De la portée du pouvoir fiscal des provinces en RDC. Etude à la lumière de la province du sud-Kivu.

ANNEE ACADEMIQUE 2018-2019

Républi_que Démocrati_que du Con_go

UNIVERSITE OFFICIELLE DE BUKAVU

FACULTE DE DROIT

DEPARTEMENT DE DROIT ECONOMIQUE ET SOCIAL

DE LA PORTEE DU POUVOIR FISCAL DES PROVINCES EN
REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO : ETUDE A LA
LUMIERE DE LA PROVINCE DU SUD-KIVU

Travail présenté en vue de l'obtention du titre de Licencié en Droit

Présenté par Christian CITERA

Directeur : NAMEGABE MASTAKI Justin

Professeur Associé

Encadreur : MUZALIWA KALINDE Martin

Chef de Travaux

Christian CITERA

DEDICACE

A nos chers parents Citera Mungu-Akonkwa et Jeannette Nabintu,

A nos frères et soeurs Fazili, Salama, Maliyamungu, Esther, Linda, Amina et Crispin.

Christian CITERA

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REMERCIEMENTS

Qu'il nous soit permis d'exprimer toute notre reconnaissance à notre Directeur, le Professeur Justin Mastaki Namegabe pour avoir très aimablement accepté de diriger ce travail de mémoire dont les conseils perspicaces ont éclairé de manière décisive à l'élaboration du présent mémoire et ont permis à son aboutissement.

Nous voudrions en plus exprimer toute notre gratitude à notre Encadreur, le Chef de Travaux Martin Muzaliwa Kalinde pour son encadrement.

Qu'il soit vivement et infiniment remercié nos très chers parents Citera Mungu-Akonkwa Dieudonné et Nabintu Jeannette pour nous avoir engendré, bien élevé et donné l'opportunité d'aller à l'école.

Nous voudrions dire également un grand merci à nos soeurs et frères Fadhili, Salama, Maliyamungu, Alimasi, Linda, Amina et Crispin.

Que nos cousins, nièces et neveux Akili, Prince, Ombeni, Fiston, Célestine, Pascaline, Christian, Ebernerez, M'onga et Eto'o reçoivent nos vifs et chaleureux remerciements.

Notre reconnaissance profonde va à l'endroit du Capitaine Magistrat N'ganama Joseph, Lieutenant Magistrat Amisi Ramazani et au Capitaine Magistrat Jeep Lufulwabo pour avoir guidé nos premiers pas dans les rouages de la justice militaire et pour nous avoir donné le goût de celle-ci. Il en va de même à l'Assistant Christian Byaombe Malumalu et l'Assistant Blaise-Pascal Zirimwamagabo Migabo dont leurs conseils et encouragements ont permis de nous sentir moins seul, tout au long de ce mémoire.

Nos remerciements s'adressent également aux Professeurs, Chefs de Travaux et Assistants de l'Université Officielle de Bukavu, et particulièrement ceux de la Faculté de Droit, qui, sans avoir été consultés, nous ont mis à notre disposition, dans le cadre de leurs cours respectifs, des éléments ayant permis de confectionner et de mieux appréhender les différents aspects du sujet de ce mémoire.

Ces mêmes sentiments s'adressent enfin aux éminents membres du jury qui ont accepté de lire ce mémoire, de le critiquer et de le discuter, nous avons bien conscience de la chance d'avoir un tel jury, couvrant quasiment tous les domaines abordés dans ce mémoire.

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SIGLES ET ACRONYMES

Coll. Collection

C.N.R.S. Centre National de la Recherche Scientifique

D.P.M.E.R. Direction Provinciale de Mobilisation et d'Encadrement de Recettes

Ed. Edition

E.T.D. Entité Territoriale Décentralisée

J.O. R.D.C. Journal Officielle de la République Démocratique du Congo

L.G.D.J. Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence

L.G.F. Librairie Générale Française

LOFIP Loi relative aux Finances Publiques

Op. Cit. Opus Citatum

P. Page

P.U.F. Presse Universitaire de France

P.U.K. Presse Universitaire de Kinshasa

R.D.C. République Démocratique du Congo

U.C.B. Université Catholique de Bukavu

U.O.B. Université Officielle de Bukavu

U.P.C. Université Protestante du Congo

R.U.V. Revue de l'Université de Lorraine,

Vol. : Volume

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0. INTRODUCTION

01. Problématique de l'étude

Dans le souci de rapprocher l'administration aux administrés, la Constitution de 2006 a octroyé la personnalité juridique aux provinces¹ sur la base de laquelle celles-ci disposent désormais de certaines prérogatives et cela dans divers domaines.

Sur le plan fiscal, la Constitution détermine les compétences de pouvoir central, les compétences concurrentes entre le pouvoir central et des provinces ainsi que les compétences exclusives des provinces. C'est ainsi, l'article 203 point 7 du texte précité dispose, s'agissant des compétences concurrentes entre le pouvoir central et des provinces, que les provinces peuvent établir d'impôts².

De même, en ce qui concerne la compétence exclusive des provinces, l'article 204 de la Constitution³ reconnait aux provinces la compétence d'organiser le régime fiscal des impôts. C'est ce qui ressort de l'article 205 de la Constitution⁴ qui prévoit que le Parlement ne peut pas légiférer dans les compétences exclusives des provinces. Réciproquement une Assemblée provinciale ne peut pas légiférer sur les matières de la compétence exclusive du pouvoir central. Il résulte de ces dispositions que le Constituant originaire congolais a consacré le pouvoir fiscal des provinces, notamment en matière d'établissement d'impôts, de leurs recouvrements et de la fixation de leurs taux.

C'est dans cette optique que la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 sur la libre administration des provinces, notamment en ses articles 35, 36 et 47⁵, dispose que l'impôt est établi conformément à la législation provinciale.

¹ L'article 3 de la Constitution du 18 février 2006 modifiée par la Loi n°11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la constitution de la R.D.C. du 18 février 2006 dispose : « Les provinces (....) de la République Démocratique du Congo sont dotées de la personnalité juridique (....) », In J.O. R.D.C., N° spécial 5 février 2011.

² L'article 203 point 7 de la Constitution dispose « l'établissement des impôts, y compris les droits d'accise et de consommation, à l'exclusion des impôts visés à l'article 174 », in J.O.R.D.C., N° spécial 5 février 2011.

³ L'article 204 point 16 de la Constitution dispose « Sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution, les matières suivantes sont de la compétence exclusive des provinces : les impôts, les taxes et les droits provinciaux et locaux, notamment l'impôt foncier, l'impôt sur les revenus locatifs et l'impôt sur les véhicules automoteurs », In J.O.R.D.C., N° spécial 5 février 2011.

⁴ L'article 205 de la Constitution dispose : « une Assemblée provinciale ne peut légiférer sur les matières de la compétence exclusive du pouvoir central. Réciproquement, l'Assemblée nationale et le Sénat ne peuvent légiférer sur les matières de la compétence exclusive d'une province », In J.O.R.D.C., N° spécial 5 février 2011.

⁵ L'article 35 point 9 dispose « les taxes et les droits provinciaux et locaux, notamment l'impôt foncier, l'impôt sur les revenus locatifs et l'impôt sur les véhicules automoteurs » ; L'article 36 point 3 dispose « l'établissement des

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Il résulte donc de ces dispositions constitutionnelles, en l'occurrence les articles 203 et 204, et de la loi sur la libre administration des provinces, notamment en ses articles 35, 36 et 47 que les provinces disposent du pouvoir fiscal en RDC.

Pourtant, la même Constitution, en son article 174 précise qu'il ne peut être établi d'impôt que par la loi. Autrement dit, la compétence fiscale étant du domaine d'exclusif de la loi. Cette dernière fixe, conformément aux dispositions de l'article 122 point 10 de la Constitution, l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impôts revenant au pouvoir central comme ceux des impôts perçus au bénéfice des provinces et des Entités Territoriales Décentralisées.

Abondant dans la même optique, la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques⁶ dispose que les provinces ne peuvent pas établir d'impôts par voie d'édit.

Il en découle qu'au regard des articles 122 point 10 et 174 de la Constitution et l'article 9 de la loi relatives aux finances publiques que les provinces ne peuvent pas établir d'impôt par voie d'édit.

Dès lors, l'application des articles 203 et 204 de la Constitution et les articles 35, 36 et 47 de la loi sur la libre administration des provinces qui prévoient que les provinces disposent du pouvoir en matière de création d'impôts dans le domaine concurrent et exclusif, au regard des dispositions des articles 122 point 10 et 174 de la Constitution ainsi que celles de l'article 9 de la loi relatives aux finances publiques pose problème et nous pousse à nous interroger sur les questions suivantes :

1. Quelle est l'étendue du pouvoir fiscal des provinces en droit congolais ?

2. Comment les provinces de la RDC en général et celle du Sud-Kivu en particulier se comportent-elles face aux règles déterminant la compétence du pouvoir fiscal en RDC ?

Telles sont les questions auxquelles il sera proposé des réponses progressivement à partir des hypothèses de travail.

impôts, y compris les droits d'accise et de consommation, à l'exclusion des impôts visés à l'article174 de la Constitution » et l'article 48 dispose « L'impôt est établi conformément à la législation fiscale provinciale » tous ces articles sont de la Loi n°13/008 du 22 janvier 2013 modifiant et complétant la Loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, Disponible sur https://www.leganet.cd.

⁶ L'article 9 alinéa 5 de la Loi n°18/010 du 18 juillet 2018 modifiant la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publique est libellé « Les Assemblées provinciales, les organes délibérants des entités territoriales décentralisées ne peuvent créer ni impôt, ni taxe, ni droit ou redevance», In J.O. R.D.C., N° spécial 9 juillet 2018.

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02. Hypothèses d'étude

En guise de réponses provisoires aux questions soulevées par notre problématique, nous estimons que :

1. Le droit congolais semble entretenir une certaine ambiguïté quant à l'étendue du pouvoir fiscal des provinces en RDC étant donné que certaines dispositions constitutionnelles et législatives tendent à reconnaitre d'une manière implicite et/ou expresse le pouvoir fiscal des provinces, alors que d'autres dispositions tant constitutionnelles que législatives ne reconnaissent aux provinces aucun pouvoir fiscal.

2. Dans la pratique, la plupart de provinces de la RDC, notamment celle du Sud-Kivu, se comportent comme bénéficiaire notamment en matière d'établissement d'impôts ou taxes, en matière de modification ou de la fixation du taux.

03. Etat de la question

La thématique du pouvoir fiscal a déjà tiré l'attention de nombreux chercheurs. Nous ne pouvons donc pas prétendre être le premier à pouvoir l'aborder. Nous ne prétendons pas non plus présenter avec exhaustivité tous les travaux réalisés sur cette thématique. Les travaux de ces auteurs ont marqué notre attention:

Blaise Pascal Zirimwagabo Migabo et Christian Byaombe Malumalu⁷ ont écrit en 2018 une tribune intitulée « Inconstitutionnalité et illégalité de la taxe sur la reconstruction de la province du Sud-Kivu ».

Dans cette tribune, ils concluent que les provinces de la RDC n'ont aucune compétence en matière d'établissement d'impôts ou taxes. De ce fait, la taxe sur les passagers instituée par le gouvernement provincial du Sud-Kivu et le mécanisme de son recouvrement, sont illégaux et anticonstitutionnels.

En effet, Michel Bouvier⁸ a écrit en 2011 un article intitulé « L'autonomie fiscale des collectivités territoriales : Du quiproquo à la clarification ».

⁷ B-P. ZIRIMWAGABO MIGABO et Ch. BYAOMBE MALUMALU, « Inconstitutionnalité et illégalité de la taxe

sur la reconstruction de la province du Sud-Kivu », Disponible sur
https://www.laprunellerdc.infos/2018/10/16/inconstitutionnalité-et-illegalite-de-la-taxe-sur-la-reconstruction-de-la-province-au-sud-kivu/.

