B.. De la Décentralisation et du
Régionalisme Comme mode de gestion territoriale de l'Etat
I. Notion
a. La Décentralisation
Le Mot décentralisation (30) vient du verbe
décentraliser (composer du préfixe dé et de centraliser)
qui signifie : soit t rendre autonome ce qui est centralisé, soit donner
le pouvoir de décision à la gestion administrative locale,
à des collectivités territoriales, à des personnes
publiques élues par les administrés (31).
La décentralisation renvoie au processus par lequel
l'Etat central transfère pouvoirs et attributions (exercées
jusque-là par ses organes centraux et représentants territoriaux
) et ressources financières à des institut ( territoriale ou
technique ) juridiquement distinctes de lui, placées à un niveau
inférieur dans la hiérarchie politico - administrative et
territoriale, et bénéficiant sous sa surveillance , d'une
certaine autonomie de gestion (32). Un Etat
décentralisé est donc celui où les compétences sont
reparties entre le pouvoir central et les autorités locales, et dont les
principaux traits caractéristiques peuvent être
résumés dans l'existence des affaires locales , de la
personnalisation des entités décentralisées et de la
tutelle (33) .
(30) Pour une Vue panoramique de cette technique de gestion,
lire VUNDWAWE te PEMAKO, F., Traite de Droit Administrative,
Op.cit.p.411-418.
(31) MWAYILA TSHIYEMBE,Quel est le meilleur
système politique pour la République Démocratique du Congo
: fédéralisme, régionalisme, décentralisation
?paris L'Harmattan, 2012,P.23.
(32) UTSHUDI ONA , I., « la décentralisation en
RDC : Opportunité pour une gestion
foncière
Décentralisation, » in l'Afrique des grands
lacs, Annuaire 2008-2009, paris, l'Harmattan, 2009, p.289-391.
(33) Voir UTSHUDI ONA, I., Loc. Cit. (Les affaires locales
réfèrent à la solidarité d'intérêts
que traduisent les besoins locaux distincts des besoins généraux
communs à tous les habitants du territoire National. C'est l'Etat qui
qualifié les intérêts locaux d'affaires locales et
érige leur gestion en services publics locaux. Notions que les affaires
locales représentant leurs entités et non le pouvoir central. La
personnalisation des entités décentralisées suppose, quant
à elle, qu'elles possèdent un patrimoine propre, des biens
matériels, des fonctionnaires, une gestion financières
exprimée dans un budget. Ces entités sont des sujets de droits et
assujetties à des obligations et peuvent plaider en justice. Par
ailleurs, l'autonomie qu'implique la décentralisation ne m'exclut pas le
contrôle de tutelle qui comporte une gamme de mesures d'énergies
variables qu'exerce le pouvoir central aussi bien sur les organes
décentralisés que sur leurs actes.
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Pour ce qui est des formes de la décentralisation,
notons qu'à côté des
modalités types que sont la décentralisation
territoriale (34). Et la décentralisation
fonctionnelle
(35 ), un type nouveau émerge, et est appelé le
Régionalisme politique (36).
b. Le régionalisme
Appliquant ce modèle à la RDC , VUNDUAWE te
PEMAKO le définit simplement comme un mode d'organisation
institutionnelle et de gestion d'une Etat unitaire décentralisé
politiquement au niveau des provinces et administrativement à
l'échelon inférieur des entités territoriales de base ,
que sont la ville , la commune , le secteur et la chefferie
»(37). Dans ce modèle les compétences des
entités régionalisées sont garanties par la constitution
qui consacre leur autonomie. Et là , le contrôle exercé est
celui du respect de la répartition constitutionnelle des
compétences entre le pouvoir central et les entités
régionalisées. Ce régionalisme politique suppose en fin
l'existence d'un pouvoir législatif national à citer d'un pouvoir
législatif régional (38).
