Effectivité de la stratégie de renforcement du système de santé en RDC. Défis et opportunité.

§2. Les obligations de l'Etat congolais face au droit à la santé

La nature de l'obligation formulée à l'article 2, alinéa 2 du Pacte de 1966 ne se laisse pas aisément percevoir soit comme une obligation de résultat ou celle de moyen. Quoi qu'il en soit, il sied de retenir que, envers l'Etat congolais^95(*), certaines d'entre ces obligations sont d'ordre général et d'autres sont de nature spécifique (1). La présente recherche démontrera à cet égard les obligations violées par la RDC en matière du droit à la santé. Ces violations dues à la situation socio-politico-économique de cet Etat rendent le contenant du droit à la santé incertain (droit de la santé). D'où une nécessité de la mise en oeuvre du droit à la santé à travers une approche objective, c'est-à-dire le droit au service de la santé (2).

1. La nature de l'obligation incombant à l'Etat congolais en droit à la santé

A la question de savoir quelle nature d'obligation incombe à l'Etat congolais quant au droit à la santé, une brève  mise au point préliminaire s'impose ; car la différence entre ces types d'obligations n'est guère limpide eu égard aux controverses qui existent quant à leur définition précise. Sans vouloir retracer ici l'ensemble de la problématique, deux positions s'affrontent et elles aboutissent, du moins en l'espèce, à qualifier inversement l'obligation figurant à l'article 2, alinéa 2 du Pacte sous examen comme une obligation de résultat ou une obligation de moyen. Selon la première position qui est celle défendue par la Commission du droit international (CDI) dans son projet d'articles sur la responsabilité internationale des Etats, l'opposition entre les deux types d'obligations résident fondamentalement dans la « permissivité quant aux moyens » laissée aux destinataires^96(*).

Ainsi, est obligation de moyen celle qui requiert la mise en oeuvre de moyens spécifiquement déterminés pour atteindre le résultat recherché, tandis que l'obligation de résultat se borne à exiger de l'Etat un résultat déterminé, sans spécifier le comportement à adopter pour l'atteindre. Vu que les Etats se sont engagés termes de l'article 2, alinéa 2 du Pacte agir (...) `par tous les moyens appropriés', cette obligation apparait, si l'on applique la distinction proposée, comme une obligation de résultat. Ce dernier consiste dans la prise des mesures aptes à assurer la mise en oeuvre du droit à la santé, les choix des mesures étant laissé à l'appréciation des Etats, l'accent étant toutefois placé sur l'adoption des mesures législatives^97(*).

D'autres estiment que dans la mesure où l'obligation de résultat apparait dès lors plus simplement comme une obligation de réussir et l'obligation de moyen, une obligation de s'efforcer ; l'obligation contenue dans cette disposition doit ainsi être analysée comme une obligation de moyen, les Etats parties devant prendre selon ses termes tous les moyens aptes à permettre la réalisation du droit des DESC^98(*).

Pour couper court à ces controverses, la présente étude retient que l'obligation dans l'article 2 du Pacte, alinéa 2 du Pacte doit être analysé à l'encontre de l'Etat congolais comme une obligation de moyen, cet Etat devant prendre selon ses termes tous les moyens aptes à permettre la réalisation du droit à la santé. Quoi qu'il en soit, il reste qu'obligation de résultat ou de moyen, c'est en définitive toujours un résultat qui est requis de la part de l'Etat congolais, qu'il s'agisse d'adopter un comportement précis ou réaliser un fait particulier. Par ailleurs, la juridicité d'une obligation internationale ne dépend en rien de son classement dans l'une ou l'autre des catégories qui viennent d'être évoquées. La violation d'une obligation de moyen engage la responsabilité de l'Etat au même titre que celle d'une obligation de résultat^99(*).

Les obligations générales seront analysées à travers le caractère progressif du droit à a santé au second chapitre. Ceci dit, bien que les mesures que l'Etat congolais prend puissent être fonction d'un contexte particulier, il doit néanmoins s'employer à s'acquitter, spécifiquement, de ses obligations de « respecter », de « protéger » et de « mettre en oeuvre ».Cette dernière englobe du même coup les obligations d'en faciliter l'exercice, de l'assurer et de le promouvoir ; en l'occurrence en rendant effective la SRSS.

L'obligation de respecter le droit à la santé exige que l'État congolais s'abstienne d'en entraver directement ou indirectement l'exercice. A titre exemplatif, l'Etat congolais doit s'abstenir de séquestrer les patients insolvables dans les hôpitaux^100(*), il doit éviter de référer les patients de CU de l'UOB, par exemple, vers l'HPGR^101(*) alors qu'il devrait les référer à un CHS. Il doit, en outre s'abstenir de référer les patients de l'HPGR vers l'HGR de Panzi alors qu'il devrait les référer à l'HN^102(*). Il doit par ailleurs s'abstenir à créer des CSR et des PS pratiquant des interventions chirurgicales dans les aires de santé^103(*). Il doit éviter à autoriser en cascade le fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur et universitaire oeuvrant dans le secteur de santé et ne répondant pas, pour certains, aux normes requises^104(*).