⁸ M. BOUVIER, « L'autonomie fiscale des collectivités territoriales: Du quiproquo à la clarification », En ligne sur https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/l'-autonomie-fiscale-des-collectivites-territoriales:Du-quiproquo-a-la-clarification.

⁹ M.-Ch. STECKEL MONTES, « Un pouvoir fiscal local en trompe-l'oeil », Dispose sur https://www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2005-1-page-19.htm,

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Dans cet article, il conclut que le pouvoir fiscal local, tout en restant un pouvoir dérivé de celui du Parlement s'est amorcé lorsque certains impôts du gouvernement central furent attribués aux collectivités territoriales.

Par ailleurs, Marie-Christine Steckel-Montes⁹ a rédigé en 2005 un article intitulé « Un pouvoir fiscal local en trompe-l'oeil ».

Dans cet article, elle conclut que le pouvoir fiscal local est un objet nouveau du droit fiscal français. Cependant, sa définition juridique étant laconique et qu'il est susceptible de faire l'objet d'une double interprétation. Par une lecture extensive, d'abord, il affermira l'autonomie financière des collectivités territoriales. Par une lecture littérale, ensuite, il consolidera la décentralisation fiscale.

Le présent travail de mémoire se démarque de ces études ci- dessus sur des éléments :

La présente étude porte sur la portée du pouvoir fiscal des provinces en République Démocratique du Congo : Etude à la lumière de la province du Sud-Kivu. Cette étude analyse la compétence fiscale des provinces de la RDC en général et celle du Sud-Kivu en particulier en matière d'établissement des impôts et taxes d'une part, et de fixation de taux des impôts et taxes provinciaux d'autre part.

04. Choix et intérêt du sujet

L'étude sur la portée du pouvoir fiscal des provinces en RDC revêt sans doute un intérêt indéniable et à ce, à une triple raison.

D'abord, du point de vue scientifique, ce travail réside en ce que toute personne (membre de la société, décideur, enseignent, praticien du droit etc.) soucieuse de la reconnaissance aux provinces d'un véritable pouvoir fiscal pourra trouver dans ce travail un précieux instrument, mieux un guide de lui fournir des éléments appropriés en la matière.

Ensuite, sur le plan social et pratique, le présent travail s'inscrit dans le cadre de la réflexion sur les moyens pouvant faire émerger le développement des provinces de la RDC. Cela à partir de la reconnaissance aux provinces d'un véritable pouvoir fiscal, qui grâce aux impôts et taxes que les provinces auront établis et ces derniers seront capables de couvrir des charges publiques provinciales et offrir des services publics aux citoyens, réduire la pauvreté accablante de ceux-ci.

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Enfin, à titre personnel, cette recherche est une épreuve de notre engagement en faveur de la reconnaissance d'un véritable pouvoir fiscal aux provinces pour bien booster les finances provinciales.

05. Méthodologie

a. Méthodes

Toute recherche qui se veut scientifique et sérieuse doit reposer sur une base méthodologique ; la méthode elle-même étant l'ensemble des règles pour conduire raisonnablement, logiquement nos pensées. En d'autres mots, c'est la voie à suivre pour atteindre le but qu'on s'est fixé¹⁰.

En Droit, comme l'a écrit François Grua, « (...) le besoin de méthode ressurgit cependant quand on observe que l'idée d'un Droit positif qui aurait réponse à tout se révèle illusoire. L'accumulation des textes de lois et des décisions de justices tend davantage à compliquer le Droit qu'à le simplifier. Sans méthode on s'y noie (...) »¹¹.

De ce qui précède, il s'avère impérieux, dans le cadre de cette étude, de recourir à deux méthodes. Il s'agit de la méthode exégèse ou de la méthode exégétique, appelée communément la « méthode juridique » et de la méthode historique. La première évoque l'idée d'une interprétation littéraire. Elle va consister à saisir le fondement des textes légaux et réglementaires en matière fiscale des provinces. En d'autres termes, leur esprit et leur lettre pour permettre de comprendre la ratio legis de ces textes. Il nous semble que c'est la méthode appropriée et la plus utilisée en Droit.

La deuxième, va permettre de chercher la genèse, l'antécédent en ce qui concerne le pouvoir fiscal des provinces en République Démocratique du Congo.

b. Technique

Une technique de recherche peut être définie comme « tout moyen qui permet au chercheur d'acquérir et de traiter les données dont il a besoin afin de comprendre et d'expliquer un phénomène ou un sujet d'étude. La technique de recherche est donc un outil de collecte des données. Elle est l'ensemble d'outils mis à la disposition du chercheur¹².

¹⁰ L. MPALA MBABULA, Pour vous chercheur : Directives pour rédiger un travail scientifique suivi de recherche scientifique sur internet, ^3ième éd., Lubumbashi, Ed. Mpala, 2006, P. 54.

¹¹ F. GRUA, Méthodes des études de droit. Conseils sur la dissertation et le commentaire, Collection Méthodes de droit, Paris, Dalloz, 2006, P. 2.S

¹² E. MWANZO, Notes de cours de méthodologie juridique, Faculté de Droit, Deuxième année de graduat, U.P.C., 2013-2014, Inédit.

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Dans le cadre de ce travail, l'obligation nous incombe de recourir à la technique qui repose sur la consultation des textes, journaux, films ou tout ce qui, d'une façon ou d'une autre, constitue un support permettant de rendre compte d'un phénomène social.

06. Esquisse du Plan

Mis à part la présente introduction ainsi que la conclusion reprise in fine du présent travail de mémoire, cette dissertation comporte deux chapitres qui s'agencent de la manière suivante :

Le premier chapitre portera sur le pouvoir fiscal des provinces en RDC alors que le second examinera la province du Sud-Kivu à l'aune de l'incertitude du pouvoir fiscal

¹³ L'article 122 point de la Constitution du 18 février 2006 dispose : « la loi fixe les règles concernant le taux, l'assiette et les modalités de recouvrement », In J.O.R.D.C., N° spécial 5 février 2011.

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CHAPITRE I. DU POUVOIR FISCAL DES PROVINCES EN RDC

L'examen du pouvoir fiscal des provinces en RDC passe d'abord par la maitrise de la notion relative au pouvoir fiscal ainsi qu'à l'étude des règles déterminant les compétences fiscales de ces provinces.

Cela étant, dans le cadre du présent chapitre, nous présenterons en premier lieu la notion relative au pouvoir fiscal (Section I) et en second lieu, nous analyserons les règles relatives aux compétences fiscales des provinces en RDC (Section II).

Section I. De la notion du pouvoir fiscal

En marge de cette section, nous aborderons les points relatifs à la définition et caractéristique du pouvoir fiscal (§1) ainsi que son contenu (§2).

§1. Définition et caractéristique du pouvoir fiscal

Comme dit précédemment, l'étude de la notion du pouvoir fiscal nécessite de prime abord la maitrise de la définition et les caractéristiques du pouvoir fiscal. Cela étant, nous allons en premier lieu définir le pouvoir fiscal (A) avant d'aborder, en second lieu, les différentes caractéristiques de ce pouvoir (B).

A. Définition du pouvoir fiscal et notions voisines

Sur ce point, nous analyserons la définition (1), d'une part et, nous passerons en revue les notions voisines du pouvoir dont question (2), d'autre part.

1. Définition, de la dissociation ou de la non dissociation du pouvoir fiscal et de la souveraineté de l'Etat

a. Définition proprement dit du pouvoir fiscal

D'emblée, relevons-le que la législation congolaise n'a pas défini expressis verbis ce qu'on entend par pouvoir fiscal.

En effet, le Constituant originaire congolais en son article 122 point 10¹³ dispose que le pouvoir fiscal est du domaine de la loi. De ce qui précède, il s'avère impérieux de recourir à la doctrine à défaut d'une définition constitutionnellement établie.

De ce fait, Landry Ngono Tsim écrit que : « le pouvoir fiscal est la compétence qu'ont les entités locales dans la maîtrise du processus des impôts (création, modification et suppression,

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détermination de l'assiette, vote du montant et des taux d'imposition, détermination des modalités de recouvrement), ensemble de matières qui relèvent du législateur conformément aux lois fondamentales des pays considérés »¹⁴.

Abondant dans le même sens, Nicolas Guillet précise, pour sa part, que « le pouvoir fiscal est la liberté dont dispose une entité locale pour déterminer les règles applicables au prélèvement fiscal ainsi que le pouvoir de contraindre pour l'appliquer »¹⁵.

De ces définitions sous examen, il se dégage l'idée selon laquelle le pouvoir fiscal consisterait, d'après certains auteurs, pour une autorité, le pouvoir de créer ses propres impôts et de fixer le régime juridique de ceux-ci (objets, redevables, base imposable, taux, exemptions, règles procédurales d'établissement et de recouvrement, règles relatives au contentieux, etc.)¹⁶.

En effet, il est prescrit aux articles 122 point 10 et 174 de la Constitution congolaise en vigueur que seul le législateur national dispose de la compétence fiscale aussi bien au niveau national, provincial voire local. En d'autres mots, en RDC, seul le législateur national est investi de la compétence d'instituer les impôts en vertu du principe de consentement de l'impôt car il représente tous les peuples Congolais¹⁷.

C'est ce qui ressort du principe général de la légalité fiscale issue de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789¹⁸, lequel doit se concilier avec le principe particulier de l'égalité devant l'impôt¹⁹, tel qu'il découle de l'article 13 de la même Déclaration²⁰.

¹⁴ L. NGONO TSIM, L'autonomie administrative et financière des collectivités territoriales décentralisées: L'exemple du Cameroun, Thèse de doctorant, Université de Paris-Est, 2010, P. 176. ; M. KHALID, « De l'autonomie fiscale des collectivités locales marocaines », In Revue des finances publiques marocaines, Disponible sur https://www.cairn.infos/revue-francaise-des-finances-publiques19.htm.

¹⁵ N. GUILLET, « L'avenir financière des collectivités territoriales après la loi organique du 29 juillet 2004 », In RGCT, Janvier-Février 2005, N° 32, P. 45.

¹⁶ M. BOURGEOIS et M. UHODA, « La décentralisation fiscale et financière en République Démocratique du Congo : Eléments économiques et juridiques », Revue de la Faculté de Droit de l'Université de Liège, 2011, P. 391.

¹⁷ M. MASABO, Notes de cours de droit fiscal, Faculté de Droit, Première année de licence, U.O.B., 2017-2018, Inédit.

¹⁸ L'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1879 dispose : « Tous citoyens ont droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée », Disponible sur https://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/constitution/Declaration-des-droits-de-homme-et-du-Citoyen-de-1879

¹⁹ M. MASABO, Notes de cours de droit fiscal, Op.Cit., ; Voire encore M. MASABO, Notes de cours de droit des finances publiques, Faculté de Droit, Deuxième année de graduat, U.O.B., 2015-2016, Inédit.

²⁰ L'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dispose : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs faculté», Disponible sur https://www.conseil-constitutionnel.fr/le-bloc-de-constitutionalité/declaration-des-droits-de-l-homme-et-du-citoyen-de-1789.

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b. De la dissolution ou du non dissolution du pouvoir fiscal avec la souveraineté de l'Etat

Il est à noter à ce jour que le pouvoir fiscal est une notion strictement liée à la souveraineté de l'Etat (1°). Néanmoins, ce pouvoir peut être dissocié de la souveraineté de l'Etat puisque le pouvoir fiscal peut être partagé entre l'Etat et d'autres entités (2°).

1°. De l'indissociable du pouvoir fiscal avec la souveraineté de l'Etat

La constitutionnalisation des charges fiscales s'illustre comme un phénomène quasi universel. Il ressort de ce passage qu'aucune des Constitutions n'ignore la question de la contribution des charges publiques pour le bon fonctionnement de l'Etat.

C'est ainsi que le Constituant originaire congolais en son alinéa 2 de l'article 174 précise que la contribution aux charges publiques constitue un devoir pour toute personne vivant en République Démocratique du Congo²¹.

