs dans le paysage institutionnel des collectivités. Là où l'ancienne loi faisait du maire « l'organe exécutif de la commune »^115(*), le nouveau code le dépossède de cet attribut et fait du secrétaire exécutif l'ordonnateur du budget communal.

En réalité, les réformes contenues dans ce nouveau code ne sont pas anodines, elles s'inscrivent dans une certaine logique de nouvelle gestion publique axée sur la performance. Cette dernière, pluridimensionnelle, postule notamment une séparation entre les fonctions de décisions et d'exécutions : plus simplement, entre les fonctions politiques et celles technico-administratives. Mais à l'arrivée, la séparation des fonctions de décisions et d'exécutions dans les collectivités a entrainé la désignation par la voie de la nomination du secrétaire exécutif, ce nouvel organe exécutif de la commune. Au lieu de la voie de l'élection qui est celle traditionnellement appliquée, on assiste donc désormais à la nomination de l'organe exécutif local.

De plus, à l'analyse, ce n'est pas uniquement la nouvelle gestion publique qui est à la base de toute la réforme de la décentralisation. Car, si c'était le cas, l'on pouvait se reposer sur les démarches de la performance effectuées par des pays comme la France ou l'Allemagne. Mais il y avait une quête de performance qui devait reposer sur la bonne gouvernance. Les réalités béninoises sont difficilement comparables à celles d'outre-mer. La réforme apparue n'a pas eu vocation à régler le problème de la bureaucratie propre à l'administration wébérienne, mais a voulu faire de l'administration locale un outil de développement bien géré et au service du peuple et non d'un groupuscule d'individus.

L'apparition dans le paysage institutionnel de la commune du secrétaire exécutif ayant contribué à minorer les fonctions du maire, la réforme organique a été parfois critiquée, taguée de nuire à la démocratie locale et donc aux bases constitutionnelles de la décentralisation. Plusieurs autres arguments font que cette réforme institutionnelle axée sur la performance, bien que bienvenue (chapitre 1), n'a pas manqué de susciter des interrogations et des controverses (chapitre 2).

Chapitre 1 : Une réforme institutionnelle bienvenue

De nombreuses études ont démontré les limites de la décentralisation au Bénin^116(*). Cette dernière n'arrivait pas à être le socle du développement inclusif tant espéré. Au diagnostic, la prévarication des deniers publics, la mauvaise gouvernance, le clientélisme, le régionalisme, l'incompétence des élus, etc., sont les maux dont souffre la commune béninoise. Dans le même temps, les lenteurs bureaucratiques - la bureaucratie - ne permettaient pas de satisfaire convenablement les usagers des services publics locaux. Les réformes successives ont permis de répondre à certaines difficultés ponctuelles à l'instar de la création d'un guichet unique au niveau local, mais il restait l'inadéquation des profils des élus communaux avec les responsabilités managériales de l'administration communale. Une autre série de réformes a donc vu le jour, inspirée cette fois par la Nouvelle Gestion Publique. Cette réforme globalisante et toujours en cours contient un aspect organique qui nous intéresse particulièrement en ce qu'il affecte directement les pouvoirs du maire^117(*). Il s'agit de la séparation des fonctions politiques/de décision d'avec les fonctions technico-administratives/d'exécution. Parce que le maire béninois disposait de prérogatives fortes, nous avons remarqué que c'est cet organe qui a le plus souffert de l'application des logiques de la Nouvelle Gestion Publique au sein des communes (section 1). A l'arrivée, il demeure toujours la première autorité au niveau local, mais se voit attribué de nouvelles fonctions (section 2).

Section 1 : Les logiques de la NGP appliquées à la gestion communale

D'entrée, Yvon Pesqueux nous avertit ; « qu'il s'agisse de la normale ou de la nouvelle, la gestion publique poursuit un objectif d'efficacité »^118(*). Pour ce dernier, la Nouvelle Gestion Publique qui n'est que la version française du New Public Management indique « une bifurcation par rapport au management public (...) Pour insister sur la programmation, la coordination, la contractualisation, l'évaluation des décisions (ex ante et ex post). Plus concrètement, il se caractérise par la mise en oeuvre d'indicateurs d'activité, d'outils de gestion budgétaire et comptable, d'outils de mesure des coûts dans la perspective de répondre à trois logiques : celle de l'efficacité socio-économique, celle de la qualité de service, celle de l'efficacité de gestion ou d'efficience »^119(*).

La NGP est apparue dans la fin des années 70 et au début des années 80 en Angleterre. Dans les années 90, la Banque Mondiale a initié ce référentiel politico-économique pour servir de guide dans la modernisation des services de l'Etat. Son objectif est d'accroitre la flexibilité et l'efficacité des services publics par la simplification des procédures administratives et une plus grande autonomie en échange d'obligations de résultat. Elle introduit pour ce faire des démarches de gestion de la qualité et de contrôle de gestion, un assouplissement des procédures, la focalisation sur la figure du client, la création d'agences et la contractualisation.

Mais comme avancé auparavant, ce sont davantage les impératifs de performance et d'efficacité couplés à un besoin d'assurer la bonne gouvernance au niveau local qui ont eu raison des larges pouvoirs de l'édile béninois. C'est donc la séparation des fonctions politiques de celles techniques (Paragraphe 1) qui a affecté les pouvoirs de l'édile qui s'est retrouvé avec des prérogatives amputées (2).

Paragraphe 1 : La séparation des fonctions techniques de celles politiques

Cette séparation est l'un des pans de la nouvelle gestion publique locale. Si dans d'autres pays cela n'a pas conduit à retirer au maire les fonctions d'exécutions des décisions du conseil communal, au Bénin, la recherche de la bonne gouvernance a conduit à travailler à une nouvelle formule qui pourrait être la solution aux problèmes de nos communes. Cette dernière solution a conduit à opérer une séparation nette entre les élus politiques et l'administration au point où le maire n'a plus la charge de l'administration locale. Cette séparation est insufflée par une quête de performance locale (A), mais aussi d'une bonne gouvernance de l'administration territoriale (B).

A : Une quête de performance

Pour que la décentralisation contribue effectivement au développement de la nation, il faudrait qu'elle se montre performante dans ses actions. Aussi, la notion de performance peut être abordée dans le secteur public, notamment au niveau local (1). Les spécificités béninoises amèneront tout de même à adapter la quête de la performance à l'administration locale béninoise (2).

1 : La performance au niveau local

La performance est un concept multidisciplinaire. Elle n'est pas exclusive aux sciences de gestion, mais peut être retrouvée en économie, en sociologie, en sport, etc. Historiquement, cependant, la notion de performance est la chasse gardée du secteur privé. L'effritement des barrières entre le secteur public et le secteur privé a contribué à faire émerger une notion de performance dans la sphère publique, notamment à partir des années 1990.

Citant MAZOUZ et TARDIF, NEBIE estime que la performance dans la sphère publique est « le résultat atteint par les acteurs ou intervenants aux services et programmes et les décideurs ou instances chargées des politiques et programmes publics via la conjonction des voies et des moyens propres »^120(*).

C'est la recherche de la performance de l'action publique qui a poussé à la mise en place du New Public Management et l'objectif est de réussir à obtenir de meilleurs résultats avec le même niveau de dépenses. Au niveau local, la performance est intrinsèquement liée à l'efficience économique et à l'efficience technique. Il faut donc faire des choix judicieux et bien exécuter les décisions prises. Comme ADAMOU, nous estimons que la performance de l'administration publique passe par trois critères : l'efficience, l'efficacité et l'équité. Une commune sera ainsi globalement efficiente si elle choisit bien ce qu'elle doit faire (efficience économique) et si elle fait bien ce qu'elle a choisi de faire (efficience technique)^121(*).

Enfin, il n'est pas inutile de rappeler que la performance étant une notion multidimensionnelle, elle doit être appréciée en suivant des critères classiques liés aux données comptables et financières, mais également en tenant compte de données culturelles, économiques, sociales et environnementales.

2 : La performance de l'administration locale béninoise

La quête de la performance de l'administration territoriale au Bénin étant un processus continu, elle a conduit à opérer des réformes jusque dans son architecture institutionnelle. On a ainsi vu apparaitre à la tête de la commune béninoise un secrétaire exécutif disposant de larges pouvoirs d'administration et de gestion de la commune. Ce dernier devient le premier responsable de l'administration de la commune béninoise^122(*). La réforme a voulu mettre des techniciens à la tête des communes.C'est pourquoi il est exigé des secrétaires exécutifs qu'ils soient des cadres^123(*).

La volonté est ainsi manifeste de vouloir disposer à la tête des communes de « sachant », des techniciens, ayant des aptitudes évidentes de gestion, car l'organe exécutif dans tous les systèmes décentralisés doit en principe remplir des fonctions administratives et de gestion. Et pour marquer la nette démarcation entre le technicien et le politicien, la réforme a voulu que chacun demeure et opère dans son registre. De même que les élus n'ont plus à se préoccuper des tâches administratives, le technicien non plus ne doit pas se préoccuper de la politique. Comme le précise le code de l'administration territoriale, « la fonction de secrétaire exécutif est incompatible avec la qualité de membre des instances dirigeantes d'un parti politique. Ilne peut non plus être candidat à une élection législative ou communale pendant son mandat ou tout juste à la fin normale ou anticipée de son mandat »^124(*). Et cela ne s'arrête pas là. La démarcation s'observe lorsque le code précise que « le secrétaire exécutif entretient une relation hiérarchique ou fonctionnelle avec le maire selon qu'il s'agisse respectivement d'attributions propres du maire ou d'attributions propres du secrétaire exécutif »^125(*).

Enfin, l'ANCB, l'Association Nationale des Communes du Bénin estime cinq grands domaines d'évaluation des indicateurs de performance des communes. Il s'agit de l'organisation interne de l'administration communale ; de la gestion administrative et financière ; de l'information, Participation et Genre ; des prestations de l'administration communale et de la mobilisation des ressources. C'est donc dans chacun de ces domaines que la performance de l'action publique locale doit être évaluée. La réforme, en voulant confier à des techniciens la gestion de la commune pour une meilleure efficacité, est également à la quête d'une bonne gouvernance locale.

B : Une quête de bonne gouvernance locale

Ne se limitant pas uniquement à la performance de l'action publique locale, la réforme institutionnelle est manifestement en quête d'une bonne gouvernance locale. La bonne gouvernance locale a fait l'objet de nombreuses études à travers le monde francophone. Mais globalement, elle fait appel à la lutte contre l'impunité. Selon l'OCDE, elle est une idée complexe qui est ancrée dans « l'élaboration de politiques axées sur les citoyens et sur la redevabilité par des institutions démocratiques efficaces. [La bonne gouvernance intègre donc] les principes de la redevabilité, de la transparence, de l'efficience et de l'efficacité, de la réactivité, de la participation citoyenne, de l'État de droit et de l'égalité »^126(*). L'état des lieux de la gouvernance locale est peu reluisant (1) et c'est pour cela que la réforme institutionnelle a mis l'accent sur la redevabilité des acteurs communaux (2).

1 : Un état des lieux peu reluisant

Les enjeux de la réforme institutionnelle de l'administration territoriale béninoise sont nombreux. Au-delà de la performance de l'action publique locale, réformer en profondeur la gestion locale au Bénin a pour enjeux de pallier certains maux de la décentralisation béninoise trop souvent évoqués. Il s'agit entre autres du faible régime de responsabilité des acteurs locaux, du manque de compétence des élus, du manque de ressources humaines qualifiées dans les communes ou encore de la bureaucratie lourde et prégnante. La réforme vise ainsi le renforcement de la transparence dans la gestion publique, la responsabilisation des gestionnaires quant à leurs obligations de compte rendu de leurs performances et de leurs résultats, l'amélioration de la qualité des services rendus aux citoyens, l'amélioration de l'efficience de la dépense publique, etc.

La gestion solitaire et cavalière à laquelle les maires, auréolés de leur majorité au sein du conseil communal, se livraient laissait entrevoir un certain patrimonialisme doublé d'un clientélisme et d'un ethnocentrisme qui ne pouvaient présager que de la gabegie.

C'est d'ailleurs pour rester dans la logique de la bonne gouvernance locale que le secrétaire exécutif est aujourd'hui positionné tel un fusible qui peut sauter lorsque les résultats attendus de lui ne se font pas remarquer au bout du rouleau ou qu'il est l'auteur de fautes lourdes. Le message est clair, le régime de responsabilité est désormais renforcé.

2 : Un problème de redevabilité

Il serait utopique de vouloir comparer les réalités d'un pays comme le Bénin à celles observables sous d'autres cieux. Cela est d'autant plus vrai lorsqu'on aborde la décentralisation, car les différences de perceptions et de réalités sont trop grandes^127(*). La quête de la performance au Bénin a conduit à mener des réformes audacieuses là où d'autres Etats sont allés beaucoup plus en douceur. Cela se justifie en partie parce que les malversations de divers ordres sont davantage monnaie courante dans notre administration, en l'occurrence celle territoriale.

En France par exemple, la NGP s'est beaucoup plus accentuée dans son volet structurel sur la création d'un Directeur Général des Services assisté par un adjoint et un secrétariat. Ce directeur que l'on retrouve dans les collectivités de plus de 2000 habitants a en charge la plupart des services techniques et administratifs de la mairie. Il est à peu près ce qu'était le Secrétaire Général dans les mairies au Bénin avant la réforme, mais avec des prérogatives plus poussées similaires à celles dont dispose le Responsable des Affaires Administratives et Financières (RAAF) dans la nouvelle réforme. Il est donc clair que la recherche de la performance en France n'a pas conduit à la création d'un Cerbère, un monstre à plusieurs têtes, comme cela a été le cas au Bénin avec le nouveau code. Au contraire, en France, la réforme s'est centrée autour de l'élu communal pour renforcer la démocratie locale.

C'est sans doute parce qu'en France certaines réalités leur sont peu connues telles que l'achat de votes ou le siphonnage des deniers publics en toute impunité que la réforme structurelle au Bénin s'est légèrement détachée de celle française. Elle a voulu laisser aux politiciens la prise des décisions tandis que les techniciens se chargeront de l'application de ces décisions de la meilleure des manières possibles pour le développement de la collectivité et in fine de tout le pays. Ce faisant, la réforme met l'accent sur la redevabilité des acteurs. Désormais, les fonctions de chaque acteur sont clairement énoncées. Même les fonctions des adjoints au maire ainsi que les conditions et modalités de délégation de pouvoirs et de signature du maire et du secrétaire exécutif sont clarifiées^128(*). De plus, le régime de responsabilité de chaque acteur local est renforcé dans le nouveau code de l'administration territoriale. En plus des sanctions administratives, le code précise désormais clairement que « la sanction administrative du maire ou de l'adjoint au maire ne fait pas obstacle aux poursuites judiciaires »^129(*).

En ce sens, on peut difficilement s'empêcher de penser au contexte de la décentralisation au Rwanda. En effet les similitudes sont frappantes lorsqu'on en vient à comparer les réformes de la décentralisation du Bénin et du Rwanda. Peut-être que ces deux nations ont fait de la recherche de la bonne gouvernance locale à travers une plus grande redevabilité des acteurs locaux leur cheval de bataille ? Toujours est-il que le Rwanda est un Etat décentralisé comme le dispose sa Constitution et qu'il est organisé en provinces qui regroupent des districts et d'autres entités administratives sans personnalité juridique^130(*). De même, les districts du Rwanda ainsi que la Ville de Kigali sont dirigés par un Conseil de district, un comité exécutif et un secrétaire exécutif. L'étude de la législation rwandaise en matière de décentralisation montre d'autres similitudes. D'abord la province rwandaise est pour le Bénin ce que le département est^131(*). Ensuite, les communes ont à leur tête un conseil communal là où les districts ont un conseil de district. Mieux, le comité exécutif d'un district est composé du maire, du vice-maire chargé du développement économique et du vice-maire chargé des affaires sociales^132(*) tandis que le Conseil de supervision au Bénin est composé du Maire, de ses adjoints des présidents des commissions permanentes. En ce qui concerne le secrétaire exécutif, il est l'ordonnateur du budget au Rwanda^133(*) et est désigné après concours^134(*)tandis que le secrétaire exécutif au Bénin est l'ordonnateur du budget est nommé par le maire après tirage au sort.

Et les similitudes ne s'arrêtent pas uniquement au niveau de la forme. Nous pourrions aller un peu plus en profondeur et analyser les attributions de chacun de ces organes. Cependant, la remarque saute déjà aux yeux : la recherche de la performance initiée par le Bénin au plan local se rapproche davantage de celle initiée par le Rwanda que de celle initiée par la France, l'Allemagne ou le Maroc pour ne citer que ces pays et ce sens que l'accent est mis sur la responsabilité des acteurs locaux. C'est à notre analyse parce que les défis liés à la redevabilité des acteurs locaux sont peu ou prou les mêmes aussi bien au Rwanda qu'au Bénin que la recherche de la performance de l'action publique locale s'est orientée vers un triptyque à la tête des collectivités. Cela prône à la fois une meilleure redevabilité institutionnelle et une bonne redevabilité citoyenne de la part des responsables locaux^135(*).

