De la décentralisation en droit positif congolais.

EPIGRAPHIE

« la décentralisation n'a pas seulement une valeur administrative ; elle a une portée civique puisqu'elle multiplie les occasions pour les citoyens de s'intéresser aux affaires publiques ; elle les accoutume à user de la liberté. Et de l'agglomération de ces libertés locales, actives et sourcilleuses, naît le plus efficace contrepoids aux prétentions du pouvoir central, fusent - elles étayées par l'anonymat de la volonté collective »

Alexis DE TOCQUEVILLE

II

DEDICACE

A mes très Chers Parents Victor LOMBE TSHIBUABUA et Thérèse KANABABU pour leur soutien incommensurable au prix de multiple sacrifies.

Je dédie ce travail.

Olivier KAPATSHINA

III

AVANT- PROPOS

Nous voici à la fin de nos études en droit, les impératifs académiques imposent à tout finaliste d'élaborer un travail de fin d'étude. Nous l'étant guère échappe à cette tradition, ainsi, qu'il nous soit permis d'articuler nos remerciements.

Tout d'abord, nous remercions au plus point le Dieu tout puissant qui, par son

amour, nous a octroyé un plus sur la sagesse au-dessus de l'intelligences sur
l'enseignement reçu grâce aux fruit de patience malgré les difficultés multiformes auxquelles nous avons été confrontées.

Nous remercions tous nos dévoues professeurs, Chef de travaux , assistants et autorités académiques pour la formation et l'encadrement dont nous sommes aujourd'hui bénéficiaire.

Nous disons merci à notre Directeur de travail, le professeur Georges NSUMBU KABAMBA, qui en dépit de ses multiples occupations, a accepté de prendre en charge la direction de notre travail. Ses conseils, remarques, critiques et directives nous ont beaucoup aidé ; sans lesquels nous ne saurions arrivé à cette étape. En dépit de qui c'est un travail scientifique qui restera si longtemps sujet à être perfectionné, complété et amélioré.

A monsieur l'Assistant KOMBA Albret pour ses orientations enrichissantes et ses contributions scientifiques.

Un grand merci à mon père Victor LOMBE TSHIBUABUA pour ses efforts ts tant physique, morale que financier qu'il a débattu chaque instant de sa vie pour qu'il donne à ses enfants le meilleur de lui- même. Qu'il trouve à travers cette ligne ma très grande sympathie et que le bon Dieu lui accordé une longue vie.

A ma mère Thérèse KENA-BABU pour sa présence et son soutient qui ne cesse de témoigner à nous ses enfants et combien sont - ils indispensables pour notre épanouissement.

A mes frères et soeurs : Blandine MBOMBO, Parfait SANGAMAYI, Francine NTUMBA, Viviane BALEKA, Fidelie et Christian LOMBE, que ce travail soit un couronnement de votre soutien de notre attachement.

iv

Nous ne pouvons pas terminer cette page, sans remercier nos quelques compagnons de lutte ainsi que connaissances et amis : Hervé NTAMBWE, Cédric KABONGO, Noëlla MISENGABU, Elisée TSHIMBU, Louis BOKELE, Victor MAHOPA,... qu'ils trouvent à travers cette ligne ma considération distinguée.

Remercions Tous ceux dont les Noms ne figurent pas sur cette page, et aussi nous tenons à encourager toute l'élite intellectuelle qui aura la possibilité de lire ce travail ; qu'elle trouve l'expression de notre sincère remerciement.

V

LISTE DE PRINCIPAUX SIGLES, ACRONYNIE ET ABREVIATIONS

Ø ABAKO : Alliance des Bakongo

Ø AFDL : Alliance des forces démocratique pour la libération du Congo -
Zaïre

Ø Al : Alinéa

Ø Art : Article

Ø Cfr : Confer

Ø Coll : Collection

Ø CONAKAT : Confédération des Nationalistes Katangais

	CRISP		: Centre de recherche et d'Information Sociopolitique
CSMOD	: Cadre stratégique de mise en oeuvre de la Décentralisation
CTAD	: Cellule technique d'Appui à la décentralisation
( Dir )	: Sous la Direction
Ed	: Edition
ETD	: Entité territoriale Décentralise
ETR	: Entité territoriale Régionalisée
EUA	: édition Universitaires Africaines
FPC	: Force politique du conclave
Ibidem	: Auteur déjà cité, même oeuvre et même page
Idem	: Auteur déjà cité ci - avant
J.O	: Journal Officiel
J.O.R.D.C	: Journal Officiel de la République Démocratique du Congo
Loc.cit.	: auteur déjà cité précédemment.
LGDJ	: Librairie générale de droit et de jurisprudence
MNC/L	: Mouvement National Congolais /Lumumba
MPR	: Mouvement Populaire de la Révolution
N°	: Numéro

	Op.cit		: Ouvrage déjà cité
P	: Page
PNP	: Parti National du Progrès
PNUD	: Programme des Nations Unies pour le développement
PSA	: Parti Solidaire Africaine

vi

Ø PUF : Presse Universitaire de France

Ø RDC : République Démocratique du Congo

Ø USORAL : Union Sacrée de l'opposition Radicale et alliés

Ø Vol : Volume

1

INTRODUCTION DU TRAVAIL

Dans cette partie introductive, Nous présentons successivement : la problématique, dans laquelle nous allons essayer de situer la question qui fait l'objet de notre étude ; celle d'affirmer ou d'infirmer de l'effectivité de la décentralisation territoriale en RDC. C'est-à-dire que la décentralisation territoriale en RDC est-elle effective ?

En rapport avec les hypothèses, certaines préoccupations méritent ainsi d'être prises en compte en vue de poser des hypothèses susceptibles de nous amener à comprendre les causes profondes du phénomène de la décentralisation territoriale en RDC. Ainsi, essayons de proposer certaines pistes de réponse ou problèmes posé.

Pour ce qui est l'intérêt du sujet choisi, celui-ci est à la fois théorique et pratique. Son exposé nous sera d'une utilité pour la compréhension du sujet. Ensuite, il sera nécessaire de délimiter notre sujet selon qu'il s'agit de la matière, du temps et de l'espace.

La présente introduction referme le choix des méthodes que nous avons utilisées pour la réalisation de notre recherche scientifique. Comme le dit M. SHOMBA « chaque méthode comme toute technique de recherche renferme aussi bien des qualités que des insuffisances d'où la nécessité de rigueur et même d'usage cumulatif . » (¹). Nous avons suivi cette démarche en faisant une combinaison rationnelle des différentes méthodes que nous détaillons ci-après. Ensuite, la présente introduction renferme aussi une revue de littérature à laquelle nous nous sommes inspirés afin de rédiger ce travail.

En fin, tenant compte de la délimitation de notre sujet, nous ne saurions le cerner sans un compartimentage adéquat et cohérent ; d'où l'importance d'un plan sommaire

I.. Problématique

Le République démocratique du Congo comme un des pays africains a choisi la voie de la décentralisation pour assurer un développement à partir de la base. A la lecture du texte constitutionnel, comme source de l'organisation et du fonctionnement de l'Etat deux formes d'Etat se superposent. D'une part, la constitution institue une forme de régionalisme constitutionnel, et d'autre part, elle prévoit des entités décentralisées que sont le ville, la

(¹) SHOMBA KINYAMBA,Méthodologie de la recherche scientifique, éd. MES Kinshasa 2005, P55.

Que se passe-t-il réellement aujourd'hui avec le processus de la

décentralisation en cours ?

2

commune, le secteur et la chefferie. Celles - ci sont dotées de la personnalité juridique et jouissent d'une autonomie renforcée concernant notamment la gestion de leurs ressources.

Ce texte constitutionnel pose des règles de base au regard desquelles toute organisation territoriale doit se référer. Il est de cette manière que certaines lois ont été prises pour venir parachever le processus de cette décentralisation territoriale, et le rendre effectif.

De ce fait, depuis l'entrée en vigueur de ces différents textes juridiques qui prévoient la décentralisation ; entre autres la constitution du 18 février 2006, la loi N° 08/012 portant principe fondamentaux relatif à la libre administration des provinces et la loi organique n°8/016 portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces , l'état de lieux de la décentralisation est alarmant.

De cet égard, il sied de constater que les entités décentralisées telles que prévues dans la constitution ne fonctionnent pas et ne sont pas organisées comme lesdits textes les prévoient. Ainsi, il y a inapplicabilité des textes, d'où nous parviendrions à constater lanon application de la décentralisation aux entités prévues. Dans ce cas, sommes-nous dans une déconcentration sans dire son nom ?

y' Vue à un certain moment, la nomination des commissaires spéciaux à la tête des

nouvelles provinces ;

y' Vue la décision du vice premier ministre et ministre de l'intérieur suspendant les

assemblées provinciales de siéger ;

y' Vue la nomination de dirigeants des entités décentralisées ;

y' Vue la non-organisation des élections locales ;

y' Vu l'absence des conseils de ces entités décentralisées.

De tout ce qui est dénoncé ci-dessus, certains nombres des questions méritent d'être posés !

Pourquoi n'avons-nous jamais réussi à instaurer la décentralisation de façon durable et effective ?

3

L'existence et fonctionnement de différentes entités décentralisées cadrent-elle avec les dispositions constitutionnelles et légales ? Le processus de la décentralisation territoriale en RDC est-il effectif ?

Les réponses à ces questions feront objet de notre analyse dans le cadre de ce travail, ceci étant, nous anticipons par proposer quelques pistes de réponses qui constituent l'objet du point suivant en attendant le développement proprement dit.

II. Hypothèses

Les hypothèses sont des suppositions, des assertions que le chercheur émet provisoirement comme étant la cause des faits qui sont observés. Ce sont des propositions à partir desquelles on raisonne pour résoudre un problème, démontrer une théorie ou expliquer un fait (²). Les hypothèses sont des propositions admises comme données du problème que le chercheur dépouillera une à une dans la dissertation avec des arguments scientifiques et techniques jusqu'à retenir celle que l'on va appuyer, renforcer pour pouvoir, enseigner ou renseigner et qui sera ainsi le prélude de la formulation du sujet d'étude (³).

La constitution comme étant la source et le fondement de toute organisation de l'Etat ; instauré comme mode de gestion des certaines entités territoriales de la République démocratique du Congo. Celle-ci, se résoud sur le plan administratif, et politique que l'on nomme le régionalisme constitutionnel.

C'est dans ce sens que certaines lois ont été élaborées et promulguées pour venir entériner (confirmer et rendre effectif) le processus de la décentralisation en RDC. Notamment, la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces et la loi-organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces.

De ce fait, constatons certaines incohérences dans l'application de ces textes juridiques. C'est dans ces conditions que les principes de base de la décentralisation ne sont pas respectés. Selon les textes juridiques qui consacrent la décentralisation en RDC ; la décentralisation n'est effective qu'à partir du moment où au niveau des ETD comme le ville,

(2) ILUNGA-TSHIMANGA, cours d' d'Initiation à la Recherche Scientifique,, G1 Unikin .faculté de lettre 2008.

(3) MWANZO E, cours d'Initiation à la Recherche Scientifique, 2^ème Graduat Droit, faculté de droit, 2011-2012,

4

commune, secteur ou chefferie, il y a eu électionsà la base aux fins de quoi un conseil d'un ETD est éluet soncollège exécutif qui sont dotés ou attribués de certaines compétences.

Eu égard à ce qui précède, ces entités territoriales décentralisées posent problèmes, qu'il soit au niveau de leur existence, qu'au niveau de leur fonctionnement, même à celui de répartition de leur compétences. De ce fait , ce problème est justifié pour le gouvernements l'insuffisance de moyen financiers qui nous ne partagions pas , mais quant nous , il y a seulement le manque de la volonté politique.

En proportion de ce qui précède, proposant et relevant certaines pistes de réponse qui feront objet de notre travail, nous conclusion ce point.

III. Intérêt du sujet

Notre étude dont l'ambition est porter notre jugement sur la décentralisation prévu par la constitution du 18 février 2006 tel que modifié à ce jours présente un double intérêt ; théorique et pratique.

· Sur le plan théorique : l'étude appelle non seulement à la lecture des textes juridiques qui la concerne, mais aussi à la compréhension de leurs évolutions, ainsi qu'on dépouillement de la doctrine en la matière.

· Sur le plan pratique

Cette étude s'inscrit dans une approche critique et compte dresser un carnet des propositions, le souci étant de ressortir les acquis à préserver , les contraintes à surmonter , les défis à relever et les perspectives à envisager. Elle constitue ainsi de ce point de vu une sorte d'éveil de conscience.

- Pour l'homme politique, qui doit non seulement achever le cadre législatif, mais aussi travailler en faveur d'une meilleure gestion administrative non teinté de coloration politique ;

- Pour le peuple, cette recherche constitue une interpellation à leur endroit en vue que ce dernier puisse s'approprier le processus de la décentralisation qui a pour vocation de le rendre actif et faciliter sa participation à gestion de la chose politique ;

- L'élite Congolaise, notre étude est un appel à une bonne interprétation du cadre législatif devant accompagner la décentralisation en vue de faciliter sa mise en oeuvre effecti

5

IV. Délimitation du sujet

Restreindre le champ d'application d'une étude est une loi de la démarche scientifique (⁴). En effet, toute démarche scientifique procède fatalement par un découpage de la réalité; il n'est pas possible d'étudier tout à la fois ou, à partir d'un fait étudié, de parcourir tous les éléments influents jusqu'aux extrêmes limites de la terre et jusqu'au début des temps (⁵). Un sujet bien délimité qualifie l'auteur pour mener sa recherche avec suffisamment d'efficacité et de lucidité (⁶).

Aux facteurs temps et espace, la délimitation de notre étude ajoute une autre dimension qui est la matière.

v Délimitation matérielle

La Décentralisation telle qu'analysée dans la présente étude relève sans

aucun doute du droit constitutionnel dans sa double dimension Normative et Institutionnelle, mais l'on ne saurait nier entre cette branche du droit et une autre qui est en quelque sorte son développement, il s'agit du droit Administratif.

Dans cette étude nous analyserons la décentralisation telle qu'opérée par le constituant du 18 février 2006 , et mise en oeuvre à travers la loi portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces et la loi portant organisation et fonctionnement des Entité Territoriale Décentralisée , sans oublier tout le cadre législatif y afférent.

v Délimitation Temporelle

Dans le temps cependant, il importe de préciser que la décentralisation de la RDC, est une des options majeures car prise par le constituant du 18 février 2006. Et la question de la décentralisation ne peut être bien comprise qu'à la lumière du passé, il est difficile d'appréhender l'épineuse question de la décentralisation et son processus de mise en oeuvre, en dehors du contexte de l'élaboration de la constitution et de sa mise en oeuvre à travers le temps.

(4) YUMA BIABA, L., Le contrôle de l'administration et la protection de citoyen en République démocratique du Congo, thèse de doctorat, université de Kinshasa, 2007, p11-15.

(5) Ibidem.

(6) Ibidem

6

Notre étude couvre ainsi le processus de la décentralisation prévu depuis la promulgation de l'actuelle constitution en 2006.

v Délimitation Spatiale

Notre Champ d'investigation est la République Démocratique du Congo, et comme la question de la décentralisation a toujours liée la problématique de la gestion du territoire de la République, il serait important de faire une évaluation de ce processus de décentralisation en RDC.

A ce stade, il nous parait utile d'évoquer les méthodes d'approche auxquelles nous avons fait recours pour mener à bien nous investigations

V. Méthodes

Les connaissances couvrent plusieurs domaines du savoir et sont acquises grâces à l'utilisation des méthodes et techniques d'investigation propre à chaque discipline

Le recours à une méthode dans un travail scientifique n'est pas une fin, il constitue un moyen. C'est un instrument qui permet à l'esprit de s'épanouir, à la réflexion de s'élargir et à l'expression de s'éclaircir (⁷). Selon J.DJOLI, le recours à d'autres méthodes permet de briser les carcans scientifiques auxquels on est habitué pour embrasser la totalité du réel et éviter ainsi de se cloisonner ou de succomber au jeu de « compartimentage scientifique », aux querelles des « facultés ou des boites » disciplinaires distinctes (⁸). Indispensable, la méthode n'est pas pourtant unique. Marie Anne COHENDET précise qu'en droit public une méthode de travail n'existe pas. Et quand mêmes elle existerait ajoute-t-elle, elle risquerait fort muer en un dogme sclérosant la pensée.

Toutefois , le droit public concernant plus largement l'élaboration des normes et l'organisation des institutions politiques et administratives , il implique parfois des analyses qui font recours aux méthodes et techniques d'investigation proches de plusieurs disciplines scientifiques dites sciences sociales et en particulier de la science politique.

(7) KAMUKUNY MUKINAY, A., « Contribution à l'étude de la fraude en droit constitutionnel congolais ». Thèse de doctorat, université de Kinshasa, 2007, p.31.

(8) DJOLI ESENG'EKELI, J., le constitutionnalisme entre la gestion des héritages et l'invention (exemple congolais), thèse de doctorat, université paris I Panthéon Sorbonne, 2003, P. 53-654.

7

Le propre d'une méthode, est d'aider à comprendre au sens le plus large, non les résultats de la recherche scientifique, mais le processus de la recherche lui - même (⁹).

Selon PINTO et GRAWITZ, « les méthodes est un ensemble des opérations intellectuelles par lesquelles une discipline cherche à atteindre les vérités qu'elle poursuit, les démontre et les vérifie »

Chaque discipline à ses impératifs méthodologiques. Les méthodes de recherche sont liées à la discipline dans laquelle l'étude a lieu et à la catégorie des chercheurs concernés par la démarche: les juristes, les politologues, les sociologues, les historiens,.... Utilisent les méthodes liées à leurs domaines. En droit, la méthode revêt plusieurs aspects. L'objectif du juriste étant de démontrer une solution juridique, la méthode qu'il utilise doit être entendue comme la manière dont il organise son raisonnement pour parvenir à un résultat.

En revanche, la recherche scientifique pourra être comprise comme une investigation rigoureuse, critique et systématique menée sur un objet donné et précis, sur base des procédés méthodologiques susceptibles de conduire à une connaissance vraie, vérifiable et communicable de l'objet étudié.

II est de cet ordre d'idées, que nous avons fait appel à la méthode exégétique, sociologique, analytique et diachronique.

· Le recours à la méthode exégétique traditionnellement, les chercheurs en droit public portaient essentiellement sur l'analyse des textes, mieux encore sur la manière dont la loi ou le droit positif a entendu donner une solution à la question posée ou soulevée. La méthode exégétique consiste à vrai dire à analyser et exposer le droit positif, mais aussi à confronter le fait et le droit. Elle a pour but de résoudre un problème de « dogmatique » ou de casuistique juridique» (¹⁰).

Nous avons opté pour la méthode exégétique, par le simple fait que dans notre travail nous allons analyser des dispositions constitutionnelles et certaine disposition légales en vue d'établir le sens du texte à travers son esprit et sa lettre. Il sera question pour nous à l'aide de cette méthode d'arriver à dégager le ratio legis.

· La Référence à la méthode sociologique consiste à étudier les faits qui sont ou peuvent être appréhendés à l'occasion de l'expérimentation du phénomène.

(9) KAMUKUNY MUKINAY,A., Op.cit ., P. 31.

(10) JEANNEAU,B., Droit constitutionnel et Institutions politiques, Paris, mémentos, Dalloz, 1981 ; P. 2.

8

La méthode sociologique est tributaire des faits et se préoccupe moins de les apprécier que de les expliquer, celle considère le phénomène sous l'angle de leur causalité.

Cette méthode s'apparente beaucoup plus à celle des sciences naturelles qu'à la méthode exégétique ou juridique. On constate que là où la méthode exégétique recourt au raisonnement, à la déduction, celle de la sociologie fait appel à la constatation, à l'observation pure et simple (¹¹).

Nous avons fait recours à la méthode sociologique parce que non seulement que nous allons nous limiter à analyser sur le plan juridique, mais aussi nous allons analyser leur fonctionnement. De ce fait, leur importance réelle, leur place et leur signification dans la société.