Par ailleurs, la constitutionnalisation du phénomène fiscal nous parait compréhensible. Paraphrasant l'idée de Jean Bodin sur le pouvoir fiscal, ce dernier renseigne que ce pouvoir est indissociable de la notion de la souveraineté de l'Etat. A cet effet, il écrit en ces termes : « le droit d'imposer est basé sur la théorie générale de la souveraineté »²².

Abondant dans le même sens, Guy Gest et Gilbert Tixier soulignent sans ambages que : « le pouvoir fiscal et le pouvoir politique vont de pair et qu'ils ne peuvent pas être séparés puisque l'impôt a toujours été un aspect essentiel de la souveraineté de l'Etat. Il est l'un des droits régaliens qui expriment la puissance du prince »²³. C'est pourquoi, concluent-ils « maîtriser l'impôt, c'est maîtriser l'Etat »²⁴.

2°. De la dissociation du pouvoir fiscal de la souveraineté de l'Etat

Alexandre Maïtrot De La Motte fournit des éléments de dissociations entre le pouvoir fiscal et la souveraineté de l'Etat. En fait, cet auteur pense que ces deux notions peuvent se dissocier sur un double point de vue, en tenant non seulement compte du contenu de ces deux notions, mais aussi du plan matériel.

²¹ Lire l'article 174 alinéa 2 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée et complétée à ce jour, J.O.R.D.C., N° spécial 5 février 2011.

²² J. BORDIN, Les six livres de la République, Paris, Librairie Générale Française, 1993, Disponible sur www.librairie-générale-française-publié-en-1576-fr.

²³ G. GEST et G. TIXIER, Manuel de droit fiscal, Paris, L.G.D.J., 1986, P. 32.

²⁴ Ibidem.

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En se référant au contenu du pouvoir fiscal et à la souveraineté de l'Etat, cet auteur estime que la différence qu'il faut établir entre ces deux notions tient au fait que le pouvoir fiscal regroupe une compétence et un pouvoir alors que « la souveraineté de l'Etat »²⁵ désigne la compétence de compétence et le pouvoir du pouvoir. Dit autrement, le pouvoir désigne, d'une part la compétence d'exercer des compétences normatives ou de les attribuer librement à une autorité et de les lui reprendre, et d'autre part, la puissance permettant d'exercer des pouvoirs ou de les conférer à une autorité ou les lui reprendre²⁶.

Sur le plan matériel, et contrairement à la souveraineté qui n'appartient qu'à l'Etat dont il lui est incontestable et indivisible, le pouvoir fiscal, cependant, peut être partagé entre l'Etat et une autre entité, voire même l'être transférée, de sorte que le titulaire de la souveraineté et celui du pouvoir fiscal ne coïncident pas nécessairement²⁷.

2. De la notion voisine du pouvoir fiscal

La notion du pouvoir fiscal des provinces peut prêter à confusion avec l'autonomie financière (a) et avec l'autonomie budgétaire lorsqu'une entité jouit du principe de la libre administration (b).

a. De l'autonomie financière des provinces

La Constitution congolaise, moins encore la loi relative à la libre administration des provinces et de la loi sur les Entités Territoriales Décentralisées, ne définisse nulle part l'autonomie financière. D'ailleurs, elle se contente seulement à faire allusion qu'à l'autonomie de gestion des ressources financières²⁸. Pour cela, il convient de tenter de définir ce concept. Celui-ci retient, pour cette définition, deux aspects cumulativement : la capacité juridique (2°) et l'indépendance matérielle en matière de finances des provinces (1°).

²⁵ L'article 9 de la Constitution du 18 février telle que modifiée et complétée à ce jour dispose : « L'Etat exerce une souveraineté permanente notamment sur le sol, le sous-sol, les eaux et les forêts, sur les espaces aérien, fluvial, lacustre et maritime congolais ainsi que sur la mer territoriale congolaise et sur le plateau continental (...) », In J.O.R.D.C., N° spécial 5 février 2011.

²⁶ A. MAÏTROT DE LA MOTTE, Droit fiscal de l'Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2012, P. 1.

²⁷ Ibidem.

²⁸L'alinéa 3 de l'article 3 de la Constitution du 18 février 2006 dispose : « Elles jouissent de la libre administration

et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, techniques et financières », In J.O.R.D.C., N° spécial 5 février 2011. Et l'article 2 alinéa 3 de la loi sur la libre administration prévoit : « Elle jouit de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, techniques et financières », Disponible sur https://www.leganet.cd.

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1°. L'autonomie financière : Indépendance matérielle en matière financière

L'autonomie financière des collectivités territoriales doit être conditionnée par un aspect matériel qui consiste, pour ces collectivités, à détenir la possession effective des moyens financiers leur permettant de faire face à leurs charges.

En d'autres termes, l'autonomie financière réelle « ou dans son aspect d'indépendance matérielle en matière financière » suppose que les collectivités locales disposent d'un niveau suffisant de ressources financières et qu'elles aient une maîtrise de leurs charges.

Contrairement à la capacité juridique, l'autonomie financière réelle passe du registre du pouvoir à celui de l'avoir. On peut donc affirmer que si l'autonomie formelle et l'autonomie réelle sont étroitement liées, c'est la seconde qui donne tout son sens à la première. Comme le précise Robert HERTZOG, « avoir un patrimoine, avoir des agents, avoir des ressources financières suffisantes, voilà qui est déterminant pour l'autonomie ainsi entendue. La capacité de produire des règles est, au mieux, accessoire »²⁹.

En définitive, retenons avec Landry Ngono Tsimi que l'autonomie financière des collectivités territoriales peut être définie « d'une part, comme la capacité juridique de ces collectivités à disposer d'un libre pouvoir de décision tant en matière de recettes que de dépenses, et d'autre part comme l'indépendance matérielle en matière de finances de ces collectivités vis-à-vis de l'Etat »³⁰.

2°. L'autonomie financière : Capacité financière

La capacité juridique en matière financière est appréhendée en termes de pouvoir de décision budgétaire en matière de recettes qu'en matière de dépenses. Cela étant, sous réserve de l'exercice de ce pouvoir dans les limites prescrites par les règles de droit positif en vigueur. Il s'agit là d'une condition qualitative.

Dans son aspect de capacité juridique, l'autonomie financière est dite aussi « autonomie formelle ». Elle se caractérise par une compétence juridique initiale ; c'est le pouvoir de produire des normes, notamment celles qu'on s'applique à soi-même.

²⁹ R. HERTZOG, « L'ambiguë constitutionnalisation des finances locales », In Actualité juridique de droit administratif, Mars 2003, P. 542.

³⁰ L. NGONO TSIM, Op. Cit. P. 180.

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Comme pouvoir de décision budgétaire en matière de recettes, l'autonomie financière exige que la collectivité territoriale puisse voter elle-même son propre budget par ses organes élus³¹. Ce faisant, le budget ainsi voté, et qui traduit en des termes concrets la prévision des réalisations des compétences transférées, est subordonné concomitamment à la réalisation des ressources attendues. Cette équation qui pose une règle fondamentale des finances publiques, suppose au préalable la maîtrise parfaite de ses recettes depuis leur création jusqu'à leur recouvrement.

En revanche, le pouvoir de décision budgétaire en matière de dépenses est une opération juridique qui consiste à décider de la dépense locale ou « engagement ». Ce pouvoir se réalise à la libre appréciation de l'ordonnateur dès lors qu'il a reçu, à travers le vote du budget, le pouvoir d'exécuter les dépenses inscrites et autorisées pour l'année.

C'est ainsi que la phase d'exécution de la dépense locale ne suffise pas à conclure que les collectivités territoriales jouissent au regard de leurs dépenses d'une réelle autonomie. Il serait d'ailleurs une conclusion hâtive car l'autonomie de la dépense locale doit être analysée ex-ante, c'est-à-dire, au moment du vote par les assemblées locales de leur budget.

b. De l'autonomie budgétaire des provinces

Comme il en est de l'autonomie financière des provinces, la Constitutions du 18 Février 2006 moins alors la loi sur la libre administration des provinces n'a pas défini l'autonomie budgétaire. Le Constituant originaire et le législateur congolais se sont contentés seulement à dire que les provinces ont « une autonomie de gestion de leurs ressources »³².

Cela étant dit, avant de créer une autonomie financière, l'Etat cherche d'abord à se créer une autonomie budgétaire car un budget « n'est pas seulement l'acte qui prévoit les dépenses et les recettes de l'Etat pour une année déterminée, le budget est aussi l'acte qui autorise le paiement de ces dépenses et le recouvrement de ces recettes »³³.

L'autonomie budgétaire résulte principalement de la faculté de déterminer les recettes et les dépenses, mais également, elle est étroitement liée à la nature, à la répartition ainsi qu'à

³¹ J. MASTAKI, Notes de cours des finances publiques, Faculté de Droit, U.O.B., Deuxième année de graduat, 2018-2019, Inédit.

³² Lire l'article 3 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée et complétée à ce jour, In J.O.R.D.C., n° spécial 5 février 2011.

³³ M. MASABO, Notes de cours de droit de finances publiques, Op. Cit.

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l'affectation de ces agrégats budgétaires³⁴. En fait, l'autonomie budgétaire implique que les collectivités territoriales disposent d'un budget propre et de ressources suffisantes, dont elles assurent librement la gestion.

Ce faisant, l'autonomie budgétaire des provinces se présente dès lors, comme un critère majeur dans la distinction entre la décentralisation ou la régionalisation et la déconcentration de l'Etat unitaire. A ce sujet, retenons avec Loïc Philip qu'on peut difficilement imaginer une entité territoriale sans l'autonomie budgétaire parce que l'on passerait alors de la décentralisation ou de la régionalisation à la déconcentration³⁵.

B. Caractéristiques du pouvoir fiscal

Une entité territoriale déterminée bénéficiant de la souveraineté populaire, est réputée jouir du pouvoir fiscal dès lors qu'elle dispose d'un système fiscal représentant deux caractéristiques dont l'autonomie technique d'une part (1) et une exclusivité d'application sur une entité donnée d'autre part (2).

1. De l'exclusivité d'application sur une entité donnée

L'exclusivité d'application signifie que le système fiscal s'applique, à l'exclusion de tout système concurrent dans un territoire géographique déterminé où il est « unique pourvoyeur de ressources fiscales d'un budget ou d'un système budgétaire (budget central ou les budgets locaux) »³⁶.

2. De l'autonomie technique

L'autonomie technique suppose que le système fiscal soit « complet »³⁷, en d'autres termes, qu'il contient toutes les règles d'assiettes, liquidations et recouvrements nécessaires à la mise en oeuvre de l'impôt³⁸, et ce, même si son contenu a été élaboré sous l'influence directe ou indirecte d'un autre système fiscal ou s'il évolue dans la même direction que ce dernier à

³⁴ M. BOUVIER, Finances publiques, ^7ième, Paris, L.G.D.J., 2001, P. 45.

³⁵ L. PHILIP, « L'autonomie financière des collectivités territoriales », Op. Cit.

³⁶ E. ROBERT, Eléments d'une théorie de la frontière appliqués en droit fiscal, Thèse de doctorant, Université Panthéon-Assas, Paris, 2011, P. 111. ; Voire aussi M. MASABO, Op. Cit. ; Voire aussi G. GEST et G. TIXIER, Droit fiscal international, ^2ième éd, Paris, P.U.F., 2000, P. 15.

³⁷ L. CARTOU, Droit fiscal international et européen, Paris, Dalloz, 1981, P. 14.

³⁸ J. MASTAKI, Notes de cours de droit fiscal, Faculté de Droit, U.C.B., Première année de licence, P. 25.

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condition, toutefois que ce parallélisme ne présente aucun caractère d'automaticité ou d'obligation³⁹.

A ce sujet, Michel Masabo enseigne que si un système fiscal présentant les deux caractéristiques précédentes a été élaboré par des organes propres au territoire sur lequel il est applicable, l'on pourra parler à cet égard d'une autonomie fiscale complète voire dans un « lato sensu de la souveraineté fiscale »⁴⁰.