Paragraphe 2 : Les fonctions amputées au maire par la réforme

Parce que le maire a été dépouillé de certaines de ses attributions clés, aujourd'hui il a perdu l'influence qui était autrefois la sienne. Dans un passé récent, le maire était l'organe exécutif de la collectivité et c'est sous son autorité que le secrétaire général qu'il nomme se charge d'organiser les services administratifs de la mairie. Aujourd'hui, en raison de la recherche de la performance et de la bonne gouvernance locale, il n'est plus l'organe exécutif de la collectivité (A). Mais une autre de ses fonctions a pâti de la réforme. Le maire au Bénin n'est plus le représentant de la commune dans la vie civile et administrative (B).

A : L'exécution des décisions du Conseil communal

Il est vrai que l'organe exécutif de la commune n'exécute pas uniquement les décisions du Conseil communal. Nous avons démontré qu'un organe exécutif local a deux types de fonctions. Des fonctions d'exécutions des délibérations du conseil communal et des fonctions propres qui sont liées à son statut de représentant de l'administration centrale. Pour autant, l'organe exécutif a besoin de ressources pour pouvoir exécuter les décisions du conseil communal. Parallèlement à la gestion des ressources, il doit oeuvrer à une mobilisation optimale des recettes. Aujourd'hui, le maire n'est plus l'ordonnateur du budget communal ni l'administrateur des autres ressources de la commune (1). Par ailleurs, ce n'est plus lui qui se charge de la mobilisation des recettes de la commune (2).

1 : L'administration des ressources de la commune

Le maire n'étant plus l'organe exécutif de la commune, la préparation et l'exécution du budget ne sont plus de son ressort. Auparavant, les textes faisaient expressément du maire « l'organe exécutif de la commune [et] l'ordonnateur du budget communal »^136(*). Il devait se charger à ce titre de : « l'établissement de l'ordre du jour des séances du conseil ; de la coordination des activités du conseil dans la commune ; de la rentrée des impôts, taxes et droits communaux ; de la détermination du mode d'exécution des travaux communaux ; de la représentation de la commune en justice et dans la passation des contrats »^137(*). Désormais, ce n'est plus le cas et le nouveau code a fait du secrétaire exécutif l'ordonnateur du budget communal^138(*). Avant, le maire en tant qu'ordonnateur du budget communal se chargeait de l'engagement, de la liquidation et du mandatement des dépenses. Désormais, tout cela est confié au secrétaire exécutif. Les textes définissent l'administration de la commune comme « la gestion des ressources humaines, financières et matérielles affectées à l'exécution des activités relevant des projets et programmes de la commune ainsi que celles de gestion courante... »^139(*).

D'un autre côté, selon les dispositions antérieures, le maire était« chargé, sous le contrôle du conseil communal de conserver et administrer les propriétés de la commune et faire en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits...»^140(*). Désormais, c'est plutôt le secrétaire exécutif qui se charge de la gestion des ressources, financières et matérielles de la commune. Ce dernier organise aussi les services de la commune, conserve et administre les propriétés de la commune et suit la gestion des établissements communaux^141(*).

S'agissant toujours de la gestion de la commune, le maire n'est plus celui qui gère les archives, les services de voirie, d'assainissement et d'hygiène, etc. De même, ce n'est plus lui qui nomme aux emplois communaux.

2 : La mobilisation des recettes de la commune

Il ne peut y avoir de dépenses sans une mobilisation des recettes de la commune. Aussi, il est d'usage que l'organe exécutif de la commune soit chargé d'un recouvrement de l'impôt et plus globalement de la mobilisation des recettes propres de la commune. En son article 136, le code de l'administration territoriale fait obligation au secrétaire exécutif de prendre toutes les mesures nécessaires pour un recouvrement optimal des recettes de la commune. Auparavant, c'était le maire que le législateur chargeait de faire rentrer « les impôts, taxes et droits communaux »^142(*) ou encore de « [...] gérer les revenus de la commune et suivre les établissements communaux ; de suivre l'évolution des finances communales... »^143(*).

Par ailleurs, certains actes que le maire passait autrefois sont désormais confiés au secrétaire exécutif, ce qui fait de lui le représentant de la commune dans la vie civile et administrative.

B : La représentation de la commune dans la vie civile et administrative

Désormais l'une des figures phares de la commune, le secrétaire exécutif se charge de représenter la commune, ceci aussi biendans la vie administrative (1) que dans la vie civile(2).

1 : La représentation de la commune dans la vie administrative

Si auparavant le maire était chargé « de passer les baux et les marchés relatifs aux travaux communaux dans les formes établies par les lois et règlements ; de faire assurer la direction des travaux communaux ; de passer les actes de vente, d'échange, de partage, d'acceptation des dons et legs, d'acquisition, de transaction lorsque ces actes ont été autorisés conformément à la [loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin]; d'ester en justice au nom et pour le compte de la commune ; de faire tous actes interruptifs de prescription ou de déchéance... »^144(*), désormais ce n'est plus le cas. C'est le secrétaire exécutif qui est l'autorité approbatrice des marchés publics dans la commune. Il veille à la bonne planification et à l'exécution des marchés publics communaux, conserve et administre les propriétés de la commune et enfin suit la gestion des établissements communaux. Toutefois, l'article 138 du code de l'administration territoriale précise qu'en cas « de conflit d'intérêts entre ceux du secrétaire exécutif et ceux de la commune, le conseil de supervision peut désigner un cadre supérieur ayant des fonctions de directions à la mairie pour soit représenter la commune devant la justice, soit passer un contrat ».

Il est alors clair qu'en aucun cas, la représentation de la commune dans la passation des contrats, la signature des marchés et des baux ne peut échoir au maire^145(*). Parce qu'il n'engage pas sa signature, il ne peut non plus représenter la commune en justice. Mieux, c'est désormais le secrétaire exécutif qui représente la mairie devant les mandants.

2 : La représentation de la commune dans la vie civile

Le code de l'administration territoriale fait du secrétaire exécutif le gestionnaire de l'information et de la communication de la commune. C'est lui qui parle au nom de la commune. « Le secrétaire exécutif ... représente la commune dans la vie civile et pour tout ce qui relève de ses attributions propres »^146(*).Cependant, ce champ d'action est limité et ne concerne que la vie civile. Le maire étant toujours le représentant de la mairie devant les autorités centrales, de tutelles et pendant les manifestations officielles.

En conséquence, la représentation de la commune devant les électeurs, contribuables et citoyens est retirée au maire. Sans doute que cela pourra permettre au secrétaire exécutif de disposer de la légitimité populaire nécessaire pour faire exécuter certains actes et pour expliquer les orientations de la politique de l'administration communale aux administrés. Dans tous les cas, le maire est désormais confiné dans son bureau et ne peut aller sur le terrain pour expliquer les actions de la commune, car le code prévoit que c'est le secrétaire exécutif qui se charge de « la gestion de l'information et de la communication de la commune »^147(*). Or, « l'administration de la commune... inclut la communication au nom de la commune »^148(*).

A l'arrivée, la réforme institutionnelle a fait du secrétaire exécutif de commune un organe exécutif puissant, bien que paradoxalementsubordonné au maire qui le nomme.

Le maire, lui, doit désormais se cantonner à des fonctions de décision, de contrôle et de représentation de l'administration centrale dans la commune.

Section 2 : Les fonctions actuelles du maire

Autant il est correct d'affirmer que la minoration des pouvoirs du maire a eu comme conséquence une perte d'influence de ce dernier, autant il est inexact de penser que les maires n'ont plus d'influence au sein des communes ou qu'un autre organe est plus influent qu'eux. Le maire aujourd'huia vu son influence se rediriger vers un autre volet de l'administration. Il est toujours le représentant de l'administration centrale. Il n'est certes plus l'organe exécutif,mais conserve certaines fonctions de représentation de la commune. En dehors de ces fonctions, le maire possède également certains attributs qui lui permettent de prendre les décisions stratégiques au sein de la commune et de s'assurer de leur bonne exécution. Ainsi présentées, les fonctions du maire s'articulent globalement autour de la représentation (paragraphe 1), puis de la prise de décision et du contrôle (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les fonctions de représentation

La réforme a tenu à conserver le maire en tant que première autorité de la commune. Le codecontinue à compter sur le maire en ce qui concerne la communication avec l'extérieur« sous réserve des attributions propres du secrétaire exécutif »^149(*). Figure phare, le maireparle et agit donc au nom de la commune dans des conditions précises. De plus, sur son territoire, le maire demeure le représentant du pouvoir central. Dans ce cadre, c'est par exemple lui qui assure l'ordre public ou encore la délivrance des cartes nationales d'identité. Les fonctions de représentation dont dispose le maire impliquent nécessairement la représentation de l'administration centrale (A). Mais, elles ne se limitent pas uniquement à ce niveau. Tout comme le secrétaire exécutif, le maire représente également la commune, mais uniquement dans certains cadres. Le maire est donc la figure phare de la communeet à ce titre représente la commune (B).

A : La représentation de l'administration centrale

Le maire, figure d'autorité, représente l'administration centrale devant ses mandants. L'article 16 de la loi 98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut particulier énumère la liste des compétences incluses dans le pouvoir de représentation de l'administration centrale et dont le maire à la charge. Il est vrai que cette loi est désormais caduque après l'entrée en vigueur du nouveau code de l'administration territoriale. Toutefois, il est intéressant de constater à la lecture de cet article que la représentation de l'administration centrale implique les fonctions d'officier d'étatcivil (1). La représentation de l'administration centrale implique également, au regard du code de procédure pénale, que le maire soit un officier de police judiciaire (2).

1 : La fonction d'officier d'état civil

Au titre des fonctions de représentation, en se référant à la loi 98-005 précédemment citée et désormais caduque, l'article 16 énumère que « le maire représente l'État dans la commune dans les domaines suivants : étatcivil, opérations de recensements ; publication et exécution des lois et règlements ; légalisation des signatures ; défense nationale en ce qui concerne le recensement et la défense ». L'une donc des fonctions de représentationque le maire continue d'exercer après la réforme institutionnelle est celle d'officier d'état civil. Cela est vérifié lorsqu'on se réfère à l'article 108 du nouveau code qui dit : « Le maire est officier d'étatcivil. En cette qualité, il reçoit les déclarations de naissance et de décès et procède ou fait procéder à leur enregistrement conformément aux lois et règlements. Il célèbre les mariages. Il procède de même pour tous actes ou jugements affectant l'étatcivil des personnes concernées. Il délivre les extraits des actes d'étatcivil ».

Le maire a longtemps été celui qui délivre les actes d'étatcivil.La même loi précise que le maire peut déléguer au secrétaire exécutif ses fonctions d'officier d'état civil. Le secrétaire exécutif « signe les actes d'état civil sur délégation du maire. Cette désignation ne concerne pas la célébration des mariages »^150(*). De même, le maire est tenu de prendre les mesures idoines pour le recensement de la population présente sur son territoire.

Toutefois, cette disposition du nouveau code de l'administration territoriale doit être tempérée, car elle semble ne pas prendre en compte l'existence de l'ANIP. En effet, le responsable de l'Agence Nationale d'Identification des Personnes a qualité d'officier d'état civil à compétence territoriale nationale^151(*). Dans la pratique, c'est ce dernier qui établit, gère et authentifie tous les actes de l'état civil des Béninois. Depuis quelques années, c'est par le biais de cette agence que les personnes physiques peuvent se faire identifier par un numéro personnel d'identification. A partir de ce numéro, l'ANIP peut délivrer la carte d'identité biométrique, le certificat d'identification personnelle, l'acte de naissance sécurisé, l'acte de décès, l'acte de mariage, etc.

La disposition de l'article 108 du code de l'administration territoriale peut donc aujourd'hui être considérée comme partiellement ineffective. Une norme est effective « soit lorsque ses destinataires la respectent, c'est-à-dire quand ils accomplissent l'obligation à laquelle la règle les soumet, soit quand les autorités chargées de sa mise en oeuvre, juge inclus, l'exécutent, autrement dit lorsqu'ils contrôlent et sanctionnent ses violations »^152(*).

2 : La fonction d'officier de police judiciaire

C'est le code de procédure pénale en République du Bénin qui fait expressément du maire un officier de police judiciaire. Selon les dispositions de la loi modifiée et complétée n°2012-15 du 18 mars 2013 portant code de procédure pénale en République du Bénin, le maire est un officier de police judiciaire. En effet, « les maires exercent les fonctions de police judiciaire...»^153(*). Cette disposition trouve écho au niveau du code de l'administration territoriale qui dispose que « le maire accomplit, sous le contrôle de l'autorité judiciaire, les actes de police judiciaire... »^154(*).

Les actes de police judiciaire évoqués par le code de l'administration territoriale sont énumérés à l'article 27 du code de procédure pénale en vigueur en République du Bénin. « Les maires, les chefs d'arrondissement, les chefs de village ou de quartier de ville sont tenus : d'informer sans délai, les services des forces de sécurité publique, des crimes et délits dont ils ont connaissance ; en attendant l'arrivée de l'autorité de police judiciaire compétente, de veiller à la conservation des indices et traces susceptibles de disparaître et de tout ce qui peut servir à la manifestation de la vérité et à la conservation des armes et instruments qui ont servi à commettre le crime ou le délit ou qui étaient destinés à le commettre, ainsi que de tout ce qui parait être en rapport avec le fait incriminé ou en avoir été le produit ; dans le cas de crime flagrant ou de délit flagrant puni d'une amende d'emprisonnement, d'en appréhender l'auteur et de le faire conduire immédiatement à l'autorité de police judiciaire la plus proche ».

Enfin, il importe de préciser qu'outre ses fonctions d'officier d'étatcivil et d'officier de police judiciaire, le maire, pour le compte de l'administration centrale, organise la protection civile. Il organise aussi les élections dans la mesure sollicitée par la Commission Electorale Nationale Autonome et concourt enfin à l'exécution des décisions de justice.

Mais le maire ne fait pas que représenter l'Etat. Il est avant tout un élu local et exerce à ce titre certaines fonctions de représentation.

B : La première autorité de la commune

La représentation de la commune est attribuée à l'autorité phare de la commune. Cette dernière dispose d'un pouvoir réglementaire. Plusieurs auteurs de la doctrine française notamment ont établi une causalité entre le pouvoir réglementaire local et la libre administration. COSSOBA, citant CALFERTE, affirmait qu'il ne pouvait « y avoir de liberté sans pouvoir de décider »^155(*). Le pouvoir réglementaire local est donc une manifestation de la libre administration caractérisée par une gestion autonome. En clair, les compétences dévolues aux communes doivent se manifester par la capacité de prendre des normes pour les exercer. Le maire est celui à qui le législateur a confié l'usage du pouvoir réglementaire local au nom de la commune (1). Par ailleurs, la loi lui permet de parler au nom de la commune à des manifestations officielles et dans certains cadres (2).

1 : L'exercice du pouvoir réglementaire local

Le pouvoir réglementaire local est « le pouvoir d'édicter des normes réglementaires reconnu aux autorités des collectivités locales »^156(*). La loi reconnaît au maire ce pouvoirlorsqu'il précise que « le maire exerce, dans les cas prévus par les lois et les règlements, le pouvoir réglementaire dans les domaines de compétences de la commune ». La commune en tant que collectivité territoriale décentralisée a des compétences propres. Et c'est au maire que la loi attribue la faculté d'exercer le pouvoir de prendre des normes générales et impersonnelles dans ces domaines. Bien entendu, le champ d'application de ces normes se limite à la collectivité territoriale du maire^157(*).

Mais en tant qu'élu local, le maire exerce également des compétences de l'Etat ainsi qu'il est précisé plus haut s'agissant de ses fonctions de représentation de l'administration centrale. Ces compétences n'ont rien à voir avec les compétences propres de la commune comme il est précisé dans la loi^158(*). Et c'est en ce sens qu'on parle par exemple d'exercice de la police administrative par le maire.^159(*) L'exercice de la police administrative a rapport au maintien de l'ordre public, de la salubrité publique et de la tranquillité publique. Le pouvoir réglementaire local du maire inclut en outre le maintien de l'ordre et de la sûreté, la police des funérailles, la répression des atteintes à la tranquillité publique, etc.

Toutefois, le pouvoir réglementaire local n'est pas le pouvoir de prendre des règlements autonomes. Comme le démontre le professeur Favoreu, il n'y a pas véritablement de pouvoir réglementaire local autonome. Il doit s'exercer dans les conditions prévues par la loi et le code fait bien de le préciser.

Il pourrait néanmoins se poser alors la question de comprendre comment le secrétaire exécutif, premier responsable de l'administration territoriale, peut organiser ses services s'il ne dispose pas d'un pouvoir réglementaire local. En effet, le pouvoir réglementaire ne pouvant être autonome, il tire nécessairement sa source d'une disposition légale. En l'occurrence, c'est au maire que le législateur confie l'exercice du pouvoir réglementaire local bien que le secrétaire exécutif soit l'organe exécutif de la commune.