· Ensuite, nous avons fait recourt à la méthode analytique. En effet, dans ce travail, il s'agit de faire une analyse pratique qui consiste à confronter les faits et les droits. Avec la technique documentaire; la doctrine nous sera d'une utilité dans l'analyse de notre sujet.

De ce fait, le recours à la méthode analytique dans le travail est d'une grande importance et nécessité, sans lequel le travail devrait être déficitaire.

· En fin, nous avons fait recours à la méthode diachronique c'est-à-dire que cette méthode nous donne la possibilité d'étudier la décentralisation territoriale ainsi que les textes législatifs dans une approché historique, à trouves le temps de manière à comprendre la philosophie des changements opérés.

VI. Revue de la littérature

Tout travail de recherche s'inscrit dans un continuum et peut être situé dans ou par rapport à des courants de pensées qui le précèdent et l'influencent, précisent Raymond Quivy et Luc Campenhoudt (¹²). Aucun chercheur ne peut faire avancer ses recherches sans s'appuyer sur les travaux des autres, passés ou présents. Et procéder à ce que Michel Ghiacobi et Jean Pierre Roux appellent la lecture des recherches préalables (¹³). Pour ces derniers, il est normal et nécessaire qu'un chercheur prenne connaissance des travaux

(11) MPONGO BOKANO BAUTOLINGA, E.,institutions politiques et droit constitutionnel, Tome I , Théorie générale des Institutions de l'Etat , EUA ., P.22.

(12) Cités par MATIABO ASAKILA , les méthodes de recherche en science sociale , inédit , 2005 , p.13.

(13) Cités par SADI OMARI SIMBI , Analyse des négociations politiques inter congolais de 1998 à 2003. Mémoire de fin d'études. Faculté des Sciences, politiques et administratives. Université de Kinshasa, 2003, P.9.

9

antérieurs qui portent sur des objectifs comparables et qu'il soit explicite sur ce qui rapproche et sur ce qui distingue son propre travail de ceux des autres. Etant complexe, la problématique de la décentralisation territoriale en RDC a fait l'objet de plusieurs études théoriques et publications scientifiques. Beaucoup de réflexions ont aussi été consacrées par différents chercheurs sur cette question, études auxquelles nous avons fait référence. En étudiant la littérature relative au sujet, il nous a semblé que certains travaux méritent d'être mentionnés. Tel est le cas de:

VUNDUAWE te PEMAKO (¹⁴) qui avait, de bonne heure dégagé les aspects pratiques pour saisir en quoi la décentralisation consistait sur les plans politique, économique et juridique.

Sur le plan politique, la décentralisation est le corollaire de la démocratie : elle favorise la formation du citoyen (électeur ou élu) par le jeu et les enjeux d'une élection, et lui permet de maîtriser les rouages du pouvoir et les astuces de la technique (la psychologie aussi) par le jeu d'essai-erreur au niveau le plus bas de la gestion des affaires publiques. La décentralisation territoriale est ainsi perçue comme une véritable école politique. Elle est en effet un facteur d'épanouissement de l'esprit civique et peut permettre, dans le chef des citoyens, l'émergence d'une conscience du pouvoir.

Sur le plan économique, décentraliser, c'est assurer un développement harmonieux et équilibré des provinces et autres entités territoriales décentralisées. Le droit de prendre l'initiative en matière de programmes et projets de développement économique, accordée aux entités locales, ouvre la voie au privilège des programmes ou projets locaux, donc à un développement national équilibré (¹⁵). La décentralisation territoriale contribue ainsi à la promotion de la participation locale qui, elle permet la mobilisation et la valorisation des ressources locales ainsi qu'une meilleure coordination des activités de développement, estime YambaYamba (¹⁶).

(14) VUNDUAWE te PEMAKO. F., « La décentralisation territoriale des responsabilités au Zaïres . Pourquoi et comment ? II. La nouvelle organisation territoriale, politique et administrative du Zaïre », in Zaïre - Afrique, n° 166, 1982.

(15) il est d'ailleurs prévu à cet effet une caisse nationale de péréquation destinée à « financer des projets et programmes d'investissement public, en vue d'assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et entre les autres entités territoriales décentralisées. ( cfr article 181 de la constitution du 18 février 2006). L'article 3 de cette même Constitution consacre l'autonomie de gestion des ressources de ces entités.

(16) YAMBA YAMBA ( S) , les dynamiques de la décentralisation en RDC , Kinshasa , 2005 , Inédit.

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Sur le plan juridique ou administratif, décentraliser, c'est transformer en centres d'impulsion les entités locales (provinces, villes, communes et secteurs) qui cessent d'être de simples circonscriptions policico-administratives pour devenir des personnes morales de droit public, avec tous les attributs de la personnalité juridique : ester en justice, exercer des prérogatives de puissance publique, prendre des décisions adaptées au besoin des administrés ou aux circonstances (¹⁷).

A ces trois aspects pratiques ou manifestations concrètes de la décentralisation, Jean-Pierre Lotoy ilango Banga et Mukika (¹⁸) ajoutent un quatrième qui résulterait de sa pratique-même et revêtirait une coloration opérationnelle, managériale pour ainsi dire. Sous cet angle, décentraliser, c'est motiver. « En effet, le degré de responsabilisation d'un individu .et la liberté d'action qui lui est laissée peuvent être la base d'une prise de conscience capable de stimuler sa productivité » (¹⁹). Cela est vrai aussi pour une entité rendue autonome par le moyen dc la décentralisation. Celle-ci constitue en effet un processus d'auto- identification des autorités locales élues aux objectifs de reconstruction au niveau local, motivées ainsi par le souci de leur réélection.

C'est ainsi que Vunduawe te Pcmako, initiateur de la loi congolaise sur la décentralisation de 19S2, souligne que « 1a décentralisation » consiste au plan économique, « à réclame un souffle nouveau au développement économique régionale » et « la relance économique » (²⁰). Par la mobilisation des ressources financières locales des entités de base.

Comme nous l'avons dit, la décentralisation territoriale est un mode dc gestion des entités locales qui consiste en une responsabilisation de celles-ci en ce qui concerne leur gestion quotidienne pour laquelle elles bénéficient d'une autonomie de décision.

Pour MWAYILA TSHIYEMBE ; saisir la portée de la décentralisation ; force est de partir du postulat que l'Etat unitaire ou indivisible , en tant que type idéal , repose sur trois axes : unité du territoire ( il ne peut être fragmenté en circonscription ), unité de la population ( elle forme un tout appelé nation. Aucune partie de celle - ci ne peut

(17) idem

(18) LOTOY ILANGO BANGA ( J-P ) et MUKIKA ( E) , « pour un nouveau type d'homme adopté à la décentralisation , contribution à l'analyse de l'efficacité de la territoriale au Zaïre », in Zaïre - Afrique n°239, novembre 1989.

(19) LOTOY ILANGO BANGA ( J-P) , « la décentralisation territoriale et le développement des entités locales en République démocratique du Congo ( RDC) en ligne à l'adresse fille///cb/Documents % 20 and % 20 settings / Administration / Mes % 20 documents /Downoalds /6- Banga- reformes en RDC .pdf., consulté 26 mai 2016

(20) E SAMBO KANGASHE ( J-L) , la décentralisation , élément indispensable au développement de la République démocratique du Congo ...., op.cit. , P.1 ;

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revendiquer une place particulière), unité de l'organisation politique ( un seul pouvoir exécutif , un seul pouvoir législatif , un seul pouvoir judiciaire ) (²¹). Néanmoins, ce type idéal n'est réalisable nulle part. cela explique quelque aménagement tels que la décentralisation opérée en vue de rendre le type idéal opérationnel , en fonction de l'histoire , de la culture , des aspirations des peuples en cause , des réalités et des stratégies politiques des acteurs. De ce fait, il conclut par dire que la décentralisation est un système de transfert des compétences de l'Etat vers les collectivités territoriales ou institutions publiques, pour qu'elles disposent d'un pouvoir juridique et d'une autonomie financière.

En fin , nous pouvons conclure cette série avec MAZYAMBO MAKENGO KISALA , A. qui voit en décentralisation , un système d'organisation administrative dans lequel il y' a création par la loi ou par le constituant lui- même , en dehors du centre , d'autres niveaux de responsabilité et de décision. De ce fait, elle consiste à confier des pouvoirs de décisions à des organes autres que de simples agents du pouvoir géographique d'un Etat ( voir à cet effet ; l'organisation de la Province , ville , Commune , Secteur et Chefferie ) (²²)

VII. Annonce du Plan Sommaire

Comme le suggère Marie - Anne Cohendet , « le plan ne vaut que s'il permet de donner une articulation logique du sujet à traiter » (²³)

Hormis la conclusion et l'introduction, notre travail est composé de deux chapitres à savoir :

Ø L'organisation territoriale en droit positif Congolais

Ø La mise en oeuvre de la Décentralisation en République démocratique du Congo

(21) MWAYILA TSHIYEMBE, Quel est le meilleur système politique pour la République Démocratique du Congo : fédéralisme, régionalisme, décentralisation ?, Paris, l'Harmattan , 2012

(22) MAZYAMBO MAKENGO KISALA , A., « la consolidation du cadre démocratique en République Démocratique du Congo » Régionalisme et Décentralisation en RDC » In PNUD Gouvernance politique , Module de renforcement des capacité à l'intention des institutions parlementaires , Kinshasa, 2012.

(23) COHENDET M-A , méthodes de travail . Droit public, 3 ^é éd. , paris, Montchrestien, Coll. « exercice pratiques », 1998 , p. 11.

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CHAPITRE I : DE L'ORGANISATION TERRITORIALE EN DROIT POSITIF
CONGOLAIS : LA DECENTRALISATION

Dans ce chapitre, il sera question d'essayer d'éclaircir d'abord les concepts qui sont en rapport avec l'organisation et la gestion territoriale de l'Etat, et en suite, remonter le processus de décentralisation en République Démocratique du Congo ( Section1). Et enfin démontre juridiquement l'organisation territoriale et administrative de la République Démocratique du Congo (Section 2).

Section 1 : De la tentative de clarification conceptuelle et de l'Historique du processus de la décentralisation

§1. Tentative de Clarification des Concepts

Selon Henri Capitant, la langue juridique, est la 1^erè enveloppe du droit qu'il faut nécessairement traverser pour aborder l'étude du contenu (²⁴). Ce contenu est d'une richesse exceptionnelle à ajouter A. MICHEL VILLIERS (²⁵). En vue de mieux aborder le contenu de la présente étude, la compréhension de certains concepts s'avéra indispensable l'avantage est d'armer déjà le lecteur de l'éclairage nécessaire à la compréhension des principaux concepts sur lesquels nous sommes fréquemment revenu dans ce travail. D'où la nécessité de parler de la centralisation (§1), de la Décentralisation et du Régionalismes ( §2), et enfin poser un petit mot sur le fédéralisme.

A.. De la centralisation comme mode de gestion territoriale de l'Etat

La centralisation est l'exacte opposée de la décentralisation. est un système d'organisation Administrative qui consiste à situe le pouvoir de décision au somme de l'Etat , c'est-à-dire au niveau de l'autorité centrale dans la capitale, les autres collectivités ne pouvant agir que par délégation (²⁶).

Dans un système administratif centralisé , toutes les décisions ont pour origine l'Etat, seule personne juridique reconnue et habilitée à les prendre sur toute

(²⁴)Cité par KAMUKUNY MUKINAY , A., Contribution à l'étude de la fraude en Droit Constitutionnel Congolais , Thèse de doctorat , faculté de droit , Université de Kinshasa , 2007, P.43.

(25) Ibidem

(26) VUNDUAWE te PEMAKO ,F., « Traité de droit Administratif », Bruxelles, Larcier, 2007, p.405.

13

l'étendue du territoire National. Toutes ces décisions administratives relèvent ainsi de la compétence des organes centraux, donc du pouvoir central (²⁷).

La centralisation consacre la présence des services publics dont la gestion est assurée par l'Etat lui- même. Elle entraine , au niveau de la territoriale, la présence des fonctionnaires qui gèrent les affaires des entités locales au Nom et pour le compte du pouvoir central, soumis au pouvoir hiérarchique de ce dernier et dont ils reçoivent instructions , ordres impératifs ou injonctions (²⁸).

Ce système Administratif peut s'exercer au travers de deux modalités :

I. La Concentration

C'est une technique dans laquelle le pouvoir est détenu par le centre, tout y est décidé et rien n'est délégué à la périphérie. Ici, tous les pouvoirs sont exercés directement par l'Etat, sans intermédiaires. Ainsi une volonté unique partant du centre de l'Etat, se transmet jusqu'aux dernières extrémités du pays (²⁹).

Comme technique Administrative suppose que le pouvoir central peut adopter , du moins en théorie , son action à chaque partie du territoire national et à chaque unité de production. Dans la pratiques cependant, cela n'est pas toujours le cas ; car la centralisation concentrée engendre des frustrations au Niveau des entités locales ou des services publics de l'Etat , par la stérilisation ou le blocage de leurs initiatives.

II. La Déconcentration

C'est une technique atténuée d'une centralisation. La déconcentration se situé à mi-chemin entre la centralisation et la décentralisation. Dans un système administratif centralisé, elle est l'attribution aux entités locales (organes locaux) de certaines prérogatives du pouvoir central (organes centraux) sans que ces entités soient dotées d'une personnalité juridique distincte de celle de l'Etat.

(²⁷)LOTOY ILANGO BANGA J.P. , « la décentralisation et le développement des entités locales en République Démocratique du Congo (RDC) », enligne sur le Net document PDF , Consulté le 22 juillet 2016.

(28) Idem

(29) VUNDUAWE te PEMAKO ,F., Traité de Droit Administratif, Op.cit, P.406

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B.. De la Décentralisation et du Régionalisme Comme mode de gestion territoriale de l'Etat

I. Notion

a. La Décentralisation

Le Mot décentralisation (³⁰) vient du verbe décentraliser (composer du préfixe dé et de centraliser) qui signifie : soit t rendre autonome ce qui est centralisé, soit donner le pouvoir de décision à la gestion administrative locale, à des collectivités territoriales, à des personnes publiques élues par les administrés (³¹).

La décentralisation renvoie au processus par lequel l'Etat central transfère pouvoirs et attributions (exercées jusque-là par ses organes centraux et représentants territoriaux ) et ressources financières à des institut ( territoriale ou technique ) juridiquement distinctes de lui, placées à un niveau inférieur dans la hiérarchie politico - administrative et territoriale, et bénéficiant sous sa surveillance , d'une certaine autonomie de gestion (³²). Un Etat décentralisé est donc celui où les compétences sont reparties entre le pouvoir central et les autorités locales, et dont les principaux traits caractéristiques peuvent être résumés dans l'existence des affaires locales , de la personnalisation des entités décentralisées et de la tutelle (³³) .

(30) Pour une Vue panoramique de cette technique de gestion, lire VUNDWAWE te PEMAKO, F., Traite de Droit Administrative, Op.cit.p.411-418.

(31) MWAYILA TSHIYEMBE,Quel est le meilleur système politique pour la République Démocratique du Congo : fédéralisme, régionalisme, décentralisation ?paris L'Harmattan, 2012,P.23.

(32) UTSHUDI ONA , I., « la décentralisation en RDC : Opportunité pour une gestion foncière
Décentralisation, » in l'Afrique des grands lacs, Annuaire 2008-2009, paris, l'Harmattan, 2009, p.289-391.

(33) Voir UTSHUDI ONA, I., Loc. Cit. (Les affaires locales réfèrent à la solidarité d'intérêts que traduisent les besoins locaux distincts des besoins généraux communs à tous les habitants du territoire National. C'est l'Etat qui qualifié les intérêts locaux d'affaires locales et érige leur gestion en services publics locaux. Notions que les affaires locales représentant leurs entités et non le pouvoir central. La personnalisation des entités décentralisées suppose, quant à elle, qu'elles possèdent un patrimoine propre, des biens matériels, des fonctionnaires, une gestion financières exprimée dans un budget. Ces entités sont des sujets de droits et assujetties à des obligations et peuvent plaider en justice. Par ailleurs, l'autonomie qu'implique la décentralisation ne m'exclut pas le contrôle de tutelle qui comporte une gamme de mesures d'énergies variables qu'exerce le pouvoir central aussi bien sur les organes décentralisés que sur leurs actes.

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Pour ce qui est des formes de la décentralisation, notons qu'à côté des

modalités types que sont la décentralisation territoriale (³⁴). Et la décentralisation
fonctionnelle (³⁵ ), un type nouveau émerge, et est appelé le Régionalisme politique (³⁶).

b. Le régionalisme

Appliquant ce modèle à la RDC , VUNDUAWE te PEMAKO le définit simplement comme un mode d'organisation institutionnelle et de gestion d'une Etat unitaire décentralisé politiquement au niveau des provinces et administrativement à l'échelon inférieur des entités territoriales de base , que sont la ville , la commune , le secteur et la chefferie »(³⁷). Dans ce modèle les compétences des entités régionalisées sont garanties par la constitution qui consacre leur autonomie. Et là , le contrôle exercé est celui du respect de la répartition constitutionnelle des compétences entre le pouvoir central et les entités régionalisées. Ce régionalisme politique suppose en fin l'existence d'un pouvoir législatif national à citer d'un pouvoir législatif régional (³⁸).

De ce faite, par contre on peut entendre par fédéralisme un Etat composé dans lequel il y a partage du pouvoir à partir des territoires. A ce titre, le fédéralisme est une approche géopolitique sinon une méthode de division des pouvoirs de manière que le gouvernement central et le gouvernement des états fédérés soient, chacun dans leurs sphères, coordonnés et indépendants (³⁹). Pour VUNDUAWE te PEMAKO F., le fédéralisme est un mode de regroupement de collectivité politique dans lequel le gouvernement central d'Etat (gouvernement fédéral) partage avec le gouvernement des collectivités (des Etats fédérés) , qui forment cet Etat , les diverses compétences constitutionnelles : législation, juriction et

(34) Fondée sur une base géographique, la décentralisation territoriale abouti à la création de personnes morales dénommées entités Administratives décentralisés, et dont la compétence se détermine par référence à un territoire.

(35) La décentralisation fonctionnelle, pour sa part repose sur une base technique et permet l'exécution d'un service public (transformé en Etablissement public) en centre d'intérêts juridiquement protégés, de manière à lui confier une activité déterminée.

(36) ce modelé a été dégagé par la doctrine à partir du système italien, espagnol, portugais et belge.. Voir LEROY M., De la Belgique unitaire à l'Etat fédéral, collection « les inédits de droit public » Bruxelles, Bruylant , 1996 , pp.5 et 44-59 ; LEJEUNE , M.A., Introduction au droit et aux institutions de la Belgique fédérale , 4é édiction , Bruxelles, la charte. 2004. pp.15-18. Ces ouvrages sont cités par VUNDUAE te PEMAKO.F., Op.cit.p.87.

(37) VUNDUAWE te PEMAKO, F., Traité de Droit administrative, Op.cit, P.87.

(38) En droit Congolais, les dispositions des articles 197, al1er in limine et 2 , et 205 de la constitution de 2006 telle que modifié à ce jour constituent la base juridique de la compétence législative des provinces.

(39) MWAYILA TSHIYEMBE, Quel est le meilleur système politique pour la République Démocratique du Congo : fédéralisme, régionalisme décentralisation ? Paris, l'Harmattan, 2012-p.17.

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administration (⁴⁰) et en fin , pour sa part CHIRISHUNGU CHIZACHA CHIBWIRE D, le fédéralismes est l'opposé du centralisme ,c'est une technique de gestion des Etats visant le rassemblement de plusieurs entités étatiques « les Etats dits fédérés » en une seule entité socio- politique ou Etat fédéral, laquelle entité fédérale laisse aux ^1ères la libertés de s'organiser elles - mêmes politiquement et administrativement , indépendamment et du pouvoir fédéral ( supra - étatique ) et des unes et des autres , sous réserves des compétences spécifique dites réservées à l'entité fédérale ou exercées concurremment par l'entité fédérale et les Etats fédérés (⁴¹).