De ce faite, par contre on peut entendre par
fédéralisme un Etat composé dans lequel il y a partage du
pouvoir à partir des territoires. A ce titre, le
fédéralisme est une approche géopolitique sinon une
méthode de division des pouvoirs de manière que le gouvernement
central et le gouvernement des états fédérés
soient, chacun dans leurs sphères, coordonnés et
indépendants (39). Pour VUNDUAWE te PEMAKO F., le
fédéralisme est un mode de regroupement de collectivité
politique dans lequel le gouvernement central d'Etat (gouvernement
fédéral) partage avec le gouvernement des collectivités
(des Etats fédérés) , qui forment cet Etat , les diverses
compétences constitutionnelles : législation, juriction et
(34) Fondée sur une base géographique, la
décentralisation territoriale abouti à la création de
personnes morales dénommées entités Administratives
décentralisés, et dont la compétence se détermine
par référence à un territoire.
(35) La décentralisation fonctionnelle, pour sa part
repose sur une base technique et permet l'exécution d'un service public
(transformé en Etablissement public) en centre d'intérêts
juridiquement protégés, de manière à lui confier
une activité déterminée.
(36) ce modelé a été
dégagé par la doctrine à partir du système italien,
espagnol, portugais et belge.. Voir LEROY M., De la Belgique unitaire à
l'Etat fédéral, collection « les inédits de droit
public » Bruxelles, Bruylant , 1996 , pp.5 et 44-59 ; LEJEUNE ,
M.A., Introduction au droit et aux institutions de la Belgique
fédérale , 4é édiction , Bruxelles, la charte.
2004. pp.15-18. Ces ouvrages sont cités par VUNDUAE te PEMAKO.F.,
Op.cit.p.87.
(37) VUNDUAWE te PEMAKO, F., Traité de Droit
administrative, Op.cit, P.87.
(38) En droit Congolais, les dispositions des articles 197,
al1er in limine et 2 , et 205 de la constitution de 2006 telle que
modifié à ce jour constituent la base juridique de la
compétence législative des provinces.
(39) MWAYILA TSHIYEMBE, Quel est le meilleur
système politique pour la République Démocratique du Congo
: fédéralisme, régionalisme décentralisation
? Paris, l'Harmattan, 2012-p.17.
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administration (40) et en fin , pour sa part
CHIRISHUNGU CHIZACHA CHIBWIRE D, le fédéralismes est
l'opposé du centralisme ,c'est une technique de gestion des Etats visant
le rassemblement de plusieurs entités étatiques « les Etats
dits fédérés » en une seule entité socio-
politique ou Etat fédéral, laquelle entité
fédérale laisse aux 1ères la libertés de
s'organiser elles - mêmes politiquement et administrativement ,
indépendamment et du pouvoir fédéral ( supra -
étatique ) et des unes et des autres , sous réserves des
compétences spécifique dites réservées à
l'entité fédérale ou exercées concurremment par
l'entité fédérale et les Etats
fédérés (41).
Comme mode de gestion d'un État, la
décentralisation n'est pas une nouveauté. Elle présente
cependant un certain regain depuis l'enclenchement du processus de
démocratisation facilité, d'une part, par le triomphe de
l'idéal démocratique et, d'autre part, par la
paupérisation à laquelle des systèmes politiques
dictatoriaux notamment africains ont soumis leurs populations, Ainsi donc,
devant la crise de gestion de I' Etat. « Une redéfinition des
règles d'une bonne administration à travers une grille de
critères d'une bonne gestion »s'imposait (42). Et
le thème de décentralisation, lié au concept de
gouvernance, s'inscrit dans la réflexion sur la réforme de l'Etat
dans l'objectif de conjurer sa mauvaise gestion, Dans cette perspective, elle
constitue une opportunité à laparticipation au processus de prise
de décision impliquant toutes les populations sans exclusion
(43).
Vunduawe Te Pemako, initiateur de la loi congolaise sur la
décentralisation de 1982, souligne que la décentralisation
consiste, au plan politique, « à démocratiser »,
« à associer le peuple à la discussion et à la
gestion des affaires publiques au niveau qui le concerne directement »
au plan juridique et administratif, à « transformer les
centres de répercussion qu' `étaient la région et les
entités de base en centres d'initiative, d `impulsion ,
(40) VUNDUAWE Te PEMAKO ,F., Traité de droit
Administratif, op. cit., P.420.