Cette situation n'est guère une impasse, car le secrétaire exécutif peut néanmoins édicter des normes à caractère général et impersonnel pour assurer le fonctionnement de la commune. Il peut le faire comme le ferait tout chef de service qui prend des circulaires, des lignes directrices, des notes, services, etc. Ce pouvoir, le secrétaire exécutif le tire d'une jurisprudence administrative : l'arrêt Jamart. Cet arrêt, dans la droite ligne de l'arrêt Jasbin avait eu à affirmer que « même dans les cas où les ministres ne tiennent d'aucune disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient comme à tout chef de service de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous leur autorité »^160(*).

Ainsi, sous certaines conditions, le secrétaire exécutif peut édicter des normes bien que ce pouvoir réglementaire autonome connaisse de sérieuses restrictions^161(*).

2 : Le porte-parole de la commune

De la même manière que le secrétaire exécutif représente la commune dans la vie civile et administrative dans ce qui relève de ses attributions propres, le maire, de même, représente la commune dans ses relations avec l'extérieur. C'est d'abord lui qui nomme le secrétaire exécutif. Certes la procédure diffère de la nomination du secrétaire général qui était également de son ressort. Désormais, le secrétaire exécutif est tiré au sort par ses soins après être inscrit dans le fichier national destiné à cet usage. C'est le maire lui-même qui tire au sort son secrétaire exécutif suivant une procédure suivie par un notaire. C'est également lui qui nomme ce secrétaire exécutif pour une durée de 5 ans. La nomination du secrétaire exécutif tire sa source de son aptitude à exercer le pouvoir réglementaire local.

Ensuite, le maire est l'organe qui représente la commune dans les manifestations officielles et solennelles. Il ne faut en effet pas perdre de vue que le maire demeure toujours la première autorité locale. Et c'est tout logiquement que le code dispose que « le maire représente la commune devant les autorités centrales et départementales et dans le cadre de la coopération décentralisée, sous réserve des attributions propres du secrétaire exécutif ».

Dans tous les cas, en dehors de ces compétences, le maire s'assure également du fonctionnement normal des services de la mairie. Le nouveau code précise qu'il veille à la bonne gestion de l'administration par le secrétaire exécutif. Le maire possède alors des compétences de décision et de contrôle.

Paragraphe 2 : La prise de décision et le contrôle

En accord avec les logiques de la Nouvelle Gestion Publique, le maire est désormais cantonné à des fonctions de prises de décision pendant que son secrétaire exécutif doit se charger de l'exécution de ces politiques. La séparation des fonctions politiques de celles techniques a eu pour corollaire de confier au maire des fonctions de prise de décision (A). Pendant et après l'exécution de ces politiques par le secrétaire exécutif, le maire assume en outre un rôle de contrôleur (B).

A : La prise de décision

Le maire au Bénin à l'ère de la NGP dispose de compétences qui l'amènent aujourd'hui à être moins devant les projecteurs. Pourtant, s'il laisse le devant de la scène au secrétaire exécutif dans bien des cas, il fait un travail colossal dans les coulisses. C'est en effet le maire qui doit impulser sa vision à la commune. Cette vision, le maire doit la transcrire dans les documents et instruments dont dispose la commune. Ainsi, seul ou de concert avec ses pairs élus qui forment le conseil de supervision, le maire oeuvre à la préparation des documents stratégiques de la commune (1). Par ailleurs, c'est lui qui impulse sa vision au budget communal dont il définit les orientations (2).

1 : La préparation des documents stratégiques

En premier lieu, rappelons qu'il y a un nouvel organe qui a vu le jour au niveau local. C'est le Conseil de supervision. C'est un organe politique de la commune tout comme le conseil communal et le maire^162(*). Cet organe est composé du maire, de ses adjoints au maire et des présidents des commissions permanentes. C'est sur convocation du maire que le Conseil de supervision se réunit. La loi lui fait obligation de se réunir au moins une fois par mois^163(*). C'est un organe collégial qui délibère à la majorité simple et qui est présidé par le maire. La loi précise qu'en cas d'égalité des voix, celle du maire est prépondérante.

Ensuite, la lecture croisée et combinée des articles 94 et 98 du code de l'administration territoriale nous éclaire sur le rôle important que le maire est appelé à jouer dans l'impulsion de sa vision au sein de la commune. En effet, au même moment que le code précise que la voix du maire est prépondérante en cas d'égalité des voix pendant une délibération du Conseil de supervision, marquant ainsi la place importante que détient le maire dans l'impulsion de sa vision au sein du Conseil, il accorde de larges pouvoirs de décision au Conseil de Supervision. Au nombre des attributions du Conseil de Supervision, l'article 94 du code nous renseigne que le Conseil de Supervision « ... adopte l'organigramme et les manuels de procédures de la mairie pour validation par le conseil communal ; adopte le plan de travail annuel proposé ;[...] approuve le règlement intérieur de la mairie proposé par le secrétaire exécutif ; approuve la grille de rémunération du personnel de la mairie, si elle n'est autrement fixée par des dispositions légales ou réglementaires ».

Il apparait donc évident que les documents de politique sont approuvés par le conseil de supervision même s'ils sont parfois proposés par le secrétaire exécutif. Par ailleurs, en sa qualité de président du conseil communal, le maire contribue à la définition « de documents de politique de stratégie et de planification,notamment le schéma directeur d'aménagement de la commune ou encore le plan de développement de la commune... »^164(*).

2 : L'orientation du budget local

Il est vrai, le maire n'est plus l'ordonnateur du budget communal. Et pourtant, plus que quiconque, il détient une emprise non négligeable sur ce précieux instrument de gestion. Le code de l'administration territoriale aura innové en ce qui concerne la procédure d'élaboration du budget local. Auparavant, le budget local était préparé et rendu exécutoire par le maire, organe exécutif de la commune^165(*). Désormais, la procédure d'élaboration du budget local débute par le débat d'orientation budgétaire. Ce débat, dont la loi prévoit qu'il s'organise dans les mêmes conditions qu'une session, est clôturé par un procès-verbal. Organisé par le conseil communal, le débat d'orientation budgétaire est présidé par le maire au plus tard dans la première quinzaine du mois d'août. La loi précise et martèle que « le débat porte sur les orientations définies par le maire sous le contrôle du conseil de supervision de la commune [...] sur la base des documents de planification pluriannuels »^166(*). Il est aussi précisé que le budget communal est « élaboré sur la base d'un cadrage budgétaire pluriannuel découlant des orientations retenues »^167(*).

En somme, bien que la réforme ait changé l'organe exécutif de la commune et fait du secrétaire le nouvel ordonnateur du budget communal, le maire demeure la première autorité locale et a toujours une certaine mainmise sur le budget de la commune. Les pouvoirs de décision du maire quant aux politiques et stratégies sont complétés par ses fonctions de contrôle.

B : Le contrôle

La situation dans laquelle le code a placé le maire l'oblige à effectuer un contrôle administratif sur certaines décisions du secrétaire exécutif. En effet, la loi affirme que le maire entretient une relation hiérarchique avec le secrétaire exécutif dans ses domaines de compétence. Par ailleurs, étant à la tête du conseil de supervision dont les principales attributions sont la supervision de la bonne marche de l'administration communale, le maire bénéficie d'une double fonction de contrôle. Il peut d'abord faire un contrôle hiérarchique en sa qualité de maire (1). D'un autre côté, il effectue un contrôle de la gestion communale en sa qualité de président du conseil de supervision (2).

1 : Le contrôle hiérarchique

On conçoit mal qu'une autorité administrative puisse exercer ses pouvoirs sans aucun contrôle. Le code de l'administration territoriale a tenu à placer le secrétaire exécutif sous le maire au sein de la commune^168(*). Cette relation de subordination implique donc que le maire peut sous certaines réserves réformer ou annuler les actes du secrétaire exécutif pour diverses raisons notamment l'illégalité ou l'inopportunité.

Il s'agit tout de même d'une situation assez originale, car le secrétaire exécutif dispose d'attributions propres comme le souligne le code^169(*). Aussi, la solution non moins originale qui a été trouvée a été de créer une démarcation en ce qui concerne ces attributions propres. Le code dispose donc que « le secrétaire exécutif entretient une relation hiérarchique ou fonctionnelle avec le maire, selon qu'il s'agisse respectivement d'attributions propres du maire ou d'attributions propres du secrétaire exécutif ». Ainsi, en considérant les attributions propres du maire, le secrétaire exécutif est soumis au contrôle administratif du maire.

En observant les attributions propres du maire, on se rend compte que ce dernier « veille à la bonne gestion de l'administration communale par le secrétaire exécutif »^170(*). En son article 111, le code précise même que « le maire veille à la préparation du budget de la commune par le secrétaire exécutif, sur la base des orientations du conseil de supervision et des documents de planification de la commune ».Est donc inclus dans ses pouvoirs, le contrôle administratif interne.

1 : Le contrôle au nom du Conseil de Supervision

A l'inverse, en sa qualité de président du Conseil de supervision, le maire « supervise » les activités au sein de la commune, en l'occurrence celles du secrétariat exécutif. Désormais, avec ses autres collègues élus locaux qui composent le Conseil de supervision, le maire adopte le budget pour validation par le conseil communal. De même, il adopte le plan de travail annuel proposé par le secrétaire exécutif, l'organigramme et les manuels de procédures de la mairie. Il assure le contrôle de la gestion du secrétaire exécutif et examine les rapports mensuels d'activité du secrétaire exécutif ainsi que les rapports annuels de performance. Il approuve en outre d'autres documents de travail établis par le secrétaire exécutif tels que le règlement intérieur de la commune ou la grille de rémunération du personnel de la mairie. Enfin, c'est le conseil de supervision qui soumet au conseil communal les rapports mensuels du secrétaire exécutif qui sont annexés à son propre rapport trimestriel d'activité^171(*).

Ce contrôle administratif est important et se rapproche du contrôle de l'action publique effectué par les parlementaires. Même si la comparaison ne peut que s'arrêter là, on doit féliciter la réforme pour l'institution de cet organe de supervision et de l'exercice de ce contrôle par le maire et ses collègues.

Mais à l'arrivée, une réforme n'est qu'une révolution silencieuse. En ce sens, on peut s'interroger, tel Romain Pasquier, si « [cette] réforme n'est pas une révolution territoriale silencieuse ? »^172(*).

Chapitre 2 : Une réforme institutionnelle controversée

Peter Ustinov pensait qu'un « conservateur, c'est quelqu'un qui est d'accord avec les réformistes cent ans après leur mort »^173(*). Parmi les critiques qui ont fusé à l'annonce de la réforme institutionnelle de la décentralisation, beaucoup venaient de personnes pour qui, réduire les prérogatives du maire conduirait inéluctablement à affecter la décentralisation qui entrerait selon eux en agonie. Il est évident que toute réforme vient avec son lot de mécontents.

Certes, cette réforme institutionnelle part d'une bonne intention et après deux décennies de décentralisation, il fallait essayer quelque chose d'autre. Mais cela seul ne saurait dispenser la réforme institutionnelle des nombreuses critiques. Ce n'est qu'en nous appuyant sur des arguments factuels et juridiques, que nous essayerons de clarifier les différentes controverses issues de la réforme en l'occurrence celles ayant amenuisé les pouvoirs du maire au Bénin. Aussi, il convient de s'intéresser au bienfondé de la controverse. Le Bénin court-il véritablement vers la mort de sa décentralisation (Section 1) ? Ou,sommes-nous en face d'une réforme salvatrice qui reste tout de même perfectible (Section 2) ?

Section 1 : Une controverse mal située

L'inquiétude s'est soulevée de savoir si le Bénin allait progressivement, mais de façon inévitable vers une fin de sa décentralisation. A la suite de cette réforme, le pays ne serait-il pas finalement un Etat décentralisé uniquement sur le papier pendant que dans la réalité l'entièreté des pouvoirs serait peu ou prou entre les mains d'une seule personne ? En d'autres termes, ne serait-on pas en train de basculer dans une forme de semi-décentralisation du pouvoir avec cette réforme institutionnelle ?

C'est publiquement que certains élus locauxbéninois ont affirmé que leur retirer la fonction d'ordonnateur du budget communal reviendrait à leur ôter une certaine autonomie. Qu'en est-il en réalité ? Nous étudierons en profondeur les controverses autour de cette réforme institutionnelle en nous basant sur la vérité des textes de la décentralisation (Paragraphe 1). Mais étudier les textes ne suffit souvent pas. Il faut prendre en compte l'esprit des textes. En ce sens, il faudrait analyser si la volonté d'atteindre les enjeux de la décentralisation est au rendez-vous dans un tel système (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : D'un point de vue formel

A l'arrivée, pourrait-on affirmer qu'il y a un recul de la décentralisation par rapport à un indicateur ? Quel indicateur pourrait permettre d'évaluer le niveau de la décentralisation ? Un indice qui pourrait tout à fait nous orienter serait la conformité des réformes avec les bases constitutionnelles de la décentralisation. Ces bases qui ont justement consacré la liberté fondamentale qu'est la libre administration des collectivités par des conseils élus. Sous le prisme de ces textes, nous étudierons les différentes controverses liées à la nomination du secrétaire exécutif des communes (A). Nous irons ensuite étudier la controverse liée strictement à la minoration des pouvoirs du maire (B).

A : La controverse liée à la nomination du secrétaire exécutif

Il a été débattu par plusieurs sachants ou non que la nomination d'un organe local ait pu poser problème à la libre administration par des conseils élus. Nous pensons qu'il est opportun de revenir sur le contenu essentiel de la libre administration (1) et ses conditions majeures (2) pour nous assurer si la nomination du secrétaire exécutif les a altéré ou non.

1 : Le contenu essentiel de la libre administration

Il a pu être entendu que la réforme institutionnelle piétinait le principe constitutionnel de la libre administration par des conseils élus. Or l'article 151 de la Constitution ne reconnaît pas l'organe communal qu'est le maire pas plus qu'il ne reconnaît aucun autre organe en dehors du conseil communal. Et c'est justement à cet organe, en l'occurrence le conseil communal, qu'il attribue la liberté d'administrer la collectivité.

Puisque la Constitution n'a pas prévu l'existence d'un organe exécutif ni les modalités de sa désignation, il n'est pas convenable de dire que le changement d'organe exécutif ou des modalités de sa désignation brident cette liberté fondamentale.

Il a pu être discuté que le maire étant un élu communal c'est à lui qu'il revient de diriger l'action communale. Mais une fois encore, la Constitution ne fait pas de restriction sur le mode de désignation des organes communaux. La seule obligation étant que ce soit les conseils communaux qui exercent les compétences de la collectivité. Cette obligation fixée par le constituant postule deux exigences.

D'abord, le conseil communal doit disposer d'attributions effectives dans le cadre de l'application de la libre administration. Si cela semble évident, le Conseil Constitutionnel français l'a quand même rappelé dans sa jurisprudence sur le statut de la Nouvelle-Calédonie^174(*). C'est ce qu'on pourrait qualifier de contenu essentiel de la libre administration par des conseils élus.

2 : Un exécutif responsable devant les conseillers communaux

La seconde exigence qui peut être déduite de la première est que tout organe, en l'occurrence exécutif, de la collectivité doit être responsable devant le conseil communal. En d'autres termes, c'est le conseil communal qui dispose des compétences et qui accepte de les déléguer à un autre organe. En la matière, le Conseil constitutionnel français a aussi montré le chemin en exigeant que même si un organe exécutif non élu est placé à la tête d'une collectivité, cet organe doit être responsable devant l'assemblée délibérante^175(*). Dans le cas de la nomination du secrétaire exécutif local, il faut rappeler que c'est le maire, un organe élu issu du conseil communal qui nomme le secrétaire exécutif ; que ce dernier entretient une relation de subordination avec le maire en ce qui concerne les attributions du maire ; et que par conséquent, le secrétaire exécutif est responsable devant le maire et devant tous les autres conseillers communaux.

Nous remarquons donc aisément que toutes les exigences de la libre administration sont respectées par le nouveau code de l'administration territoriale. De plus, c'est par une norme législative que la réforme a été opérée. Portée par le législateur, cette réforme se retrouve donc dans le sens de l'article 98 de la Constitution.

B : La controverse autour de la minoration des pouvoirs du maire

Un autre aspect de la réforme qui a pu faire couler assez d'encres et de salives est la minoration des pouvoirs du maire. En effet, avec l'apparition de deux nouveaux organes locaux à savoir le secrétaire exécutif et le conseil de supervision, l'on pouvait s'attendre à voir les pouvoirs du maire s'amenuiser. Cependant le maire au Bénin, bien qu'il ait perdu en influence, demeure à ce jour la première autorité locale (1). De plus, son influence demeure intacte en ce qui concerne la direction de la commune, car il est toujours celui qui impose et fait appliquer sa vision pour le développement de la commune(2).