Comme mode de gestion d'un État, la décentralisation n'est pas une nouveauté. Elle présente cependant un certain regain depuis l'enclenchement du processus de démocratisation facilité, d'une part, par le triomphe de l'idéal démocratique et, d'autre part, par la paupérisation à laquelle des systèmes politiques dictatoriaux notamment africains ont soumis leurs populations, Ainsi donc, devant la crise de gestion de I' Etat. « Une redéfinition des règles d'une bonne administration à travers une grille de critères d'une bonne gestion »s'imposait (⁴²). Et le thème de décentralisation, lié au concept de gouvernance, s'inscrit dans la réflexion sur la réforme de l'Etat dans l'objectif de conjurer sa mauvaise gestion, Dans cette perspective, elle constitue une opportunité à laparticipation au processus de prise de décision impliquant toutes les populations sans exclusion (⁴³).

Vunduawe Te Pemako, initiateur de la loi congolaise sur la décentralisation de 1982, souligne que la décentralisation consiste, au plan politique, « à démocratiser », « à associer le peuple à la discussion et à la gestion des affaires publiques au niveau qui le concerne directement » au plan juridique et administratif, à « transformer les centres de répercussion qu' `étaient la région et les entités de base en centres d'initiative, d `impulsion ,

(40) VUNDUAWE Te PEMAKO ,F., Traité de droit Administratif, op. cit., P.420.

(41) CHIRISHUNGU CHIZA CHA CHIBWIRE D. , « Organisation polico- administrative et développement » contribution de la Décentralisation politico- administrative, économico - financière et territoriale à l'émergence d'une société politique de développement dans les jeunes Etats. Cas de la République du Zaïres, janvier 1993, p.71.

(42) PEEMANS, ,-P., LAURENT . P.-J., Pratiques identitaires, décentralisation et gouvernance locale, in MATHIEU, P., LAURENT .P.J., WILLAME J-C , « Démocratie enjeux fonciers et pratiques locales en Afrique. Conflits, gouvernance et turbulences en Afrique de l'Ouest et centrale », Cahiers africains, n°23-24, Paris. L'Harmattan. 1996, pp.226 à 228. Cité par UTSHIDI ONA I., Loc.cit.

(43) Qu'il suffise de citer par exemple les articles 15 du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels qui protège le droit de participation. 2,3 et 5 de la Déclaration Université de l'UNESCO sur la diversité culturelle adoptée le 2 novembre 2001 à paris, qui consacre ce droit, 13 et 14 qui condamnent la discrimination sous toutes ses formes.

(⁴⁴) VUNDUAWE te PEMAKO , F.,« la décentralisation territoriale des responsabilités au Zaïre. Pourquoi et comment ? » in Zaïre- Afrique. 165. Mai 1982, p.328.

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de décision et de responsabilité » et au plan économique à « redonner un souffle nouveau au développement économique régional» et « à la relance économique » (⁴⁴).

Après cette approche théorique de la décentralisation, remontons à présent le processus de décentralisation en RDC.

II. Traits caractéristiques de la décentralisation.

La décentralisation se caractérise par l'existence d'autorités autres que celles de l'Etat qui, non seulement détiennent certains pouvoirs de décisions administratives, mais encore jouissent d'une autonomie personnelle à l'égard du pouvoir central.

La décentralisation territoriale fait que les entités qu'elle concerne ne soient plus des simples circonscriptions ou simples fonctions géographiques de l'Etat, sans personnalité juridique, mais plutôt des personnes morales de droit public avec tous les attributs de la personnalité juridique, c'est - à - dire les droits de posséder un patrimoine propre distinct de celui du pouvoir central d'établir et d'avoir un budget propre, d'exercer des prérogatives de Puissance publique, d'ester en justice, de prendre des décisions rapides, adaptées aux circonstances et en pleine connaissance des besoins des administrés dont elle se trouve rapprochée. Tout ceci se résume par les dispositions des articles 3 de la constitution et 5 de la Loi organique relative aux entités territoriales décentralisées, en ces termes: «... les entités territoriales décentralisées de la RDC sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux (...) La ville, la commune, le Secteur et la Chefferie( ...) jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources humaines, économiques, financières et techniques ».

Il découle de ces dispositions que la décentralisation territoriale comporte trois caractéristiques qui sont notamment: l'octroi de la personnalité juridique, la communauté d'intérêts, l'existence des organes propres.

a. L'Octroi de la personnalité Juridique.

Pour qu'une entité territoriale décentralisée existe, il faut qu'elle ait une personnalité juridique octroyée par l'Etat qui la crée. A ce titre, l'art.3 de la Constitution dispose « .. .Les entités territoriales décentralisées de la République Démocratique du Congo

(⁴⁵) YAMBAYAMBA,N., « Les Dynamiques de la décentralisation en RD. Congo », sur www.glin.gav. Consulté le 25 Août 2016

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sont dotées de la personnalité juridique (...) ». L'Octroi de la personnalité juridique permet à l'entité décentralisée d'exister juridiquement et de prendre effectivement en charge, de manière autonome, les affaires locales.

Le droit positif congolais reconnaît à des groupements une existence juridique propre distincte de la personne physique. En principe le législateur attribue la personnalité juridique à une association ou à un groupement dès qu'il s'en dégage une unité de but et de moyens, un intérêt collectif distinct de l'intérêt individuel. La personnalité juridique « est une aptitude conférée par la loi à un être physique ou moral d'avoir des droits et des obligations.

Au sens Strict, la personnalité juridique vise l'aptitude reconnue aux êtres normaux » (⁴⁵). En définitive, la personnalité juridique est une fiction légale qui n'existe qu'en droit.

Cependant, aux termes de l'art. 5 al 1 de la loi organique n°08/0l6 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces, les entités administratives comme « le territoire, le quartier, le groupement et le village sont des entités territoriales déconcentrées dépourvues de la personnalité juridique ». Ces entités qui n'ont pas la personnalité juridique ont le droit d'appeler en garantie l'autorité hiérarchique où elles sont dépendantes. Ceci parce qu'elles ne jouissent pas de l'autonomie de la gestion de leurs affaires locales.

Par contre, la province, la ville, la commune, le secteur et la chefferie sont des entités décentralisées et disposent ipso facto de personnalité juridique qui leur permet d'avoir une autonomie financière et d'action pour réaliser leur développement sans trop attendre du Pouvoir Central. Il est de bon sens que les entités décentralisées n'échappent pas au contrôle de tutelle. Ainsi donc, l'unité de commandement reste sauvegarder et cela en dépit de la personnalité juridique dont ces entités sont dotées.

De ce fait, lorsqu'une entité territoriale est décentralisée, elle se voit reconnaître pour certaines affaires qui lui sont propres, le droit de s'administrer elle - même en disposant d'une certaine autonomie tout en restant soumise au contrôle du pouvoir central(Cfr. Art 95, loi organique sur les Entités Territoriales Décentralisées). En d'autres termes, on reconnaît au profit de l'entité décentralisée un certain nombre d'affaires qu'elle

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gère elle - même par ses propres organes (le conseil et le collège exécutif), le pouvoir central disposant toutefois surelle d'un pouvoir de contrôle.

L'attribution de la personnalité juridique a pour conséquence de reconnaître à la collectivité décentralisée la plénitude de la capacité juridique (⁴⁶). Grace à cette capacité, l'entité décentralisée peut recruter ses agents, révoqués, ester en justice, contracter...

b. La Communauté d'intérêts

L'entité décentralisée doit avoir des intérêts propres distincts de ceux de l'Etat. Ces intérêts correspondent aux besoins locaux qui se distinguent ainsi des besoins généraux de l'Etat. Ces besoins peuvent fortement varier. Les compétences habituelles des entités territoriales décentralisées sont : l'entretien des routes, le développement de l'agriculture, le contrôle des marchés locaux et des petits commerces, l'urbanisation locale, la distribution et l'utilisation d'eau... Ces intérêts expriment « une solidarité d'intérêts propres aux habitants de circonscription locale » (⁴⁷).

Lorsque le droit reconnaît ces intérêts locaux, il les qualifie des «compétences » et érige leur gestion en services publics locaux. Ainsi les articles 203 et 204 de la Constitution du 1 8 février 2006 dressent la liste des compétences des Provinces.

Quant à celles des Entités territoriales Décentralisées, elles sont données par la loi organique no 08/016 du 07 octobre 2008 portant Composition, organisation et fonctionnement des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les Provinces. Précisément à ses articles 11(pour la ville), 50(pour la commune) et 73(pour le secteur ou la chefferie).

II se dégage que l'intérêt local est déterminé par le pouvoir central. L'Etat est, en effet seul compétent pour déterminer quelles sont les compétences ou les affaires qui, présentant un intérêt national doivent être laissées à la gestion des collectivités locales (⁴⁸).

Les Entités locales n'ont aucun droit de se donner plus des compétences que celles prévues par la loi à leur égard. Ces intérêts sont gérés par les organes propres.

(46) DEGNI - SEGUI, R., Droit administratif général, Abidjan, 1990, p.41

(47) LAUBADERE, A., Traité de droit Administratif, Tome I, 9° édition , L.G.D.J., 1984. Cité par DEGNI - SEGUI R., Op.cit., P.41.

(48) Ibidem.

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c. L'existence d'organes propres.

Les intérêts propres sont pris en charge par des organes propres autonomes par rapport au pouvoir central. Les décisions sont prises par des représentants de la population locale. Ainsi, l'élection est le mode normal, de principe de désignation des membres de ces organes qui sont des autorités locales; cette opération est une garantie de l'autonomie, des autorités décentralisées. C'est en effet que le conseil Urbain élu, élit à son sein ou en dehors un maire (art 199 de la Loi électorale n° 06/006 du 09 Mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, Urbaines, Municipales et locales telle que modifiée à ce jour).

Le conseil Communal est également élu et même les conseils de chefferie et de secteur. Toutefois, il y a des membres des organes délibérants qui sont cooptés .Tel est le cas des chefs coutumiers dans la constitution des assemblées provinciales. Ils représentent 10% des membres de cet organes (art. 152 loi électorale précitée).

Malgré tout, l'élection demeure la meilleure façon de faire fonctionner la décentralisation territoriale ; car, l'élection des représentants chargés d'administrer les affaires locales par la population de la collectivité locale constitue le meilleur moyen d'assurer l'autonomie (⁴⁹).

L'autonomie est la situation de collectivité ou des établissements n'ayant pas acquis une pleine indépendance vis - â - vis de l'Etat dont elles font partie, mais dotées d'une certaine liberté interne de se gouverner ou de s'administrer eux - mêmes (⁵⁰). La notion d'autonomie de l'Entité Territoriale Décentralisée suppose l'acquisition et la maîtrise de moyens financiers suffisants pour assurer ses fonctions. L'autonomie fiscale doit être le corollaire de l'autonomie politique.

En conséquence, tout processus de décentralisation doit nécessairement mettre en concordance le transfert des compétences avec le transfert des ressources (⁵¹). Cette autonomie a une limite, un droit de regard que l'Etat possède sur les entités décentralisées. Ce droit de regard est la « Tutelle » ; car la décentralisation territoriale serait à condamner si elle devait priver l'Etat de tout droit de regard sur les entités décentralisées. La Tutelle est donc «

(49) DEBBASCH ,C., Sciences Administrative, Paris Dalloz, 1980, p.223.

(50) CORNU, G., Vocabulaire juridique, 8^é édition, Paris, PUF, 2000, P.90

(51) PNUD, Mandats, Rôles et fonction des pouvoirs Constitues dans le nouveaux système politique de la RD. Congo, module de formation, Kinshasa, inédit, 2007 , p.58.

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l'ensemble des pouvoirs limités accordés par la loi en vertu de celle - ci à une autorité aux fins d'assurer le respect du droit et la sauvegarde de l'intérêt général contre l'inertie préjudiciable, les excès et les empiètements des agents décentra1isées (⁵²). Il est à signaler que l'autonomie d'une entité décentralisée se remarque non seulement dans l'élection des dirigeants des organes locaux et dans la capacité du corps des fonctionnaires mais aussi par l'acquisition et la maîtrise de moyens financiers suffisants. L'autonomie financière permet à l'entité décentralisée de disposer d'un budget propre, distinct de ceux du pouvoir central et de la province. Ce budget est toutefois intégré en dépenses et en recettes au budget de la province qui est présenté en même temps que le budget du pouvoir central pour former le budget de l'Etat arrêté chaque année par une loi. Selon l'art.104 de la loi organique sur les entités territoriales décentralisées, « les finances d'une entité territoriale décentralisée sont distinctes de celles de la province. » Quant à la provenance de ces ressources, l'art.105 de la même loi dispose « les ressources financières d'une entité territoriale décentralisée comprennent les ressources propres, les ressources provenant des recettes à caractère national allouées aux provinces, les ressources de la caisse nationale de péréquation ainsi que les ressources exceptionnelles. « Signalons à ce sujet que les comptes d'une entité territoriale décentralisée sont soumis au contrôle de l'inspection générale des finances et de la cour des comptes (⁵³), qui sont toutes de la compétence du pouvoir central.

En R.D.C, l'autonomie est consacrée à l'alinéa 3 de 1' article 3 de la Constitution du 18 février 2006 en ces termes : « les entités territoriales décentralisées jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques ». Même si les entités territoriales décentralisées sont autonomes, elles ont l'obligation de respecter les limites de cette autonomie et de garantir l'intérêt général. Ceci évitera que l'actuelle décentralisation ne soit pas comme celle prévue dans les deux premières constitutions: la loi fondamentale du 19 mai 1960 et la Constitution de Luluabourg du l Août 1964. En effet, au Congo, le cadre d'une autonomie provinciale a largement débordé le cadre d'une simple indépendance des entités décentralisées vis - vis du pouvoir créateur (⁵⁴).

(52) FLAMME, M.A., Droit Administratif, Tome I. Bruxelles, Bryant, 1986, P.121.

(53) Art 107 de la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités territoriales décentralisés et leurs apports avec l'Etat et les provinces

(54) MPINGA KASENDA, L'Administration Publique du Zaïre, Paris, A.pedone 1973, P.57.

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Ceci s'explique par le fait que, le pays venait brusquement d'être indépendant et les dirigeants de ce temps ne comprenaient pas bien le fonctionnement de la décentralisation.

III. Textes de base régissant la décentralisation territoriale en république démocratique du Congo.

Depuis 1982, les autorités Congolaises ont mis en oeuvre un processus de décentralisation territoriale visant notamment à assurer la prise en charge par les entités territoriales de leurs problèmes de développement économique et social. Diverses tentatives de décentralisation ont eu lieu au Congo. Une série de textes légaux qui, à des titres divers, ont régi la matière et l'on peut citer entre autres:

Le décret du 10 mai 1957 sur les circonscriptions indigènes qui avait institué, pour chaque circonscription (chefferie, secteur, centre extra - coutumier) un chef, un conseil (organe délibérant) et un collège permanent (un exécutif);

Le décret du 13 octobre 1959 sur les villes et communes qui avaient institué des organes délibérants appelés « Conseils » et des organes exécutifs appelés « Collèges échevinaux urbains ou Communaux»;

L'ordonnance - loi n°68 - 025 du 20 janvier 1968 relative à l'organisation des villes autre que la ville de Kinshasa;

- La loi n° 77/028 du 29 Novembre 1977 portant organisation des Zones et des Sous - régions Urbaines;

- La loi n°78/009 du 20 Janvier 1978 portant organisation territoriales et administrative de la République;

- La loi n° 78/008 bis du 20 Janvier 1978 fixant le Statut de la ville de Kinshasa;

Les ordonnances - lois n° 82 - 006 et 008 du 25 Février 1982, dont l'une portant organisation territoriale, politique et administrative de la République et l'autre portant Statut de la ville de Kinshasa, avaient au temps le plus fort de la dictature prévu des organes délibérants appelés respectivement « Assemblées Régionales », «Conseil Urbain, Conseil de Zone, Conseil de Collectivité », tandis qu'en ce qui concernait l'exécutif un seul individu détenait toute la responsabilité de ces entités, ce qui est contraire aux principes de la décentralisation:

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La loi n° 95 - 005 du 20 Décembre 1995 portant décentralisation territoriale, politique et administrative de la République du Zaïre pendant la Transition. Elle est restée semblable à l'ordonnance - loi n° 82 - 006 du 25 février 1982;

Le décret - loi n° 81 du 02juillet 1998 portant organisation territoriale et administrative de la République Démocratique du Congo qui a prévu à son tour deux organes à chaque échelon administratif décentralisé à savoir : le conseil Consultatif jouant le rôle d'un organe délibérant et l'exécutif;

Le décret - loi no 081 du 02 juillet 1998 portant organisation territoriale et administrative de la République Démocratique du Congo tel que modifié et complété par le décret - loi no 018/2001 du 28 Septembre 2001 ;

La loi organique n° 08/012 du 31juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces;

§2. De l'Historique du processus de la décentralisation en RDC

Remonter le processus de décentralisation en RDC, c'est l'inscrire dans le cadre de son organisation territoriale et administrative depuis l'époque coloniale jusqu'au Congo indépendant.

L'accession du Congo à l'indépendance n'a pas entraîné immédiatement une rupture avec le système de l'administration légué par la colonisation. Le décret organique du 13 Octobre 1959 sur l'organisation des Communes et des Villes est resté en application jusqu'au 20 Janvier 1968. A partir de 1 968, le Statut des Villes et des Communes a évolué en dents de scie et s'est stabilisé à partir de 1977 jusqu'à la dernière réforme portant sur l'organisation territoriale et administrative du pays pendant la période de la Transition en 1998 (⁵⁵).

Ceci revient à dire que, l'évolution de la décentralisation en R.D.C débute

depuis

L'indépendance même si il ne fallait pas parler de la décentralisation stricto sensu avant le 25 février 1963.

(⁵⁵) YAMBAYAMBA, N. , « les Dynamique de la Décentralisation en RD. Congo », loc.cit

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Dans ce paragraphe, il est question de parler de la Décentralisation depuis 1960 dans la loi fondamentale jusqu'à nos jours en passant par les différentes Constitutions qui ont régi le régime de MOBUTU.

A.la première république (de 1960 à 1965)

Cette période est caractérisée par l'accession de la R.D. Congo à l'indépendance, la présidence de KASAVUBU et est régie par les Constitutions ci- après :la Loi fondamentale et la Constitution de Luluabourg.

I. loi fondamentale de 19 mai 1960.

Pour comprendre le système administratif d'un pays, il faut commencer par l'étude du milieu humain dans lequel l'administration s'insère (⁵⁶).

En effet, la loi fondamentale est la première Constitution Congolaise, succédant la Charte Coloniale, elle a été élaborée dans un contexte de tension politique, à l'aube de l'Indépendance, par le Roi Belge le 19 mai 1960 et a servi de base pour la mise en place des institutions au moment de l'accession à l'Indépendance de la R.D.Congo, le 30juin 1960

Cette Constitution prévoyait que la R.D.C est un Etat fortement décentralisé composé de six provinces ayant chacune la personnalité juridique et une large autonomie de gestion. Les provinces avaient une assemblée de 60 à 90 membres élus, selon le chiffre de leur population. (art.108) et un gouvernement élu par cette Assemblée, composé de 5 à 10 membres (art.163). Ceci explique que la décentralisation était déjà là mais limitée au niveau des Provinces.

En dépit de large autonomie de gestion qu'avaient les provinces, la loi Fondamentale prévoyait les mécanismes de contrôle du pouvoir central sur les provinces par l'existence d'un représentant du Pouvoir central dans les provinces: le Commissionnaire d'Etat. Il y avait aussi les subventions aux provinces. Mais ceci n'a pas marché ; ce qui a poussé le dirigeant politique à réviser cette loi fondamentale qui, en soit était une constitution provisoire.