§2. Du contenu du pouvoir fiscal

Le pouvoir fiscal comprend la compétence relative à la détermination de l'assiette, fixation des taux de matière imposable (A) et enfin au recouvrement des impôts (B).

A. La compétence relative à la création de l'impôt

Dans les lignes qui suivent, nous examinerons deux principaux points en l'occurrence la détermination de l'assiette (1) d'un côté et, la fixation des taux (2) de l'autre.

1. Détermination de l'assiette

« L'assiette fiscale »⁴¹ est garante du caractère équitable et loyal de la fiscalité, il revient au législateur d'en fixer les règles. En la matière, la portée de la compétence législative est très large. En effet, par détermination de l'assiette, il faut inclure non seulement le choix et la définition de la matière imposable « création d'une nouvelle imposition, suppression d'une imposition existante, définition proprement dite de la matière imposable, des assujettis, détermination du lieu d'imposition, fixation du fait générateur de l'impôt »⁴², mais aussi son évaluation « il revient au Parlement de définir les méthodes d'évaluation ainsi que les choix de la méthode qui serait applicable dans tel ou tel cas »⁴³.

³⁹ M. MASABO, Op. Cit. ; Voire aussi S. OUEDRAOGO, Les compétences nationales en matière fiscal et de la communautarisation des règles dans l'espace Ouest-Africain, Thèse de doctorant, Université de Bordeaux, 2015, P. 125. Voire aussi E. ROBBERT, Op. Cit., P. 455.

⁴⁰ M. MASABO, Op. Cit.

⁴¹ L'assiette de l'impôt a deux sens. Elle désigne d'abord l'ensemble d'opérations administratives tendant à établir l'existence et le montant de la matière imposable, et à constater la présence du fait générateur de l'impôt, c'est-à-dire de l'acte ou la situation qui est la condition de la naissance de dette d'impôt. Et ensuite, elle est l'élément lui-même retenu pour le calcul de l'impôt par l'application du tarif, par exemple le montant du revenu annuel. La définition de l'assiette de l'impôt dans lexiques de termes juridiques, 16^e édition, Dalloz, 2017-2018, P. 175.

⁴² M. BOUVIER, Introduction du droit fiscal général et à la théorie de l'impôt, ^8ième éd., Paris, L.G.D.J., Coll. Système, 2007, P. 120.

⁴³ J.-L. GUIÈZE, Le partage des compétences entre la loi et le règlement en matière financière, Paris, L.G.D.J., 1974, P. 49.

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En d'autres mots, il appartient à la loi de façonner le système fiscal en réponse à deux questions fondamentales : Qui va être contribuable ? Quelle va être la matière imposable ?

En premier lieu, une option sociale conduit la loi « à décider s'il faut préférer ne tenir compte dans l'établissement de l'impôt que de la matière imposable, ou s'il faut également prendre en considération la situation individuelle du contribuable »⁴⁴. Il s'agit là du choix entre « l'impôt réel et l'impôt personnel »⁴⁵.

En deuxième lieu, la loi doit choisir sur quelle richesse va reposer la matière imposable, à cet effet en suivant la « trilogie désormais classique, mais dont les termes sont moins homogènes qu'il n'y paraît à première vue »⁴⁶. Il s'agit pour le législateur d'opérer un choix entre le revenu, le capital ou la dépense : c'est l'option économique.

En troisième lieu, il s'agit pour la loi d'opérer une option selon les techniques juridiques d'imposition. On se trouve donc en présence du choix entre « l'impôt direct et l'impôt indirect »⁴⁷.

2. De la fixation des taux

Une fois la matière imposable connue, il appartient également à la loi de déterminer le taux de l'impôt, c'est-à-dire le pourcentage à appliquer à la base d'imposition pour trouver le montant de l'impôt dû au fisc.

Pour ce faire, le titulaire du pouvoir fiscal utilise, soit la technique de la quotité, soit celle de la répartition. Dans le système de l'impôt de quotité, la loi fixe à l'avance le taux de l'impôt, tandis que le produit de l'impôt est seulement évalué de façon plus ou moins approximative.

Dans le système de l'impôt de répartition, au contraire, le législateur fixe à l'avance le montant global de l'impôt, mais non pas son taux. Cependant, la tendance est à la généralisation de la technique de la quotité.

Suivant la quantité de la matière imposable, la loi peut opter soit pour la proportionnalité c'est-à-dire, un impôt dont le taux est constant, soit pour la progressivité en d'autres termes, un

⁴⁴P.-M. AUDEMET et J. MOLINIER, Finances publiques, Tome 2, Montchrestien, 1997, P. 82.

⁴⁵J.-J. ROUSSEAU, Economie politique, oeuvres complètes, Paris, Gallimard, Bibliothèque de la Pléiade, Tome III, 1966, p. 270., cité par KOLA GONZE, Notes de cours de droit fiscal, Faculté de Droit, Première année de licence, U.P.C., 2008-2009, Inédit.

⁴⁶ P. BELTRAME et L. MEHL, Techniques, politiques et institutions fiscales comparées, 2 éd., Paris, P.U.F., P.102.

⁴⁷ G. JEZE, « De la distinction des impôts directs et indirects dans la législation financière française », In R.S.L.F., 1907, P. 55, cité par M. MASABO, Notes de cours de droit de finances publiques, Op. Cit.

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impôt qui, selon l'heureuse formule de Condorcet « augmente plus qu'en proportion de la valeur imposée »⁴⁸.

B. Recouvrement de l'impôt

Il revient à la loi de fixer les modalités de recouvrement. L'explication paraît évidente : « pour que la répartition de l'impôt entre les citoyens soit conforme aux règles d'assiette et de taux, il faut que le recouvrement s'effectue normalement et complètement, tout excès de recouvrement, toute faille dans le recouvrement entraîneraient une perturbation dans l'équilibre entre les citoyens et dans la répartition, entre eux, de la charge fiscale telle que l'a voulue la loi »⁴⁹.

Il appartient à cet égard à la loi de désigner l'organe de recouvrement, de choisir le système de recouvrement (retenue à la source, émission d'un rôle nominatif, apposition d'un timbre, etc.), de prévoir les différentes modalités du contrôle et les règles du contentieux y relatives.

En RDC, l'alinéa dernier de l'article 9 de la loi relative aux finances publiques de 2011 précitée prescrit que le Parlement peut habiliter les Assemblées provinciales et les organes délibérants des ETD à fixer les modalités de recouvrement de certains impôts, taxes ou droits provinciaux et locaux.

Qu'en est-il des amendes et sanctions non pénales liées au recouvrement de l'impôt ? Il convient à cet égard de reproduire la réponse proposée par Jean-Luc Guièze « elles appartiennent aussi à la loi dans la mesure justement où elles apparaissent comme une modalité particulière de recouvrement de sommes dont elle est elle-même compétente pour fixer le taux et l'assiette »⁵⁰.

En effet, il est formellement interdit d'émettre et de recouvrer tout impôt direct ou indirect autre que ceux qui sont énumérés par la loi sur la nomenclature des impôts, taxes, droits provinciaux et locaux à quelque dénomination qu'elles se perçoivent, à peine, contre les agents qui confectionneraient les rôles et les tarifs et ceux qui procéderaient au recouvrement d'être

⁴⁸ P. FOLLIET, Les tarifs d'impôts : Essai de mathématiques fiscales, Thèse de Sciences économiques et sociales, Genève, 1946, P. 54.

⁴⁹ Ibidem.

⁵⁰ J.-L. GUIÈZE, Op. Cit., p. 57.

⁵¹ L'infraction de la concussion est prévue aux articles 145 à 146 de la Loi n° 15/022 du 31 décembre 2015 modifiant et complétant le Décret du 30 janvier 1940 portant Code pénal, In Journal Officiel, N° spécial 57année.

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poursuivis comme « concussionnaires »⁵¹, sans préjudice de l'action en réparation contre tous receveurs, comptables ou individus qui en auraient effectué la perception.

Au demeurant, il est à noter que dans de l'Etat unitaire, le Parlement est tenu d'exercer lui-même la totalité de sa compétence en matière d'assiette, du taux et des modalités de recouvrement des impositions de toute(s) nature(s).

Section II. De la compétence fiscale des provinces en droit congolais

Le droit positif congolais entretient une ambiguïté en matière de la compétence fiscale des provinces étant donné que la conjugaison des certains articles de la Constitution, en l'occurrence les articles 203 et 204, et des textes législatifs tendent à reconnaitre d'une part la compétence fiscale des provinces et d'autres part, ne reconnaissent pas aux provinces cette dite compétence.

Ceci étant, dans cette section, nous traiterons deux notions, l'une se penchera sur l'apparente consécration du pouvoir fiscal des provinces en droit congolais (§1), et l'autre analysera un tant soit peu la confusion qu'on peut faire entre la notion du pouvoir fiscal et de la libre administration des provinces tels qu'arrêtés par le Constituant et par le législateur (§2).

§1. De l'apparente consécration du pouvoir fiscal des provinces

Certaines dispositions constitutionnelles semblent reconnaitre aux provinces un pouvoir fiscal (A). Cela dit, il nous revient tout de même d'interroger, dans certaines mesures, ce qui est prévu dans d'autres instruments juridiques, tel est le cas de différentes lois y relatives (B).

A. De l'imprécision constitutionnelle en matière du pouvoir fiscal des provinces

Le Chapitre 2 du Titre III de la Constitution est intitulé « Des Provinces ». L'article 201 Constitution indique que la répartition des compétences entre le pouvoir central et les provinces est fixée par la présente Constitution. Les matières sont, soit de la compétence exclusive du pouvoir central, soit de la compétence concurrente du pouvoir central et des provinces (1), soit de la compétence exclusive des provinces (2).

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1. De la compétence concurrente en matière de création de l'impôt

Marc Bourgeois et Maxime Uhoda écrit sur cette question de l'article 203 point 7 de la Constitution du 18 février 2006 qui dispose : « l'établissement des impôts, y compris les droits d'accise et de consommation, à l'exclusion des impôts visés à l'article 174 », est une compétence concurrente du Pouvoir central et des Provinces. En effet, compte tenu de la clause d'exclusion inscrite à l'article 203 point 7 précité, pareille compréhension de l'article 174 selon laquelle seule la loi, votée au Parlement et promulguée par le Président de la république, pourrait établir l'impôt, aboutirait à priver les Provinces de facto de toute autonomie fiscale normative⁵².

Dans une interprétation plus restrictive et équilibrée selon eux, l'expression « à l'exclusion des impôts visés à l'article 174 » se limiterait à confirmer le maintien dans le giron du Pouvoir central des impôts sur le revenu et sur les sociétés, ainsi que des impôts personnels, qui relèvent, conformément à l'article 202 point 10 de la Constitution, de la compétence exclusive du Pouvoir central. Par voie de conséquence, le terme « loi », tel qu'évoqué à l'article 174 de la Constitution, fondement du principe de la légalité de l'impôt en droit congolais, se verrait-il attribuer un sens générique désignant à la fois les lois nationales et les édits ou les lois provinciales, adoptés par les législateurs provinciaux.

En outre, le premier alinéa de l'article 128 de la Constitution dispose : « Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ». De par cette disposition, il est à retenir que le Constituant originaire congolais a défini le domaine du règlement⁵³ négativement ou par opposition au domaine de la loi.

Par conséquent, « aucun impôt ne peut être établi par voie réglementaire sous peine de la violation de la Constitution. De la même manière, il ne peut être permis à l'administration fiscale d'étendre, par voie d'interprétation, le champ d'application de l'impôt aux matières non visées par la loi »⁵⁴.

Le législateur provincial, d'après certains auteurs à l'occurrence Clément Mufundji Tshinat-Karl, Marc Bourgois et Maxime Uhada, disposerait d'un pouvoir fiscal sur base des

⁵² M. BOURGEOIS et M. UHODA, « La décentralisation fiscale et financière en République Démocratique du Congo : élément économique et juridique », Op. Cit., P. 398.