1 : La première autorité locale

Le maire a aujourd'hui perdu la gestion de son budget, il n'est plus l'organe exécutif en charge de la gestion communale. Et pourtant, c'est lui qui demeure la première autorité locale. Il est d'abord auréolé d'une double légitimité. Il détient une légitimité populaire étant un élu local. Par ailleurs, il est plébiscité par ses pairs qui l'ont élu maire. Cette double légitimité l'oblige et c'est à juste titre qu'il est chargé de l'élaboration des documents politiques, stratégiques et de planification de la commune et qu'il oriente aussi le budget. La minoration des pouvoirs du maire n'a en rien affecté sa fonction de première autorité locale. De toutes les manières, c'est le maire qui est porté par ses pairs pour implémenter sa vision et le secrétaire exécutif ne vient pas pour rivaliser avec le maire. Il est d'ailleurs clair que c'est le maire qui nomme le secrétaire exécutif avec qui il signe un contrat de cinq ans. Par ses fonctions de décisions, ses fonctions de contrôle et enfin par sa place au sein du conseil communal et du conseil de supervision, le maire montre clairement qu'il est celui qui dirige l'action locale.

2 : Le responsable de l'impulsion locale

Faut-il le rappeler, le secrétaire exécutif a beau détenir un rôle majeur au sein de l'administration locale, ses fonctions ne sont qu'exécutives. En conséquence, il reçoit ses directives directement des élus et se voit contrôlé dans sa gestion de la commune par ces élus. En outre, le conseil de supervision est présidé par le maire dont la voix est prépondérante. Les deux nouveaux organes qui sont donc venus minorer les pouvoirs du maire ne lui enlèvent alors pas la responsabilité de faire développer la commune en y impulsant sa vision.

Par les prérogatives que le législateur lui a confié de démettre le secrétaire exécutif en cas d'insuffisance de résultats, il est marquant de faire observer que la responsabilité de faire développer la commune incombe au maire. Il a toujours le devoir sacré de penser au mieux-être de ses électeurs, citoyens et contribuables à qui il a fait des promesses de campagne.

Paragraphe 2 : Au regard des enjeux de la décentralisation

Si l'on doit s'attarder sur les enjeux de la décentralisation béninoise, on peut remarquer qu'elle vise à soutenir et à accélérer le développement humain sur toute l'étendue du territoire et à lutter contre l'extrémisme violent. Ce sont là des objectifs de la décentralisation qui restent spécifiques au contexte béninois (A). Toutefois, la décentralisation vise des enjeux quasi-universels propres à tout processus de décentralisation et sans lesquels elle perdrait en légitimité (B).

A : Les enjeux propres aux spécificités béninoises

Toute décentralisation a ses spécificités, car elle est bien souvent guidée par des impératifs nationaux. Au lendemain de la Conférence Nationale de 1990, le besoin de refonte de l'organisation territoriale répondait certes à des aspirations de libertés et de gestion efficiente des services publics, mais il y avait également un besoin d'utiliser la décentralisation pour parvenir à un développement inclusif du pays. C'est pour cela que très tôt, la décentralisation a été pensée comme un outil pour le développement équilibré de l'ensemble du territoire national (1). Désormais, avec la montée de l'extrémisme violent au Sahel depuis quelques années ; extrémisme violent qui au demeurant touche dorénavant notre pays dans sa partie septentrionale, il y a une volonté politique de contrer l'extrémisme violent par un transfert de ressources, de compétences et de responsabilités aux autorités locales (2).

1 : Le développement équilibré de l'ensemble du territoire national

Le développement local est une expression générique qui peut recouvrir tellement de réalités selon qu'on se situe dans tel ou tel contexte. Il fait appel à « la mobilisation de l'ensemble des ressources humaines, économiques, socioculturelles, politiques et naturelles locales, pour l'amélioration des conditions de vie des communautés et des collectivités au niveau local »^176(*). Bien que les pays dits développés continuent de parler de développement local en se référant notamment aux compétences de leurs collectivités et aux libertés, la réalité n'est pas pareille dans les pays du sud. Dans ces pays, il y a en théorie un véritable besoin d'utiliser tous les instruments pour aller vers une prospérité partagée. Et la décentralisation est l'un de ces outils qui peuvent permettre d'enclencher et d'accélérer le développement à la base. Clairement, toutes les décentralisations visent le développement local. Mais le développement local prend un tout autre sens lorsqu'on parle des pays du sud qui ont un important retard à combler.

Le Bénin l'a si bien compris que dès le lendemain de la mise en place des premières lois sur la décentralisation - celles de 1999 - les pouvoirs publics ont établi en l'an 2000 des orientations stratégiques de développement pour un Bénin émergent en 2025. Ces orientations postulaient l'utilisation des institutions communales pour « un développement équilibré de l'ensemble du territoire national et d'une réduction effective de la pauvreté »^177(*). Le mot-clé ici étant le mot équilibré. Mieux, il suffit de parcourir les compétences que la loi reconnaît aux communes béninoises pour se persuader que le législateur a entendu utiliser les communes comme le catalyseur du développement à la base.

Or, les collectivités ne peuvent véritablement assurer ce rôle que si l'on promeut la bonne gouvernance dans la gestion des affaires locales. C'est ainsi que les programmes s'étaient résolus à assurer une bonne gouvernance à tous les niveaux, caractérisée par « ... une gouvernance concertée, une administration performante, ainsi qu'une culture de transparence dans la gestion des affaires publiques ... »^178(*).

2 : Pour la sécurité locale dans un contexte de troubles

« Les graves crises et menaces sécuritaires auxquelles font face les États africains ces 15 dernières années ne sont pas des catastrophes naturelles. Elles trouvent leur source dans le faible ancrage de l'État au niveau local, et ce au moyen du service public »^179(*). Avec la recrudescence de l'extrémisme violent dans la région septentrionale du Bénin. Tous les efforts sont menés pour vaincre la menace et restaurer l'autorité de l'Etat dans les régions menacées. Dans cette lutte, les collectivités,en particulier celles membres de l'Association béninoise des Communes Frontalières (ABCF), sont sollicitées pour aider à asseoir l'autorité de l'Etat et endiguer la menace terroriste en partenariat avec d'autres structures de l'Etat telles que l'Agence béninoise de Gestion Intégrée des Espaces Frontaliers (AGeGIEF).Il est évident que des collectivités territoriales financièrement et institutionnellement à mal risquent de faciliter l'incursion des djihadistes depuis la partie septentrionale du pays. Cela est valable notamment pour les communes limitrophes du Burkina Faso et du Niger. C'est pour cela que des efforts sont faits en particulier par la création d'une Unité Spéciale de Surveillance des Frontières ou encore la création de gendarmeries et de commissariats dans ces régions. Dans ce contexte, les forces de sécurité sont placées sous l'autorité du maire et lui rendent compte régulièrement.

Des efforts sont également faits, en partenariat avec les ministères sectoriels pour rendre leur dignité et leur fierté d'appartenir à la nation béninoise aux habitants des espaces frontaliers. Les communes concernées s'activent à renforcer la présence des services publics de base tels que l'eau potable, l'énergie électrique, etc. Par la construction des écoles, la dotation en enseignant, la construction de centres de santé, etc., l'administration centrale en concertation avec les communes, s'active pourlutter contre l'extrême pauvreté et fragiliser ainsi les discours haineux précurseurs des poches de radicalisation.

D'un autre côté,le Conseil des ministres en date du 22 février 2023 a adopté un décret qui étend les règles relatives à la création de la Police Municipale. Il est vrai que ce conseil des ministres a évoqué « les atouts économiques et touristiques de certaines communes » qui ne sont pas à statut particulier pour justifier partiellement l'extension de la Police Municipale à toutes les communes du Bénin. Mais une lecture plus attentive du compte rendu du Conseil des ministres montre déjà que le décret mentionné veut que la Police municipale puisse concourir également sur le territoire de la commune « aux missions de sécurité intérieure assurées principalement par la Police républicaine »^180(*). Il faut donc opérer des réformes qui pourront rendre performante l'action locale au plan sécuritaire. D'ailleurs, il est prévu le recrutement de 1100 élèves agents pour la Police municipale^181(*).

A l'arrivée, cette réforme institutionnelle va dans le sens de la gestion efficace de la commune pour l'atteinte des objectifs de développement. Dans sa conception, elle cherche à favoriser la lutte contre la pauvreté et le développement équilibré de l'ensemble du territoire national, tout en faisant face aux défis contemporains des communes béninoises. Pourtant, s'organiser pour une prise de décision rapide et efficace au niveau des collectivités ne doit pas se faire sans tenir compte de la quintessence de la décentralisation.

B : Les enjeux quasi-universels de la décentralisation

Sans doute qu'il faut rappeler cette célèbre affirmation du doyen Hauriou : « s'il ne s'agissait que du point de vue administratif, la centralisation (prise ici au sens de déconcentration) assurerait au pays une administration plus habile, plus impartiale, plus intègre, plus économe que la décentralisation. Mais les pays modernes n'ont pas seulement besoin d'une bonne administration, ils ont aussi besoin de liberté politique »^182(*). Ce rappel pourra nous servir pour montrer que d'abord la décentralisation,dans sa conception francophone, vise à mettre en application la libre administration en tant que liberté publique. Cela ne peut se faire sans l'existence d'une démocratie locale (1). En la matière l'élection, est non équivoque à la réalisation de la décentralisation. Mais il y a également une volonté de rapprocher les organes de décision des mandants via l'application du principe de subsidiarité (2).

1 : La démocratie locale

La démocratie locale permet d'intéresser les citoyens à la base à la chose publique. C'est Tocqueville qui disait que « Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du public, elles lui en font goûter l'usage paisible en les habituant à s'en servir »^183(*). Il y a donc une volonté pour les Etats démocratiques décentralisés de construire la démocratie à partir de la base. Cela implique concrètement un besoin de renforcer la démocratie par le rapprochement des niveaux de prise de décision de ceux qui sont le plus touchés par les normes de l'Etat. Il est espéré que cela contribuera à renforcer le processus démocratique. Ce constat s'applique également au Bénin et cette réforme malheureusement échoue sur ce point. La nomination est aux antipodes de l'idée de la démocratie locale. Mais il faut reconnaître que cette nomination n'altère que très peu la démocratie locale.

2 : Les autres enjeux classiques de la décentralisation

Parmi les autres enjeux classiques de la décentralisation, l'application du principe de subsidiarité qui permet la prise de décision plus adaptée aux aspirations et besoins de la communauté est par exemple un enjeu de la décentralisation bien connu.

La recherche de l'efficience de l'action publique pour aboutir à une accélération de la croissance économique ou une plus grande stabilité de la société n'est pas à occulter. En effet, bien appliquer le principe de subsidiarité a pour corollaire le développement de la collectivité.La réforme institutionnelle a maintenu l'application du principe de subsidiarité. La formule promet également une plus grande efficacité des prestations de services publics, ce qui selon la PONADEC peut avoir des retombées positives sur la croissance.

Section 2 : Une inévitable restructuration de la réforme institutionnelle

Si d'un point de vue formel, la minoration des pouvoirs du maire n'est pas en déphasage avec la Constitution stricto sensu, et qu'également au regard des enjeux de la décentralisation la restructuration des pouvoirs des organes locaux est bienvenue, il y a tout de même matière à s'inquiéter. L'on pourrait difficilement s'empêcher de remarquer que le maire, figure tutélaire de l'administration communale s'est retrouvée avec une portion congrue de prérogatives du fait de la réforme institutionnelle alors que, dans la recherche de la bonne gestion locale, l'inverse aurait pu se faire (paragraphe 1).Cependant quel que soient les prérogatives du maire, nous pensons que l'accent devrait être mis sur les mécanismes de contrôle et le régime de responsabilité des acteurs locaux. C'est le gage d'une administration territoriale moins à la traine (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Vers un nécessaire renforcement des prérogatives du maire

La réforme organique au sein des communes a largement minoré lesprérogatives de l'édile au Bénin. Comme nous l'avions montré, les raisons qui sous-tendent cet affaiblissement des maires ne sont pas que managériales. Et en ce sens, on peut déplorer cette réforme institutionnelle qui pouvait bel et bien renforcer les prérogatives du maire (A) sans affecter la séparation des fonctions politiques de celles techniques, car, comme nous le verrons plus tard, le problème des communes ne se situe pas au niveau des pouvoirs du maire. D'ailleurs cela ne serait absolument pas une idée originale, car des Etats comme le Pays-Bas disposent d'une organisation locale marquée par une cogestion avec pourtant un exécutif fort (B).

A : Le maire, une institution locale à renforcer

Bien qu'on ne puisse pas dire grand-chose sur le respect de la libre administration par la réforme institutionnelle, on ne peut s'empêcher de remarquer que la minoration des prérogatives du maire ne tient pas compte des engagements internationaux en matière de décentralisation. Au 51^e congrès de l'Association des Maires de France en 1968, d'Archicourt affirmait que « le maire doit accepter plus d'autorité et réclamer plus d'autonomie ». Aujourd'hui, plus que jamais, cette affirmation prend son sens dans un contexte béninois où la décentralisation se veut être un outil efficace pour un développement harmonieux de l'ensemble du territoire national. En tenant compte de la nécessité de renforcer les pouvoirs du maire (2), on peut s'étonner du mépris des engagements internationaux du Bénin en matière de décentralisation qui exigent un maire dépositaire des fonctions exécutives locales(1).

1 : Le mépris des engagements internationaux

Le Bénin a ratifié certains instruments internationaux qui l'engagent en matière de décentralisation. En effet, à l'arrivée, bien qu'à la lecture combinée des articles 98 et 151 de la Constitution la réforme institutionnelle ne semble pas poser d'inquiétudes, elle suscite des interrogations lorsque l'on se tourne vers l'article 5 de la Charte africaine des valeurs et des principes de la décentralisation. « Les gouvernements locaux ou les autorités locales ont, conformément à la législation nationale, le pouvoir de gérer, de manière responsable et transparente, leur administration et leurs finances à travers des assemblées délibératives et des organes exécutifs démocratiquement élus »^184(*). Il faudrait comprendre que tous les organes de la commune doivent être élus, y compris l'organe exécutif. De même, la réforme institutionnelle a, semble-t-il, fragilisé l'autorité du maire au profit de l'administration centrale. Il est vrai que de tout temps, dans la pratique, la décentralisation a toujours été couplée avec la déconcentration pour décupler l'efficacité et l'efficience des actions^185(*). Cependant, avec la nouvelle réforme institutionnelle, le secrétaire exécutif peut être démis par une procédure dans laquelle les organes de la commune, à commencer par le maire, n'ont pas besoin d'intervenir. C'est d'ailleurs déjà arrivé. En outre, le secrétaire exécutif peut recevoir des instructions et recommandations directement de la Présidence par le biais de la Cellule de suivi et de contrôle de la gestion des communes. Pour un auteur, les communes béninoises font face à une pression « permanente de la part de l'Etat qui apporte la part la plus importante des ressources mobilisées par lesdites communes »^186(*). Or, la Charte africaine des valeurs et des principes de la décentralisation fait obligation aux Etats signataires de « créer les conditions propices à la prise de décision, à l'élaboration, à l'adoption et à la mise en oeuvre des programmes et des politiques aux niveaux inférieurs du gouvernement où les gouvernements locaux ou les autorités locales offrent une meilleure garantie de pertinence et d'efficacité »^187(*).

2 : Le besoin de renforcer les pouvoirs du maire au Bénin

Pour faire face aux défis de la commune, que ce soit en matière de développement local, de bonne gouvernance et de rationalisation des dépenses, l'expérience a montré que les communes qui ont eu des exécutifs forts, des maires forts, ont eu plus de résultats. Forts en termes de personnalité et de vision, car nous le savons, il y a une universalité de la structure et du fonctionnement des communes au Bénin. L'exemple du maire Luc Atrokpo, président de l'Association Nationale des Communes du Bénin et ancien maire de la commune de Bohicon, est parlant. Ainsi, un maire aux prérogatives renforcées peut faire la différence dans sa gestion et dans sa vision. Ayant entre ses mains la gestion des ressources humaines, matérielles et financières de la commune, le maire peut manoeuvrer à sa guise pour être efficient. Bien entendu, les dérives que ce renforcement pourrait générer sont à envisager. Mais peut-être que le problème ne se situe pas au niveau des élus locaux ni à la portion de prérogatives qui leur est confiée.

B : Cas de la structure des collectivités locales aux Pays-Bas

Il existe des cas de formules pour lutter contre la mauvaise gestion et pallier les défaillances constatées chez les élus locaux. L'une des formules les plus intéressantes se trouve en Hollande. Les collectivités locales hollandaises sont toutes soumises sans exception aux principes de cogestion et de prise de décision collégiale (1) et le bourgmestre (l'équivalent du maire) est nommé par le gouvernement central (2).