(⁵⁶) MPINGA KASENDA, l'Administration Publique du Zaïre, Op.cit.,P.15

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II. La Constitution du 1^er Août 1964

La première République avait une histoire très mouvementée qui a fait que jusqu'en 1962 le parlement ne s'était pas réuni en constituant pour la rédaction d'une constitution définitive qui devait remplacer la loi fondamentale.

Kasa -vubu Joseph, le président de la République, décida en Août 1963 de mettre en congé le parlement et de confier la rédaction de la Constitution à une commission, qu'il convoqua à Luluabourg. Cette commission se réunit ainsi à Kananga du 10 janvier au 11 avril 1964.La promulgation n'interviendra que le l Août 1964.

A la lecture des dispositions de cette Constitution, la R.D.Congo est un Etat décentralisé. Son article 5 al. I et 2 dispose que: «Les provinces sont autonomes dans les limites fixées par la présente constitution. Chaque province a la personnalité juridique ». Les provinces étaient au nombre de 21(art.4). Il est à noter que La Constitution du 1^er Août 1964, (...) fut approuvée par référendum du 25juin au 11juillet1964, au moment où les rébellions avaient déjà remporté de large succès. La politique ne marchait pas bien (⁵⁷). Ceci amena le pouvoir central de vite reprendre tout en main afin de Stabiliser la situation politique du pays. Ce qui causa l'échec de la Décentralisation à cette époque de l'histoire de la R.D.Congo.

III. Echec de la décentralisation

La crise politique qui secouait la R.D. Congo pendant la 1^er République a causé l'échec de la Décentralisation à ce moment. Selon ILUNGA KABONGOA.R, la crise politique est une «Rupture brutale de l'équilibre de la Société, rupture s'effectuant en un temps explosif et se manifestant dans un contexte de violence- voire par la violence- ébranlant ainsi à la fois le pouvoir, l'ordre et la stratification sociale » (⁵⁸).

En effet, la notion de crise ainsi définie s'applique à la Situation de 1960 à 1965 : rébellion par ci, par-là, mésentente entre le chef de l'Etat et le chef de gouvernement, incompréhension entre le pouvoir central et les périphéries, sécessions...

A cette époque il n'y avait pas des partis politiques qui étaient bien structurés. Cette crise a été causée par « l'absence des partis politiques Structurés et encadrés, Certes

(57) LOUIS de SAINT MOULIN, « Brève histoire de constitution du Zaïre » in Zaïre - Afrique, n° 256, 1991, p.294.

(58) ILUNGA - KABONGO, A.R., « Crise politique : Concept et Application en Afrique » in Cahiers économiques et Social, Vol III . n° 3, 1965, P.327.

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tous les partis politiques Congolais n'étaient pas bien structurés et bien encadrés » (⁵⁹). Un petit nombre l'était cependant. Il s'agissait notamment du M.N.C/ L, CONAKAT, ABAKO, PNP, PSA... Ce qui s'est produit, c'est que ces partis étaient créés et organisés dans le seul but : l'accession à l'indépendance. Après la Colonisation, le 30juin 1960, ils perdaient leur raison d'être parce qu'ils n'avaient pas eu d'autres objectifs (⁶⁰). Ce qui ne les a pas permis de bien gouverner à cette époque.

La loi Fondamentale, quant à elle, instaurait un exécutif bicéphale qui fut la source de nombreux conflits qui débouchèrent sur la révocation du Premier Ministre Patrice Emeri LUMUMBA qui, à son tour révoqua le Président KASAVUBU Joseph. L'autorité du pouvoir central ne s'est pas sentie sur la totalité du territoire national. L'on observera que pendant un temps assez long, le gouvernement central aura le droit de son côté, mais qu'il n'aura pas « le pouvoir de commander et de décider et encore moins celui de se faire obéir ; par contre, dans certaines provinces naîtront des centres de décisions concurrentes(les autorités usurpées) (⁶¹).

Il est à noter, en outre, que le cadre congolais de cette époque n'était pas bien formé pour administrer et gouverner. Car il y avait absence d'une élite intellectuelle capable de prendre la relève; « Les hommes politiques sortent d'un régime colonial où ils n'étaient pas habitués à gérer eux - mêmes leurs propres affaires et se sont trouvés brusquement détenteurs d'un pouvoir dont ils ne saisissaient pas la portée exacte (⁶²).

Ce qui nous laisse entendre que les dirigeants politiques de cette époque n'ont pas bien compris la décentralisation. Ce qui poussa les militaires à prendre le pouvoir et c'est l'avènement de la deuxième République.

B. Décentralisation pendant la IIème République.

La deuxième République est marquée par la prise du Pouvoir par le Président MOBUTU, et l'institution de la Constitution du 24 juin 1967. Cette République commence le 24 Novembre 1965 par un coup d'Etat dirigé par le Colonel MOBUTU contre le président KASAVUBU. La constitution du 24 juin 1967 se voulait très différente des deux précédentes

(59) YOUNG, C., l'introduction à la Politique Congolaise, Bruxelles, CRISP, 1968, p.117.

(60) MPINGA KASENDA, l'Administration publique du Zaïre, op.cit., p.21.

(61) Ibidem.

(62) VUNDUAWE te PEMAKO,F., « la décentralisation territoriale des responsabilités au Zaïre. Pourquoi et comment ? La Nouvelle organisation territoriale, Politique et administrative de Zaïre, ses motivation et sa portée exacte » In Zaïre Afrique, N°166 ; 1982. P.327.

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à son article l, elle rompt avec la décentralisation consacrée par les deux Constitutions précédentes.

En effet, cet article proclame un Etat Unitaire Centralisé comprenant huit provinces administratives en plus de la ville de Kinshasa. Perdant leur autonomie et leur personnalité juridique, les provinces étaient devenues de simples entités administratives. Seul 1'Etat avait la personnalité juridique et cette Constitution ne Conservait qu'un seul centre d'impulsion. Mais plusieurs modifications ont été apportées du point de vue de la forme de l'Etat et du point de vue des institutions politiques.

I. Expériences récentes de décentralisation en République Démocratique du Congo.

En 1982, le Président MOBUTU fit le constat d'une part qu' une Centralisation trop forte et trop durable des pouvoirs politiques risquait à la longue d'asphyxier le système politique, administratif et économique du pays et d' autre part que compte tenu de l'immensité du territoire national, il était impossible, par une centralisation « Outrancière », d'assurer un développement harmonieux et équilibré des provinces. Comme à partir de Kinshasa; il était difficile d'appréhender correctement les problèmes des entités provinciales et locales et d'y apporter des solutions, il était urgent de rapprocher le pouvoir du peuple et de redonner une impulsion nouvelle au développement du pays. C'est dans cet esprit que fut promulguée l'ordonnance - loi n°82 - 006 du 25 février 1982 portant organisation territoriale, politique et administrative de la République du Zaïre. La collectivité, la Zone rurale, la Zone, la ville et la Région sont dotées de la personnalité juridique.

Ce texte légal qui institue la décentralisation territoriale contient des mécanismes institutionnels ou des structures qui constituent des gardes fous contre une décentralisation qui viserait la décentralisation des institutions et de ce fait mettre à malle développement. L'un d'eux que nous pouvons relever dans cette ordonnance - loi est le mode de désignation de commissaire de Zone Urbaine (actuelle commune) et de son assistant. Ce mode de désignation des autorités locales et plus particulièrement celui du détenteur du pouvoir exécutif local soulève déjà des controverses. L'ordonnance - loi du 25 février 1982 a supprimé l'élection dans la désignation des commissaires des Zones Urbaines et de leurs assistants, pour lui substituer la nomination.

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Cette procédure a été expliquée par le Prof. VUNDUAWE te PEMAKO comme « Un souci de l'autorité de concilier la démocratie et l'efficacité dans la gestion administrative » (⁶³).

Parmi les raisons invoquées par le législateur lors de la suppression de l'élection, est qu'il y a le manque de maturité dont feraient montre la population et ses représentants dont le choix serait guidé par des considérations tribales. Cet argument est balayé par un autre professeur:

«La fonction territoriale n'était pas valorisée et avait un caractère précaire à cause du clientélisme politique qui privilégiait la loyauté au chef par rapport à la technicité et à la compétence des autorités nommées » (⁶⁴);

Cet argument ne tient pas debout dans la mesure où l'option en faveur de la décentralisation présuppose une certaine capacité de la population de se diriger elle - même.

Quant à nous, cet argument pourrait tenir, mais, comme il ne tient pas compte de l'élection, volonté de la population des entités décentralisées- élire leurs autorités locales-le législateur du 25 février a tort dans la mesure où les animateurs des entités décentralisés étaient désignés sur base des critères d'allégeance politique au parti - Etat (MPR) c'est - à - dire selon le militantisme.

En bref, le degré de la décentralisation s'évalue, en effet, entre autre, par le mode des désignations des autorités locales, son mode de fonctionnement et le progrès socioéconomique constaté dans les entités territoriales décentralisées.

II. La politisation de l'administration

L'administration des villes, des communes, des secteurs ou des chefferies est un bon exemple de l'interpénétration entre politique et administration. Ceci va en bon train dans de petites localités. Mais dès lors que les agglomérations atteignent une certaine taille, les conflits partisans retrouvent leur droit.

Selon l'article 193 de la constitution « l'Administration Publique est Apolitique... » Il convient de noter que cet article définit l'Administration Publique comme comprenant « la fonction publique ainsi que tous les organes et services assimilés. »

(63) PNUD, Loc.cit. , p.68

(64) ISSANGO Idi WANZILA, « décentralisation et pratiques centralisatrices » in Zaïre - Afrique, n°258, 1991, p.427.

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Cet article ne peut nous perdre de sens car en ce moment l'Administration et la politique tendent à s'interpénétrer ou, pour parler autrement, l'administration ne se cantonne plus à l'exécution, mais participe activement à la définition des objectifs et à l'élaboration des décisions. Ces dispositions veulent que l'Administration ne soit détournée à des fins personnelles ou partisanes. Ainsi, les organes locaux qui sont chargés d'Administrer sont votés.

Bref, dans les Etats modernes, la séparation classique entre la politique(qui serait du domaine du pouvoir politique) et la technique (qui reviendrait au pouvoir administratif) s'estompe (⁶⁵). Et à cet égard, la doctrine distingue les administrations reposant autant sur les principes de neutralité et de mérite (c'est le cas de l'Europe occidentale) et celles où l'on pratique le système des « dépouilles »(le spoil système) américain.

La Constitution actuelle se penche à la neutralité de l'Administration tout en éclairant celle - ci. Pendant la II^e République, la Politisation administrative a pris un tournent partisan. Ce qui a entraîné la mégestion.

Ainsi, la politisation de l'Administration, c'est-à-dire son contrôle et sa subordination au parti a été poussée si loin que les avantages escomptés : le développement des entités territoriales décentralisées ; dans la décentralisation pour les entités administratives qu'elle affecte devenaient quasi nuls.

III. L'acte Constitutionnel de Transition et la décentralisation

Cette Constitution de la Transition a été élaborée dans un climat d'entente et de réconciliation entre les détenteurs du pouvoir, les FPC (Forces Politiques du Conclave) et l'opposition regroupée dans l'USORAL (Union Sacrée de l'opposition radicale et Alliée). Elle a été promulguée le 09 avril 1994 à Gbadolite par le président MOBUTU. Dans cette Constitution l'Etat Congolais est resté en principe «décentralisé ». L'art. 2 al. 1 .de cette Constitution dispose « la République du Zaïre comprend la ville de Kinshasa et dix Régions dotées de la personnalité civile ».

L'al.2 de cet article continue «les limites, l'organisation et le fonctionnement de la ville de Kinshasa et des Régions sont fixés par la loi ».

(⁶⁵) MPINGA KASENDA, Op.cit., p.277.

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A cette époque, la loi sur la décentralisation était la loi n° 95-005 du 20 Décembre 1995.

Une réforme territoriale intervenue par la loi n° 95-005 du 20 septembre 1995 portant décentralisation territoriale, administrative et politique de la République du Zaïre pendant la période de transition. Cette loi s'inscrit, quant à elle, dans le contexte général du triomphe de l'idéal démocratique.

Globalement, cette loi érige les régions, les villes, les communes, les territoires et les collectivités en entités administratives décentralisées composées chacune par un Conseil comme organe délibérant et un Collège exécutif comme organe exécutif. Les membres de ces organes sont désignés de manière paritaire par les deux familles politiques de l'époque en tenant compte de la représentation des forces politiques et sociales en présence - contrairement à l'ordonnance loi de 1982 , la loi de 1995 supprime le pouvoir hiérarchique de ministre de l'intérieur sur les autorités respectives des entités décentralisés et prévoit la reconnaissances du collège exécutif de collectivité par le collège exécutif Régional. Les sous - régions et les localités sont supprimées, les Zones urbaines qui sont des subdivisions des villes sont par contre appelées des communes. Dans les milieux ruraux. Les régions sont subdivisées par les territoires, ces derniers en collectivités et en cités. Par rapport à l'ordonnances - loi de 1982, à la place des sous - régions apparaissent les territoires et à la place des zones rurales, ce sont les collectivités qui émergent. Les régions, les villes, les communes, les territoires ainsi que les collectivités sont des entités administratives dotées de la personnalité juridique. Les autres demeurent des circonscriptions administratives dépourvues de la personnalité juridique.

Cette réforme territoriale de 1995, inscrite dans un contexte particulier fut, aux dires de Vundiawe Te Pemako, , « le résultat des combats inachevés » (⁶⁶).Le souci d'ajustement à la nouvelle donne politique de la démocratisation imposa le partage équitable et équilibré du pouvoir en tenant compte des forces politiques et sociales en présence. C'est ainsi qu'il fut prévu que les familles politiques en présence devaient désigner les responsables des entités administratives décentralisées dans le respect du principe de l'équilibre paritaire. Toutefois, dans la pratique. La mouvance présidentielle se montra moins encline à partager le pouvoir, alors que l'opposition luttait avec acharnement pour le

(⁶⁶) VUDUAWE Te PEMAKO,F., Traité de Droit Administrative, op. Cit. , p.466.

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conquérir. Cette longue transition parsemée de convulsions politiques prendra fin avec la guerre menée par l'Alliance des Forces Démocratiques pour la libération du Congo (AFDL).

IV. Décret-loi no 081 portant organisation territoriale et administrative de la R.D. Congo du 02 juillet 1998.

La déclaration de prise de pouvoir d'Etat par le Conseil élargi de l'AFDL le 17 mai 1997 va charrier la mission des nouvelles autorités de refondre les institutions existantes et de mettre en place une nouvelle organisation politique et administrative en vue de la reconstruction nationale. Le texte de base, dans cette perspective, c'est le décret-loi n° 081 du 02 juillet 998 portant organisation territoriale et administrative de la République Démocratique du Congo (⁶⁷).

La division administrative de l'Etat sous le décret-loi n° 081 du 02 juillet 1998 présente une dénomination actualisée des entités territoriale conformément au décret-loi n° 95 -005 du 20 décembre 1997. Ainsi, les régions deviennent les provinces, les sous-régions les districts, les zones rurales les territoires, les zones urbaines les communes, les collectivités les chefferies, les collectivités Les villes gardent leurs anciennes dénominations, ainsi que les cités, les quartiers, les groupements et les villages. Comparativement à la loi du 20 décembre 1995, ici les provinces gardent leur nombre de 10 et à l'interface des provinces et des territoires émergents les districts appelés sous-régions dans `ordonnance-loi n 82-006 du 25 février 1982. Les territoires restent, mais sont subdivisés en Cités. Secteurs et Chefferies. En fait les collectivités laissent la place aux Chefferies. Par ailleurs. Seuls les provinces, les villes, les territoires ainsi que les communes de la ville de Kinshasa sont des entités administratives décentralisées. Les districts, les communes autres que celles de la ville de Kinshasa, les cités, les secteurs et les chefferies ainsi les quartiers, les groupements et les villages ne sont pas dotés de la personnalité juridique. Ils sont donc des circonscriptions administratives.

Au niveau des organes des entités administratives décentralisées, il y aura, d'une part, suppression des organes délibérants et mise en place, auprès des autorités locales, des organes consultatifs jouant simplement un rôle de consultation en formulant des avis ou suggestions sur toutes les questions d'intérêt provincial ou local, selon le cas. Ce qui

(⁶⁷) Ce texte a subi des retouches successivement par le décret- loi n° 018/2001 du 28 septembre 2001 (Voir J.O.R.D.C. n° spécial 28 septembre 2001 ( textes coordonnées et mis à jour au 28 septembre 2001).pp. 4-41) et la loi n° 04/008 du 19 mai 2002 , s'est appliqué jusqu'à la fin de la Transition organisée par la Constitution de la Transition du 04 avril 2003, prorogée deux fois sur décision conjointe de l'Assemblée nationale et du Sénat.

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a constitué un recul par rapport à ce qui était prévu sous l'empire de la loi du 20 décembre 1995. D'autre part. « en lieu et place des organes exécutifs composés de manière paritaire par les deux familles politique reconnues constitutionnellement à l'époque , les autorités locales sont à la fois les représentants du Gouvernement et les seuls autorités locales qui décident sur toutes les matières de la compétence des autorités qu'elles dirigent »(⁶⁸)

Pour ce qui est du contrôle des entités administratives décentralisées. Celles-ci sont soumises à un double contrôle administratif, à savoir : le contrôle de tutelle et le contrôle hiérarchique.

Ce décret - loi n° 081 du 02 juillet 1998, modifié et complété successivement par le décret - loi n° 018/2001 du 28 septembre 2001 et la loi n° 04/008 du 19 mai 2004, s'est appliqué jusqu' à la fin de la transition sanctionnée par la tenue des élections qui ont permis l'installation des institutions politiques actuelles.

Section II : De l'Organisation Territoriale de la République Démocratique du Congo sous la constitution du 18 février 2006.

Sous la constitution du 18 février 2006, la RDC demeure un Etat unitaire, mais présente une organisation territoriale et administrative marqué par le régionalisme constitutionnel. Ce modèle est caractérise par l'existence d'une part, des entités territoriales régionalisées et de l'autres, des entités territoriales décentralisées (⁶⁹).

Dans le cadre de régionalisme constitutionnel actuel, l'administration locale congolais est décentralisée politiquement au niveau des provinces (⁷⁰) et administrativement à l'échelon des entités de base que sont les villes , les communes , les chefferies et les secteurs. Le texte de base qui régit les entités territoriales décentralisés est la loi - organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisés et leurs rapports avec l'Etat et les provinces.

§1. Les entités territoriales décentralisées dans la constitution du 18 février 2006.

La décentralisation territoriale est prévue à l'article 3 de la constitution en ces termes : « les provinces et les entités territoriales décentralisées de la République

(68) VUDUAWE te PEMAKO, F., Traité de droit administratives, Op.cit, p.469.

(69) Les principes du régionalisme constitutionnel Congolais sont posés notamment par les dispositions des articles 2, 3, 195,201 et 205 de la constitution du 18 février 2006

(70) Le texte de base qui régit l'organisation et les fonctionnements des provinces est la loi N°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces

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Démocratique du Congo sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux. Ces entités territoriales décentralisées sont la ville, la commune, le secteur et la chefferie. Elles jouissent de la libre administration et technique. La composition, l'organisation, le fonctionnement de ces entités territoriales décentralisées ainsi que leur rapport avec l'Etat et les provinces sont fixées par une loi organique ».

La loi annoncée dans l'article 3 ; c'est la loi organique N°08/016 du 07 octobre 2008, portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces.

Cette loi, sur laquelle nous reviendrons largement dans le cadre de ce paragraphe, est aujourd'hui modifiée et complétée, en ce qui concerne les finances des ETD, par la loi N°1 /011 du 13 Juillet 2011 relative aux finances publiques.