⁵³ Le règlement est l'ensemble de décisions émanant du pouvoir exécutif et des autorités administratives. Ils peuvent occuper des places diverses dans la hiérarchie des normes selon leur nature mais aussi selon l'autorité qui l'adopte voire T., FURAHA MWAGALWA, Notes de cours de l'introduction générale à l'étude du Droit, Faculté de Droit, Première année de Graduat, U.O.B., 2016-2017, P. 31 ; G. CORNU, Introduction à l'étude du Droit, Paris, P.U.F., P. 54.

⁵⁴ J. MASTAKI, Op. Cit., P. 35.

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articles 203 point 7, 204 point 16 et 205 de la Constitution. En fait, disons que, Clément Mufundji Tshinat-Karl ; Marc Bourgois et Maxime Uhada enseignent que l'Assemblée provinciale a le pouvoir de légiférer sur les matières de la compétence exclusive du pouvoir provincial dans sa sphère de compétence territoriale⁵⁵. Toutefois, certains auteurs en l'occurrence Jean-Marie F. Mboko Dj'andima et Simone Kanduki Zamby, pour ne citer que ces deux, enseignent que les provinces ne disposent pas du pouvoir fiscal par voie d'édit étant donné que seuls les députés nationaux et les sénateurs représentent tous les peuples Congolais et il revient à eux par ricochet d'établir des impôts en vertu du principe de consentement de l'impôt tel que prévu dans la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme de 1789 et dans notre Constitution en son article 174 et 122 point 10.

Cela étant dit, nous retenons avec Jean-Marie F. Mboko Dj'andima et Simone Kanduki Zamby que l'on ne peut pas faire une analogie entre la loi telle que prescrite aux articles 174 et 122 de la Constitution et l'édit provincial.

Au demeurant, il est de principe du droit selon lequel « là où la loi veut, elle le dit, là où la loi ne veut pas, elle se tait ». En fait, le constituant congolais fait une marcation entre la loi et l'édit. C'est dans sens que Justin Mastaki enseigne que les dispositions fiscales sont d'interprétations strictes et par conséquent l'interprétation analogique n'est pas démise.

2. De la compétence exclusive de provinces en matière de création d'impôt

Au sujet de la compétence exclusive des provinces, Clément Mufundji Tshinat-Karl souligne sans ambages sur la question de l'article 204 point 16 de la Constitution qui dispose : « les impôts, taxes, droits provinciaux et locaux notamment l'impôt foncier, l'impôt sur les revenus locatifs et l'impôt sur les véhicules automoteurs ».

Selon son interprétation de cette disposition constitutionnelle, la province, dans son domaine exclusif, peut créer tout un arsenal d'impôts, taxes et droits en dehors de ceux qui ont été énumérés expressément, à la seule condition que la matière imposable se retrouve dans le domaine de compétence exclusive de la province.

C'est finalement par un édit⁵⁶ que la province peut établir, selon l'article 122 point 10 de la Constitution⁵⁷, l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature.

⁵⁵ Lire l'article 205 de la Constitution, Op. Cit.

⁵⁶ En fait, T. MALONGO MUHINDO enseigne que l'édit est une loi de portée provinciale.

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B. De l'imprécision législative en matière du pouvoir fiscal des provinces

Selon les articles 47 et 48 alinéa 1^er de la loi relative à la libre administration des provinces, l'impôt provincial et leur mécanisme de recouvrement sont établis par l'édit et non par la loi nationale.

C'est ainsi qu'il ressort de l'article 7 du même texte que les matières prévues aux dispositions de l'article 204 de la Constitution sont de la compétence exclusive des provinces. Aux termes de cet article « l'Assemblée Provinciale est l'organe délibérant de la province. Elle délibère dans le domaine des compétences réservées à la province et contrôle le gouvernement provincial et les services publics provinciaux et locaux. Elle légifère par voie d'édit »⁵⁸.

A ce sujet, la loi relative aux finances publiques en vigueur dénote expressis verbis en son article 9 que les Assemblées provinciales ne peuvent créer ni impôt, ni taxe, ni droit ou redevance. Cependant, elles peuvent sur habilitation de la loi fixer le taux et les modalités de recouvrement des certains impôts, taxes, droits provinciaux.

Abondant dans le même sens Jean-Marie Mboko Dj'andima souligne que loi relative aux finances publiques conclue que les provinces ne disposent pas du pouvoir fiscal par voie d'édit.

§2. De la confusion du pouvoir fiscal et de la libre administration des provinces

Ce point porte sur le pouvoir fiscal et les notions voisines (A) d'une part, et du pouvoir fiscal et le transfert des produits des impôts (B) d'autre part.

A. Pouvoir fiscal, l'autonomie financière et budgétaire en droit congolais

L'autonomie financière et l'autonomie budgétaire ainsi reconnues aux provinces peuvent prêter à confusion avec le pouvoir fiscal. A ce sujet, Loïc Philip souligne qu'il n'est guère contestable que l'autonomie financière ne peut exister sans un certain pouvoir budgétaire, cela est moins évident en ce qui concerne le pouvoir fiscal local⁵⁹.

⁵⁷ Dans ce sens que l'Edit n°005/2009 du 25 mai 2009 portant modalités d'encadrement, de recouvrement et de perception des impôts, taxes et redevances de la province du Nord-Kivu n'hésite pas de se fonder aussi sur l'article 122, point 10 de la Constitution pour adapter les procédures fiscales et non fiscales de la province du Nord-Kivu afin de permettre à la Direction Générale des recettes du Nord-Kivu d'assurer efficacement les missions lui assignées et aux requérants de faire valoir leurs droits. Ceci dit, alors que l'article 122 énumère les matières que la loi est appelée de fixer.

⁵⁸ Lire l'article 47 de la loi sur la libre administration des provinces, Disponible sur https://www.leganet.cd.

⁵⁹ L. PHILIP, « Le pouvoir fiscal local bénéficie-t-il d'une protection constitutionnelle ? », In Pouvoir locaux, n°46, septembre 2000, P. 344.

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En d'autres mots, les provinces peuvent bénéficier de l'autonomie financière et de l'autonomie budgétaire sans avoir, la compétence d'établir d'impôts, disons mieux, le pouvoir fiscal.

La lecture de l'article 48 alinéa 2 de la loi sur la libre administration prévoit que les recettes propres de la province comprennent les impôts, taxes, droits provinciaux et locaux ainsi que les recettes de participation. Autrement dit, dans le cadre de la libre administration des provinces, les provinces bénéficient d'un pouvoir de décision sur leurs les recettes fiscales.

Elles ne disposent donc pas du pouvoir de créer un impôt voire taxe et d'en déterminer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement. C'est donc au législateur national qu'il incombe la tache de fixer le régime des impôts, taxes, droits ou redevances provinciaux et locaux, comme le précise l'article 174 et 122 point 10 de la Constitution du 18 février 2006⁶⁰ que la création des impositions de toute nature et la détermination de l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de celles-ci est du domaine de la loi.

Au demeurant, Alexis Essono Ovono pouvait ainsi conclure que les entités locales dans un Etat unitaire ne disposent pas du pouvoir fiscal⁶¹.

B. Du pouvoir fiscal et transfert des produits des impôts

L'article 22 de la loi Camerounaise du 22 juillet 2004 portant l'orientation de la décentralisation dispose que : « les ressources nécessaires à l'exercice par les collectivités territoriales de leurs compétences leur sont dévolues soit par le transfert des produits de la fiscalité, soit par dotation, soit les deux à la fois »⁶².

Le législateur Congolais, abondant dans le même sens que le législateur Camerounais, en son article 48 de la loi sur la libre administration des provinces prévoit que : « les ressources propres de provinces comprennent les impôts, taxes, droits provinciaux et locaux ainsi que les recettes de participation »⁶³.

⁶⁰ Lire les articles 174 et 204 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée et complétée à ce jour, in », in J.O.R.D.C., N° spécial 5 février 2011.

⁶¹ A. ESSONO EVONO, « L'autonomie financière des collectivités locales en Afrique noire francophone. Le cas du Cameroun, de la Côte-d'Ivoire, du Gabon et du Sénégal », Op. Cit.

⁶² Lire l'article 22 de la Loi Camerounaise n° 2004/017 du 22 juillet 2004 portant l'orientation de la décentralisation disponible sur http://www.cvuc-uccc.com-minat-texte.

⁶³ L'article 48 alinéa 1^er de la Loi n°13/008 du 22 janvier 2013 modifiant et complétant la Loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces dispose : « les ressources propres des provinces comprennent les impôts, taxes, droits provinciaux et locaux ainsi que les recettes de participation », Op. Cit.

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Ce faisant, les provinces disposent de produits des impôts, taxes, droits ou redevances qui sont prévus aux dispositions de l'article 204 point 16, de 40 % de recettes à caractères national tel qu'il est prescrit à l'article 175 et de 10 % de la caisse nationale de péréquation tel qu'il est prévu à l'article 181 de la Constitution et de l'annexe de l'Ordonnance-loi n°18/004 du 13 mars 2018 fixant la nomenclature des impôts, droits, taxes et redevances des provinces et ETD ainsi que les modalités de répartition.

Autrement dit, les ressources fiscales des provinces proviennent d'une part de partage des produits des impôts nationaux⁶⁴. D'autre part, les provinces perçoivent l'intégrité de produit des impôts, taxes, droits ou redevances qui sont prévus à l'article 204 point 16 de la Constitution et de l'annexe de l'Ordonnance-loi n°18/004 du 13 mars 2018 précitée, prélevé sur les matières imposables par les provinces mais sans disposer du pouvoir d'en déterminer les taux⁶⁵ conformément aux dispositions de l'article 122 point 10 de la Constitution du 18 février 2006 sous examen à moins que la loi ait habilité les provinces à fixer les taux des certains impôts, taxes et droits provinciaux.

»⁶⁶.

C'est ce qu'il découle des enseignements de Jean-Marie F. Mboko Dj'andima que même si les provinces ont les ressources fiscales, elles ne disposent pas de pouvoir fiscal par voie d'édit. Aux termes de sa pensée : « conformément à l'article 122 point 10 in limine, de la Constitution, l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impôts revenant à l'Etat comme ceux des impôts perçus au bénéfice des provinces et des entités territoriales décentralisées (....)

⁶⁴ Justin MASTAKI enseigne que selon son collègue Jacques MALHERBE estime qu'un impôt national peut être partagé ou conjoint entre le gouvernement central et les régions, J. MASTAKI, Op. Cit. P. 30.

⁶⁵ JEROME GERMAIN écrit « Les produits des impôts et taxes transférés aux provinces ne sont réellement des ressources propres mais plutôt des dotations déguisées tant que les provinces ne maitrisent ni leur taux ni leur assiette », J. GERMAIN, « L'autonomie fiscales limitée des collectivités locales », In R.U.V., N°2 2016, P. 34. ; Voire « les provinces ne disposent pas de pouvoir fiscal par voie d'édit » J.-M. F. MBOKO DJ'ANDIMA, Code général des impôts, ^2ième Trimestre, Kinshasa, P.U.C., 2007, P. 6.

⁶⁶ J.-M. F. MBOKO DJ'ANDIM, Op. Cit., P. 6.

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CHAPITRE II. DE LA PROVINCE DU SUD-KIVU FACE A L'INCERTITUDE DU POUVOIR FISCAL

Après que nous ayons abordé le premier chapitre qui a traité du pouvoir fiscal des provinces en RDC, il s'en sort aisément que le pouvoir fiscal des provinces n'est pas clairement établi en ce sens que certaines dispositions consacrent un tel pouvoir à l'égard des provinces et d'autres s'y opposent.

Cela dit, dans ce deuxième chapitre, nous tâcherons, vu l'incertitude autour de cette question, de faire une analyse tendant à savoir quelle pourrait être la position des provinces en général et particulièrement celle du Sud-Kivu (Section I). Ainsi, nous tenterons de proposer plus tard quelques pistes de solutions au regard de cette incertitude du pouvoir fiscal des provinces (Section II).