1 : Un exécutif collégial

Aux Pays-Bas, c'est le conseil communal qui dirige la commune. Ce conseil est composé de membres élus au suffrage universel direct pour un mandat de quatre ans. A son tour, cette assemblée délibérante élit un exécutif collégial. On appelle cet organe le Collège du bourgmestre et des échevins^188(*). L'organe exécutif de la collectivité locale aux Pays-Bas est généralement pluripartisan tenant compte de tous les courants politiques au sein du conseil municipal. Le bourgmestre est celui qui dirige le Collège et qui préside aussi le Conseil. C'est l'équivalent du maire dans le système hollandais. Il est nommé par l'administration centrale sur proposition de son représentant dans la province parmi une liste de personnalités sélectionnées par une commission communale^189(*).

Il est intéressant ici de remarquer que c'est un organe collégial qui exécute les décisions du conseil communal. La gestion cavalière du maire qu'on observe en France et au Bénin par exemple laisse donc place à une gestion collégiale avec une prise de décision par concertation.^190(*) Ce système de gouvernance est très intéressant à bien d'égards, car il limite les risques de navigation à vue et de gestion hasardeuse. Un chef de l'exécutif qui doit prendre des décisions de manière collégiale sera beaucoup plus enclin à justifier certaines prises de décision, à convaincre et à persuader de la justesse de sa vision et de ses choix. Cela est d'autant plus prononcé dans un système comme celui hollandais. En effet, dans un tel système, l'organe exécutif collégial est pluripartisan. Il est donc représentatif de la configuration politique du conseil municipal avec plusieurs courants de pensée. Par-dessus tout, il est présidé par un chef nommé. Cela a l'avantage d'offrir plusieurs obédiences au collège du bourgmestre et des échevins.

C'est également un système qui permet aux élus communaux de confier la gestion de la collectivité à des personnes en qui ils ont une certaine confiance notamment par rapport aux domaines d'expertise. D'ailleurs en ce sens, reconnaissons au conseil de supervision sa ressemblance avec un tel modèle, car il est composé des présidents des commissions permanentes qui sont censés être des sachants dans leur domaine. Mais à la différence du conseil de supervision qui n'est d'ailleurs pas l'organe exécutif de la collectivité locale au Bénin comme nous l'avons vu tout au long de cette étude, le collège du bourgmestre et des échevins est composé de personnalités qui ne siègent pas au conseil communal bien qu'issues de ce conseil. Lorsqu'un conseiller municipal est désigné pour être échevin, il démissionne de son poste de conseiller. Cette donnée est capitale pour assurer une séparation des fonctions.

Enfin, les échevins sont responsables individuellement et collectivement devant le conseil municipal. C'est en effet le conseil qui fait faire. C'est lui qui détient la plus grande légitimité et en ce sens, tout organe exécutif devrait logiquement être responsable devant lui.

On peut facilement reproduire un tel système dans le contexte béninois en permettant à des personnes hautement qualifiées de composer l'organe exécutif collégial de la commune. Cela aura l'avantage d'améliorer la qualité de la prise de décision au niveau de la commune. Des aménagements peuvent aussi être entrepris comme le fait de permettre au conseil communal de choisir des membres de l'organe exécutif collégial en dehors des conseillers élus après avis de non-objection du préfet. On peut rendre encore plus performant cet organe en posant des critères d'admission à ses membres. Il ne faudrait pas oublier qu'il s'agit de fonctions à la fois politiques et administratives qui requièrent un minimum de compétences.

Enfin, le plus intéressant est que l'on aurait pu implémenter une telle réforme sans toucher à un seuil iota des bases constitutionnelles de la décentralisation au Bénin. Et avec un tel système, le maire aura plus de prérogatives pour conduire sa vision au niveau local.

2 : Une nomination du maire

Or, pour empêcher les dérives, on peut exiger que le maire soit une personnalité apolitique comme aux Pays-Bas. Il convient justement de s'attarder une seconde sur le mode de désignation du bourgmestre en Hollande. L'équivalent de notre maire en Hollande est nommé par l'administration centrale. Il faut constater que cela contraste avec beaucoup de systèmes, mais l'on retrouve un tel cas également en Belgique^191(*) ou en Allemagne jusqu'à la fin des années 90^192(*). Ce qui est plutôt intéressant avec le système hollandais, c'est que le bourgmestre est nommé suivant une procédure qui implique plusieurs institutions. Ainsi, le bourgmestre est désigné par le pouvoir central sur proposition du pouvoir régional qui fait son choix parmi les propositions d'une commission communale. Ici, on dira que le maire est désigné par un décret sur proposition du préfet qui doit choisir le candidat parmi les propositions d'une commission communale au sein du conseil communal. Cette méthode de désignation plait, car elle reçoit l'assentiment de quasiment toutes les autorités impliquées dans le processus de décentralisation.

Par ailleurs, le bourgmestre une fois nommé dirige le collège des échevins avec droit de vote. S'il préside aussi le conseil communal, précisons qu'il n'a pas un droit de vote au sein de ce conseil^193(*).

Organe local à part entière comme le maire au Bénin, le bourgmestre partage le pouvoir exécutif local avec le Collège du bourgmestre et des échevins. C'est la même chose au Bénin avec le maire qui partage ce pouvoir avec le Conseil de Supervision et le Secrétaire Exécutif. Le bourgmestre est toutefois assisté par un secrétariat municipal qui a des attributions moindres que celles du secrétaire général en France^194(*).

Cette organisation peut parfaitement être adaptée au contexte béninois sans avoir à toucher aux bases constitutionnelles de sa décentralisation. Il faudrait remarquer que la réforme institutionnelle qui a permis l'arrivée du secrétaire exécutif dans les mairies se justifiait d'une part par l'impossibilité de trouver dans toutes les 77 communes du Bénin, la compétence nécessaire parmi les élus communaux pour diriger la collectivité. Et même si l'on aurait pu retrouver une personne compétente à même de diriger la collectivité au sein de chaque conseil communal, nous savons que ce n'est pas le plus compétent ou le plus apte à diriger la commune qui est élu maire par le conseil communal. Partir de la désignation du maire par nomination a l'avantage de mettre à la tête de la collectivité des personnalités compétentes et agréées par le conseil communal. On peut leur interdire de faire partie d'un parti politique ou de participer à des élections comme c'est le cas actuellement avec le secrétaire exécutif. Le maire deviendra à cet effet un fonctionnaire qui pourra une fois son temps épuisé à la tête d'une commune être nommé ailleurs comme c'est le cas aux Pays-Bas^195(*).

Toutefois, en dépit de toutes les tractations autour des prérogatives du maire et de leur impact sur la performance de la gestion communale, il semble que les efforts devraient se concentrer sur un autre pan de la gestion locale.

Paragraphe 2 : Renforcer les mécanismes de contrôle

Il est facile de remarquer que la solution d'un exécutif collégial n'est pas idéale non plus. En définitive, existerait-il une formule parfaite ?Peu après la promulgation puis l'entrée en vigueur du code de l'administration territoriale en République du Bénin, le conseil des ministres a, sur proposition du Président de la République adopté un décret portant création, attributions, organisation et fonctionnement de la Cellule de suivi et de contrôle de la gestion des communes. C'est un signe, car aussi bien la réforme institutionnelle telle qu'elle se présente actuellement ou encore la solution d'un exécutif collégial telle que présentée dans cette étude ne garantit pas une gestion locale optimale. D'ailleurs, bien qu'il reste encore à dire et à faire, la seule création de cette cellule prouve à suffisance qu'au-delà des pouvoirs des organes, c'est sur les mécanismes de contrôle qu'il faut se focaliser afin d'obtenir une gestion locale efficace (A). Dans cette optique de contrôle et d'évaluation, il serait aussi opportun de consacrer au sein de chaque commune un contrôleur de l'administration locale (B).

A :La Cellule de Suivi et de Contrôle de la Gestion des Communes

L'efficacité et la performance de l'action publique locale ont été au coeur de la réforme de l'administration territoriale. Cela n'est pas un fait nouveau. Cependant, il est intéressant de remarquer que les contrôles effectués à divers niveaux mettent peu d'accent sur l'efficacité de la gestion. En la matière la Cellule de suivi et de contrôle de la gestion des communes doit renforcer son statut juridique (1). Il serait également souhaitable que la Cellule mette en avant un peu plus l'Indice de bonne Gouvernance Locale (2).

1 : Donner une base législative à la CSCGC

D'abord, il nous semble impératif de donner un statut législatif à la Cellule de suivi et de contrôle de la gestion des communes, car c'est à la loi qu'il revient de déterminer les bases de tout ce qui touche potentiellement à la libre administration selon ce que dit l'article 98 de la Constitution béninoise. Pour éviter toute discussion donc, la Cellule de suivi gagnerait à avoir un statut législatif quitte à ce qu'un décret définisse son AOF (attributions, organisation et fonctionnement).

Ensuite, la Cellule fait bien de superviser la bonne implémentation de la réforme et la gestion locale. Cependant, elle pourrait également accentuer ses missions sur l'efficacité des décisions prises au lieu de se limiter au contrôle des procédures. Ce type de contrôle, qui peut impliquer tous les acteurs locaux, permettra de vérifier l'existence des réalisations sur le terrain, de sanctionner les coûts de prestation prohibitifs et exagérés ou encore les abus de droit (les techniques de contournement des restrictions en matière de marchés publics par exemple). Mener des contrôles qui ne se limiteront pas aux pièces justificatives et aux rapports permettra de privilégier l'efficacité et l'efficience de la gestion locale.

Enfin, il peut être envisagé la mise en place d'une plateforme numérique pour recueillir anonymement, les avis, plaintes et suggestions des citoyens. Une formule peut être trouvée pour que les résultats issus du traitement de ces demandes soient pris en compte dans les orientations à venir.

2 : Mettre en avant l'IGL

L'indice de bonne Gouvernance Locale (IGL) est un instrument très important qui mesure la qualité et les performances des communes. Il serait opportun que la Cellule de Suivi se saisisse d'un tel indicateur pour permettre une émulation positive entre les acteurs locaux des 77 communes. Mettre en avant une telle notation permettra aux différents acteurs locaux de connaitre leurs axes d'amélioration et de jauger leur niveau par rapport à leurs pairs des autres communes. Des réflexions peuvent aussi être menées pour améliorer cet outil d'évaluation.

Il peut être enfin envisagé l'instauration de mesures visant une meilleure transparence de l'action locale. En ce sens, il peut s'agir de publier les rapports d'audits de la Cellule ou de tout organisme compétent.

B : Instaurer le contrôle de gestion de l'administration locale

D'un autre côté, nous pensons que les communes béninoises gagneraient à avoir en leur sein des contrôleurs qui auront pour mission d'aider les acteurs locaux à réussir leurs missions d'intérêt général. La création d'un poste de contrôleur de l'administration locale est nécessaire et permettra de viser l'efficacité de la gestion locale. Nous pensons qu'il serait plus opportun qu'un professionnel s'occupe du contrôle de la gestion des communes plutôt que ce soit le conseil de supervision.Le poste de contrôleur de gestion qui existe déjà en France est celui d'un professionnel. Ce dernier travaille en étroite collaboration avec le maire pour allier performance et efficacité au sein de l'action locale (2). Mais, bien que d'une part les responsables de l'action locale disposent déjà d'un conseiller financier en la personne du trésorier communal et que d'autre part, le conseil de supervision a pour rôle de contrôler la gestion du secrétaire exécutif,la commune aura besoin d'un conseiller de gestion pour l'élaboration et l'exécution des politiques et stratégies (1).

1 : Le conseiller des acteurs locaux

Aujourd'hui, les services techniques des ministères sectoriels, l'autorité de tutelle, le trésorier communal ou encore la Cellule de suivi et de contrôle de la gestion des communes assistent déjà les acteurs locaux dans la gestion locale. Néanmoins, le maire, et plus globalement les élus locaux,a besoin d'une personne qui soit capable de les aider à prendre les décisions. Cette personne, à la tête de son service, sera le « conseiller du prince » comme on le disait allégoriquement sous la monarchie française,car il apportera les données pour proposer une justification aux décideurs dans leur choix.

Dans cette posture, le contrôle de gestion locale a pour objectif de produire de l'information généralement chiffrée qui servira de base aux interactions et discussions entre les élus locaux. Le but est d'aider à la définition ou à la réorientation des politiques et stratégies locales. Le contrôleur local peut aussi produire des outils ou méthodes pour aider l'administration territoriale à être plus performante.

2 : Le contrôleur de l'efficacité et de la performance

Dans sa posture de contrôleur de résultats, le contrôle de gestion locale cherchera non pas à constater une éventuelle insuffisance de résultats comme le conseil de supervision pourrait le faire, mais à véhiculer une culture du résultat et de la performance pour qu'il y ait une maîtrise des coûts. Il cherchera aussi à mesurer la qualité du service public. Pour atteindre ses objectifs, le contrôleur analysera la qualité réalisée et perçue d'un service public, l'impact des actions, l'efficacité et la pertinence auprès des électeurs, citoyens et contribuables, le suivi de l'action locale, le climat social, etc. Il devra s'armerd'indicateurs de performances et de tableaux de bord pour viser l'efficacité et la performance dans tous les domaines d'intervention de la collectivité.

Il existe assez de contrôleurs aussi bien à l'interne qu'à l'externe. Les auditeurs en sont un exemple. Cependant, à l'image de la France, le contrôleur de gestion locale servira d'une part à « mutualiser les profits dans une optique d'optimisation, et d'autre part à montrer la performance attendue ou effective »^196(*). C'est un point clé du contrôle qui aidera sans doute la gestion locale béninoise.

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Conclusion générale :

Conclusion Générale

La réflexion sur les pouvoirs du maire au Bénin à l'aune du nouveau code de l'administration territoriale est un exercice qui requiert d'étudier la réforme institutionnelle qui a cours au niveau de l'administration locale. Cette réforme a entrainé l'apparition de deux nouveaux organes au niveau des communes : le conseil de supervision et le secrétariat exécutif. Avec la réforme, les organes de la commune sont désormais le maire, le secrétaire exécutif, le conseil de supervision et le conseil communal.

La constitutionnalisation du droit justifiant que la décentralisation béninoise prenne ses sources dans la Constitution, toute réforme institutionnelle de l'administration territoriale devait être conforme aux fondements constitutionnels de la décentralisation. Au Bénin, les articles 98 et 151 qui encadrent la décentralisation consacrent la libre administration des collectivités territoriales comme une liberté fondamentale et confient exclusivement au législateur le soin de définir ses principes fondamentaux. C'est donc dans le respect de ces principes que la réforme institutionnelle au niveau des communes a vu le jour entrainant une minoration des pouvoirs du maire. La réforme, comme les précédentes, recherche une meilleure gestion locale à travers le renforcement de l'efficacité, de la performance et de la bonne gouvernance. Pourtant à la différence des précédentes réformes, celle-ci est institutionnelle eta dû minorer les prérogatives du maire. Traditionnellement, le maire assure des compétences de gestion communale et des compétences propres qui proviennent de l'administration centrale. La réforme institutionnelle n'a pas affecté les compétences de représentation de l'administration centrale, mais a réduit à sa portion congrue, les compétences exécutives du maire. Le secrétaire exécutif devient l'organe exécutif de la commune administrant les ressources humaines, matérielles et financières de la commune. C'est aussi lui qui prépare et exécute le budget local. Néanmoins, la minoration des prérogatives du maire n'est pas synonyme de son effacement de la scène locale. Au contraire, le maire a assis son influence dans les domaines de la prise de décision et du contrôle de la gestion locale. Cela confirme sa place de première autorité locale bien que l'exécution des décisions incombe au secrétaire exécutif. Dans ses fonctions de décision et de contrôle, le maire est assisté par le conseil de supervision. Etant donné que c'est lui qui nomme le secrétaire exécutif, il peut aussi enclencher une procédure de licenciement pour insuffisance de résultat ou pour faute lourde.

Avons-nous toutefois la certitude que nous pouvons désormais conjuguer au passé les écarts de gestion et les dérives au niveau local ? La réponse est manifestement non comme le démontre l'application de la réforme. Aussi, semble-t-il que la minoration des pouvoirs du maire ne soit pas la solution. Dans un contexte pareil, nous avons repensé la réforme et suggéré de confier au maire la plénitude de la gestion locale tout en l'entourant d'un collège de compétences comme c'est le cas ailleurs. Il pourra être un professionnel nommé qui n'aura pas à s'occuper des préoccupations politiques, mais devra se concentrer sur le développement de la collectivité.

Mais, cette solution n'est pas non plus la panacée. Sans mentionner les difficultés que cette configuration pourrait générer d'un point de vue juridique et même opérationnel, nous suggérons finalement de mettre l'accent sur le contrôle des acteurs locaux. A la suite du code de l'administration, l'Etat a pris le décret portant création, attributions, organisation et fonctionnement de la Cellule de suivi et de contrôle de la gestion des communes. Nous pensons que cette idée est géniale surtout lorsqu'on sait que la cellule est supervisée par un Comité de supervision. Mais au-delà des applaudissements, nous pensons qu'il faudrait renforcer le statut juridique de la Cellule en lui donnant un statut législatif. Nous pensons aussi que les communes devraient disposer de contrôleurs de gestion pour d'une part conseiller et orienter les acteurs locaux et d'autre part évaluer leur performance à travers l'efficacité de leurs politiques.