La loi organique portant composition , organisation et fonctionnement des ETD réaffirme l'autonomie organique de ces dernières , fixe les modalités de désignation et de fonctionnement de leurs organes délibérants et de leurs organes exécutifs. Elle détermine les attributions de chaque entité décentralisée ainsi que leurs organes des gestions, organise les rapports entre les ETD, la province et le pouvoir central ainsi que le régime de leur tutelle. La loi relative aux finances publiques affirme l'autonomie budgétaire des ETD, détermines la composition de leurs ressources et fixé des modalités de la répartition de la part des 40% des recettes à caractère national entre la province et les ETD.

Il est question de montrer comment le législateur a manifesté sa volonté d'opérer une véritable décentralisation dans le pays. Il sera tour à tour question de parler des entités territoriales décentralisées (A) , de rapports que celles - ci entretiennent avec l'Etat et les provinces (B), des ressources financières de celles- ci (C) , et enfin du statut juridique des autorités des ETD (D) .

A. Les entités territoriales décentralisées.

Il est à noter que notre travail ne se bornera pas à donner la liste nominative des entités territoriales décentralisées ainsi que leur nombre mais d'étudier leur régime juridique.

I. Ville.

L'article 3 de la constitution du 18 février 2006 reconnaît à la ville la qualité d'une entité territoriale décentralisée : «les entités territoriales décentralisées sont la ville... ». Selon l'article 6 de la loi organique no 08/016 du 07 Octobre 2008 portant composition,

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organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées..., la ville est tout chef-lieu de province, toute agglomération d'au moins 100.000habitants disposant des équipements collectifs et des infrastructures économiques et sociales à laquelle un décret du premier Ministre aura conféré le statut de ville «l'alinéa 2 du même article continue» Le décret est pris sur proposition du Ministre ayant les affaires intérieures dans ses attributions après avis conforme de l'Assemblée Provinciale.

Il ressort de ce qui précède que la ville est donc « une agglomération d'une certaine importance (⁷¹). Elle s'oppose au village et à la Campagne. La ville est composée de deux ou plusieurs communes.

La ville a comme organes: le conseil urbain et le collège exécutif urbain. (art.7 loi organique sur les ETD). Le conseil urbain est l'organe délibérant de la ville. Il se charge de l'élaboration et de l'adoption du budget de ville, de contrôler l'action du conseil exécutif urbain. Le conseil urbain est composé des conseillers élus indirectement par les conseillers municipaux. Quatre représentants pour chaque commune.

Quant au collège exécutif, il est chargé de l'exécutif de la ville, comme le nom l'indique. Le maire de la ville, le maire- adjoint ainsi que les échevins qui sont au nombre de trois, (art. 29 loi organique sur les ETD). Ce collège est l'organe de gestion de la ville et d'exécution des `décisions du conseil urbain.

Il est à noter que les organes de la ville sont chargés de l'administration de la ville. Ils font cette administration de façon qu'elle puisse aboutir à un développement socio-économique. La ville est subdivisée en Communes.

II. La commune

La Constitution du 18 février 2006 n'exclut pas de la liste des entités territoriales décentralisées la Commune. Elle lui reconnaît le statut de l'entité décentralisée. La loi organique sur les entités territoriales décentralisées définit la commune en ces termes: «tout chef-lieu de territoire ; toute subdivision de la ville ou toute agglomération ayant une population d'au moins 20.000 habitants à laquelle un décret du premier Ministre aura conféré le statut de commune (⁷²)

(71) CEREXHE ,E., et Alii, le phénomène institutionnel, juridictionnel et normatif, Bruxelles et Namur, Presse universitaire de Namur , 1977, p.106.

(72) Art. 46 de la loi organique N°08/016 du 07 octobre 2008, op.cit.

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La commune est, comme la ville, dotée de la personnalité juridique. Elle est subdivisée en quartiers et / ou en groupements incorporés (voir art. 46 de ladite loi organique). La commune est « une cellule de base de la démocratie, directement proche des citoyens; centre par excellence de leur participation à l'administration de la chose publique » (⁷³).

Les animateurs locaux de la commune sont élus. La commune a deux organes : le Conseil Communal et le Collège exécutif Communal.(Art. 47). Le Conseil Communal est l'organe délibérant de la Commune. Il élabore le projet de budget et contrôle l'action politique, social et défend les intérêts communaux. Le collège exécutif communal, ayant à sa tête un bourgmestre et son équipe d'un bourgmestre- adjoint et 2 échevins, est chargé des intérêts communaux locaux en administrant les affaires locales. Le bourgmestre, comme le maire, préserve l'intérêt général dans son entité. Jadis, la commune était considérée comme le territoire (cfr. Loi n° 081 du 02juillet 1998).

Il est à signaler qu'au bas de l'échelle des entités décentralisées il existe les secteurs et les chefferies qui, à leur tour ne sont pas des subdivisions de la commune mais du territoire qui est une entité déconcentrée (art.5 loi- organique no 08/ 016 du 07 octobre 2008 à son alinéa 2.).

II. le secteur et la chefferie

L'actuelle Constitution inscrit à son article 3 al 2 le secteur et la chefferie sur la liste des entités décentralisées. Selon l'art .66 al. 1, le secteur est un ensemble généralement hétérogène de communautés traditionnelles indépendantes, organisées sur base de la coutume. Il a à sa tête un chef élu et investi par les pouvoirs publics. Quant à la chefferie, elle comprend un ensemble généralement homogène de communautés traditionnelles organisées sur base de coutume et ayant à sa tête un chef coutumier désigné par la coutume, reconnu et investi par le ministre de l'intérieur (art.207 al1. et 2. De la constitution et art.67 de la loi organique).

L'autorité coutumière a pour obligation de promouvoir l'unité et la cohésion nationale (art.207 al 4 de la constitution). Le secteur et / ou la chefferie a deux organes :le conseil de secteur ou de chefferie et le collège exécutif du secteur ou de chefferie. Il est à noter que le chef de chefferie n'est pas responsable devant le conseil de chefferie. Le conseil

(⁷³) CEREXHE, E. et Alii, le phénomène institutionnel, juridictionnel et normatif, Op.cit., p.106.

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de secteur est élu au suffrage direct et élit à son tour le chef de secteur qui sera, comme le chef de chefferie, chargé de conduire l'exécutif local.

B. Des rapports des entités territoriales décentralisées avec l'Etat et les provinces

Il sera ici question d'examiner, tour à tour, la représentation de l'Etat et de la province et la tutelle des actes des entités territoriales décentralisées.

I. De la représentation de l'Etat et de la province

Aux termes de l'article 93, le Maire, le Bourgmestre, le Chef de secteur et le Chef de chefferie sont des autorités exécutives locales et représentant l'Etat et la province dans leurs juridictions respectives.

Ils coordonnent et supervisent dans leurs entités respectives, les services qui relèvent de l'autorité du pouvoir central ou de la province (⁷⁴).

II. De la tutelle des actes des entités territoriales décentralisées

La tutelle sur les actes des entités territoriales décentralisées est exercée par le Gouverneur de province. Ce dernier peut déléguer cette compétence à l'Administrateur du territoire (⁷⁵).

Cette tutelle s'exerce par un contrôle à priori et un contrôle à posteriori. Aux termes de l'article 97, les actes ci-après sont soumis à un contrôle apriori:

· L'élaboration de L'avant-projet de budget afin de valider la compatibilité avec les hypothèses macroéconomiques retenues dans les prévisions du budget national les projections de recettes et la prise en compte des dépenses obligatoires;

· La création des taxes et l'émission d'emprunt conformément à la loi sur la nomenclature des taxes et la loi financière;

· La création d'entreprises industrielles et commerciales, la prise de participation dans les entreprises;

· La signature de contrat comportant des engagements financiers sous différentes formes de prises de participation;

· Les règlements de police assortis de peines de servitude pénale principale;

(74) Article 94 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008, Op.cit

(75) Article 95 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008, Op.cit

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· L'exécution des travaux sur les dépenses d'investissement du budget de l'Etat comme maître d'ouvrage délégué;

· Les actes et les actions pouvant entraîner des relations structurées avec les Etats étrangers, les entités territoriales des Etats étrangers, quelle qu'en soit la forme;

· La décision de recours à la procédure de gré à gré, par dérogation aux règles de seuil et de volume des marchés normalement soumis aux procédures d'appel d'off, dans les respect de la loi portant Code des marchés public?

Tous les autres actes sont soumis à un contrôle a posteriori

Les actes soumis au contrôle a priori sont transmis au Gouverneur de province avant d'être soumis à délibération et à exécution.

L'autorité de tutelle dispose de vingt jours à compter de la réception du projet d'acte concerné pour faire connaître ses avis. Passé ce délai, l'acte est soumis à délibération ou à exécution. En cas de décision négative de l'autorité de tutelle, celle-ci doit être motivée. Cette décision est susceptible de recours administratif et/ou juridictionnel. Le silence de l'autorité de tutelle endéans trente jours constitue une décision implicite de rejet. Dans ce cas, l'entité territoriale concernée peut former un recours devant la Cour administrative d'appel de son ressort (⁷⁶).

En plus de la tutelle, le Gouverneur de province appuie les entités territoriales décentralisées dans la mise en oeuvre de leurs compétences décentralisées en disposant des services techniques concernant la planification et l'élaboration des projets, les travaux publics et le développement rural, l'agriculture, la pêche et l'élevage, la santé, l'éducation, l'environnement et les nouvelles sources d'énergie, les finances et le budget, les services démographiques et les statistiques de la population (⁷⁷).

L'autorité locale peut aussi réquisitionner, conformément à la loi, les services des organismes de l'Etat ou de la province pour l'exécution des travaux d'intérêt local (⁷⁸).

A l'instar de la Conférence des Gouverneurs, le Gouverneur de province organise au moins une fois l'an, une réunion avec les Chefs des exécutifs des entités

(76) Article 98 à 102 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008, Op.cit

(77) Article 102 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008, Op.cit

(78) Article 103 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008, Op.cit

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territoriales décentralisées en vue de leur permettre de se concerter et d'harmoniser leurs points de vue sur les matières relevant de leurs attributions (⁷⁹).

C. Des ressources financières des entités territoriales décentralisées

L'article 104 de la loi portant principes fondamentaux relatifs, à la libre administration des provinces pose le principe que les finances d'une entité territoriale décentralisée sont distinctes de celles de la province. Il s'agit là d'une conséquence du prescrit de l'article 3 paragraphe 3 de la Constitution

Les ressources des ETD sont définies aux articles 105 à 119 de la loi n° 08/016 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces.

Les ressources des ETD comprennent les ressources budgétaires et les ressources de trésorerie (⁸⁰)

D. Du statut judiciaire des autorités des entités territoriales décentralisées

L'article 120 de la loi sur les ETD institue l'irresponsabilité et l'inviolabilité au bénéfice des Conseillers urbains, communaux, de secteur ou de chefferie, de la même manière que la loi 08/012 l'a institué pour les députés provinciaux.

La Maire, le Maire adjoint et le Président du Conseil urbain sont en matière pénale, justiciables de la Cour d'Appel. Le Conseiller urbain, le Bourgmestre, le Chef de secteur, le Chef de chefferie et leurs adjoints ainsi que les conseillers communaux, de secteur et de chefferie sont, justiciables du Tribunal de grande Instance.

§2. De la Province

Il convient de constater que le constituant congolais du 18 février 2006 n'a pas explicitement déterminé la forme de l'Etat pour lequel il opte, mais au travers des prescrits de l'article 3 de la constitution , il apparait une distinction entre les provinces et les ETD. De ce fait , il est curieux de connaître d'abord le statut que revêt la province, sous

(79) Article 101 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008, Op.cit

(80) Article 105 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008, Op.cit dispose : « Les ressources financière d'une entité territoriales décentralisés comprennent les ressources propres , les ressources provenant des recettes à caractère national allouées aux provinces , les ressources de la Caisse nationale de péréquation ainsi que les ressources exceptionnelles. L'entité territoriale décentralisée établit les mécanismes propres de leur recouvrement »

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l'actuelle constitution (A), en suite parler de son organisation et fonctionnement (B) et en fin déterminer les rapports qu'entretiennent celles - ci vis-à-vis du pouvoir central (C).

A. Du statut de la province sous la Constitution du 18 février 2006

Le statut de la province sous la Constitution du 18 février 2006 ne fait pas l'unanimité dans la doctrine congolaise trois tendances se dégagent (⁸¹) entre les tenants de la thèse de l'unitarisme (⁸²) et de celle du fédéralisme (⁸³), il y a les tenants du régionalisme constitutionnel. Ainsi pour une partie des tenants de la de la première thèse, la province est une entité territoriale décentralisée tandis que pour les autres, la province est une entité régionalisée (⁸⁴), à côté de cette opposition, une troisième tendance faite des fédéralistes reconnait à la province le statut d'État fédéré.

I. De la province: entité territoriale décentralisée (ETD)

Pour certains auteurs, la RDC est un État unitaire fortement décentralisé (⁸⁵), il convient de revenir sur la qualification fortement décentralisée qui fait montre de la peur d'affirmer sans précaution que le constituant du 18 février 2006 à consacrer un État unitaire décentralisé.

L'article 3 de la Constitution (⁸⁶) nous révèle bien l'intention du constituant de ne pas vouloir mêler les provinces aux entités territoriales décentralisées. De ce fait, prendre le risque d'affirmer que la RDC est un État unitaire fortement décentralisé, ne serait pas prendre une option contraire à celle levée par la Constitution, surtout que le constituant a pris les soins d'énumérer toutes les entités territoriales décentralisés au nombre desquelles on ne trouve pas la province.

(81) ESAMBO KANGASHE, J-L , la Constitution du 18 février 2006 à l'épreuve du constitutionnalisme Contraintes pratiques et perspectives , Louvain -la- Neuve , Academia-Bruylant , 2010, p.76.

(82) BOSHAB ,E., « République démocratique du Congo : Etat unitaire à régionalisation constitutionnelle ou fédéralisme abasourdi ? » ,in Revue de droit Africain, n° 7 , juillet 1998.

(83) NYEMBO ya LUMBU, O., la Constitution de la troisième République est fédérale. Regard critique sur la décentralisation, Kinshasa, EUA , 2009.

(84) A ce propos voir. KABAMBA B., « le régionalisme congolais », in MABIALA MANTUBA NGOLA ( P.) (Dir.), le processus de décentralisation en République démocratique du Congo , Kinshasa , Publication de la Fondation Konrad Adenauer , 2009 , pp.85-101 , citées par KAMUNUNY MUKINAY A., Droit constitutionnel congolais , Kinshasa , EUA , 2011, p.156.

(85) Cette forme de l'Etat est créditée d'assurer la stabilité et le développement du pays. Le caractère fragile de l'unité nationale, le souci de réhabiliter l'administration et de restaurer l'autorité de l'Etat ait justifié cette

proposition. Voir ESAMBO KANGASHE ,J.-L., la constitution du 18 février 2006 à l'épreuve du
constitutionnalisme, op.cit., p.76.

(86) Article 3 de la Constitution du 18 février 2006.

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Parmi les critères retenus dans la doctrine pour déterminer qu'il s'agit de la décentralisation, il y a lieu de citer la tutelle exercé sur ces entités mais aussi le caractère légal de leur statut (⁸⁷)

Mais dans l'actuel réaménagement du territoire congolais, aucune tutelle n'est prévue sur la province et cette dernière tire son existence et ses compétences de la Constitution.

Toutefois, cette tendance semble proche de la deuxième par le simple fait que toutes deux se situent dans le schéma de l'unitarisme, voyons â présent la deuxième tendance.

II.. De la province: entité régionalisée

Selon cette tendance, l'administration territoriale congolaise sous la Constitution du 18 février 2006 est formée de trois catégories d'entités territoriales qui sont : les entités régionalisées, les entités décentralisées et les entités déconcentrées.

Les tenants de cette thèse estiment, qu'il y a, certes, un rapprochement entre l'unitarisme et le fédéralisme mais l'architecture territoriale telle qu'elle se présente présage une conservation de la nature unitaire de la RDC.

La province, est ainsi une entité, régionalisée parce que autonome du pouvoir central et bénéficiant des organes propres et d'un pouvoir législatif ce qui va au-delà de la simple décentralisation.

S'appuyant sur l'article 1 de la Constitution (⁸⁸), d'autres auteurs pensent que le constituant a voulu à travers cette disposition effleurer sa position sur la forme unitaire qu'il préconise dans l'organisation territoriale de la RDC.

III. De la province : Etat fédéré

Certains auteurs s'opposent à la forme fédérale en reprochant à la province de ne pas disposer, en plus du pouvoir législatif, des institutions judiciaires propres ainsi que d'une armée. Mais les tenants de cette thèse soutiennent que cette forme de l'État serait la seule qui puisse barrer la route au sous-développement et la pauvreté engendrés par

(87) VUNDUAWE te PEMAKO ,F., Traité de droit administratif, Op.cit, p.412-414.

(88) Article 1^er de la Constitution du 18 février 2006

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l'unitarisme (⁸⁹). Il peut être dit en passant que tous les États fédéraux n'ont pas une forme identique, le fédéralisme américain diffère de l'allemand ou du Nigeria par exemple.

Sans soutenir cette thèse, nous convenons avec Ambroise Kamukuny Mukinay (⁹⁰) que la province est bel et bien une entité régionalisée mais pas un État fédéré,

B. De l'organisation et du Fonctionnement de la Province

La province est une composante politique et administrative du territoire de la République. Elle est dotée de la personnalité juridique. Elle jouit de l'autonomie de gestion et des ressources humaines, économiques, financières et techniques.

Elle exerce, par ses institutions politiques, les compétences qui lui sont dévolus par constitutions. Elle coopère avec les autres provinces et le pouvoir central dans la cadre du fonctionnement régulier des institutions.

La provinces est subdivisées en villes et territoires , la ville en communes , les communes en quartiers et/ ou groupements incorporés , le territoire en communes , en secteurs et/ou chefferies , le secteur ou la chefferie en groupements le groupement en villages.

De ce fait, d'où l'importance d'examiner les institutions qui régissent la province (I) et les compétences de celle- ci (II) et en fin des ressources de la Provinces (III).

I. Des Institutions Politique de la Province

La province est gérée par deux institutions politiques, à savoir : l'Assemblée provinciale et le gouvernement provincial.

a. L'Assemblée Provinciale

L'Assemble provinciale est l'organe délibérant de la Province. Elle est composée de députés provinciaux élus au suffrage universel direct et secret ou cooptés pour un mandat de cinq ans renouvelables. Le Nombre de députés cooptés ne peut dépasser le dixième des membres qui composent l'assemblée provinciale (⁹¹).

(89) ESAMBO KANGASHE, J.-L., la Constitution du 18 février 2006 à l'épreuve du constitutionnalisme, Op.cit, p.76.

(90) KAMAKUNY MUKINAY,A., Droit constitutionnel Congolais, Kinshasa, EUA, 2014, p.156

(91) Art 197 de la Constitution du 18 février 2006.

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L'organisation et le fonctionnement de l'Assemble provinciale en RDC sont définis par la constitution , la loi et le règlement intérieur de ladite assemblée. La constitution, et la loi énoncent de grands principes qui sont développés dans les règlements intérieurs.

Aux termes de l'article 14 de la loi portant principes fondamentaux relatives à la libre - administration des provinces ; le règlement intérieur de chaque assemblée détermine notamment : la durée et les règles de fonctionnement du Bureau, le pouvoir et prérogatives de son président ainsi que des autres membres du bureau ; le nombre, le mode de désignation , la composition , le rôle et la compétence de ses commissions permanentes ainsi que la création et le fonctionnement des commissions spéciales et temporaires, l'organisations des services administratifs ; le régime disciplinaire des députes provinciaux ; les différents modes de vote à l'exception de ceux prévus par la constitution (⁹²).

b. Le Gouvernement Provincial

Le Gouvernement provincial est la deuxième institution politique de la province. Il est l'organe exécutif de la Province. Il est composé d'un gouverneur, d'un vice - gouverneur et des ministres provinciaux.