L'obligation de protéger le droit à la santé requiert de l'Etat congolais, quant à elle, une prise des mesures pour empêcher aux tiers de faire obstacle aux garanties énoncées à l'article 12 du PIDESC. Il doit protéger la population contre les structures sanitaires privées qui sont, pour la plupart, créées par le personnel de santé formé en surplus^105(*).

Enfin, l'obligation de mettre en oeuvre le droit à la santé est le soubassement et la raison d'être de la présente recherche. En effet, le droit à la santé suppose que « l'État adopte des mesures appropriées d'ordre législatif, administratif, budgétaire, judiciaire, incitatif ou autres, pour en assurer la pleine réalisation »^106(*). L'adoption de la SRSS rentre dans le cadre de cette dernière obligation. Le secteur de santé publique congolaise était, en effet, régi par deux textes surannés. Il s'agit du décret du 19 mars 1952 relatif à l'exercice de l'art de guérir avec 14 articles non adaptés au contexte actuel de la société congolaise et à l'évolution technologique de la santé. En outre, la loi pharmaceutique de 1933 telle que modifiée par l'ordonnance-loi n° 72-046 du 14 septembre 1972 sur l'exercice de la pharmacie n'est pas capable de faire face, par exemple, à la prolifération des officines pharmaceutiques, à la vente à la criée des médicaments.

C'est pour pallier à ce déni de mise en oeuvre du droit à la santé que le législateur congolais a adopté loi n⁰ 18/035 du 13 décembre 2018 fixant les principes fondamentaux relatifs à la santé publique. En dépit du fait qu'elle souffre de certaines failles tel un silence éloquent sur le fonctionnement du système de référence et contre référence, jadis organisé par la SRSS, cette loi reste l'expression de la conception objective du droit à la santé en droit positif congolais. Le mérite de cette loi reste la mise en place ou mieux la participation à l'émergence d'un droit congolais de la santé, un droit théorisé brièvement, faut-il le préciser, dans cette recherche. Toujours amoureux de la métaphore des médailles, le droit à la santé constitue pour l'effectivité de la SRSS le revers et le droit de la santé en constitue l'envers.

* ⁹⁵ « Ce Pacte fut ratifié par la RDC le 1^er novembre 1976 », Lire à ce sujet ONU, Etat de ratification du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, disponible sur http://treaties.un.org/pages/viewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=3&chapter=4&clang=_fr, consulté le 3 janvier 2019.

* 96C.D.I, Projet d'articles sur la responsabilité internationale des Etats, A.C.D.I.,
1977, II, 2° partie, Doc. O.N.U. A/CN.4/SER.A/1977/Add.l. pp. 12 et s., 1977.

* 97C.D.I, Projet d'articles sur la responsabilité internationale des Etats, A.C.D.I.,
1977, II, 2° partie, Doc. O.N.U. A/CN.4/SER.A/1977/Add.l. pp. 12 et s., 1977.

* 98 J.COMBACAU « Obligation de résultat et obligations de moyens : quelques questions et pas de réponses », Mélanges Paul Reuter, Paris, Pédone, 1981, p. 194. 

* 99 CDI, Op. Cit., pp. 12 et s.

* 100 Lire à ce propos, C. BALAMAGE LWANGANO, La séquestration des patients après soins à l'Hôpital général de Kadutu. Analyse critique au regard des obligations de l'Etat en matière des droit de la personne humaine, Mémoire présenté en vue de l'obtention de diplôme de licence en Droit, Université officielle de Bukavu, 2017-2018, p. 1.

* 101 Renseignements recueillis respectivement auprès des médecins stagiaires de la Faculté de médecine et pharmacie de l'UOB lors d'un entretien réalisé en date du 1O octobre 2018 aux Cliniques universitaires de l'UOB ; et auprès de Chef du bureau de l'Inspection et contrôle à la Division provinciale de la santé du Sud-Kivu en cette même date.

* 102 Lire à ce sujet MINISTERE DE LA SANTE PUBLIQUE, Plan stratégique de la réforme hospitalière, Kinshasa, Décembre 2010, p. 27.

* 103 Lire à ce propos MINISTERE DE LA SANTE PUBLIQUE, Stratégie de renforcement du système de santé, Kinshasa, juin 2006, p. 15.

* 104Idem, p. 16.

* 105Ibidem.

* 106 CDESC, Op. Cit., p. 10.