In fine, ce n'est pas tant les pouvoirs larges du maire qui sont la cause des dysfonctionnements au niveau local qui a justifié la réforme, mais plutôt une mauvaise coordination du contrôle et des mécanismes de contrôle peu efficaces.

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FAVOREU Louis et ROUX André, « La libre administration des collectivités territoriales est-elle une liberté fondamentale ? », Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 12, mai 2002.

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ZERARI Fathi, « L'évaluation de l'autonomie des collectivités territoriales dans les systèmes juridiques d'inspiration française », In Les Annales de droit, décembre 2018, p. 211-227.

III. Thèses et mémoires

ADAMOU Souradjou Karimou, Les déterminants de la qualité de la gestion des communes béninoises, Gestion et management, Doctorat, Université de Lorraine, France, 2021, 287p.

GROUIX Nicolas, Analyse du processus de décentralisation au Rwanda et de sa capacité d'assurer l'habilitation des administrations locales pour le développement économique et la lutte pour l'éradication de la pauvreté, Maîtrise, Université de Québec, Montréal, 2007.

KPATCHA Marc Bidossessi, Problématique du transfert de compétences aux communes : stratégies des acteurs et perspectives, Master en Administration de développement communautaire, Mémoire, UAC, Bénin, 2007.

LAVIGNE Laurent, Le rôle du contrôleur de gestion territorial : construction typologique et identification de déterminants organisationnels à partir d'une étude empirique de la fonction contrôle de gestion dans les grandes intercommunalités, Gestion,Doctorat, Université de Lorraine, 2017, France, 335p.

NANAKO Cossoba, la libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, Doctorat, Droit public, Université d'Abomey-Calavi (Bénin), 2016, 426p.

NGONO TSIMI Landry, L'autonomie administrative et financière des collectivités territoriales décentralisées : l'exemple du Cameroun, Doctorat, Droit public, Paris, Paris-Est Créteil Val-de-Marne, 2010.

PESQUEUX Yvon, New Public Management (NPM) et Nouvelle Gestion Publique (NGP), Doctorat, France, 2020.

IV. Textes juridiques

Constitution du Bénin du 11 décembre 1990 révisée par la loi n° 2019-40 du 07 novembre 2019 portant révision de la Constitution.

Charte africaine des valeurs et des principes de la décentralisation, de la gouvernance locale et du développement local.

Loi 90-008 du 13 août 1990 portant organisation et attributions des Circonscriptions administratives durant la période de transition en République du Bénin.

Loi modifiée n°2012-15 du 18 mars 2013 portant code de procédure pénale en République du Bénin.

Loi n°2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités locales (Sénégal).

Loi n°2021 - 14 du 20 décembre 2021 portant code de l'administration territoriale en République du Bénin.

Loi n° 87-2013 du 11 septembre 2013 portant organisation et fonctionnement des entités administratives décentralisées en République du Rwanda (Rwanda).

Loi n° 01-2006 du 24 janvier 2006 portant organisation et fonctionnement de la Province au Rwanda (Rwanda).

Décret 2018-206 portant attributions, organisation et fonctionnement de l'Agence Nationale d'Identification des Personnes.

Décret 2019-184 du 4 juillet 2019 portant ratification de la Charte africaine sur les valeurs et principes de la décentralisation.

Décret 2022-320 portant catégorisation des communes en République du Bénin.

décret 2022-190 du 16 mars 2022 fixant les rémunérations et les avantages des maires, des adjoints au maire, des secrétaires exécutifs, des présidents de commission, des chefs d'arrondissement, des conseillers communaux, des chefs de village ou de quartier de ville.

V. Jurisprudence

Décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 - Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse (France).

Arrêt n° 349/CA/ECM du 31 juillet 2003, Cour Suprême (Bénin), Contentieux des élections locales.

Arrêt n° 002/CA/ECM du 05 février 2004, Cour Suprême (Bénin).

Arrêt Parc d'activité de Blotzheim et autres, CE N°340213 du 26 novembre 2010 (France).

Décision du Conseil constitutionnel N°2010-95 du 28 janvier 2011 QPC (France).

Arrêt Conseil d'Etat N° 346204 du 20 avril 2011, Départements de la Seine-Saint-Denis et de l'Hérault (France).

Décision du Conseil constitutionnel du 30 juin 2011 N° 2011-143 QPC, Départements de la-Seine-Saint-Denis et de l'Hérault (France).

Arrêt du Conseil d'Etat CE, 24 janvier 2002 N°242128 portant Commune de Beaulieu-sur-Mer contre ministre de l'Intérieur (France).

Arrêt du Conseil d'Etat CE, 1er mars 2006 N°290417 portant Ministre délégué aux collectivités territoriales (France).

Arrêt Commune de Venelles contre Morbelli CE, 18 janvier 2001 N°229247, (France).

Arrêt Ordre des architectes de 1981, CE, ass., 29 avril 1981, (France).

Arrêt CE N° 339145 du 23 mars 2011 (Becavin et autres), (France).

Arrêt CE N° 93824 du 19 janvier 1990 (Bodin), (France).

Arrêt CE N°295296 du 4 juin 2007 (René Caltabellota), (France).

VI. Documents et rapports officiels

ALLAIN Jean-Pierre et coll., L'organisation des collectivités territoriales dans les 15 pays de l'Union européenne, [Rapport de recherche] Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU), 2004, 86p.

BODIGUEL Jean-Luc, Étude sur les fonctions publiques locales en Europe : Pays-Bas, CNFPT - EUROPA, 2004, 24p.

Charte nationale sur la gouvernance locale en République du Bénin, Ministère de la décentralisation, de la gouvernance locale, de l'administration et de l'aménagement du territoire, octobre 2011

CISSÉ Falilou Mbacké & VAN EYNDE Karla, Evaluation du thème « Appui à la décentralisation et gouvernance locale » Etape 2 : Etudes de terrain : Le Bénin, iied, Paris, avril 2006, 480p.

Compte rendu du Conseil des ministres N°06/2023 du 22 février 2023,

Conseil de l'Europe, Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, La démocratie locale et régionale au Royaume-Uni, 26e session, Strasbourg, mars 2014

FMI, Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques, 2007

HOCHET Peter et coll., Livre blanc de la décentralisation financière dans l'espace UEMOA, Edition Labo Citoyennetes, Décembre 2004, 73p.

OCDE, Bonne gouvernance au niveau local pour accroitre la transparence & la redevabilité dans la prestation de services : expériences de Tunisie & d'ailleurs, Paris, 2018, 53p.

OCDE, Réussir la décentralisation : Manuel à l'intention des décideurs, Editions OCDE, Paris, 2019, 239p.

Recueils de lois sur la décentralisation et leurs décrets d'application, Ministère de la décentralisation, de la gouvernance locale, de l'administration et de l'aménagement du territoire, février 2013

VII. Webographie et sites Internet

« Bénin : le maire de Cotonou suspendu » BBC, 29 juillet 2017, https://www.bbc.com/afrique/region-40762287

ADANDE Ginette Fleure, « Les maires béninois ne contrôleront plus leurs budgets », VOA Afrique, 09 octobre 2021, https://www.voaafrique.com/a/d%C3%A9centralisation-au-b%C3%A9nin-retrait-de-la-gestion-financi%C3%A8re-aux-maires-des-communes/6256382.html

APLOGAN Jean-Luc, « Bénin : l'ex-maire d'Abomey-Calavi jugé pour un gros scandale foncier », RFI, 07 juillet 2021, https://www.rfi.fr/fr/afrique/20210707-b%C3%A9nin-le-maire-d-abomey-calavi-jug%C3%A9-pour-un-gros-scandale-foncier

Décentralisation - Une notion spécifique : https://www.droit-cours.fr/decentralisation-notion-specifique/

DOUMANHOUN Arnaud, « Malversation financière dans les administrations locales : la décentralisation gangrénée par la corruption », Quotidien Fraternité, 27 août 2019, https://www.fraternitebj.info/politique/article/malversation-financiere-dans-les-administrations-locales-la-decentralisation

FANOU Ignace, « En détention, Georges Bada rattrapé par un autre scandale », 24h au Bénin, 28 février 2022, https://www.24haubenin.bj/?En-detention-Georges-Bada-rattrape-par-un-autre-scandale

HOUNGBADJI Cochimau, « Bénin : 05 personnes arrêtées dans une affaire domaniale à Ouidah », Bénin Web TV, 25 mars 2022, https://beninwebtv.com/benin-05-personnes-arretees-dans-une-affaire-domaniale-a-ouidah/

http://www.uemoa.int/fr/organes-uemoa/le-conseil-des-collectivites-territoriales

https://www.collectivites-locales.gouv.fr/competences/la-police-administrative

J&P « Bénin/Décentralisation à l'ère de la rupture : jacobinisme, à tort ou à raison ? », Jumelages et Partenariats, 06 octobre 2020, https://www.jumelages-partenariats.com/dossiers.php?n=7523

Programme De Développement Des Nations Unies, « Rapport sur la corruption et la gouvernance au Bénin », undp.org, 20 mars 2013, https://www.undp.org/fr/benin/publications/rapport-sur-la-corruption-et-la-gouvernance-au-b%C3%A9nin (consulté le 13 août 2023)

Le gouvernement annonce une réforme pertinente et innovante des collectivités territoriales : https://www.24haubenin.info/?Le-gouvernement-annonce-une-reforme-pertinente-et-innovante-des-collectivites

TASCIYAN Daniel, « La destitution du maire », Village de la Justice, 13 novembre 2014, mis à jour le 24 juin 2022, https://www.village-justice.com/articles/destitution-maire,18286.html,

Transparency International, « Ampleur de la corruption publique au Bénin », donneesmondiales.com, , https://www.donneesmondiales.com/afrique/benin/corruption.php (consulté le 13 août 2023)

ADO Abdul Wahab, « Dépenses publiques au Bénin : La gestion des marchés publics à l'ère de la Rupture », L'Economiste, (19 août 2022) https://leconomistebenin.com/depenses-publiques-au-benin-la-gestion-des-marches-publics-a-lere-de-la-rupture/ (consulté le 16 août 2023)

www.decentralisation.gouv.bj

Table des matières

AVERTISSEMENT : I

DÉDICACES II

REMERCIEMENTS III

SOMMAIRE IV

INTRODUCTION 5

PARTIE 1 : LES FONDEMENTS JURIDIQUES DE LA DÉCENTRALISATION AU BÉNIN 15

CHAPITRE 1 : LA CONSÉCRATION DE L'AUTONOMIE D'UN POUVOIR EXÉCUTIF LOCAL 17

Section 1 : Le principe constitutionnel de la libre administration 17

Paragraphe 1 : La libre administration face à l'indivisibilité de l'Etat 18

A : La nature juridique de la libre administration 18

1 : Une liberté fondamentale accordée à une personne morale de droit public 19

2 : La libre administration et la décentralisation 22

B : Les limites de l'autonomie locale 23

1 : L'indivisibilité de la République 24

2 : L'indivisibilité de la souveraineté 24

Paragraphe 2 : Les garanties juridictionnelles de l'autonomie locale 25

A : L'apport des juridictions constitutionnelles à la libre administration des collectivités 26

1 : Le cas du Bénin 26

2 : En France 27

B : L'apport des juridictions administratives à la libre administration des collectivités 28

1 : Au Bénin 28

2 : En France 29

Section 2 : La modulation de l'autonomie locale par le législateur 30

Paragraphe 1 : L'institution d'un organe exécutif 31

A : L'organe exécutif d'une commune 31

1 : Les attributions de l'organe exécutif local 31

2 : Les types d'organe exécutif local 32

B : Le choix de l'organe exécutif 32

1 : L'élection de l'exécutif local 32

2 : La nomination de l'exécutif local 33

Paragraphe 2 : La fin de vie des organes locaux 34

A : Le conseil communal 34

1 : La suspension du conseil communal 34

2 : La dissolution du conseil communal 35

B : Le maire 36

1 : La destitution 36

2 : La révocation 36

CHAPITRE 2 : UN CADRE JURIDIQUE ÉPROUVÉ 38

Section 1 : Une recrudescence de la mauvaise gestion locale 39

Paragraphe 1 : Une gestion locale insuffisamment efficace 39

A : L'incivisme managérial 39

1 : La gestion hasardeuse des ressources publiques 40

2 : Les bradages des domaines publics 41

B : Un transfert de ressources en difficulté 41

1 : Des efforts insuffisants 42

2 : Un choix délibéré de l'administration centrale 42

Paragraphe 2 : Une gestion insuffisamment transparente 43

A : Une gestion cavalière 43

1 : La défiance des citoyens 44

2 : La défiance des conseillers 44

B : Une gestion opaque 45

1 : La gestion scabreuse des marchés publics 45

2 : La gestion opaque des finances locales 46

Section 2 : Le besoin d'un toilettage du cadre légal de la décentralisation 46

Paragraphe 1 : Une politisation de la gestion locale 47

A : Une ressource humaine inadéquate 47

1 : Les alliances politiques pour le contrôle du pouvoir local 47

2 : Le clientélisme 48

B : Un échec à atteindre les objectifs initiaux 49

1 : L'échec à sortir les communes de la pauvreté 49

2 : Le développement d'une classe plutôt que de la collectivité territoriale 49

Paragraphe 2 : Des mécanismes de reddition de compte assez peu dissuasifs 50

A : Un régime de responsabilité non exhaustif 50

1 : Les fautes de gestion 51

2 : La prépondérance de la sanction administrative 52

B : Une culture de l'impunité 52

1 : La nature du contrôle 53

2 : Les mécanismes de sanctions 53

PARTIE 2 : LA PLACE DU MAIRE DANS LA LIBRE ADMINISTRATION PAR DES CONSEILS ÉLUS 55

CHAPITRE 1 : UNE RÉFORME INSTITUTIONNELLE BIENVENUE 58

Section 1 : Les logiques de la NGP appliquées à la gestion communale 58

Paragraphe 1 : La séparation des fonctions techniques de celles politiques 59

A : Une quête de performance 59

1 : La performance au niveau local 60

2 : La performance de l'administration locale béninoise 60

B : Une quête de bonne gouvernance locale 62

1 : Un état des lieux peu reluisant 62

2 : Un problème de redevabilité 63

Paragraphe 2 : Les fonctions amputées au maire par la réforme 65

A : L'exécution des décisions du Conseil communal 65

1 : L'administration des ressources de la commune 65

2 : La mobilisation des recettes de la commune 66

B : La représentation de la commune dans la vie civile et administrative 67

1 : La représentation de la commune dans la vie administrative 67

2 : La représentation de la commune dans la vie civile 68

Section 2 : Les fonctions actuelles du maire 68

Paragraphe 1 : Les fonctions de représentation 69

A : La représentation de l'administration centrale 69

1 : La fonction d'officier d'état civil 69

2 : La fonction d'officier de police judiciaire 71

B : La première autorité de la commune 71

1 : L'exercice du pouvoir réglementaire local 72

2 : Le porte-parole de la commune 73

Paragraphe 2 : La prise de décision et le contrôle 74

A : La prise de décision 74

1 : La préparation des documents stratégiques 74

2 : L'orientation du budget local 75

B : Le contrôle 76

1 : Le contrôle hiérarchique 76

1 : Le contrôle au nom du Conseil de Supervision 77

CHAPITRE 2 : UNE RÉFORME INSTITUTIONNELLE CONTROVERSÉE 79

Section 1 : Une controverse mal située 79

Paragraphe 1 : D'un point de vue formel 80

A : La controverse liée à la nomination du secrétaire exécutif 80

1 : Le contenu essentiel de la libre administration 80

2 : Un exécutif responsable devant les conseillers communaux 81

B : La controverse autour de la minoration des pouvoirs du maire 81

1 : La première autorité locale 82

2 : Le responsable de l'impulsion locale 82

Paragraphe 2 : Au regard des enjeux de la décentralisation 83

A : Les enjeux propres aux spécificités béninoises 83

1 : Le développement équilibré de l'ensemble du territoire national 83

2 : Pour la sécurité locale dans un contexte de troubles 84

B : Les enjeux quasi-universels de la décentralisation 86

1 : La démocratie locale 86

2 : Les autres enjeux classiques de la décentralisation 86

Section 2 : Une inévitable restructuration de la réforme institutionnelle 87

Paragraphe 1 : Vers un nécessaire renforcement des prérogatives du maire 87

A : Le maire, une institution locale à renforcer 87

1 : Le mépris des engagements internationaux 88

2 : Le besoin de renforcer les pouvoirs du maire au Bénin 89

B : Cas de la structure des collectivités locales aux Pays-Bas 89

1 : Un exécutif collégial 90

2 : Une nomination du maire 91

Paragraphe 2 : Renforcer les mécanismes de contrôle 93

A : La Cellule de Suivi et de Contrôle de la Gestion des Communes 93

1 : Donner une base législative à la CSCGC 93

2 : Mettre en avant l'IGL 94

B : Instaurer le contrôle de gestion de l'administration locale 94

1 : Le conseiller des acteurs locaux 95

2 : Le contrôleur de l'efficacité et de la performance 95

CONCLUSION GÉNÉRALE 97

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES : XCIX

TABLE DES MATIÈRES CVI

* ¹ OCDE, Réussir la décentralisation : Manuel à l'intention des décideurs, Editions OCDE, Paris, 2019, p.5 - la citation complète est « La décentralisation ne saurait être considérée comme une solution universelle à tous les types de problèmes qu'un pays peut rencontrer, ni comme une finalité en soi ; il s'agit plutôt d'un moyen d'atteindre certains objectifs ».