Le gouverneur et le vice- gouverneur sont élus pour un mandat de cinq ans renouvelables une seule fois par les députés provinciaux, au sein ou en dehors de l'assemblé provincial. Ils sont investis par Ordonnance du Président de la République. Les ministres sont désignés par le gouverneur au sein ou en dehors de l'Assemblée Provinciale. Leur Nombre ne peut dépasser dix. La composition du gouvernement provincial tient compte de la représentativité provinciale et de la femme (⁹³).

L'organisation et le fonctionnement du gouvernement provincial ainsi que la répartition des compétences entre les ministres provinciaux sont fixés par un arrêté du gouverneur délibéré en Conseil des Ministères. Des normes de fonctionnement peuvent donc différer d'un gouvernement à un autre.

Le Gouverneur est le chef de l'exécutif provincial. Il représente la province en justice et auprès des tiers. II nomme, relève de leurs fonctions et, le cas échéant, révoque les

(92) Pour plus de détail : Voir l'art 197 de la constitution et les arts 7 jusqu' 21 de la loi N° 08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administrative des Province.

(93) Pour plus de détails voir l'art 198 de la Constitution et les arts. 22 -31 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008, Op.cit

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ministres provinciaux. Il dispose de l'Administration publique en province. Tous les services publics sont placés sous son autorité.

Le Gouverneur de province promulgue les édits dans les quinze jours de leur transmission; à défaut, la promulgation est de droit. Il agit par voie d'arrêté provincial délibéré en Conseil des ministres. L'arrêté est contresigné par le ministre provincial chargé de son exécution (⁹⁴).

Le ministre provincial est responsable de son département ministériel. Il applique le programme du Gouvernement provincial dans son ministère. Il exerce le pouvoir réglementaire dans son secteur par voie d'arrêté du ministre provincial. Toutes les mesures réglementaires sont délibérées en Conseil des ministres (⁹⁵).

Le Gouverneur de province dispose d'un cabinet dont le nombre de membres ne peut dépasser dix. Les ministres disposent chacun d'un cabinet dont le nombre de membres ne peut dépasser quatre (⁹⁶).

En cas d'adoption d'une motion de censure, le Gouverneur expédie les affaires courantes jusqu'à l'investiture du nouveau Gouvernement (⁹⁷).

II. Les compétences de la province

La répartition des compétences entre le pouvoir central et la province est faite par la constitution, aux articles 202, 203 et 204. L'attribution des compétences aux provinces est faite par le constituant, de manière définitive et uniforme; c'est-à-dire que les provinces sont dotées des mêmes compétences quelles que soient leurs dimensions, leurs richesses ou leur niveau de développement.

Il s'agit là d'un des traits les plus caractéristiques du régionalisme congolais. En effet, dans certains pays ayant adopté cette forme d'organisation politique et territoriale, les compétentes sont transférées aux régions (provinces) par voie légale. Par ailleurs, les compétences des régions (provinces) ne sont pas forcément les mêmes; elles sont transférées

(94) Article 28 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008, Op.cit

(95) Article 29 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008, Op.cit

(96) Article 30 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008, Op.cit

(97) Article 31 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008, Op.cit

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progressivement et diffèrent d'une région/ province à l'autre en fonction de leur niveau de développement ou compte tenu de certaines réalités historiques ou politiques (⁹⁸).

Les matières qui sont de la compétence de la province sont soit des matières de la compétence concurrente entre le Pouvoir central et la province (art.203 de la constitution) soit des matières de la compétence exclusive de la province (art.204 de la constitution); le Pouvoir central ayant lui aussi des matières qui sont de sa compétence exclusive.

Dans les matières qui sont de sa compétence, la province a le droit d'adopter, selon les cas, des édits (lois provinciales) ou des règlements. Par ailleurs, l'assemblée provinciale a reçu un pouvoir de contrôle sur l'Exécutif provincial et les services publics provinciaux.

Dans les lignes qui suivent, nous proposons de revenir sur les matières de la compétence de la province (a), la répartition des compétences entre l'assemblée provinciale et l'Exécutif provincial (b) et le pouvoir de contrôle de l'assemblée provinciale (c).

a. Matières de la compétence de la province

Compte tenu de l'importance que revêt la question de la compétence de la province, nous avons jugé utile de reprendre, la liste des matières de la compétence concurrente du pouvoir central et des provinces ainsi que celle des matières de la compétence exclusive des provinces reprises aux articles 203 et 204 de la constitution.

1. Matières de la compétence concurrente du pouvoir central et des provinces

- la mise en oeuvre des mécanismes de promotion et de sauvegarde des droits humains et des libertés fondamentales consacrés dans la présente Constitution;

- les droits civils et coutumiers ;

- les statistiques et les recensements ;

- la sûreté intérieure ;

- l'administration des cours et tribunaux, des maisons d'arrêt et de correction et des prisons;

- la vie culturelle et sportive etc...

(⁹⁸) Tel est le cas avec les communautés autonomes en Espagne ; voir MAZYAMBO KISALA, A., « la consolidation du cadre démocratique en République Démocratique du Congo », Régionalisme et Décentralisation en République démocratique du Congo , In PNUD Gouvernance politique , Module de renforcement de capacité en l'intention des institutions parlementaires , Kinshasa 2012, P.58.

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2. Matières de la compétence exclusive des provinces

- le plan d'aménagement de la province;

- la coopération interprovinciale;

- la fonction publique provinciale et locale;

- l'application des normes régissant l'état civil;

- les finances publiques provinciales; la dette publique provinciale;

- les emprunts intérieurs pour les besoins des provinces;

- la délivrance et la conservation des titres immobiliers dans le respect de la législation

nationale, etc...

b. Répartition des compétences entre l'Assemblée provinciale et l'Exécutif provincial

L'Assemblée provinciale légifère dans les matières du domaine de la loi qui relèvent de la compétence exclusive de la province et de la compétence concurrente entre le Pouvoir central et la province. Elle doit se garder de légiférer dans les matières du domaine réglementaire qui, lui est de la compétence de l'Exécutif provincial.

Il importe donc d'insister ici sur la fait qu'en ce qui concerne la répartition des compétences entre l'assemblée provinciale et l'exécutif provincial , la référence absolue reste la constitution en ses art 203 et 204. Une assemblée est tout à fait légitimée a légiféré sur une matière du domaine de l'édit qui n'est pas reprise aux articles 35 et 36 de la loi sur la libre des provinces.

L'assemblée provinciale ne peut légiférer sur les matières de la compétence exclusive du pouvoir central, sauf habilitation donnée, par loi, par l'Assemblée nationale et le Sénat. Réciproquement, une Assemblée provinciale peut habiliter l'Assemblée nationale et le Sénat à légiférer dans les matières de la compétence exclusive de la province (⁹⁹).

Dans les matières relevant de la compétence concurrente du pouvoir central et des provinces, tout édit provincial incompatible avec les lois et règlements d'exécution nationaux est nul de plein droit, dans la mesure où il y a incompatibilité (¹⁰⁰).

L'initiative des édits appartient concurremment au Gouverneur provincial et à chaque député provincial

(99) Article 205 de la constitution du 18 février 2006 et 38 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008, Op.cit

(100) Article 205 de la constitution e du 18 février 2006 et 34 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 , Op.cit

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c. Pouvoir de contrôle de l'assemblée provinciale

L'assemblée provinciale dispose de larges pouvoirs de contrôle sur le Gouvernement provincial, les entreprises publiques provinciales, les établissements et services publics provinciaux et locaux (¹⁰¹).

Les moyens d'information et de contrôle de l'assemblée provinciale sont:

· La question orale ou écrite avec ou sans débat non suivi de vote;

· La question d'actualité ;

· L'interpellation ;

· La commission d'enquête ;

· L'audition par les commissions ;

Les conditions dans lesquelles ces moyens de contrôle s'exercent sont déterminées dans le règlement intérieur (¹⁰²).

L'assemblée provinciale est également habilitée à exercer un contrôle à priori ou à posteriori sur certains actes déterminés du Gouvernement provincial.

III. Les ressources de la province

En matière des ressources, la constitution pose un principe cardinal, celui de l'autonomie de gestion. Pour rappel, l'article 3 affirme que les provinces jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques.

L'article 171 de la constitution renchérit dans le même sens en affirmant que « Les finances du pouvoir central et celles des provinces sont distinctes » (¹⁰³). Par ailleurs, dans la répartition des compétences entre le pouvoir central et les provinces, les finances publiques provinciales sont une matière de la compétence exclusive des provinces (¹⁰⁴).

La matière des finances publiques étant du domaine de la loi (article 122, point 3), les provinces sont compétentes pour prendre des édits relatifs aux finances et de créer des impôts, des taxes et des droits provinciaux et locaux comme cela ressort clairement des termes

(101) Article 197de la constitution et 39 de la loi de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 , Op.cit

(102) Article 39 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 , Op.cit

(103) Voir aussi l'article 43 de la loi de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008, Op.cit

(104) Article 204, point 6 de la constitution et article 35, point 5 de la loi de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008, Op.cit

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de l'article 204, point 5 de la constitution et article 35, point 9 de la loi portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces.

Dans la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, les ressources de la province sont réparties entre « ressources propres », « ressources provenant des recettes à caractère national » et « ressources exceptionnelles » (¹⁰⁵).

Au sujet de la répartition des recettes à caractère national entre le pouvoir central et les provinces, la norme posée par la constitution en son article 175 paragraphe 2 est que « La part des recettes à caractère national allouées aux provinces est établie à 40%. Elle est retenue à la source ».

La loi sur la libre administration des provinces du 31 juillet 2008, a indiqué, à ce sujet, que la retenue à la source devait s'effectuer par un versement automatique de 40% dans le compte de la province et de 60% dans le compte général du Trésor et que ce mécanisme devait être exécuté par la Banque du Congo conformément à la loi financière (¹⁰⁶).

C. Rapports entre l'Etat central et la Province

La constitution et la loi portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces contiennent des dispositions qui organisent certaines formes des rapports entre le Pouvoir central et la province. Ces dispositions se réfèrent à La collaboration entre le Parlement et l'Assemblée provinciale (I), et à la collaboration entre le pouvoir central et la province (II).

I. Collaboration entre le Parlement et l'Assemblée provinciale

La collaboration entre le Parlement et l'Assemblée provinciale est organisée par les articles 205 de la Constitution et 60 à 62 de la loi relative à la libre administration des provinces. Cette collaboration a plusieurs facettes.

En premier lieu, l'Assemblée provinciale participe à la constitution du Parlement par l'élection des sénateurs (¹⁰⁷). En deuxième lieu, dans sa mission constitutionnelle de représentation des provinces, le Sénat peut à tout moment, consulter les

(105) Voir les articles 48 à 49 de la loi de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008, Op.cit

(106) Article 54 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 , Op.cit

(107) Article 60 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 , Op.cit

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Présidents des Assemblées provinciales. En troisième lieu, l`Assemblée nationale et le Sénat peuvent dépêcher, dans une province, une délégation des parlementaires pour une mission ponctuelle ( ¹⁰⁸). En quatrième lieu, l'Assemblée nationale et le Sénat peuvent, par une loi, habiliter une Assemblée provinciale à prendre des édits sur des matières de la compétence exclusive du pouvoir central. Lorsque l'Assemblée nationale et le Sénat mettent fin à cette habilitation, les dispositions des édits promulgués à cet effet demeurent cependant en vigueur dans la province jusqu'à ce que le Parlement ait légiféré en la matière. En cinquième lieu et enfin, une Assemblée provinciale peut également, par un édit, habiliter l'Assemblée nationale et le Sénat à légiférer sur des matières de la compétence exclusive de la province. Lorsque l'Assemblée provinciale met fin à cette habilitation, les dispositions des lois promulguées à cet effet demeurent cependant en vigueur dans la province jusqu'à ce que l'Assemblée provinciale ait légiféré en la matière (¹⁰⁹).

II. De la collaboration entre le pouvoir central et la province

Les exécutifs provinciaux comme les législatifs, travaillent aussi en collaboration avec le Gouvernement national. Nous pouvons apprécier cette relation à deux niveaux: au niveau de la Conférence des Gouverneurs d'une part et de l'autre, au niveau du statut de représentant du Gouvernement central que revêt le Gouverneur.

a. De la Conférence des Gouverneurs

Dans les relations entre l'État et les provinces, la Conférence des Gouverneurs (¹¹⁰) se veut être un cadre d'harmonisation des politiques nationale et provinciales (¹¹¹).

Cette Conférence regroupe tous les Gouverneurs de province autour du Président de la République, du Premier ministre et du Ministre ayant les affaires intérieures dans ces attributions. Tout autre ministre peut y être invité selon que l'ordre du jour intéresse également les affaires de son portefeuille (¹¹²). Félix Vunduawe (¹¹³), estime que, la

(108) Article 61 de la loi de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 , Op.cit

(109) Articles 205 paragraphes 2 et 3 de la constitution et 62 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008, Op.cit

(110) Article 200 de la Constitution du 18 février 2006

(111) Article 2 de la loi organique n° 08/015 du 07 octobre 2008 portant modalités de l'organisation et de fonctionnement de la Conférence des gouverneurs de provinces, J.O 49^ème année numéro spécial, 10 octobre 2008, p.2.

(112) Article 3 de la loi organique n° 08/015 du 07 octobre 2008 portant modalités de l'organisation et de fonctionnement de la conférence des gouverneurs de provinces, op.cit., p.2.

(113) VUNDUAWE te PEMAKO, F., Traité de droit administratif. Op.cit., p.521

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Conférence des Gouverneurs établit des contacts réguliers et organiques entre l'Exécutif national et les exécutifs provinciaux; c'est qui traduit d'ailleurs sa composition.

b. De la représentation du pouvoir central en province

Depuis, la promulgation de la loi n° 08/012 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, le Gouverneur de province représente le Gouvernement central en province (¹¹⁴), il veille à l'intérêt national, fait respecter les lois et les règlements de la République, il veille à la sécurité et à l'ordre public en Province (¹¹⁵). Quant à ce, il répond de ses actes devant le gouvernement central parce qu'il coordonne et supervise les services qui relèvent de la compétence exclusive du pouvoir central, il est à ce titre une autorité déconcentrée des services publics en province.

Dans sa mission de représentant du gouvernement central dans les services déconcentrés de l'Etat en province, les actes que le gouverneur pose, peuvent être annulé par son autorité hiérarchique ou encore le pouvoir central peut se substituer au gouverneur de province.

(114) Article 63 de la de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008, Op.cit

(115) Idem.

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CHAPITRE II : DE LA MISE EN OEUVRE DE LA DECENTRALISATION EN
REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

La décentralisation territoriale telle que prévue dans la constitution et

entérinée par certaines lois, fait l'objet poursuivi par le présent chapitre. De ce fait, il sera question de faire l'inventaire du processus de la décentralisation depuis la constitution du 18 février 2006 jusqu'à ces jours (section 1). Et en suite, un effort sera fourni en vue d'analyser les possibles obstacles au dit processus de décentralisation ; avant d'envisager certaines perspectives pour une décentralisation effective. (Section 2).

Section 1. Etat des lieux du processus de la décentralisation

Le processus de la mise en oeuvre de la décentralisation prescrite par notre constitution se met en place de manière effective, pragmatique et évolutive. En effet , compte tenu du contexte congolais , une question mérité d'être posé pour élucider le choix

de la décentralisation territoriale en République Démocratique du Congo ( §1). En suite, démontrer la mise en oeuvre de la Décentralisation territoriale à travers les cadres institutionnel et juridique (2 §).

§1. Pourquoi la décentralisation territoriale en RDC ?

La réponse à cette question se trouve clairement exposée dans le discours présidentiel du 1er juillet 1977 qui a été par la suite complété et explicité davantage par ceux du 25 novembre 1977, du 19 novembre 1980 et du 26 mars 1981. De ces différents discours, se dégagent clairement les motivations ci-après que nous partageons avec le professeur Félix Vunduawe (¹¹⁶)

§ Après une analyse approfondie de la vie politique, économique, sociale et culturelle du Zaïre ( Congo ), le Président de la République est arrivé à la conclusion que si la centralisation politique des pouvoirs était une nécessité politique dans un premier temps pour rétablir l'autorité de l'Etat, pacifier le pays, assurer la cohésion nationale, et l'intégrité du territoire, une centralisation trop forte et trop durable risquait à la longue d'asphyxier 1e système politique, administratif et économique du pays;

§ En plus du risque d'asphyxie, le Chef de l'Etat a constaté par ailleurs que la participation du peuple aux activités du Parti-Etat déclinait que la voix du peuple était étouffée et qu'il fallait redonner la parole au peuple;

(¹¹⁶) VUNDUAWE te PEMAKO. F., « la décentralisation territoriale des responsabilités au Zaïre. Pourquoi et comment ? II. La nouvelle organisation territoriale, politique et administrative du Zaïre, ses motivations et sa portée exacte »in Zaïre - Afrique, n° 166 ; 1982 ; pp !327-328.

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§ Par ailleurs, compte tenu de l'immensité du territoire, soit, 2 345.000 Km2, il est impossible par une centralisation outrancière, d'assurer un développement harmonieux et équilibré des régions. De Kinshasa la capitale, il est difficile d'appréhender correctement certaines réalités politiques, économiques et sociologiques, cerner les problèmes des entités régionales et locales et encore moins d'y apporter des solutions satisfaisantes;

§ Sur le plan économique en particulier, le Chef de l'Etat avait lucidement perçu que la trop grande centralisation avait fini par presque asphyxier l'appareil de production parce qu'elle faisait trop dépendre nos régions des prévisions et des décisions de Kinshasa, ne laissant aucune initiative ni aucun moyen aux forces vives et aux opérateurs économiques;

§ Sur le plan politique, décentraliser c'est démocratiser; c'est donc, associer le peuple à la discussion età la gestion des affaires publiques au niveau qui le concerne directement; c'est également favoriser la formation politique du citoyen, tout d'abord, celle du citoyen électeur qui s'intéressera plus facilement et comprendra plus aisément les problèmes régionaux ou locaux, ensuite celle du citoyen élu, qui fera son apprentissage au niveau le plus bas de la gestion des affaires publiques, se préparant ainsi à assumer plus tard des hautes responsabilités au niveau national ;

§ Sur le plan juridique et administratif, décentraliser, c'est transformer les centres de répercussion qu'étaient la province et les entités de base en centre d'initiatives, d'impulsion, de décision et de responsabilité.

En termes plus simples, nous pouvons comprendre que la centralisation est un handicap réel au développement local et que la décentralisation est une alternative indiscutable, mieux une nécessité pour redonner un souffle nouveau au développement économique provincial et local.

§2. Du cadre institutionnel et juridique de la mise en oeuvre de la Décentralisation

A. Du Cadre Institutionnel de la mise en oeuvre de la Décentralisation

La mise en oeuvre de la décentralisation prescrite par la constitution du 18 février 2006 s'est déclinée notamment par plusieurs institutions. L'exhibition de quelques-unes d'entre elles nous sera en partie une concrétisation de ce paragraphe.

I. L'organisation des élections provinciales en 2006.

Les Institutions provinciales (Assemblées et Gouvernement provincial) qui en sont issues ont été installées et fonctionnent depuis 2007.Cependant, les entités territoriales décentralisées: les villes, les communes, les secteurs et les chefferies ne sont pas encore opérationnelles. Le processus électoral n'a pu se poursuivre en ce qui concerne les élections

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urbaines, municipales et locales prévues par la loi n°o6/oo6 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales, telle que modifiée à ce jour.

Sur ce plan le processus est encore inachevé ; d'où la continuité de tout le processus électoral pour rendre effective la décentralisation.