(41) CHIRISHUNGU CHIZA CHA CHIBWIRE D. , «
Organisation polico- administrative et développement »
contribution de la Décentralisation politico- administrative,
économico - financière et territoriale à
l'émergence d'une société politique de
développement dans les jeunes Etats. Cas de la République du
Zaïres, janvier 1993, p.71.
(42) PEEMANS, ,-P., LAURENT . P.-J., Pratiques identitaires,
décentralisation et gouvernance locale, in MATHIEU, P., LAURENT .P.J.,
WILLAME J-C , « Démocratie enjeux fonciers et pratiques locales en
Afrique. Conflits, gouvernance et turbulences en Afrique de l'Ouest et centrale
», Cahiers africains, n°23-24, Paris. L'Harmattan. 1996, pp.226
à 228. Cité par UTSHIDI ONA I., Loc.cit.
(43) Qu'il suffise de citer par exemple les articles 15 du
pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels
qui protège le droit de participation. 2,3 et 5 de la Déclaration
Université de l'UNESCO sur la diversité culturelle adoptée
le 2 novembre 2001 à paris, qui consacre ce droit, 13 et 14 qui
condamnent la discrimination sous toutes ses formes.
(44) VUNDUAWE te PEMAKO , F.,« la
décentralisation territoriale des responsabilités au Zaïre.
Pourquoi et comment ? » in Zaïre- Afrique. 165. Mai 1982,
p.328.
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de décision et de responsabilité » et au
plan économique à « redonner un souffle nouveau au
développement économique régional» et « à
la relance économique » (44).
Après cette approche théorique de la
décentralisation, remontons à présent le processus de
décentralisation en RDC.
II. Traits caractéristiques de la
décentralisation.
La décentralisation se caractérise par
l'existence d'autorités autres que celles de l'Etat qui, non seulement
détiennent certains pouvoirs de décisions administratives, mais
encore jouissent d'une autonomie personnelle à l'égard du pouvoir
central.
La décentralisation territoriale fait que les
entités qu'elle concerne ne soient plus des simples circonscriptions ou
simples fonctions géographiques de l'Etat, sans personnalité
juridique, mais plutôt des personnes morales de droit public avec tous
les attributs de la personnalité juridique, c'est - à - dire les
droits de posséder un patrimoine propre distinct de celui du pouvoir
central d'établir et d'avoir un budget propre, d'exercer des
prérogatives de Puissance publique, d'ester en justice, de prendre des
décisions rapides, adaptées aux circonstances et en pleine
connaissance des besoins des administrés dont elle se trouve
rapprochée. Tout ceci se résume par les dispositions des articles
3 de la constitution et 5 de la Loi organique relative aux entités
territoriales décentralisées, en ces termes: «... les
entités territoriales décentralisées de la RDC sont
dotées de la personnalité juridique et sont gérées
par les organes locaux (...) La ville, la commune, le Secteur et la Chefferie(
...) jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs
ressources humaines, économiques, financières et techniques
».
Il découle de ces dispositions que la
décentralisation territoriale comporte trois caractéristiques qui
sont notamment: l'octroi de la personnalité juridique, la
communauté d'intérêts, l'existence des organes propres.
a. L'Octroi de la personnalité
Juridique.
Pour qu'une entité territoriale
décentralisée existe, il faut qu'elle ait une personnalité
juridique octroyée par l'Etat qui la crée. A ce titre, l'art.3 de
la Constitution dispose « .. .Les entités territoriales
décentralisées de la République Démocratique du
Congo
(45) YAMBAYAMBA,N., « Les Dynamiques de la
décentralisation en RD. Congo », sur www.glin.gav.
Consulté le 25 Août 2016
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sont dotées de la personnalité juridique (...)
». L'Octroi de la personnalité juridique permet à
l'entité décentralisée d'exister juridiquement et de
prendre effectivement en charge, de manière autonome, les affaires
locales.
Le droit positif congolais reconnaît à des
groupements une existence juridique propre distincte de la personne physique.
En principe le législateur attribue la personnalité juridique
à une association ou à un groupement dès qu'il s'en
dégage une unité de but et de moyens, un intérêt
collectif distinct de l'intérêt individuel. La personnalité
juridique « est une aptitude conférée par la loi à un
être physique ou moral d'avoir des droits et des obligations.