* ² MENY Yves, Centralisation et décentralisation dans le débat politique français, LGDJ, Paris, 1974, p.25.

* ³ AKEREKORO Hilaire, Droit et finance des collectivités territoriales décentralisées, Abomey-Calavi, Les éditions de la miséricorde, 2020, pp. 20-32. Il s'agissait beaucoup plus d'une application du principe de subsidiarité par laquelle les territoires étaient morcelés pour favoriser une administration de proximité.

* ⁴ NANAKO Cossoba, La libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, Doctorat, Droit public, Université d'Abomey-Calavi (Bénin), 2016, pp.48-49 ; AKEREKORO Hilaire, op.cit., pp.20-21

* ⁵ ADAMOU Karimou, Les déterminants de la qualité de la gestion des communes béninoises, Gestion et management, Doctorat, Université de Lorraine, France, 2021, p.140 ; CRAWFORD Gordon et HARTMANN Christof, Decentralisation in Africa : A pathway out of poverty and conflict ? Amsterdam University Press, Amsterdam, 2008, p.8

* ⁶ CISSÉ Falilou Mbacké & VAN EYNDE Karla, Evaluation du thème « Appui à la décentralisation et gouvernance locale » Etape 2 : Etudes de terrain : Le Bénin, IIED, Paris, avril 2006, p.117

* ⁷ Document de synthèse du séminaire DeLog sur l'efficacité de l'aide, la décentralisation et la gouvernance locale au Bénin, décembre 2012, Grand-Popo - Bénin, pp.50-51

* ⁸ Création du Ministère en charge de la Décentralisation en 2007, création par décret n°2008-274 du 19 mai 2008 de la CONAFIL (Commission Nationale des Finances Locales) chargée d'administrer le FADeC (Fonds d'Appui au Développement des Communes), adoption en décembre 2009 de la PONADEC (Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration), mise en place en 2012 d'un Comité Interministériel de pilotage de la PONADEC.

* ⁹ « L'élaboration d'un code général de l'administration territoriale assez innovant et couvrant les enjeux de la décentralisation de la déconcentration, de l'aménagement du territoire, de la régionalisation du développement et des spécificités des espaces frontaliers ». 13^ème recommandation du Rapport général du Forum 10 ans de décentralisation, 2015.

* ¹⁰ CORNU Gérard (Dir.), Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 12^e édition, col «Quadrige», 2018

* ¹¹ AVRIL Pierre & GICQUEL Jean, Lexique de droit constitutionnel, Que sais-je ?, 4e Edition, PUF, 2013, 164p

* ¹² CORNU Gérard (Dir.), op. cit.

* ¹³ GONOD Pascale et coll. (Dir.), Traité de droit administratif, Tome 1, Paris, Dalloz, 2011, p.326 ; FRIER Pierre-Laurent et PETIT Jacques, Droit administratif, 12e édition, Précis DOMAT Droit public, Paris, 2018-2019, p.189, ss254 ; DUPUIS Georges et coll., Droit administratif, 10e édition, Dalloz, Paris, 2007, p.266 ; WALINE Jean, Droit administratif, 27e Edition, Paris, Dalloz, 2018, ss175 ; VERPEAUX Michel et coll., Les collectivités territoriales et la décentralisation, 9e édition, Paris, Découverte de la vie publique, 2016, p.20

* ¹⁴ VAN LANG Agathe et coll., Dictionnaire de droit administratif, Paris, Dalloz, 7^e édition, col Sirey, 2015

* ¹⁵ Au Rwanda, en Belgique, au Pays-Bas et aujourd'hui encore dans certains landërs en Allemagne - pour ne citer que ces cas - le chef de l'exécutif local n'est pas élu.

* ¹⁶ Le Rwanda est l'un des rares cas, avec désormais le Bénin.

* ¹⁷ Charte africaine des valeurs et des principes de la décentralisation, de la gouvernance locale et du développement local, article 1.

* ¹⁸ Il faut en effet la rencontre de l'autonomie juridique et financière (personnalité juridique distincte de celle de l'Etat), de l'autonomie organique (liberté d'administration) et de l'autonomie fonctionnelle (notion d'affaires locales) pour commencer à parler de décentralisation.

* ¹⁹ VAN LANG Agathe et coll., op. cit.

* ²⁰ CORNU Gérard (Dir.), op. cit.

* ²¹ CORNU Gérard (Dir.), op. cit.

* ²² VEDEL Georges et DELVOLVE Pierre, Droit administratif, Paris, Themis droit public, t. II, p. 388 cité par LALEYE Oladé, La décentralisation et le développement des territoires au Bénin, Paris, Ed. L'Harmattan, 2003, p. 42

* ²³ BORNER-KAYDEL Emmanuelle, « Le principe de libre administration des collectivités territoriales dans la jurisprudence du Conseil d'État », Les Annales de droit, octobre 2016, p10

* ²⁴ BORNER-KAYDEL Emmanuelle, Ibid., p10

* ²⁵ GUINCHARD Serge (Dir.), Lexique des termes juridiques, Paris, 25^e Edition, Dalloz, 2017,

* ²⁶ FAVOREU Louis et coll., Droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 21e Edition, 2019, p. 524.

* ²⁷ ROIG Charles, « Théorie et réalité de la décentralisation », In Revue française de science politique, 16? année, n°3, 1966. pp. 446-449

* ²⁸ NANAKO Cossoba, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l'Ouest francophone, les Éditions du CeDAT, Cotonou, 2018, p. 29

* ²⁹ NANAKO Cossoba, La libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, Doctorat, Droit public, Université d'Abomey-Calavi (Bénin), 2016, p. 353.

* ³⁰ Loi 2021-14, art. 130.

* ³¹ Loi 2021-14, art. 127 et art. 132.

* ³² ADANDE Ginette Fleure, « Les maires béninois ne contrôleront plus leurs budgets », VOA Afrique, 09 octobre 2021, https://www.voaafrique.com/a/d%C3%A9centralisation-au-b%C3%A9nin-retrait-de-la-gestion-financi%C3%A8re-aux-maires-des-communes/6256382.html (consulté le 20 février 2023)

* ³³ DE VISSCHER Christian, Autorités politiques et haute administration : une dichotomie repensée par la NGP ? In : Revue internationale de politique comparée, 2004/2 (Vol. 11), pages 205 à 224 (consultable en ligne)

* ³⁴ HAURIOU Maurice, précis de droit administratif, Paris, 1921, p. 109

* ³⁵ HAURIOU Maurice, op. cit., p. 109 - Beaucoup ont soutenus cette position. D'abord le Président français Paul Deschanel en 1895 pendant qu'il était député l'a affirmé avant Hauriou. Il soutenait que « la décentralisation faisait passer les affaires de la main des fonctionnaires à celle des citoyens et constituait le gouvernement du pays par le pays ». DESCHANEL Paul, La décentralisation, Paris, 1895, p. 44-45. Pour la littérature et dans cette logique, voir ROIG Charles, op. cit., p. 449 ; Auby et Ducos-Ader, Institutions administratives, Paris, 1971, Dalloz, p. 85

* ³⁶ FAVOREU Louis et coll., Droit constitutionnel, op. cit., p. 524 ; VEDEL Georges, droit administratif, Thémis, Paris, 1973, p. 641

* ³⁷ Voir dans ce sens : Décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992 et Décision n° 92-312 DC du 2 septembre 1992 relatives au Traité sur l'Union européenne

* ³⁸ Voir Décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 relative à la loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse

* ³⁹ MENY Yves, op. cit., p. 38

* ⁴⁰ AKEREKORO Hilaire, « La Cour Constitutionnelle et le bloc de constitutionnalité au Bénin », in Afrilex, septembre 2016, pp.10, 17. « Au Bénin, le juge constitutionnel a fait référence au Protocole additionnel A/SP1/12/O1 du 21 décembre 2001 de la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) pour considérer que le vote de la loi d'abrogation de la loi sur la Liste Electorale Permanente Informatisée (LEPI) et le Recensement Electoral National Approfondi (RENA) viole les exigences dudit protocole en matière de transparence et de fiabilité de la liste électorale »

* ⁴¹NANAKO Cossoba, La libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, Doctorat, Droit public, Université d'Abomey-Calavi (Bénin), 2016, p.5

* ⁴² BACOYANNIS Constantinos, Le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales, Paris, Economica, 1993, p. 130 cité par Nanako Cossoba, la libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, Doctorat, Droit public, Université d'Abomey-Calavi (Bénin), 2016, p. 6

* ⁴³ Voir dans ce sens le commentaire de Michel Verpaux sur l'arrêt du Conseil d'État du 18 janvier 2001,

Commune de Venelles c/ M. Morbelli. Verpaux avance que « Le principe de libre administration des collectivités territoriales constitue... une garantie, au même titre que le principe de la séparation des pouvoirs. L'un comme l'autre ne constituent pas des droits, mais peuvent être conçus comme des conditions jugées constitutionnellement nécessaires pour l'affirmation des libertés reconnues dans d'autres dispositions qui ne sont plus alors organiques, mais qui concernent des droits substantiels. La libre administration peut d'ailleurs être conçue comme une forme de séparation verticale des pouvoirs tandis que la forme habituelle de la séparation serait horizontale. L'une comme l'autre ne sont pas des droits, mais des moyens d'asseoir des droits ou des libertés, ils sont des moyens, ils ne constituent pas des buts ».

* ⁴⁴ FAVOREU Louis et coll., Droit constitutionnel, op. cit., p. 930

* ⁴⁵ L'Etat, garant des libertés fondamentales, peut dans certains cas être un sujet de droit qui revendique certaines libertés. C'est notamment le cas en droit international et en droit administratif.

* ⁴⁶ FAVOREU Louis et coll., Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel, 16^e édition, Paris, Dalloz, 2011, p149 : le Conseil constitutionnel français, dans cette décision, consacre en son considérant 29 l'application des libertés fondamentales aux personnes morales en ces termes : « le principe d'égalité n'est pas moins applicable entre les personnes morales qu'entre les personnes physiques »

* ⁴⁷ Voir dans ce sens les décisions du Conseil Constitutionnel 80-119 DC du 22 juillet 1980 ; 81-132 DC du 16 janvier 1982 et 93-329 DC du 13 janvier 1994

* ⁴⁸ Voir les décisions 79-112 DC du 9 janvier 1980, 82-137 et 82-138 DC du 25 février 1982 du Conseil Constitutionnel français

* ⁴⁹ Article 19-3 de la constitution allemande : « Les droits fondamentaux s'appliquent aussi aux personnes morales nationales dans la mesure où ils leur sont applicables en raison de leur nature ».

* ⁵⁰ Article 12-2 de la constitution portugaise : « Toutes les personnes morales jouissent des droits et sont astreintes aux devoirs qui sont compatibles avec leur nature ».

* ⁵¹ FAVOREU Louis et coll. (Dir.), Droit des libertés fondamentales, 7e édition, Paris, Dalloz, 2016, p. 163 ss.112

* ⁵² Conseil d'État du 18 janvier 2001, Commune de Venelles c/ M. Morbelli.

* ⁵³ MAGNON Xavier, « Bref exercice de méthodologie juridique pratique : Que dire du principe de « libre administration » des collectivités territoriales ? » In Révolution, Constitution, Décentralisation. Mélanges en l'honneur de Michel Verpeaux, Dalloz, Paris, 2020, p 642

* ⁵⁴ NANAKO Cossoba, La libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, Doctorat, Droit public, Université d'Abomey-Calavi (Bénin), 2016, p.5

* ⁵⁵ BACOYANNIS Constantinos, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, Economica, PUAM, 1993, pp. 95 et s cité par MAGNON Xavier, « Bref exercice de méthodologie juridique pratique : Que dire du principe de « libre administration » des collectivités territoriales ? » In Révolution, Constitution, Décentralisation. Mélanges en l'honneur de Michel Verpeaux, Dalloz, Paris, 2020, p 642

* ⁵⁶ FAVOREU Louis et ROUX André, « La libre administration des collectivités territoriales est-elle une liberté fondamentale ? », InCahiers du Conseil constitutionnel, n° 12, mai 2002

* ⁵⁷ « ... au regard du mimétisme constitutionnel, l'Afrique d'expression française partage les mêmes valeurs juridiques et constitutionnelles que les Lumières » KPODAR Adama, « Bilan sur un demi-siècle de constitutionnalisme en Afrique noire francophone », In La Constitution béninoise du 11 décembre 1990 : un modèle pour l'Afrique ? Mélanges en l'honneur de Maurice Ahanhanzo-Glèlè, Paris, L'Harmattan, Coll. « Etudes Africaines », 2014, p.4

* ⁵⁸ L'expression est empruntée à Nanako Cossoba dans sa thèse précédemment citée là où le professeur Kpodar lui préfère l'expression mimétisme constitutionnel.

* ⁵⁹ Voir BOURGI Albert, « L'évolution du constitutionnalisme en Afrique : du formalisme à l'effectivité », In Revue française de droit constitutionnel, Paris, 2002. Voir également le « Commentaire de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 », Fondation Konrad Adenauer, Cotonou, 2009.

* ⁶⁰ BOURGI Albert, op. cit., p1

* ⁶¹ FAVOREU Louis et ROUX André, « La libre administration des collectivités territoriales est-elle une liberté fondamentale ? », op. cit.

* ⁶² VERPEAUX Michel et Coll., Les collectivités territoriales et la décentralisation, Paris, La documentation française, 9e édition, col Découverte de la vie publique, 2016, p.48

* ⁶³ DEMANTE Marie-Jo et coll, Décentralisation et Gouvernance locale en Afrique : des processus, des expériences, Paris, IRAM, février 2008, p.6

* ⁶⁴ FAVOREU Louis et coll., Droit constitutionnel, op. cit. p523-524

* ⁶⁵ La décentralisation asymétrique repose sur le fait qu'à un même échelon infranational, les administrations des collectivités possèdent des compétences politiques, administratives ou budgétaires différentes. Au Bénin, État unitaire qui dispose d'un seul échelon de décentralisation, elle se manifeste par l'existence du statut particulier, intermédiaire et ordinaire pour les communes. - Voir pour plus d'approfondissement OCDE, Réussir la décentralisation : Manuel à l'intention des décideurs, op. cit., p.17

* ⁶⁶ Décret 2022-320 portant catégorisation des communes en République du Bénin, art. 2.

* ⁶⁷ FAVOREU Louis et ROUX André, « La libre administration des collectivités territoriales est-elle une liberté fondamentale ? », In Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 12, mai 2002

* ⁶⁸ Décision n° 83-160 DC, 19 juillet 1983, Convention fiscale avec la Nouvelle-Calédonie (France)

* ⁶⁹ FAVOREU Louis et coll., Droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 21e Edition, 2019, pp.547-548

* ⁷⁰ NANAKO Cossoba, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l'Ouest francophone, les Éditions du CeDAT, Cotonou, 2018, p.34

* ⁷¹Voir décision 79-014 DC du 23 mai 1979 relative au territoire de Nouvelle-Calédonie (France)

* ⁷² Voir Décision 88-154 L du 10 mars 1988 (France)

* ⁷³ Voir par exemple Décision 91-291 DC du 6  mai 1991 relative au Fonds de solidarité des communes (France)

* ⁷⁴ Voir utilement en ce sens le considérant 64 de la Décision 599 DC du 29 décembre 2009 et la décision 90-277 DC du 25 juillet 1990 relative à l'établissement d'impôts directs locaux. (France)

* ⁷⁵ Voir les décisions 91-298 DC du 24 juillet 1991 concernant les dispositions fiscales rétroactives ; 98-405 DC du 29 décembre 1998 sur la Loi de finances rectificative pour 1998 et 2000-432 DC du 12 juillet 2000 sur la Loi de finances rectificative pour 2000. (France)

* ⁷⁶ Voir en ce sens les décisions 93-331 DC du 13 janvier 1994 sur le Renouvellement triennal des conseillers généraux et 90-280 DC du 6 décembre 1990 sur la Concomitance des élections régionales et cantonales (France)

* ⁷⁷ Voir en ce sens l'arrêt n° 349/CA/ECM du 31 juillet 2003, Cour Suprême (Bénin), Contentieux des élections locales et l'arrêt n° 002/CA/ECM du 05 février 2004, Cour Suprême (Bénin)

* ⁷⁸ Arrêt 002/CA/ECM du 05 février 2004, Cour Suprême, Bénin

* ⁷⁹ Voir par exemple l'arrêt Parc d'activité de Blotzheim et autres, CE N°340213 du 26 novembre 2010 et Cons. Const. Dec N°2010-95 du 28 janvier 2011 QPC. Voir aussi la décision CE N° 346204 du 20 avril 2011, Départements de la Seine-Saint-Denis et de l'Hérault et Cons. const., déc. 30 juin 2011 N° 2011-143 QPC, Départements de la-Seine-Saint-Denis et de l'Hérault.