II. L'organisation du Forum national sur la décentralisation en octobre 2007.

Il s'en est dégagé un consensus national sur la vision partagée sur la décentralisation, son contenu, ses modalités de sa mise en oeuvre entre le Gouvernement central et les Provinces. Le Forum National sur la décentralisation a contribué de beaucoup à aplanir les suspicions entre les acteurs de la décentralisation et l'acceptation par tous que la concertation à tous les niveaux garantit une mise en oeuvre maîtrisée du processus de décentralisation dans notre pays. Le Forum a également contribué à l'apaisement des esprits, à rétablir les relations de confiance, des liens de coopération et de collaboration entre le Gouvernement Central et les provinces (¹¹⁷)

III. La mise en place des structures de Pilotage de la décentralisation

Dont le Comité Interministériel de Pilotage, de Coordination et de Suivi du processus de la décentralisation présidé par le Premier Ministre et comprenant 12 membres du Gouvernement (Intérieur, Sécurité, Décentralisation et Affaires Coutumières, Finances, Budget, Plan, Fonction Publique, Enseignement, Primaire, Secondaire et Professionnel, Santé, Justice, Relations avec le Parlement, Agriculture et Développement Rural) et la Cellule Technique d'Appui à Décentralisation «CTAD » (¹¹⁸).

IV. L'adoption du Cadre Stratégique de Mise en oeuvre de la Décentralisation «CSMOD» en 2009 par un atelier national.

Il est un cadre unique et consensuel pour encadrer le processus de la réforme. Le Cadre Stratégique de Mise en oeuvre de la Décentralisation définit les grandes orientations, les principes directeurs, les axes majeurs ainsi que les structures et les mécanismes institutionnels qui serviront de fil conducteur pour une période décennale (2009-2019) dans la

(117) MAKOLO JIBIKALAYI, « la Gouvernance de la démocratie », Séminaire de haut niveau sur la stratégie et politiques innovantes de décentralisation dans les pays Africains

(118) Idem.

(119) Idem.

(120) Idem.

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concrétisation de la décentralisation en République Démocratique du Congo. Les axes de la mise en oeuvre du Cadre Stratégique de la décentralisation sont:

1) l'appropriation effective du processus de décentralisation;

2) les modalités de transfert des compétences et des ressources correspondantes aux compétences transférées;

3) le renforcement des capacités;

4) le développement des outils de planification;

5) l'harmonisation de la décentralisation et la déconcentration;

6) la coordination entre l'Etat central et les provinces;

7) le financement de la décentralisation. Le plan d'actions prioritaires triennal 2011-2013 de la mise en oeuvre de cette stratégie a été validé par le Gouvernement le 24 mars 2011 (¹¹⁹).

V. L'adoption en juillet 2012 d'une stratégie nationale de transfert des compétences et des ressources aux Provinces et aux Entités Territoriales Décentralisées.

A l'issu de ces assises, l'Atelier a adopté les 4 piliers de la Stratégie nationale de transfert des compétences et des ressources aux Provinces et aux Entités Territoriales Décentralisées. Ces piliers sont:

- pilier 1: la finalisation du cadre juridique des lois organiques et sectorielles; - pilier 2: le transfert des ressources humaines liées aux compétences transférées; - pilier 3 : le transfert des ressources financières liées aux compétences transférées; - pilier 4 : le transfert des patrimoines liés aux compétences transférées (¹²⁰).

VI. L'organisation des premières assises de la coopération décentralisée.

La coopération décentralisée est une des modalités de financement du développement local. Aux termes de l'article 199 de la Constitution du 18 février 2006 telle que révisée, les provinces congolaises peuvent entretenir entre elles, des relations de coopération interprovinciale. L'article 204 de la Constitution autorise les provinces

(¹²¹) Idem.

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congolaises à s'insérer dans le mouvement de coopération à l'échelle internationale, continentale et sous régionale. Il en est de même de la loi n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les Provinces en ses nombreuses dispositions, reconnait également les mêmes prérogatives aux Entités Territoriales Décentralisées (Villes, Communes, Secteurs et Chefferies) (¹²¹).

B. Cadre juridique de la mise en oeuvre de la Décentralisation

La Constitution de la République Démocratique du Congo promulguée le 18 février 2006. L'article 3 du chapitre 1er de la Constitution stipule que : les Provinces et les entités territoriales décentralisées de la République Démocratique du Congo sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux. Ces entités territoriales décentralisées sont la Ville, la Commune, le Secteur et la Chefferie. Elles jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques.

L'élaboration du cadre juridique de la décentralisation est donc loin d'être achevé. Le chantier de la décentralisation est actuellement régi par quelques textes de lois promulguées à savoir entre autres :

- La loi n°08/012 du 31juillet 2008, portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces; elle a besoin d'être modifiée pour l'adapter à la révision constitutionnelle. Cette loi prévoit que les provinces, comme les ETD qu'elles supervisent et coordonnent, sont dotées de la personnalité juridique et jouissent de l'autonomie de gestion de leurs ressources humaines, économiques, financières et techniques et possèdent des compétences exclusives et concurrentes qui leur sont attribuées par la constitution.

- La loi organique n°08/015 du 7 octobre 2008, fixe les modalités d'organisation et de fonctionnement de la Conférence des Gouverneurs des Provinces comme cadre de concertation régulière entre les provinces et le pouvoir exécutif national. L'article 200 de la Constitution crée la Conférence des Gouverneurs dont la mission consiste à émettre des avis et de formuler des suggestions sur la politique à mener et sur la législation à édicter par la République. La Conférence des Gouverneurs est convoquée et présidée par le Chef de l'Etat. Elle est composée, outre ce dernier, du Premier Ministre, du Ministre de l'intérieur et des

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Gouverneurs de province. Tout autre membre du Gouvernement peut y être invité. Ses réunions se tiennent à tour de rôle dans chaque province ;

- La loi n°08/0 16 du 7 octobre 2008, portant composition, organisation et fonctionnement des ETD et leurs rapports avec l'Etat et les provinces. L'article 3 de la Constitution du 18 février 2006 réaffirme non seulement le principe de la personnalité juridique dont doivent jouir les provinces et les entités territoriales décentralisées mais aussi, le principe de leur gestion par des organes locaux. Cet article énumère les ETD qui sont: la ville, la commune, le secteur et la chefferie, entités auxquelles le constituant reconnaît le droit de jouissance de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques.

- La loi organique n° 10/0 11 du 18 mai 2010, portant fixation des subdivisions territoriales à l'intérieur des provinces. Sont reconnues comme entités déconcentrées, le Territoire, le Quartier, le Groupement et le Village. Le District et le Poste d'Encadrement Administratif sont appelés à disparaître.

- La loi n° 10/010 du 27 avril 2010 relative au Code des Marchés Publics ; - La loi n° 11/011 du 13 Juillet 2011 fixant les Finances Publiques ;

- Les différents décrets du 1^ère Ministre Conférant le statut des villes et communes à certaines agglomérations ont été près et attendent d'être publiés dans le journal officiel.

Section 2 : Des Contraintes et perspectives.

§1. Des contraintes liées au processus de décentralisation

L'histoire politique et administrative de la République démocratique du Congo renseigne que chaque fois que la décentralisation a été choisi comme remède, certaines contraintes l'empêchent de prendre corps au nombre desquels on peut citer les obstacles juridiques, politiques, matériels et financiers.

A. Des obstacles d'ordre politique

La volonté politique des autorités centrales est, et demeure l'élément essentiel dans l'aboutissement du processus de la décentralisation territoriale. Pour peu qu'on s'en souvienne, la République démocratique du Congo est l'un des pays en panne de la volonté politique, pour ne pas dire qu'elle est caractérisée par c'est que Ambroise Kamukuny appelle

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« insouciance politique » (¹²²) dans le chef des autorités tant administratives que politiques dans la mise en oeuvre de la décentralisation territoriale. Ce manque de volonté se concrétise via les hésitations du pouvoir central de voir la décentralisation être effectivement mise en oeuvre (¹²³) de peur de voir leur pouvoir divisé au profit des autorités provinciales et locales (¹²⁴). La preuve est la réticence face au transfert de compétences au profit des ETD. Ce qui pousse certains observateurs à penser que la décentralisation reste à ces jours, au vue de ce qui vient d'être dit une lettre morte dont la volonté politique fait défaut (¹²⁵). Or, sans cette volonté politique, les dispositions juridiques relatives au processus de décentralisation seront considérées comme un musée ou, pour emprunter le concept à Ambroise Kamukuny, «un édifice constitutionnel fictif » (¹²⁶).

En effet, si on part du postulat selon lequel, la réussite de la mise en oeuvre de la décentralisation territorial dans tout État moderne, dépend de la volonté politique des autorités étatiques, comme l'affirme si bien Mabiala Mantuba (¹²⁷), le plus grand ennemi de la décentralisation et du régionalisme est le manque de volonté politique du pouvoir central, mieux son refus de céder les prérogatives à transférer (¹²⁸). Cette attitude est justifiée par la peur (¹²⁹), de voir le pouvoir longtemps concentré entre leurs mains se diluer à travers la pluralité des centres d'impulsion. Dans cette hypothèse, l'autorité centrale perdrait considérablement son influence car « le pouvoir se mange en entier » dit un proverbe congolais.

La décentralisation est aujourd'hui et très longuement l'objet de tractations au sein de la classe politique, c'est pourquoi sa mise en oeuvre devient difficile, quel que soit le changement des majorités politiques. Ce manque de volonté influe considérablement sur le

(122) KAMUKUNY MUKINAY, A , Droit constitutionnel congolais, Kinshasa , EUA, 2011.

(123) YAMBAYAMBA ,N., « La mise en oeuvre de la décentralisation et le développement local en RDC », sur htt// perso.fundp.ce.be.consulté le 28-08-2016, p.12.

(124) ça c'est nous qui l'ajoutons.

(125) YAMBA YAMBA N , « La mise en oeuvre de la décentralisation et le développement local en RDC « , loc.cit.

(126) KAMUKUNY MUKINAY A , Contribution à l'étude de la fraude en droit constitutionnel congolais , Thèse de doctorat , Faculté de droit , Université de Kinshasa , 2007, pp.297-298.

(127) MABIALA MANTUBA NGOMA Ph, « Le processus actuel de la décentralisation en RDC, enjeux et défis », in MABIALA NGOMA ( Dir), le processus de décentralisation : Cas de la République démocratique du Congo ,p.47 ; ODIMULA LOFUNGUSO L. De l'avènement de l'Etat de droit en Afrique centrale : Cas de la République démocratique du Congo sous la première République et sous la période de transition , Mémoire de D.E.A en Droit public, Faculté de droit , Université de Kinshasa , 2005 , pp.160-161 : « la volonté politique est le moteur et le fonctionnement de toute activité qui se déploie avec succès dans l'Etat ».

(128) Ibidem..

(129) Ibidem

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développement du pays. La situation se complique davantage avec la politisation de l'administration des villes, communes, secteurs, etc.

Un autre attribut de la décentralisation est constitué de l'élection des autorités locales par les populations locales. Là encore, ce n'est pas facile car on assiste depuis belle Lurette à une flambée de dissolutions, révocations, et nominations des animateurs des provinces. La non-organisation des élections urbaines, municipales et locales est en passe de devenir une règle. La déconstitutionnalisation du principe de la retenue à la source au profit de la rétrocession des recettes.

La faiblesse de la volonté politique dans la mise en oeuvre de la décentralisation territoriale se traduit également par le manque des ressources budgétaires de l'État central allouées aux provinces devant faciliter la mise en oeuvre de tous les outils nécessaires. L'évolution de l'installation des nouvelles institutions provinciales prévues par le constituant de 2006 offre l'opportunité à certains d'opiner que l'allure avec laquelle le pouvoir central procède en faisant pour chaque étape deux pas en avant trois en arrière.

Alors que la décentralisation territorial a été pensé par le constituant du 18 février 2006 afin d'atténuer le déséquilibre et le sous-développement imprimé par la centralisation à outrance sur la croissance économique du pays et de sortir du groupe de la misère dans lequel il a été plongé; en permettant aux populations locales de prendre elles-mêmes une marge d'initiatives pour le développement à la base et en considérant le niveau local comme centre de débat des enjeux des stratégies de développement. Force est de remarquer que, le pouvoir central n'a pas pû réaliser l'organisation des élections urbaines, municipales et locales pour des raisons diverses et diversifiées (¹³⁰). Donc, l'aspect de la légitimité effective des organes provinciaux et locaux est un défi à relever et un enjeu de taille de la décentralisation, car l'installation et la consolidation de la démocratie en dépend (¹³¹). Cet état de la question peut être aussi démontré dans l'examen des contraintes juridiques.

C. Des obstacles juridiques

L'expérience du Congo en matière d'organisation et d'administration publique se caractérise, en effet, par une divergence entre les textes et les réalités, sinon une

(130) KAMUKUNY MUKINAY ,A., et CIHUNDA HENGELELA , J., « Régionalisation, décentralisation et naissance effective des vingt cinq nouvelles provinces en RDC : Défis et perspectives de prévention des conflits », in Congo- Afrique , 2009, p.303.

(131) NACH MBACK Ch., Démocratie et décentralisation. Genèse et dynamique comparés des processus de décentralisation en Afrique subsaharienne, Paris, Karthala, 2001, pp.32-34.

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contradiction entre la théorie et la pratique, une incompatibilité entre les volontés et les possibilités. Coupée de sa vivifiante, la décentralisation en RDC ne peut être productrice du sous-développement dès lors qu'elle traduit le profond divorce entre la noblesse des phrases et la routine des conditions, divorce consécutif à une paralysie inhérente aux structures non adaptées aux réalités sociales, politiques, culturelles (¹³²). Les textes sont d'une grande complexité et laissent par ailleurs de nombreux problèmes irrésolus de même qu'ils entretiennent des ambiguïtés.

Tout en étant élaborées, la plupart des lois demeurent sans mesures d'application, constituant ainsi un blocage du processus de décentralisation. Les insuffisances juridiques ne sont pas seulement relevées en termes de non achèvement de l'arsenal normatif, mieux juridique relatif à cette décentralisation, mais également toutes les ambiguïtés contenues dans des textes rendant, par conséquent leur application compliquée. Les interprétations erronées des dispositions normatives.

En effet, alors que le constituant de 2006 n'a nullement l'idée d'instituer une - tutelle du pouvoir central sur les provinces, mais plutôt celle du Gouverneur de province sur les organes exécutifs des ETD. Il est étonnant d'assister à cette pratique lorsqu'on constate que le législateur fait peser sur les têtes des Gouverneurs de province plus que la tutelle (¹³³). Aux termes des dispositions des articles 65, 66 et 67 de la loi n° 08/012 du 31juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, le Gouvernement central dispose d'un pouvoir de contrôle sur les actes du Gouverneur de province, un contrôle: conduisant à l'annulation via la réformation et même la substitution

(134).

Autrement dit, le législateur lui-même avait institué le contrôle hiérarchique par le pouvoir central, en même de transformer la décentralisation en simple déconcentration

(135).

(132) DJOLI ESENG'EKELI. J., « la production constitutionnelle et le sous - développement en Afrique subsaharien » , in Revue de la Faculté de Droit de l'Université Protestante au Congo , n°5, 2007, p.158.

(133) BALINGENE KAHOMBO, « L'expérience congolaise de l'Etat régional. Le contrôle politique du pouvoir central sur les provinces : vers une tutelle déguisée » in KUMBU ki NGIMBI ( Dir) La Décentralisation territoriale en RDC sous le régime de la Constitution du 18 février 2006 , Bilan Et Perspectives , Ed de la Campagne pour les droits de l'homme au Congo , Kinshasa 2014, pp.109-134.

(134) Articles 65,66 et 67 de la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces.

(135) VUNDUAWE te PEMAKO . F , Traité de droit administratif , Op.cit.,p.59.

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Comme si cela ne suffisait pas, le constituant dérivé de 2011 vient, à son tour, renforcer le législateur dans cette entreprise tendant à la consécration d'un contrôle hiérarchique. En effet, lors de cette révision, les articles 197 alinéa 7 et 198 alinéa 10 de ladite Constitution (¹³⁶) ne reconnaissent-elles pas la compétence au président de la République de relever de ses fonctions le Gouverneur de province, d'une part et dissoudre l'Assemblée provinciale en cas d'une crise politique grave et persistante qui menace le fonctionnement régulier des institutions provinciales d'autre part. L'intérêt d'un travail de cet ampleur ne saurait se résumer à poser la problématique même la mieux réfléchie, encore faudra-t-il envisager quelques pistes de solutions.

§2. Remèdes pour une décentralisation territoriale effective

Eu égard au constat ci-haut fait, quelques remèdes s'imposent, pour que la décentralisation territoriale telle que voulue par le constituant de 2006 puisse conduire au développement de la République démocratique du Congo. Puisque les meilleurs remèdes sont ceux qui s'attaquent aux causes, nous tenterons ici de lorgner sur celles-ci, et cela ne pourra passer que par l'épurement du cadre normatif ( A) et l'application du principe constitutionnel de l'autonomie des provinces et des ETD (B), ainsi que l'organisation des élections de celles - ci (C) , afin d'espérer trouver une solution.

A. Des lois indispensables pour une décentralisation territoriale effective

La Constitution de la Troisième République consacre la décentralisation et trois modes de gestion des entités de base : 1) le régionalisme pour les provinces, 2) la décentralisation pour les villes, les communes, les secteurs et chefferies, et 3) la déconcentration pour les territoires, les quartiers, les groupements et les villages. La volonté de doter les provinces et les collectivités locales des moyens financiers indispensables à leur développement a conduit le constituant de 2006 à consacrer certaines dispositions constitutionnelles imposant, par la suite au législateur d'élaborer des textes législatifs quant à ce. Elle prévoit une litanie des lois indispensables pour la mise en oeuvre de la politique de décentralisation, lois qui appellent à leur tour des mesures d'application attendues du Gouvernement. Il s'agit des lois ci-après entre autres :

1. Loi organique portant limites des Provinces et celles de la Ville de Kinshasa (¹³⁷) ;

2. Loi portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des Province (¹³⁸) ;

(136) Articles 197 et 198 de la Constitution du 18 février 2006.

(137) Article 2 alinéa 5 de la Constitution du 18 février 2006.

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3. Loi organique portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les Provinces (¹³⁹) ;

4. Lois des finances (¹⁴⁰) ;

5. Loi fixant la nomenclature des autres recettes locales et la modalité de leur répartition

(¹⁴¹) ;

6. Loi organique portant organisation et fonctionnement de la Caisse nationale de péréquation

(¹⁴²) ;

7. Loi portant organisation et fonctionnement des services publics du Pouvoir Central, des Provinces et des entités territoriales déconcentrées (¹⁴³). Certes , la fonction publique , qu'elle soit nationale , provinciale ou locale, est la colonne vertébrale de l'Etat. Sans une fonction publique, il n y ` a pas d'Etat qui vaille (¹⁴⁴)

8. Loi organique portant fixation des subdivisions territoriales à 1' intérieur des Provinces ;

9. Loi portant modalités d'organisation et de fonctionnement de la Conférence des Gouverneurs de Province (¹⁴⁵) ;

10. Loi portant statut des chefs coutumiers (¹⁴⁶) ;

11 Loi portant organisation, attributions et fonctionnement de la Commission Electorale Nationale Indépendante (¹⁴⁷) ; etc...

L'élaboration de ce cadre juridique de la décentralisation territorial est loin d'être achevé. Le constat effectué par nous en cette année 2016 est que la RDC n'a pas encore fini avec l'élaboration et la promulgation de textes législatifs et réglementaires sur la décentralisation les arriérés législatifs et règlementaires restant encore. De ce fait , d'où l'élaboration des lois par le parlement et la prise de mesures d'application par le gouvernement ; seraient en partie les remèdes pour une décentralisation effective.

(138) Article 3 alinéa 3 de la Constitution du 18 février 2006.

(139) Article 3 alinéa 4 de la Constitution du 18 février 2006.

(140) Article 171 de la Constitution du 18 février 2006.

(141) Article 175 alinéa 3 de la Constitution du 18 février 2006.

(142) Article 181 alinéa 5 de la Constitution du 18 février 2006.

(143) Article 194 de la Constitution du 18 février 2006.

(144) MWAYILA TSHIYEMBE , Quel est le meilleur système politique pour la République démocratique du Congo : fédéralisme , régionalisme , décentralisation ?, op.cit.p.72.