Au sens Strict, la personnalité juridique vise
l'aptitude reconnue aux êtres normaux » (45). En
définitive, la personnalité juridique est une fiction
légale qui n'existe qu'en droit.
Cependant, aux termes de l'art. 5 al 1 de la loi organique
n°08/0l6 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et
fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et
leurs rapports avec l'Etat et les provinces, les entités administratives
comme « le territoire, le quartier, le groupement et le village sont des
entités territoriales déconcentrées dépourvues de
la personnalité juridique ». Ces entités qui n'ont pas la
personnalité juridique ont le droit d'appeler en garantie
l'autorité hiérarchique où elles sont dépendantes.
Ceci parce qu'elles ne jouissent pas de l'autonomie de la gestion de leurs
affaires locales.
Par contre, la province, la ville, la commune, le secteur et
la chefferie sont des entités décentralisées et disposent
ipso facto de personnalité juridique qui leur permet d'avoir une
autonomie financière et d'action pour réaliser leur
développement sans trop attendre du Pouvoir Central. Il est de bon sens
que les entités décentralisées n'échappent pas au
contrôle de tutelle. Ainsi donc, l'unité de commandement reste
sauvegarder et cela en dépit de la personnalité juridique dont
ces entités sont dotées.
De ce fait, lorsqu'une entité territoriale est
décentralisée, elle se voit reconnaître pour certaines
affaires qui lui sont propres, le droit de s'administrer elle - même en
disposant d'une certaine autonomie tout en restant soumise au contrôle du
pouvoir central(Cfr. Art 95, loi organique sur les Entités Territoriales
Décentralisées). En d'autres termes, on reconnaît au profit
de l'entité décentralisée un certain nombre d'affaires
qu'elle
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gère elle - même par ses propres organes (le
conseil et le collège exécutif), le pouvoir central disposant
toutefois surelle d'un pouvoir de contrôle.
L'attribution de la personnalité juridique a pour
conséquence de reconnaître à la collectivité
décentralisée la plénitude de la capacité juridique
(46). Grace à cette capacité, l'entité
décentralisée peut recruter ses agents, révoqués,
ester en justice, contracter...
b. La Communauté
d'intérêts
L'entité décentralisée doit avoir des
intérêts propres distincts de ceux de l'Etat. Ces
intérêts correspondent aux besoins locaux qui se distinguent ainsi
des besoins généraux de l'Etat. Ces besoins peuvent fortement
varier. Les compétences habituelles des entités territoriales
décentralisées sont : l'entretien des routes, le
développement de l'agriculture, le contrôle des marchés
locaux et des petits commerces, l'urbanisation locale, la distribution et
l'utilisation d'eau... Ces intérêts expriment « une
solidarité d'intérêts propres aux habitants de
circonscription locale » (47).
Lorsque le droit reconnaît ces intérêts
locaux, il les qualifie des «compétences » et érige
leur gestion en services publics locaux. Ainsi les articles 203 et 204 de la
Constitution du 1 8 février 2006 dressent la liste des
compétences des Provinces.
Quant à celles des Entités territoriales
Décentralisées, elles sont données par la loi organique no
08/016 du 07 octobre 2008 portant Composition, organisation et fonctionnement
des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports
avec l'Etat et les Provinces. Précisément à ses articles
11(pour la ville), 50(pour la commune) et 73(pour le secteur ou la
chefferie).
II se dégage que l'intérêt local est
déterminé par le pouvoir central. L'Etat est, en effet seul
compétent pour déterminer quelles sont les compétences ou
les affaires qui, présentant un intérêt national doivent
être laissées à la gestion des collectivités locales
(48).
Les Entités locales n'ont aucun droit de se donner plus
des compétences que celles prévues par la loi à leur
égard. Ces intérêts sont gérés par les
organes propres.
(46) DEGNI - SEGUI, R., Droit administratif
général, Abidjan, 1990, p.41
(47) LAUBADERE, A., Traité de droit
Administratif, Tome I, 9° édition , L.G.D.J., 1984. Cité
par DEGNI - SEGUI R., Op.cit., P.41.
(48) Ibidem.
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c. L'existence d'organes propres.