Section I. De la mise en oeuvre du pouvoir fiscal par la province du Sud-Kivu

Comme nous l'avons dit ci-haut, il a été question dans le chapitre précédent de montrer que certaines dispositions constitutionnelles et législatives tendent à reconnaitre aux provinces le pouvoir fiscal, en d'autres mots, le pouvoir d'établir les impôts, taxes, droits et d'en fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impôts.

En effet, il ressort de certaines dispositions constitutionnelles et législatives que l'établissement de l'impôt, taxe et droit est de la compétence exclusive de la loi (§1).

Toutefois, la Constitution dénote que le Parlement dans ses matières exclusives peut habiliter une Assemblée provinciale à prendre un édit dans les matières qui sont de la compétence exclusive du Parlement. C'est ainsi que le cinquième alinéa de l'article 9 de la loi sur les finances publiques de 2011 sous examen renchérit que le Parlement peut habiliter l'organe délibérant de la province par le truchement de l'édit budgétaire à fixer le taux de certains impôts, taxes ainsi que les droits provinciaux et/ou les modalités de recouvrement de certains impôts, taxes et droits provinciaux (§2).

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§1. De la mise en oeuvre du régime applicable en matière d'établissement de l'impôt et taxe

Nous avons démontré au cours du premier chapitre que la création de l'impôt et de la taxe relève de la compétence exclusive du législateur national et qu'à ce titre, la province ne dispose donc d'aucun pouvoir en matière de création d'impôt ou taxe.

En revanche, il s'observe dans la pratique que ce postulat a été tempéré par l'Arrêté n°18/004 de Janvier 2018 du gouvernement provincial du Sud-Kivu qui a institué la taxe sur la reconstruction de la province.

Notons tout de même qu'un tel tempérament n'est pas une innovation de la seule province du Sud-Kivu d'autant plus que, peu avant celle-ci, l'Assemblée provinciale de l'ancienne province du Katanga avait pris deux édits dans ce sens, à savoir l'Edit n°001 du 23 Mai 2008 portant création de la taxe provinciale d'intervention en matière de réhabilitation des infrastructures urbaines de voirie et drainage ainsi que des routes d'intérêt provincial et l'Edit n°001 du 20 Avril 2010 portant création de la taxe provinciale sur les produits miniers concentrés destinés à l'exportation⁶⁷.

La création de la taxe sur la reconstruction de la province par la province du Sud-Kivu au regard des textes déterminants la compétence en matière du pouvoir fiscal pose problème. Il nous pousse donc d'examiner le champ d'application de l'Arrêté créant la taxe sur la reconstruction de la province (A) et de son fondement ainsi que de sa validité en droit (B).

A. Du champ d'application de l'Arrêté n°18/004 de Janvier 2018

Dans l'Arrêté n°18/004 de Janvier 2018, un des articles dispose que la taxe sur la reconstruction de la province est due par les passagers, au moment de l'embarcation ou de débarquement par le biais de certains moyens de transport affrétés par ces derniers tels que le bus, les voitures-taxis interurbains, les taxis-motos, les gros bateaux et les canons⁶⁸.

Cet Arrêté prévoit ensuite que le taux de ladite taxe se distingue en fonction de moyen de transport utilisé par les passagers. Ainsi, sur pied du texte précité, il est fait obligation aux passagers par exemple qui affrètent le bus comme moyen de transport de payer sept cent

⁶⁷ Ces deux Edits sont à retrouver dans l'annexe du rapport de l'Action contre l'Impunité pour les Droits Humains, les Revenus des taxes provinciales du secteur minier 10 ans après quel impact ?, Disponible en Pdf sur https://www.congomines.org/system/attachements/assets/000/001/original/les-revenus-des-taxes provinciales_ACIDH_IBGDH.pdf?1535986991, Consulté le 15 Mai 2019 vers 01 heure.

⁶⁸ Les commentaires de cet Arrêté sont à retrouver sur https://www.laprunellerdc.info/2018/10/24/taxe-sur-passager-au-su-kivu-nyamugabo-ne-desarme-pas.

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cinquante francs congolais, mille francs congolais pour les voitures-taxis interurbains, huit cent francs congolais pour les gros bateaux, cinq cent francs congolais pour les canons et mille six cent francs congolais pour les taxis-motos⁶⁹.

De même, l'Arrêté a quo prescrit que la taxe sur la reconstruction de la province, mieux, la taxe sur les passagers est perçue et recouvrée par la DPMER⁷⁰.

En effet, le gouvernement provincial du Sud-Kivu avait décidé de confier la perception et le recouvrement de cette taxe à une entreprise privée au nom du partenariat public-privé au début du mois d'octobre 2018⁷¹.

Par ailleurs, au cours du même mois, la province a confié de nouveau cette tâche à la Direction Générale des Migrations au niveau des frontières de la province du Sud-Kivu⁷².

B. Fondement et validité de l'Arrêté établissant la taxe sur les passagers

Au cours de ce point, nous ferons allusion au fondement de l'Arrêté créant la taxe sur les passagers (1) et à la validité de cet Arrêté en Droit (2).

1. Fondement de l'Arrêté instituant la taxe sur les passagers

Le gros de cette partie va s'articuler autour de deux points à savoir sur la légalité de la

création de la taxe par la province (a) et, par la suite, sur l'illégalité de cette taxe (b).

a. De la légalité de la création de la taxe par la province

L'article 47 de la loi sur la libre administration des provinces dispose sans équivoque que toute norme fiscale provinciale doit être établie conformément à la législation provinciale⁷³. Autrement dit, une norme fiscale provinciale est établie par voie d'édit et non par la loi nationale⁷⁴.

C'est pourquoi, en son article 204 point 16, le Constituant limite les matières qui sont de la compétence exclusive des provinces, notamment l'impôt foncier, l'impôt sur les revenus locatifs et l'impôt sur les véhicules automoteurs. Dans cette disposition, le constituant originaire

⁶⁹ Les commentaires de cet Arrêté sont à retrouver sur https://www.laprunellerdc.info/2018/10/24/taxe-sur-passager-au-su-kivu-nyamugabo-ne-desarme-pas.

⁷⁰ Ibidem.

⁷¹ B-P. ZIRIMWAGABO MIGABO et Ch. BYAOMBE MALUMALU, « Inconstitutionnalité et illégalité de la taxe sur la reconstruction de la province du Sud-Kivu », Op. Cit.

⁷² Idem.

⁷³ L'article 47 de la loi n°13/008 du 22 janvier 2013 modifiant et complétant la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces dispose : « l'impôt est établi conformément à la législation provinciale », Disponible https://www.leganet.cd.

⁷⁴ C. MUFUNDJI TSHINAT-KARL, « Décentralisation : problématique de la conformité à la constitution à la loi sur la libre administration des provinces : Etat et niveau d'application », In Librairie d'Etudes Juridiques africaines, Volume 8, Novembre, 2011, P. 23.

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congolais utilise l'adverbe notamment, en fait, selon le dictionnaire Larousse, cet adverbe signifie : « spécialement, entre autre »⁷⁵.

A ce propos, Clément Mufundji Tshinat-Karl écrit que : « (...) selon cette disposition constitutionnelle, la province, dans son domaine exclusif, peut créer tout un arsenal d'impôts et taxes en dehors de ceux qui ont été énumérés expressément par le constituant, à la seule condition que la matière imposable se retrouve dans le domaine de compétence exclusive de la province »⁷⁶.

Paraphrasant les idées agencées dans le rapport Action contre l'Impunité pour les Droits Humains sur les Revenus des taxes provinciales du secteur minier, « AIDHR » en sigle, ceci renseigne qu'en outre les impôts et les taxes spécifiques à chaque province sont prélevés sur les matières locales non imposées par le pouvoir central.

b. De l'illégalité de la taxe sur les passagers

Il ressort de ces dispositions de l'article 122 point 10 et de la 174 de la Constitution sous examen que l'établissement des impositions de toute nature relève de la compétence exclusive du Parlement national.

L'article 2 de la Loi n° 04/ 015 du 16 juillet 2004 fixant la nomenclature des actes générateurs de recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participations ainsi que leurs modalités de perception renchérit qu'« il ne peut être institué d'autres actes générateurs des recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participation qu'en vertu d'une loi »⁷⁷.

Au demeurant, la loi relative aux finances publiques précitée ajoute que les organes délibérants des provinces et des ETD ne peuvent créer ni impôts, ni taxes, ni droits.

⁷⁵ Lire le dictionnaire de poche Larousse de 2010, p. 287.

⁷⁶ C. MUFUNDJI TSHINAT-KARL, « Décentralisation : problématique de la conformité à la constitution à la loi sur la libre administration des provinces : Etat et niveau d'application », Op. Cit., P. 23.

⁷⁷ L'article 2 de la Loi n°04/015 du 16 juillet 2004 fixant la nomenclature des actes générateurs de recettes administratives, judiciaire, domaniales et de participation ainsi que leurs modalités de perception, In Journal Officiel. Dans le même ordre d'idée l'article 2 du Décret-loi n°089 du 10 Juillet 1998 portant fixation la nouvelle nomenclature des taxes autorisées aux entités administratives décentralisées, des recettes administratives d'intérêt commun et des recettes fiscales cédées par l'État aux entités disposait : « Les entités administratives décentralisées ne peuvent créer des taxes autres que celles reprises dans la présente nomenclature qui est limitative », In Code larcier de la R.D.C., Bruxelles, Africaédition, 2003, P. 178.

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Abondant dans le même sens, Simone Kanduki Zamby écrit à ce sujet tout en se ralliant au propos de Jean-Marie F. Mboko Dj'andima que « (...) les Assemblées provinciales et les organes délibérants des ETD n'ont pas de compétences en matière fiscale »⁷⁸.

En fait, aucune disposition de la loi sur les finances publique ne dispose que les provinces peuvent établir d'impôts ou taxes. Paraphrasant les idées agencées par Blaise-Pascal Zirimwabagabo Migabo et Christian Byaombe Malumalu que la taxe sur les passagers ainsi que sa perception sont illégales⁷⁹.

Eu égard de ce qui précède, il s'avère impérieux de nous poser la question de savoir le sort réservé aux contribuables face aux textes élaborés en province en violation de la Constitution ? La réponse à cette question est donnée tant par la Charte Africaine des droits de l'homme et des peuples de 1981 que par la Constitution congolaise.

Certes, disons que, l'impôt ou taxe porte atteinte au droit garanti par la Charte africaine des droits d'homme et des peuples de 1981. Toutefois, la même Charte reconnait que cette atteinte est légitime que pour la nécessité publique ou dans l'intérêt général⁸⁰. Mieux encore, l'article 29 de la même Charte précise que tout individu a le droit de s'acquitter des contributions fixées par la loi pour la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la société. C'est pourquoi, la Constitution de la RDC confère exclusivement au Parlement la compétence fiscale tant en matière de création d'impôt ainsi qu'en matière de fixation des taux des impôts nationaux, provinciaux voire locaux.

En fait, en ce qui concerne le sort des textes provinciaux en matière fiscale en violation de la Constitution, il est à noter que l'article 162 de la Constitution, accorde à toute personne le pouvoir de saisir la Cour constitutionnelle pour l'inconstitutionnalité de tout texte législatif ou réglementaire. De même, l'article 205 du même texte dispose que tout édit incompatible avec les lois nationales est nul et abrogé de plein droit. En outre, la personne lésée par le texte fiscal voté au niveau provincial, c'est-à-dire le contribuable, peut saisir les juridictions administratives par

⁷⁸ S. KANDUKI ZAMBY, S. KANDUKI ZAMBY, « La décentralisation fiscale en République Démocratique du Congo : expérience du Haut-Katanga», disponible sur https://www.business-et-finances.com/decentralisation-fiscale-experience-du-haut-katanga, Consulté le 22 février 2019 vers 10 heures. Dans le même ordre d'idée Jean Marie. F. MBOKO DJ'ANDIMA écrit que les provinces ne disposent pas de pouvoir fiscal par voie d'Edit. J.-M. F. MBOKO DJ'ANDIMA, Op. Cit., P. 6.