(145) Article 196 alinéa 2 de la Constitution du 18 février 2006.

(146) Article 200 alinéa 5 de la Constitution du 18 février 2006.

(147) Article 207 alinéa 4 de la Constitution du 18 février 2006.

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B. L'application du principe constitutionnel de l'autonomie des provinces et des ETD.

Certes, la personnalité juridique , la libre administration , l'autonomie de gestion et l'égalité de traitement sont des principes sacro- saints de la Régionalisation et de la décentralisation de l'Etat congolais (¹⁴⁸). L'autonomie financière reconnue aujourd'hui aux provinces de la République démocratique du Congo se fonde sur des bases variées.

Ce paragraphe se propose de se focaliser sur le principe de la retenue à la source des recettes communes, principe qui, dans l'esprit du constituant, devait servir de soupape de sécurité à l'autonomie financière des provinces restées longtemps privées des moyens de leur politique de développement (¹⁴⁹).

Le souci du constituant du 18 février 2006 de garantir l'autonomie financière des provinces et par conséquent des entités territoriales décentralisées (ETD) vient d'être épinglé ci-dessus. En effet, ce souci renforcé par le spectre de la confiscation boulimique des ressources financières de l'Etat par le pouvoir central a dicté la distinction opérée par l'article 171 de la Constitution entre les finances du pouvoir central et celles des provinces (¹⁵⁰).

En des Termes équipollents et interchangeables, l'article 43 de la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces dispose: « les finances du pouvoir central et celles des provinces sont distinctes».

Les finances de la province procèdent des ressources propres, des ressources provenant des recettes à caractère national et des ressources exceptionnelles (¹⁵¹) .Dérogeant à cette classification suivant le principe Lexspecialiageneralibusderogat, l'article 147 de la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques adopte une autre classification et dispose, parlant des ressources du budget de la province: « Elles comprennent des ressources internes et des ressources extérieures » (¹⁵²)

(148) MWAJILA TSHIJEMBE, quel est le meilleur système politique pour la République démocratique du Congo : fédéralisme, régionalisme, décentralisation ? , op.cit.p.71.

(149) Pour une vue panoramique de la question des fondements de l'autonomie, lire PUNGA KUMAKINGA ( P) « Autonomie financière des Provinces et problématique du principe constitutionnel de la retenue à la source de 40% des recettes à caractères national. Essai d'évaluation à mi-parcours », in KUMBU ki NGIMBI ( J-M) la décentralisation territoriale en République démocratique du Congo sous le régime de la constitution du 18 février 2006. Bilan et perspectives. Op.cit., p. 135-146.

(150) Article 171 de la Constitution du 18 février 2006.

(151) Lire les articles 47 à 59 de la loi N° 08/012 du 31 Juillet 2008. Op.cit

(152) Lire 147 alinéa 2 de la loi n) 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, J.O, 52^ème année, n° Spécial, 25 juillet 2011.

62

Les ressources internes sont composées des recettes courantes, des recettes en capital et des recettes exceptionnelles, alors que les recettes extérieures sont constituées des dons et legs extérieurs courants, des dons et legs extérieurs projets, ainsi que des emprunts garantis par le pouvoir central (¹⁵³) .

L'article 148 s'occupe d'expliquer en détail les recettes internes. En effet, les recettes courantes de la province comprennent

· La part des recettes à caractère national allouées aux provinces;

· Les impôts et taxes provinciaux d'intérêt commun ;

· Les impôts et taxes spécifiques aux provinces relevant de la fiscalité directe et indirecte;

· Les recettes administratives rattachées aux actes générateurs dont la décision relève de la province;

· Les recettes de participation de la province.

Par contre, les recettes en capital qui sont la deuxième catégorie des recettes internes comprennent les produits de cession d'actifs ; les ressources et subventions affectées aux dépenses d'investissement, notamment les ressources provenant de la caisse nationale de péréquation.

Enfin, la dernière catégorie des recettes internes à la province est faite des dons et legs intérieurs projets des subventions éventuelles du pouvoir central autres que celle saffectées à l'investissement ; le produit des emprunts contractés dans les conditions prévues par la loi relative aux finances publiques.

Cette dernière catégorie des recettes internes est susceptible de créer une confusion, tant les recettes exceptionnelles ont souvent été considérées par la doctrine comme celles provenant aussi bien des dons, legs que de l'aide bilatérale et ou multilatérale.

D'ailleurs, la loi n° 08/012 du 31juillet 2008 portant principes fondamentaux

relatifs à la libre administration des provinces (¹⁵⁴) 17 inclut dans les ressources
exceptionnelles l'emprunt, qu'il soit intérieur ou extérieur. Par contre, l'emprunt relève des recettes dites extérieures par la loi relative aux finances publiques (¹⁵⁵) .

(153) Article 147 alinéas 4 et 5.

(154) Article 59 alinéas 1 et 2 de la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008.op.cit.

(155) Article 147 alinéas 5 de la loi n° 11/011 du 31 juillet 2008.op.cit.

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Quoiqu'il en soit, la Constitution ainsi que lois sus évoquées ont accordé et reconnu aux provinces une autonomie financière indiscutable garantie par les recettes aussi bien internes et extérieures. L'autonomie financière implique que les provinces en tant que personnes juridiques et entités indépendantes bénéficient du droit de mobiliser et d'affecter librement leurs ressources sans qu'aucune interférence ne se justifie.

D'aucuns prétendent que l'autonomie ne signifie pas indépendance (¹⁵⁶). Pourtant, le dictionnaire petit Larousse illustré définit l'autonomie premièrement par le concept d'indépendance, avant de poursuivre qu'il s'agit d'une possibilité de décider pour un organisme, pour un individu, par rapport à un pouvoir central, à une hiérarchie, une autorité (¹⁵⁷),

Le lexique d'économie (¹⁵⁸) dit de l'autonomie financière qu'elle est une facilité, pour une entreprise ou un service public, d'administrer directement son budget si elle possède la personnalité morale. L'autonomie politique et financière dont bénéficient les provinces congolaises relève de la Constitution. Un acte, fût-il législatif, qui s'efforce de la torpiller ou de la vider de sa substance est simplement inconstitutionnel et devrait être déclaré tel par le juge constitutionnel. C'est seul ce juge qui est habilité à apprécier si les provinces usent normalement ou non de leur autonomie.

Le constituant congolais était animé par un pressentiment justifié par l'histoire de la décentralisation en RDC. Alors qu'il avait parfaitement distingué les finances du pouvoir central de celles des provinces, il s'est vite rendu compte qu'il y avait une catégorie de ressources communes (ressources d'intérêt national) que les deux niveaux de pouvoir devraient se partager. Ainsi, pour éviter l'accaparement de ces ressources par le pouvoir central - comme il en avait souvent été le cas -, le constituant imagina une soupape de sécurité en instituant le mécanisme de la retenue à la source de la part des recettes à caractère national par les provinces et ce, pour garantir pleinement à celles-ci leur autonomie financière.

En reconnaissant aux provinces une autonomie politique et financière, le constituant du 18 février 2006 entendait impulser le développement de celles-ci en mettant à leur disposition d'importants pouvoirs et moyens financiers.

(156) VUNDUWE te PEMAKO, F., Traité de droit administratif, op.cit, p.431.

(157) le Petit Larousse illustré, 1996.

(158) SILEM, A . et ALBERTIN , J-M., Lexique d'économie, 8^ème éd., Paris , Dalloz ; 2004, p.62.

64

Par le mécanisme constitutionnel de la retenue à la source des 40% des recettes à caractère national, il instituait une garantie de sécurité à l'autonomie financière.

Ainsi, en foulant aux pieds la retenue à la source des 40%, le gouvernement central non seulement viole la constitution, mais aussi torpille cette autonomie financière, gage du développement des provinces. C'est dire que le progrès des provinces de la RDC tardera encore tant que la Constitution ne sera pas ou sera mal appliquée à son article 175.

C. L'Organisation des élections urbaines, municipale et locale : vecteur de la Décentralisation et de la démocratie à la base

Conformément à la loi n° 06/006 du 09 Mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législations, provinciale, urbaines, municipale et locales telle que modifiée à ce jour, il est prévu que les organes de gestion et les organes délibérants des ETD soient élus. Cette volonté est entérinée par la loi - organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition , organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces. L'élection est le mode Normal de désignation des membres des organes des entités locales ; cette opération est une garantie de l'autonomie des autorités décentralisées.

Ce faisant, organiser les élections à la base permettra à la population de se rapprocher de leurs gestionnaires. Outre son droit d'électeur et d'elegitibilité ; la population peut être consultée avant la prise de décision pour l'intérêt général de l'entité locale. La population a le droit d'adresser aux autorités des ETD des pétitions, peut participer à des organes consultatifs, adresser des questions aux membres des organes délibérants, participer aux enquêtes publiques.

De ce fait, au regard de ce qui précède, l'organisation des élections locales qui doteraient chaque entité décentralisée des organes propres et automnes permettra à achever et rendre effectif le processus de la décentralisation prôné par l'Etat congolais. Car, la nomination des animateurs des ETD d'une part, et l'absence des organes délibérants des ETD de l'autre part ne sont pas dans la logique de décentralisation et de la démocratie à la base.

Le fait que les animateurs soient Nommés ; ceux- ci sont et restent redevables envers l'autorité supérieure qui les a nonomés , qui cette autorité ne connait pas à son tour les réalités locales , et que la population de son côté ne sait pas exercer son pouvoir sanctionnateur en vertu du principe du droit administratif « Théorie de l'acte contraire ».

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C'est dans ce sens que nous pouvons dire que : ce qu'on décide en votre Nom sans vous, est contre vous » (¹⁵⁹), d'où l'organisation des élections locales permettraient la communauté locale de participer à la gestion de son entité.

Au demeurant, il sied de constater que l'organisation des élections des ETD permettra la démocratie de se faire sentir dès la base de l'Etat, et de rendre effectif le processus de la décentralisation.

(¹⁵⁹) Ça c'est nous qui l'ajoutons

66

CONCLUSION

Au Cours de ce travail intitulé « analyse de la décentralisation territoriale sous la constitution du 18 février 2006 : état de lieux et perspective pour une décentralisation effective », Il a été question dans ce travail de présenter dans son premier chapitre les Notions sur la décentralisation territoriale en République Démocratique du Congo ; comme facteur de l'organisation territoriale. Au-delà de celle- ci, s'est ajouté l'analyse de la Mise en oeuvre du processus de la décentralisation territoriale en RDC ce qui a constitué le 2é chapitre. Chacun de ces deux chapitres présente un lien avec l'autre.

En effet, il était important de reconnaitre que la décentralisation n'est pas une innovation de la constitution du 18 février 2006. L'histoire politique de la République Démocratique du Congo fait d'illustrations sur des réorganisations territoriales.

Précisions que la justification majeur de la décentralisation se trouve être le souci des pouvoirs publics de consolider la gouvernance locale en rapprochant l'administration des administrés en vue de faciliter l'amélioration des conditions de vie à travers une gestion participative de la chose publique.

En effet, il n'y a point de doute sur le fait que la RDC est un état très vaste, aux dimensions continentales et à forte démographie, elle a été toujours non suffisamment administrée au vu des distances importantes qui séparent les administrés de l'administration. Et le développement du pays en souffre, nous affirmons sans le moindre gène que le fait de rapproche l'administration des administrés constitue un des Indices prometteurs d'un réel épanouissement communautaire.

La décentralisation est de nature à susciter un sentiment de chose publique dans le chef des administrés et favoriser la gouvernance locale.

La décentralisation Congolaise est la somme contradictoire des enjeux politiques nationaux et administratifs qui se sont succédés dans notre pays depuis la loi fondamentale du 19 Mai 1960 relative aux structures du Congo jusqu'à l'actuelle constitution du 18 février 2006.

67

La constitution du 18 février 2006 établit une distinction fondamentale entre les provinces et les autres entités territoriales de la République Démocratique du Congo.

Les Provinces sont des composantes politiques et administratives du territoire de la République. Il y' a donc en République Démocratique du Congo, un double palier du pouvoir politique : le pouvoir central et la province. Le constituant a levé cette option, très judicieuse selon le professeur André MAZYAMBO MAKENGO KISALA, parce qu'il a voulu impulser le développement à partir des provinces jouissant d'une large autonomie, et voir encore un développement à la base.

Cependant, contrairement à toute attente, force est de remarquer le profond divorce entre la Noblesse des phrases et la routine des conditions. La décentralisation semble susciter beaucoup de difficultés et discussion quasi interminables.

L'autonomie des provinces est sortie amoindrie de la révision

constitutionnelle du 20 janvier 2011 qui a prévu la possibilité de la dissolution de l'Assemble provinciale et de la Révocation du gouverneur par le président de la République. Si cette révision constitutionnelle peut paraitre correcte, d'un point formel, il y' a, cependant, lieu de dénoncer ici les atteintes à l'autonomie et à la libre administration des provinces qui sont le fait des lois manifestement inconstitutionnelles. Tel est le cas, Notamment, de la loi portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces et de la loi relative aux finances publique. Leur révision s'impose.

La constitution ayant tranché la question du partage des ressources entre le gouvernement central , et les provinces et Entités territoriales Décentralisées , le défi auquel seront confrontées les autorités nationales consiste à concilier le respect des dispositions constitutionnelles avec : « les impératif d'équité ( toutes les entités territoriales Décentralisées doivent bénéficier des transferts des critères de répartitions équilibre) , et la sauvegarde des finances publique ».

Il est impérieux que le pouvoir central accepte d'appliquer , sans trop d'atermoiement, les normes relatives au régionalisme et à la décentralisation en se dessaisissant des compétences des provinces qu'il continue d'exercer, en faisant une correcte application de la Norme constitutionnelle relative à la répartition des recette à caractère National , en évitant de s'ingérer abusivement dans le désignation et le fonctionnement des organes de provinces. Ainsi qu'en élaborant et en appliquant toutes les lois favorables à la décentralisation.

68

Il est tout aussi impérieux que les entités territoriales décentralisées soient dotées dans les plus bref délais de leurs organes par l'organisation des élections urbaines , communales et locales ; gage et vecteur de la démocratie à la base et facteur favorable de la Décentralisation.

Les autorités politiques devraient à cet effet, tenir compte de la nécessité de lutter contre la sous administration du territoire national, laquelle lutte devait passer par la décentralisation. C'est qui demande la disponibilisation des moyens et du cadre législatif, ainsi que le processus de la décentralisation soit délivré de tout calcul politicien.

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BIBLIOGRAPHIE

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Ø Loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces.

Ø Loi - organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces.

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71

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72

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Ø YAMBA YAMBA, N., « la mise en oeuvre de la décentralisation et le développement local en RDC » sur

73

TABLE DES MATIERES

EPIGRAPHIE i

DEDICACE ii

AVANT - PROPOS iii

LISTE DE PRINCIPAUX SIGLES, ACRONYNIE ET ABREVIATIONS v

INTRODUCTION DU TRAVAIL i

I.. Problématique 1

II. Hypothèses 3

III. Intérêt du sujet 4

IV. Délimitation du sujet 5

V. Méthodes 6

VI. Revue de la littérature 8

VII. Annonce du Plan Sommaire 11

CHAPITRE I : DE L'ORGANISATION TERRITORIALE EN DROIT POSITIF CONGOLAIS : LA

DECENTRALISATION 12

Section 1 : De la tentative de clarification conceptuelle et de l'Historique du processus de la

décentralisation 12

§1. Tentative de Clarification des Concepts 12

A.. De la centralisation comme mode de gestion territoriale de l'Etat 12

I. La Concentration 13

II. La Déconcentration 13

B.. De la Décentralisation et du Régionalisme Comme mode de gestion territoriale de l'Etat 14

I. Notion 14

a. La Décentralisation 14

b. Le régionalisme 15

II. Traits caractéristiques de la décentralisation. 17

a. L'Octroi de la personnalité Juridique. 17

b. La Communauté d'intérêts 19

c. L'existence d'organes propres. 20

III. Textes de base régissant la décentralisation territoriale en république démocratique du

Congo. 22

§2. De l'Historique du processus de la décentralisation en RDC 23

A. la première république (de 1960 à 1965) 24

I. loi fondamentale de 19 mai 1960. 24

II. La Constitution du 1^er Août 1964 25

III. Echec de la décentralisation 25

74

B. Décentralisation pendant la II^ème République. 26

I. Expériences récentes de décentralisation en République Démocratique du Congo 27

II. La politisation de l'administration 28

III. L'acte Constitutionnel de Transition et la décentralisation 29

IV. Décret-loi no 081 portant organisation territoriale et administrative de la R.D. Congo du 02

juillet 1998. 31

Section II : De l'Organisation Territoriale de la République Démocratique du Congo sous la

constitution du 18 février 2006. 32

§1. Les entités territoriales décentralisées dans la constitution du 18 février 2006. 32

A. Les entités territoriales décentralisées. 33

I. Ville 33

II. La commune 34

II. le secteur et la chefferie 35

B. Des rapports des entités territoriales décentralisées avec l'Etat et les provinces 36

I. De la représentation de l'Etat et de la province 36

II. De la tutelle des actes des entités territoriales décentralisées 36

C. Des ressources financières des entités territoriales décentralisées 38

C. Du statut judiciaire des autorités des entités territoriales décentralisées 38

§2. De la Province 38

A. Du statut de la province sous la Constitution du 18 février 2006 39

I. De la province : entité territoriale décentralisée (ETD) 39

II.. De la province: entité régionalisée 40

III. De la province : Etat fédéré 40

B. De l'organisation et du Fonctionnement de la Province 41

I. Des Institutions Politique de la Province 41

a. L'Assemblée Provinciale 41

b. Le Gouvernement Provincial 42

II. Les compétences de la province 43

a. Matières de la compétence de la province 44

1. Matières de la compétence concurrente du pouvoir central et des provinces 44

2. Matières de la compétence exclusive des provinces 45

b. Répartition des compétences entre l'Assemblée provinciale et l'Exécutif provincial 45

c. Pouvoir de contrôle de l'assemblée provinciale 46

III. Les ressources de la province 46

C. Rapports entre l'Etat central et la Province 47

I. Collaboration entre le Parlement et l'Assemblée provinciale 47

75

II. De la collaboration entre le pouvoir central et la province 48

a. De la Conférence des Gouverneurs 48

b. De la représentation du pouvoir central en province 49

CHAPITRE II : DE LA MISE EN OEUVRE DE LA DECENTRALISATION EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE

DU CONGO 50

Section 1. Etat des lieux du processus de la décentralisation 50

§1. Pourquoi la décentralisation territoriale en RDC 50

§2. Du cadre institutionnel et juridique de la mise en oeuvre de la Décentralisation 51

A. Du Cadre Institutionnel de la mise en oeuvre de la Décentralisation 51

I. L'organisation des élections provinciales en 2006. 51

II. L'organisation du Forum national sur la décentralisation en octobre 2007. 52

III. La mise en place des structures de Pilotage de la décentralisation 52

IV. L'adoption du Cadre Stratégique de Mise en oeuvre de la Décentralisation «CSMOD» en 2009

par un atelier national. 52

V. L'adoption en juillet 2012 d'une stratégie nationale de transfert des compétences et des

ressources aux Provinces et aux Entités Territoriales Décentralisées. 53

VI. L'organisation des premières assises de la coopération décentralisée. 53

B. Cadre juridique de la mise en oeuvre de la Décentralisation 54

Section 2 : Des Contraintes et perspectives. 55

§1. Des contraintes liées au processus de décentralisation 55

C. Des obstacles juridiques 57

§2. Remèdes pour une décentralisation territoriale effective 59

A. Des lois indispensables pour une décentralisation territoriale effective 59

B. L'application du principe constitutionnel de l'autonomie des provinces et des ETD. 61

C. L'Organisation des élections urbaines, municipale et locale : vecteur de la Décentralisation

et de la démocratie à la base 64

CONCLUSION 66

BIBLIOGRAPHIE 69

TABLE DES MATIERES 73