Les intérêts propres sont pris en charge par des
organes propres autonomes par rapport au pouvoir central. Les décisions
sont prises par des représentants de la population locale. Ainsi,
l'élection est le mode normal, de principe de désignation des
membres de ces organes qui sont des autorités locales; cette
opération est une garantie de l'autonomie, des autorités
décentralisées. C'est en effet que le conseil Urbain élu,
élit à son sein ou en dehors un maire (art 199 de la Loi
électorale n° 06/006 du 09 Mars 2006 portant organisation des
élections présidentielle, législatives, provinciales,
Urbaines, Municipales et locales telle que modifiée à ce
jour).
Le conseil Communal est également élu et
même les conseils de chefferie et de secteur. Toutefois, il y a des
membres des organes délibérants qui sont cooptés .Tel est
le cas des chefs coutumiers dans la constitution des assemblées
provinciales. Ils représentent 10% des membres de cet organes (art. 152
loi électorale précitée).
Malgré tout, l'élection demeure la meilleure
façon de faire fonctionner la décentralisation territoriale ;
car, l'élection des représentants chargés d'administrer
les affaires locales par la population de la collectivité locale
constitue le meilleur moyen d'assurer l'autonomie (49).
L'autonomie est la situation de collectivité ou des
établissements n'ayant pas acquis une pleine indépendance vis -
â - vis de l'Etat dont elles font partie, mais dotées d'une
certaine liberté interne de se gouverner ou de s'administrer eux -
mêmes (50). La notion d'autonomie de l'Entité
Territoriale Décentralisée suppose l'acquisition et la
maîtrise de moyens financiers suffisants pour assurer ses fonctions.
L'autonomie fiscale doit être le corollaire de l'autonomie politique.
En conséquence, tout processus de
décentralisation doit nécessairement mettre en concordance le
transfert des compétences avec le transfert des ressources
(51). Cette autonomie a une limite, un droit de regard que l'Etat
possède sur les entités décentralisées. Ce droit de
regard est la « Tutelle » ; car la décentralisation
territoriale serait à condamner si elle devait priver l'Etat de tout
droit de regard sur les entités décentralisées. La Tutelle
est donc «
(49) DEBBASCH ,C., Sciences Administrative, Paris Dalloz,
1980, p.223.
(50) CORNU, G., Vocabulaire juridique,
8é édition, Paris, PUF, 2000, P.90
(51) PNUD, Mandats, Rôles et fonction des pouvoirs
Constitues dans le nouveaux système politique de la RD. Congo,
module de formation, Kinshasa, inédit, 2007 , p.58.
21
l'ensemble des pouvoirs limités accordés par la
loi en vertu de celle - ci à une autorité aux fins d'assurer le
respect du droit et la sauvegarde de l'intérêt
général contre l'inertie préjudiciable, les excès
et les empiètements des agents décentra1isées
(52). Il est à signaler que l'autonomie d'une entité
décentralisée se remarque non seulement dans l'élection
des dirigeants des organes locaux et dans la capacité du corps des
fonctionnaires mais aussi par l'acquisition et la maîtrise de moyens
financiers suffisants. L'autonomie financière permet à
l'entité décentralisée de disposer d'un budget propre,
distinct de ceux du pouvoir central et de la province. Ce budget est toutefois
intégré en dépenses et en recettes au budget de la
province qui est présenté en même temps que le budget du
pouvoir central pour former le budget de l'Etat arrêté chaque
année par une loi. Selon l'art.104 de la loi organique sur les
entités territoriales décentralisées, « les finances
d'une entité territoriale décentralisée sont distinctes de
celles de la province. » Quant à la provenance de ces ressources,
l'art.105 de la même loi dispose « les ressources financières
d'une entité territoriale décentralisée comprennent les
ressources propres, les ressources provenant des recettes à
caractère national allouées aux provinces, les ressources de la
caisse nationale de péréquation ainsi que les ressources
exceptionnelles. « Signalons à ce sujet que les comptes d'une
entité territoriale décentralisée sont soumis au
contrôle de l'inspection générale des finances et de la
cour des comptes (53), qui sont toutes de la compétence du
pouvoir central.