⁷⁹ B-P. ZIRIMWAGABO MIGABO et Ch. BYAMBE MALUMALU, « Inconstitutionnalité et illégalité de la taxe sur la reconstruction de la province du Sud-Kivu », Op. Cit.

⁸⁰ L'article 14 de la Charte Africaine des droits de l'homme et du peuple de 1981 dispose : « le droit de propriété est garanti. Il ne peut y être porté atteinte que par nécessité publique ou dans l'intérêt général de la collectivité ».

⁸¹ C. DE LA MARDIERE, Recours pour excès de pouvoir et contentieux administratif de l'impôt », Paris, L.G.D.J., 2002, P. 32.

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un recours d'excès de pouvoir pour l'annulation d'un acte règlementaire ou d'une décision administrative pour des motifs d'illégalité⁸¹.

§2. De la mise en oeuvre du pouvoir fiscal en matière de fixation de taux et de recouvrement des impôts

Dans ce paragraphe, nous allons analyser en premier lieu la mise en oeuvre du régime applicable en matière de fixation de taux des impôts (A), et, en second lieu la mise en oeuvre du régime applicable en matière de recouvrement des impôts (B).

A. De la mise en oeuvre du régime applicable en matière de fixation de taux des impôts

La Constitution en son article 122 point 10 et la loi relative aux finances publiques prescrivent que les Assemblées provinciales et les organes délibérants des ETD n'ont aucune compétence en matière fiscale.

Cela étant, conformément à la loi sur les finances publiques, la loi peut habiliter les Assemblées provinciales à fixer le taux de certains impôts, taxes et droits provinciaux. Nonobstant les prescrits des dispositions de cette loi, la province du Sud-Kivu a mis sur pied l'Arrêté n°12/002/GP/SK du 08 janvier 2018 portant fixation de l'assiette des impôts, droits, taxes et redevances à percevoir par l'entité province du Sud-Kivu et leurs taux applicables au cours de l'exercice budgétaire 2018 sans une loi d'habilitation.

Au vu de ce qui suit, nous examinerons le régime juridique de l'Arrêté n°12/002/GP/SK

du 08 janvier 2018 (1), avant d'analyser son fondement et sa validité en droit (b).

1. Du champ d'application de l'Arrêté n°12/002/GP/SK du 08/01/2018

L'article 1^er de l'Arrêté n°12/002/GP/SK du 08 janvier 2018 dispose que l'assiette des impôts, taxes, droits et redevances provinciaux ainsi que leurs taux applicables pour l'exercice budgétaire 2018 sont fixés conformément à la nomenclature annexée au présent Arrêté.

En son article 7, le même texte prévoit en outre que les personnes physiques ou personnes morales redevables de l'impôt sur revenu locatif retenu à la source, sont tenues, selon le contenu du contrat de souscrire à une déclaration auto-liquidative correspondant à 20% du loyer payer à la DPMER.

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Pourtant, l'Ordonnance-loi de 1969 relative à l'impôt cédulaire sur le revenu⁸² en son article 11 fixe le taux de l'impôt sur le revenu de la location des bâtiments et terrains et les profits de sous location à hauteur de 22%. Cela étant, l'article 7 de l'Arrêté sous examen a modifié les dispositions de l'article 11 de l'Ordonnance-loi de 1969 a quo du 22% à 20%.

2. Du fondement et validité de l'Arrêté n°12/002/GP/SK du 08/01/2018

Dans ce point, nous allons analyser d'abord le fondement de l'Arrêté n°12/002/GP/SK/ du 08 janvier 2018 (a) et ensuite la validité du même Arrêté (b).

a. Fondement de l'Arrêté n°12/002/GP/SK du 08/01/2018

La province du Sud-Kivu en établissant l'Arrêté n°12/002/GP/SK du 08 janvier 2018 s'était fondé sur les dispositions constitutionnelles, notamment les articles 171, 172, 174, 175, 199, 203 alinéa 7 et 204.

En dépit des dispositions constitutionnelles sus évoquées, l'Arrêté dont question trouve son fondement également dans la loi sur la libre administration des provinces, spécialement en ses articles 35 alinéas 3, 4,5, 5 et 36 alinéa 3 ; le code minier en son article 204 ; la loi relative aux finances publiques au travers les articles 191, 192, 193, 206, 207, 225 et 226 ainsi que de l'ordonnance-loi de 2013 fixant la nomenclature des impôts, droits, taxes et redevances des provinces et des ETD ainsi que leurs modalités de répartition.

b. De validité de l'Arrêté n°12/002/GP/SK du 08/01/2018

L'article 122 point 10 de la Constitution et l'article 9 de la loi relative aux finances publiques disposent que l'impôt est du domaine de la loi et que cette dernière doit déterminer le taux des impôts⁸³.

Eu égard de ce qui précède, Jean-Marie F. Mboko Dj'ndima fait remarquer que : « (...) l'impôt, taxe, droit étant du domaine de la loi, cette dernière fixe conformément à l'article 122 point 10 de la Constitution l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature »⁸⁴.

⁸²Ordonnance-loi n°004/2012 du 21 Septembre 2012 modifiant et complétant certaines dispositions de l'Ordonnance-loi n°69/009 du 10 février 1969 relative aux impôts cédulaires sur les revenus, disponible sur https://www.droitcongolais.infos/files/621.09/12-Ordonnance-loi-du-21-septembre-2012_impots-cedulaire-sur-les-revenus_modifications.pdf&sa=U&ved&=2ahUKEwjPoLSVp8bjAhULI1AKHctAuQFJAFegQIBRRA&usg=AOv Van3mg95ITNDMJOAn40hGoy0U.

⁸³ J.-M. F. MBOKO DJ'NDIMA, Op. Cit., P. 5.

⁸⁴ Idem.

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A ce sujet, paraphrasant les arguments agencés par Simone Kanduki Zamby révèle que conformément à l'article 4 de l'Ordonnance-loi n°13/001 du 23 Février 2013 fixant la nomenclature des impôts, droits, taxes et redevance des provinces et des ETD ainsi leurs modalités de répartition, disposait que les lois des finances de l'année ou rectificatives peuvent habiliter les Assemblées provinciales et les organes délibérants des ETD à fixer par édit budgétaire ou par décision budgétaire le taux de certains impôts, taxes et droit provinciaux et locaux⁸⁵.

Cela étant, les impôts cédés aux provinces conformément à l'article 204 point 16 de la Constitution en vigueur ont été institués par l'Ordonnance-loi n°69-006 du 10 février 1969 relative aux impôts réels⁸⁶ et par l'Ordonnance-loi n°69-009 du 10 février 1969 relative aux impôts cédulaire sur les revenus⁸⁷. A cet effet, il se dégage que le législateur en établissant ces impôts, il avait aussi fixé leurs régimes juridiques. Autrement dit, le législateur avait établi leurs assiettes et leurs taux, etc.

Toutefois, le gouvernement provincial du Sud-Kivu avait pris l'Arrêté n°12/002/GP/SK du 08/01/2018 portant fixation de l'assiette des impôts, droits, taxes et redevances à percevoir par l'entité province du Sud-Kivu et leurs taux applicables au cours de l'exercice budgétaire 2018 sans qu'il n'y ait pas une loi sur les finances publiques qui l'habilite à cette prérogative conformément à l'Ordonnance-loi de 2013 sous examen⁸⁸.

Outre ce principe, disons tout de même que l'Ordonnance-loi n°18/004 du 23 mars 2018 fixant la nomenclature des impôts, taxes, droits et redevance de la province et des ETD ainsi que leurs modalités de répartition, en son article 2, confère aux gouvernements provinciaux la compétence de fixer le taux d'impôts, taxes, droits et redevances provinciaux.

⁸⁵ S. KANDUKI ZAMBY, « La décentralisation fiscale en R.D.C. : Un modèle à réinventer et un cadre juridique repense », Op. Cit.

⁸⁶ Ces impôts réels sont à retrouver dans l'Ordonnance-loi n°69-006 du 10 février 1969, In Code Larcier de la R.D.C., Tome V Droit Fiscal, Bruxelles, Afrique édition, 2003, p. 66 à 85.

⁸⁷ Il est à noter que parmi les impôts cédulaires sur les revenus, seul l'impôt sur le revenu locatif qui a été cédé aux provinces conformément à l'article 204 point de la Constitution. Cet impôt est à retrouver, in Code Larcier de la R.D.C, Tome V Droit fiscal, Bruxelles, Afrique édition, 2003, p. 29 à 61.

⁸⁸Notons que l'article 4 de l'Ordonnance-loi n°13/001 du 23 février 2013 fixant la nomenclature des impôts, droits, taxes et redevance des provinces et des ETD ainsi leurs modalités de répartition prévoyait que les lois de finances peuvent habiliter les Assemblées provinciales dans le cadre d'édit budgétaire à fixer le taux ou/ et les modalités de recouvrement de certains impôts, taxes et droits provinciaux. Aux termes de cet article « Toutefois, les lois de finances peuvent décider de déléguer aux Assemblées Provinciales et organes délibérants des ETD, le pouvoir de fixer le taux ou les modalités de recouvrement des certains impôts, taxes et droits provinciaux et locaux ».

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En faisant l'exégèse de l'alinéa 5 de l'article 9 de loi sur les finances publiques, il s'ensuit que la loi peut habiliter les Assemblées provinciales à fixer le taux et les modalités de recouvrement de certains impôts, taxes et droits provinciaux et locaux. Or, peut-on dire que l'Ordonnance-loi n°18/004 du 13 mars 2018 précitée qui confère en son article 2 à cet égard aux provinces la compétence de fixer le taux d'impôts, taxes et droits provinciaux se substitue-t-elle à la loi dont parle le législateur pouvant habiliter les provinces à fixer le taux d'impôts, taxes, droits provinciaux conformément aux prescrits de l'article 9 de LOFIP de 2011 ?

Pour répondre à cette question, deux approches méritent d'être signalée :

D'abord, selon l'esprit de l'alinéa 5 de l'article 9 de la loi sur les finances publiques de 2011 qui dispose que la loi peut habiliter les provinces et les ETD à fixer le taux de certains impôts, taxes et droits provinciaux et locaux. C'est ainsi que l'Ordonnance-loi de 2018 précitée, dans son exposé de motif en s'appuyant notamment sur la LOFIP de 2011, prévoit en son article 2 que les taux des impôts provinciaux d'intérêt commun ; taxes, droits et redevances sont fixés par le gouvernement provincial. En effet, en se fondant de ce qui précède, le gouvernement provincial du Sud-Kivu a pris en 2019 l'Arrêté⁸⁹ fixant les taux des droits, taxes et redevances à percevoir à l'initiative du ministère provincial des finances, du plan, des investissements provinciaux, de l'économie, de l'industrie, du commerce, de petites et moyennes entreprises en province du Sud-Kivu.

Ensuite, au sujet de la nature juridique des décisions des justices étrangères en droit congolais, Aristide Kahindo Nguru enseigne que les décisions des justices étrangères sont en RDC considérées comme « de principes généraux de droit »⁹⁰. Ainsi, selon le principe général de droit issue de l'affaire de blocage de prix sur le revenu où il a été jugé que lorsque le législateur abandonne ou délègue une partie de sa compétence constitutionnelle au pouvoir règlementaire, on se trouverait à cet égard en présence d'une incompétence négative assimilée à une violation de la Constitution⁹¹. En fait, sur pied de cette affaire sous examen, nous pouvons dire que le fait que l'Ordonnance-loi de 2018 précitée confère en son article 2 aux pouvoirs règlementaires la compétence de fixer le taux de certains impôts, taxes, droits et redevances provinciaux, est une

⁸⁹ L'Arrêté Ministériel n°02/019/GP/CAB/MIN/FIN/PLAN/INVEST/ECON/INDUST/CCE/PME/2019 du 09/01 2019 fixant les taux des droits, taxes et redevances à percevoir à l'initiative du ministère provincial des finances, du plan, des investissements provinciaux, de l'économie, de l'industrie, du commerce, des petites et moyennes entreprises en province du Sud-Kivu.