* ⁸⁰ Voir en ce sens les arrêts du Conseil d'Etat CE, 24 janvier 2002 N°242128 portant Commune de Beaulieu-sur-Mer contre ministre de l'Intérieur et CE, 1er mars 2006 N°290417 portant Ministre délégué aux collectivités territoriales

* ⁸¹ Voir en ce sens le considérant 3 de l'arrêt Commune de Venelles contre Morbelli CE, 18 janvier 2001 N°229247, cité par LONG Marceau et coll., Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, 18^e Edition, Paris, Dalloz, 2011, p.777 ; voir aussi la requête N°3653 au niveau du tribunal des conflits en date du 19 novembre 2007 : Maire de Limeil-Brévannes contre préfet de Val-de-Marne.

* ⁸² Voir arrêt Ordre des architectes de 1981, CE, ass., 29 avril 1981,

* ⁸³ Voir les arrêts N° 339145 du 23 mars 2011 (Becavin et autres), N° 93824 du 19 janvier 1990 (Bodin) et N°295296 du 4 juin 2007 (René Caltabellota)

* ⁸⁴ BORNER-KAYDEL Emmanuelle, « Le principe de libre administration des collectivités territoriales dans la jurisprudence du Conseil d'État », Les Annales de droit, p25-32

* ⁸⁵ FAVOREU Louis et coll. (Dir.), Droit des libertés fondamentales, 7e édition, Paris, Dalloz, 2016, p.227

* ⁸⁶ Discours de Caen du 30 mars 1947

* ⁸⁷ SAUVAGEOT Frédéric, « Pouvoir exécutif et pouvoir délibérant dans les collectivités territoriales françaises »,InAnnuaire des collectivités locales, Tome 21, 2001, La démocratie locale, p.26

* ⁸⁸ HAURIOU Maurice, Précis de droit administratif, op. cit., p. 109 ; MENY Yves, Centralisation et décentralisation dans le débat politique français, op. cit., p.25.

* ⁸⁹ Loi 2021-14, art.89

* ⁹⁰Idem, art.92

* ⁹¹ ARDANT Philipe et MATHIEU Bertrand, Droit constitutionnel et Institutions politiques, 29e édition, Paris, Manuel, 2018, ss80

* ⁹² L. 2021-14, art. 89.

* ⁹³ L. 2021-14, art. 88.

* ⁹⁴ TASCIYAN Daniel, « La destitution du maire », Village de la Justice, 13 novembre 2014, mis à jour le 24 juin 2022, https://www.village-justice.com/articles/destitution-maire,18286.html, (Consulté le 18 février 2023)

* ⁹⁵ Loi 2019-43 du 15 novembre 2019 portant code électoral en République du Bénin interprétée et complétée par la loi 2020-13 du 04 juin 2020, art. 195.

* ⁹⁶ Loi 2021-14, art. 120 et suivants.

* ⁹⁷ Compte rendu du conseil des ministres n°27/2017/PR/SGG/CM/OJ/ORD du 02 août 2017

* ⁹⁸ Constitution du Bénin, art.98.

* ⁹⁹ SAMSON Romaric & HOUESSOU Richard, « Local governance in Benin : a guarantee of sustainable development ? », InAfrobarometer Policy Paper, n°45, Cotonou, Mars 2018, p1

* ¹⁰⁰ Transparency International, « Ampleur de la corruption publique au Bénin », donneesmondiales.com, , https://www.donneesmondiales.com/afrique/benin/corruption.php (consulté le 13 août 2023) Le Bénin occupe la 72^ème avec un score de 57 points sur 100. Plus le score est élevé, plus la corruption est massive. Bien que les données montre que le score du Bénin est nettement en baisse depuis plusieurs années, le rapport signale que des efforts restent encore à faire.

* ¹⁰¹ Programme De Développement Des Nations Unies, « Rapport sur la corruption et la gouvernance au Bénin », undp.org, 20 mars 2013, https://www.undp.org/fr/benin/publications/rapport-sur-la-corruption-et-la-gouvernance-au-b%C3%A9nin(consulté le 13 août 2023)

* ¹⁰² KPATCHA Marc, « Problématique du transfert de compétences aux communes : stratégies des acteurs et perspectives », Mémoire, Master en Administration de développement communautaire, UAC, Bénin, 2007,

* ¹⁰³ GONOD Pascale et coll. (Dir.), op. cit., p.315

* ¹⁰⁴HOCHET Peter et coll., Livre blanc de la décentralisation financière dans l'espace UEMOA, Edition Labo Citoyennetes, Décembre 2004, p.15

* ¹⁰⁵Ibid., p.48

* ¹⁰⁶Ibid.

* ¹⁰⁷ HURAND Anne, « Enjeux et limites de la démocratie locale », Paris, mars 2008, pp.7-8.

* ¹⁰⁸ Les données d'Afrobaromètre couvrant la période 2005-2017 montrent que les trois quart des citoyens béninois ne jugent pas utile de rentrer en contact avec un conseiller communal pour donner leur avis ou au par rapport à un sujet important.

* ¹⁰⁹ BODJRENOU Derick, « Les pratiques de passation des marchés publics au Bénin : au-delà de ce qui est », In Revue ACAREF, Abomey-Calavi, 2021, pp42-43

* ¹¹⁰ ADO Abdul Wahab, « Dépenses publiques au Bénin : La gestion des marchés publics à l'ère de la Rupture », L'Economiste, 19 août 2022, https://leconomistebenin.com/depenses-publiques-au-benin-la-gestion-des-marches-publics-a-lere-de-la-rupture/ (consulté le 16 août 2023)

* ¹¹¹ FOUCAULT Martial & FRANÇOIS Abel, « la politique influence-t-elle les décisions publiques locales ? Analyse empirique des budgets communaux de 1977 à 2001 », In Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 23, n° 3, septembre 2005, p.1

* ¹¹² OLIVIER DE SARDAN Jean-Pierre, « État, bureaucratie et gouvernance en Afrique de l'Ouest Francophone Un diagnostic empirique, une perspective historique », In Politique africaine, N° 96 2004/4, Éditions Karthala, p.142.

* ¹¹³ CALDEIRA Emilie et coll., « Does decentralization facilitate access to poverty-related services ? Evidence from Benin », In African Successes, Volume 1, Chicago, 2016, p.81-82

* ¹¹⁴ OLIVIER DE SARDAN Jean-Pierre, « État, bureaucratie et gouvernance en Afrique de l'Ouest Francophone Un diagnostic empirique, une perspective historique », In Politique africaine, N° 96 2004/4, Éditions Karthala, pp. 147-148

* ¹¹⁵ Loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l'administration territoriale de la République du Bénin, art. 24.

* ¹¹⁶ KPATCHA Marc Bidossessi, Problématique du transfert de compétences aux communes : stratégies des acteurs et perspectives, Master en Administration de développement communautaire, Mémoire, UAC, Bénin, 2007 ; ADAMOU Souradjou Karimou, Les déterminants de la qualité de la gestion des communes béninoises, Gestion et management, Doctorat, Université de Lorraine, France, 2021, 287p ; NANAKO Cossoba, la libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, Doctorat, Droit public, Université d'Abomey-Calavi (Bénin), 2016, 426p

* ¹¹⁷ Pour rester dans le cadre de nos réflexions, nous n'aborderons pas la création des Cours régionales des Comptes ni du renforcement du régime de responsabilités des responsables communaux (maire et secrétaire exécutif) ; toutes choses qui font partie des nouvelles réformes.

* ¹¹⁸ PESQUEUX Yvon, New Public Management (NPM) et Nouvelle Gestion Publique (NGP), Doctorat, France, 2020, p.4

* ¹¹⁹ PESQUEUX Yvon, Gouvernance et privatisation, Paris, PUF, 2007

* ¹²⁰ NEBIE Eddie & TBITBI Elmoukhtar, « Le défi de la performance dans la gouvernance des collectivités territoriales au Maroc : Enjeux et perspectives », In International Journal of Accounting, Finance, Auditing, Management and Economics, 2021, p. 288

* ¹²¹ ADAMOU Souradjou Karimou, Les déterminants de la qualité de la gestion des communes béninoises, op. cit., p.204-205

* ¹²² Loi 2021-14, art. 132.

* ¹²³ Loi 2021-14, art. 129.

* ¹²⁴ Loi 2021-14, art. 131.

* ¹²⁵ Loi 2021-14, art. 140.

* ¹²⁶ OCDE, Bonne gouvernance au niveau local pour accroitre la transparence & la redevabilité dans la prestation de services : expériences de Tunisie & d'ailleurs, Paris, 2018, p.7

* ¹²⁷ ADAMOU Souradjou Karimou, Les déterminants de la qualité de la gestion des communes béninoises, op. cit., p.50

* ¹²⁸ Décret n°2022-322 fixant les conditions et modalités de délégation de pouvoirs et de signature du maire et du secrétaire exécutif.

* ¹²⁹ Loi 2021-14, art.122

* ¹³⁰ Selon l'article 140 de la loi rwandaise N° 87/2013 DU 11/09/2013 portant organisation et fonctionnement des entités administratives décentralisées : « la Ville de Kigali est subdivisée en Districts. Les Districts sont subdivisés en Secteurs. Les Secteurs sont subdivisés en Cellules. Les Cellules sont subdivisées en Villages. » Mais l'article 4 de la même loi avait précisé que « Les entités administratives décentralisées sans personnalité juridique sont le Secteur, la Cellule et le Village ». Ainsi donc, seules la Ville de Kigali et les Districts sont des collectivités territoriales décentralisées au Rwanda.

* ¹³¹ Articles 2 et 3 de la loi rwandaise N° 01/2006 DU 24/01/2006 portant organisation et fonctionnement de la province

* ¹³² Loi N° 87/2013 du 11/09/2013 portant organisation et fonctionnement des entités administratives décentralisées, art. 57 (Rwanda)

* ¹³³Ibid., Articles 112 et 135

* ¹³⁴Ibid., Article 75

* ¹³⁵ OCDE, Bonne gouvernance au niveau local pour accroitre la transparence & la redevabilité dans la prestation de services : expériences de Tunisie & d'ailleurs, Paris, 2018, p.10

* ¹³⁶ Loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin, art. 63.

* ¹³⁷Ibid.

* ¹³⁸ Loi 2021-14 portant code de l'administration territoriale en République du Bénin, art. 135.

* ¹³⁹Ibid., articles 127 et 132.

* ¹⁴⁰ Loi N°97-029, art. 67

* ¹⁴¹ Loi 2021-14, article 132.

* ¹⁴² Loi N°97-029, art. 63.

* ¹⁴³ Loi N°97-029, art.67.

* ¹⁴⁴ Loi N°97-029, art. 67

* ¹⁴⁵ Loi 2021-14, article 134 : « le secrétaire exécutif de la commune est l'autorité approbatrice des marchés publics. »

* ¹⁴⁶ Loi 2021-14, art.132

* ¹⁴⁷ Loi 2021-14, article 132.

* ¹⁴⁸ Loi 2021-14, article 127.

* ¹⁴⁹ Loi 2021-14, art.110

* ¹⁵⁰ Loi 2021-14, article 132 al.2.

* ¹⁵¹ Décret 2018-206 portant attributions, organisation et fonctionnement de l'Agence Nationale d'Identification des Personnes, art.5., voir également le site Internet de l'ANIP https://www.anip.bj/acte-de-naissance/ (consulté le 19 février 2023)

* ¹⁵² LEROY Yann, « la notion d'effectivité du droit », In Droit et société, Editions juridiques associées, n°79 mars 2011, p.718

* ¹⁵³ Loi 2012-15, art.18.

* ¹⁵⁴ Loi 2021-14, art.109.

* ¹⁵⁵ COSSOBA NANAKO, La libre administration des collectivités territoriales décentralisées au Bénin et au Niger, op. cit., p. 40.

* ¹⁵⁶ FAVOREU Louis et coll., Droit constitutionnel, op. cit., p.947 ss1271-1272

* ¹⁵⁷ FRIER Pierre-Laurent et PETIT Jacques, op. cit. p.113 ss139.

* ¹⁵⁸ Loi 2021-14, article 29 alinéa 1.

* ¹⁵⁹ Loi 2021-14, article 105.

* ¹⁶⁰ FRIER Pierre-Laurent et PETIT Jacques, op. cit. p.114 ss142

* ¹⁶¹Ibid., p.98 ss116 et p.114-115 ss142

* ¹⁶² Loi 2021-14, art. 55.

* ¹⁶³ Loi 2021-14, art. 96.

* ¹⁶⁴ Loi 2021-14, art. 60 et 75.

* ¹⁶⁵ Loi 97-029, art. 72.

* ¹⁶⁶ Loi 2021-14, art. 396.

* ¹⁶⁷ Loi 2021-14, art.400.

* ¹⁶⁸ « Le secrétaire exécutif est institutionnellement placé sous le maire, sans aucun préjudice à ses attributions propres. » article 128 de la loi 2021-14 portant code de l'administration territoriale en République du Bénin

* ¹⁶⁹ Loi 2021-14, art. 132.

* ¹⁷⁰ Loi 2021-14, art. 106.

* ¹⁷¹ Loi 2021-14, art. 99.

* ¹⁷² En 2017 Pasquier s'interrogeait ainsi sur les réformes de la décentralisation de 2005 et 2006 en France.

* ¹⁷³ USTINOV Peter, Quotable Ustinov: Words of Wisdom, Witty Remarks, and Humorous Anecdotes, Londres, Robson Books Ltd, 1995.

* ¹⁷⁴ Décision N° 85-196 DC du 08 août 1985 et décision N° 87-241 DC du 19 janvier 1988 - le Statut de la Nouvelle-Calédonie

* ¹⁷⁵ Décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 - Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse

* ¹⁷⁶ Charte africaine des valeurs et des principes de la décentralisation, de la gouvernance locale et du développement local, article 1

* ¹⁷⁷ PONADEC, document-cadre de politique, Cotonou, janvier 2016, p.38

* ¹⁷⁸ PONADEC, op. cit., p.41

* ¹⁷⁹ HOCHET Peter et coll., Livre blanc de la décentralisation financière dans l'espace UEMOA, Edition Labo Citoyennetes, Décembre 2004, p. 4

* ¹⁸⁰ Compte rendu du Conseil des ministres N°06/2023 du 22 février 2023, p.2

* ¹⁸¹ Compte rendu du Conseil des ministres N°25/2023 du 26 juillet 2023, p.4

* ¹⁸² HAURIOU Maurice, op. cit., p. 110.

* ¹⁸³ De TOCQUEVILLE Alexis, De la démocratie en Amérique, 1835, 1^re partie, chapitre 5.

* ¹⁸⁴Charte africaine sur les valeurs et principes de la décentralisation, de la gouvernance locale et du développement local, article 5.

* ¹⁸⁵ OCDE, Réussir la décentralisation : Manuel à l'intention des décideurs, Editions OCDE, Paris, 2019, p.30

* ¹⁸⁶ ADAMOU Souradjou Karimou, Les déterminants de la qualité de la gestion des communes béninoises, Gestion et management, Doctorat, Université de Lorraine, France, 2021, p. 86

* ¹⁸⁷Charte africaine sur les valeurs et principes de la décentralisation, de la gouvernance locale et du développement local, article 6

* ¹⁸⁸ ALLAIN Jean-Pierre et all, L'organisation des collectivités territoriales dans les 15 pays de l'Union européenne, [Rapport de recherche] Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU), 2004, p.75

* ¹⁸⁹ BODIGUEL Jean-Luc, Étude sur les fonctions publiques locales en Europe : Pays-Bas, CNFPT - EUROPA, 2004, p.6

* ¹⁹⁰ ALLAIN Jean-Pierre et all, op. cit., p.75

* ¹⁹¹ DELCAMP Alain, 4 -Le modèle français de libre administration face aux autres modèles européens, In: Annuaire des collectivités locales, Tome 17, 1997, p.84

* ¹⁹² ALLAIN Jean-Pierre et all, op. cit., p.28-29

* ¹⁹³ ALLAIN Jean-Pierre et all, op. cit., p.76

* ¹⁹⁴ BODIGUEL Jean-Luc, op. cit., p.13

* ¹⁹⁵ ALLAIN Jean-Pierre et all, op. cit., p.75

* ¹⁹⁶ LAVIGNE Laurent, Le rôle du contrôleur de gestion territorial : construction typologique et identification de déterminants organisationnels à partir d'une étude empirique de la fonction contrôle de gestion dans les grandes intercommunalités, Gestion,Thèse, Doctorat, Université de Lorraine, 2017, France, p.136