En R.D.C, l'autonomie est consacrée à
l'alinéa 3 de 1' article 3 de la Constitution du 18 février 2006
en ces termes : « les entités territoriales
décentralisées jouissent de la libre administration et de
l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines,
financières et techniques ». Même si les entités
territoriales décentralisées sont autonomes, elles ont
l'obligation de respecter les limites de cette autonomie et de garantir
l'intérêt général. Ceci évitera que
l'actuelle décentralisation ne soit pas comme celle prévue dans
les deux premières constitutions: la loi fondamentale du 19 mai 1960 et
la Constitution de Luluabourg du l Août 1964. En effet, au Congo, le
cadre d'une autonomie provinciale a largement débordé le cadre
d'une simple indépendance des entités
décentralisées vis - vis du pouvoir créateur
(54).
(52) FLAMME, M.A., Droit Administratif, Tome I.
Bruxelles, Bryant, 1986, P.121.
(53) Art 107 de la loi organique n° 08/016 du 07 octobre
2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités
territoriales décentralisés et leurs apports avec l'Etat et les
provinces
(54) MPINGA KASENDA, L'Administration Publique du
Zaïre, Paris, A.pedone 1973, P.57.
22
Ceci s'explique par le fait que, le pays venait brusquement
d'être indépendant et les dirigeants de ce temps ne comprenaient
pas bien le fonctionnement de la décentralisation.
III. Textes de base régissant la
décentralisation territoriale en république démocratique
du Congo.
Depuis 1982, les autorités Congolaises ont mis en
oeuvre un processus de décentralisation territoriale visant notamment
à assurer la prise en charge par les entités territoriales de
leurs problèmes de développement économique et social.
Diverses tentatives de décentralisation ont eu lieu au Congo. Une
série de textes légaux qui, à des titres divers, ont
régi la matière et l'on peut citer entre autres:
Le décret du 10 mai 1957 sur les circonscriptions
indigènes qui avait institué, pour chaque circonscription
(chefferie, secteur, centre extra - coutumier) un chef, un conseil (organe
délibérant) et un collège permanent (un
exécutif);
Le décret du 13 octobre 1959 sur les villes et communes
qui avaient institué des organes délibérants
appelés « Conseils » et des organes exécutifs
appelés « Collèges échevinaux urbains ou
Communaux»;
L'ordonnance - loi n°68 - 025 du 20 janvier 1968 relative
à l'organisation des villes autre que la ville de Kinshasa;
- La loi n° 77/028 du 29 Novembre 1977 portant organisation
des Zones et des Sous - régions Urbaines;
- La loi n°78/009 du 20 Janvier 1978 portant organisation
territoriales et administrative de la République;
- La loi n° 78/008 bis du 20 Janvier 1978 fixant le Statut
de la ville de Kinshasa;
Les ordonnances - lois n° 82 - 006 et 008 du 25
Février 1982, dont l'une portant organisation territoriale, politique et
administrative de la République et l'autre portant Statut de la ville de
Kinshasa, avaient au temps le plus fort de la dictature prévu des
organes délibérants appelés respectivement «
Assemblées Régionales », «Conseil Urbain, Conseil de
Zone, Conseil de Collectivité », tandis qu'en ce qui concernait
l'exécutif un seul individu détenait toute la
responsabilité de ces entités, ce qui est contraire aux principes
de la décentralisation:
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La loi n° 95 - 005 du 20 Décembre 1995 portant
décentralisation territoriale, politique et administrative de la
République du Zaïre pendant la Transition. Elle est restée
semblable à l'ordonnance - loi n° 82 - 006 du 25 février
1982;
Le décret - loi n° 81 du 02juillet 1998 portant
organisation territoriale et administrative de la République
Démocratique du Congo qui a prévu à son tour deux organes
à chaque échelon administratif décentralisé
à savoir : le conseil Consultatif jouant le rôle d'un organe
délibérant et l'exécutif;
Le décret - loi no 081 du 02 juillet 1998 portant
organisation territoriale et administrative de la République
Démocratique du Congo tel que modifié et complété
par le décret - loi no 018/2001 du 28 Septembre 2001 ;
La loi organique n° 08/012 du 31juillet 2008 portant
principes fondamentaux relatifs à la libre administration des
provinces;
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