⁹⁰ A. KAHINDO NGURU, Notes de cours de droit international privé congolais, Faculté de Droit, Deuxième année de Licence, U.O.B., 2018-2019, Inédit.

⁹¹ L. FAVOREU et L. PHILIP, Op. Cit., p. 343.

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violation tant de la Constitution notamment : l'article 122 point 10 que de la loi sur les finances publiques à l'occurrence l'article 9.

Au demeurant, s'agissant de la valeur juridique de principes généraux de droit, René Chapuis écrit à ce sujet que les principes généraux du droit ont la valeur infra législative.

B. De la mise en oeuvre du régime applicable en matière de recouvrement d' impôts, taxes et droits provinciaux

Le Parlement fixe les règles concernant les modalités de recouvrement des tous les prélèvements obligatoires qui ne sont ni de taxe parafiscale, ni de cotisation sociale moins encore de redevance.

De ce fait, le Parlement, conformément à la LOFIP de 2011, peut habiliter le législateur provincial par le biais de l'édit budgétaire à fixer les modalités de recouvrement de certains impôts, taxes et droits provinciaux.

Dans le cadre de ce point, il sera question d'analyser le régime juridique de l'édit créant la DPMER (1), du fondement de la création de la DPMER (2) et in fine de discuter de validité de recouvrement des impôts, taxes et droits par la DPMER (3).

1. Du champ d'application de l'édit n°09/05 du 01/12/2009 portant la création de la DPMER

Aux termes de l'article 4 de l'Edit n°09/05 du 01/12/2009 sous examen, la DPMER s'applique aux recettes fiscales conformément aux dispositions des articles 203 et 204 de la Constitution sous examen, les recettes non fiscales et de participation revenant à la province ; les statistiques à caractère national aux matières à compétence concurrence ; l'assiette, le contrôle, le recouvrement, contentieux des impôts provinciaux et locaux ; l'ordonnancement, le contrôle, le recouvrement, et le traitement du contentieux de recette non fiscale.

2. Du fondement de la création de la DPMER

Il va sans dire que l'édit faisant objet d'étude prévoit le processus de la décentralisation territoriale engagé par la Constitution du 18 février 2006. Sur ce point, le texte ci-dessus évoqué place la province du Sud-Kivu devant un important défi de développement économique et social qui nécessite de moyens financiers conséquents.

En effet, le faible taux de mobilisation des recettes locales inscrites aux différents budgets de la province et la retenue de 40% sur les recettes à caractère national par les provinces telle que

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consacrée par la Constitution et repris in extenso dans la loi n°08/012 du 31 juillet 2008, ne permet pas de relever ce défi. D'où la nécessité d'accroître significativement les ressources financières de province par une grande mobilisation et un encadrement adéquat de recette locale en vue d'une bonne exécution du programment du Gouvernement provincial.

Toutefois, l'édit sous examen dénote que le caractère rudimentaire de l'appareil fiscal provincial et la faible performance de mécanisme mis en place dans ce secteur ne saurait répondre à cet objectif.

C'est pourquoi, s'appuyant sur les dispositions sur les dispositions relatives aux finances publiques contenues dans la Constitution en ses articles 171, 203 et 204 et de la Loi n°08/012/2008 précitée en ses articles 35 alinéa 4, le législateur provincial entend doter la province du Sud-Kivu une institution dénommée la DPMER dont la mission est d'exercer de manière exclusive toutes les missions et les prérogatives en matière de recettes fiscales et non fiscales revenant à la province.

3. Validité de recouvrement des impôts, taxes, droits provinciaux par la DPMER

L'article 48 alinéa 2 de la loi sur la libre administration des provinces de 2008 habilite les provinces pour établir le mécanisme de recouvrement des impôts provinciaux et locaux dans le respect des procédures fixées par la législation nationale.

En effet, l'Ordonnance-loi de 2018 fixant la nomenclature des impôts, droits, taxes et redevances, des Provinces et des entités territoriales décentralisées ainsi que leurs modalités de répartition prévoit, en son article 1^er alinéa 2, que les règles de perception des impôts, droits, taxes et redevances provinciaux et locaux sont fixées par voie d'édits ou des décisions des organes délibérants, conformément à la législation nationale.

De ce fait, pour mieux gérer leurs compétences fiscales, les provinces de la RDC ont procédé à la création de leur propre régie financière prenant la forme d'organisme public provincial.

Notons toutefois, qu'il y a lieu de relever un cas d'inconstitutionnalité dans la création des régies financières qui, au regard de l'article 37 de la loi sur la libre administration, est du domaine réglementaire en violation de l'article 123 point 2 de la Constitution où la création des entreprises publiques, établissements publics et organismes publics se trouvent dans le domaine de la loi.

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Ceci dit, aux termes de l'article 37 : « Les matières reprises aux dispositions des articles 203 et 204 de la Constitution autres que celles énumérées aux articles 35 et 36 de la présente loi ont un caractère réglementaire » et ce, alors que la création des organismes publics n'y est pas reprise.

Au regard de l'article 122 qui consacre la compétence d'attribution à la loi d'un nombre des matières exhaustives, la compétence résiduelle est confiée au domaine règlementaire dans le cadre des rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif sans distinction de niveau c'est-à-dire, l'exécutif national ou provincial comme le parlement national ou provincial⁹².

En d'autres termes, c'est une violation de la Constitution pour une même matière prévue à la loi mais en province l'est dans le domaine réglementaire.

La province du Sud-Kivu pour recouvrer ces impôts, taxes et droits lui cédés conformément aux dispositions de l'article 204 point 10 de la Constitution du 18 février 2006 avait pris l'Edit n°09/05 du 01 décembre 2009 portant création de la Direction Provinciale de Mobilisation et d'Encadrement des Recettes au Sud-Kivu⁹³. Ce qui laisse croire à une violation de la loi sur la libre administration.

Section II. De la voie de sortie de l'incertitude du pouvoir fiscal des provinces en

RDC

Cette partie du deuxième chapitre traitera en première position de la nécessité de clarification du pouvoir fiscal des provinces en droit congolais (§1) et, en seconde position, de l'exercice et des perspectives du pouvoir fiscal ainsi reconnus (§2).

§1. Nécessaire clarification du pouvoir fiscal des provinces en droit congolais

Le droit congolais entretient un flou au sujet du pouvoir fiscal, et ce flou, nous l'avons vu, conduit certaines provinces à s'arroger un certain pouvoir en matière d'établissement d'impôt et taxe ainsi que de leur taux alors qu'au regard du droit congolais, ces provinces ne disposent d'aucun pouvoir fiscal dans ce domaine.

Face à cette situation, il serait souhaitable que la Constitution congolaise détermine clairement la répartition de compétences fiscales entre le pouvoir central et celui des provinces,

⁹² C. MUFUNDJI TSHINAT-KARL, Op. Cit., P. 43.

⁹³ Les missions et prérogatives de la DPMER/SK en matière de recettes fiscales propres concernent notamment : l'assiette, le contrôle, le recouvrement et le contentieux des impôts provinciaux et locaux ; l'ordonnancement, le contrôle, le recouvrement et le traitement du contentieux des recettes fiscales. A cet effet, elle est chargée d'étudier de soumettre à l'autorité compétente les avant-projets d'édit, d'arrêt, de circulaire et de décision en la matière, c'est ce qui ressort de l'Edit n° l'Edit n°09/05 du 01 décembre 2009 portant la création de la DPMER/Sud-Kivu.

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aussi bien dans le domaine de la création de l'impôt et taxe que dans le domaine de recouvrement d'impôts et taxes (A), et que les textes législatifs en matière fiscale soient à harmoniser (B).

A. De la clarification du pouvoir fiscal des provinces au sein de la Constitution

L'article 203 point 7 et 204 point 16 de la Constitution semblent reconnaitre aux provinces le pouvoir de créer ou établir des impôts dans les matières concurrentes qu'exclusives.

Pourtant, il a été souligné qu'au regard de la portée des articles 122 point 10 et 174 de la même Constitution que les provinces ne disposent pas en réalité de ce pouvoir. En vue de la clarté et de la cohérence des dispositions constitutionnelles, il serait souhaitable que les articles 202, 203 et 204 répartissant les compétences entre le pouvoir central et pouvoir provincial soient révisés.

Ainsi, au lieu que les dispositions de l'article 203 reconnaissent aux provinces le pouvoir d'établir d'impôt sans préciser si ce pouvoir peut s'exercer conformément aux articles 122 point 10 et 174 ou par voie d'édit, la Constitution devrait clairement disposer de la manière dont les provinces pourront créer ou fixer les modalités d'établissements de ces impôts.

Concrètement, l'article 122 point 10 devrait s'écrire de cette manière « le Parlement et les Assemblées provinciales, en ce qui le concerne, fixent les règles concernant l'assiette, les taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature » et l'article 174 devrait s'écrire « Il ne peut être établi d'impôt que par la loi ou par l'édit ».

A ce sujet, Simone Kanduki Zamby constate que les organes délibérants des provinces devront jouir de la compétence constitutionnelle en matière fiscale pour préciser à leur échelon, l'assiette, les taux des impôts et taxes qui les concernent directement ainsi que les modalités et procédures de recouvrement y afférentes.

Dans le même ordre d'idée, le droit gabonais, pays qui consacre le pouvoir fiscal local, en son article 250 du code des collectivités locales reconnait aux collectivités locales le pouvoir fiscal. Cet article est articulé de manière suivante « l'impôt direct et indirect dont les modalités d'assiette et de perception ainsi que de taux, sont créés par délibération municipale ».

Dans la même perspective, François Lobie enseigne que le consentement à l'impôt pourrait très bien être donné par les représentants locaux des citoyens dès lors que ceux-ci seraient investis d'une légitimité démocratique suffisante (ce qui est le cas des Assemblées

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provinciales dont ses membres sont élus au suffrage universel direct⁹⁴) et que l'impôt ainsi créé aurait le champ d'application strictement limité dans le territoire de l'entité qui l'a créé⁹⁵.

B. De la clarification du pouvoir fiscal des provinces au sein des textes législatifs

Les articles 35, 36, 47 et 48 de la loi sur la libre administration des provinces reconnaissent aux provinces un pouvoir fiscal notamment en matière de création de l'impôt ou taxe, modification de taux et recouvrement des impôts ou taxes.

Pourtant, au regard des dispositions de l'article 9 de la loi sur les finances publiques, nous avons souligné que les provinces n'ont pas le pouvoir fiscal par voie d'édit.

Lorsque la constitution aura défini clairement la compétence des provinces en matière de création des impôts. Il faudra que cette compétence qui sera reconnue aux provinces en matière de création des impôts soit harmonisée aussi bien dans la loi sur la libre administration des provinces que dans la loi sur les finances publiques.

De crainte que la Constitution ne proclame un principe qui reconnait un pouvoir fiscal et au niveau de textes législatifs ne soient pas concrétisés, raison pour laquelle les textes de lois doivent être harmonisés afin que ces textes de lois aient l'esprit de la Constitution révisées.

§2. De perceptive et de la reconnaissance du pouvoir fiscal aux provinces

Nous allons présenter les perceptives de la reconnaissance du pouvoir fiscal aux provinces (A) d'une part, et la manière d'exercer de ce pouvoir (B) d'autre part.

A. De perceptive avenir de la reconnaissance du pouvoir fiscal des provinces

Il n'y a pas de décentralisation « politique ou constitutionnelle », mieux encore la régionalisation sans argent. En fait, les provinces sont appelées à supporter un certain nombre de charges publiques dont les dépenses de fonctionnement, d'équipement et d'investissement. Or, la retenue à la source, la rétrocession moins encore la caisse nationale de péréquation n'est pas démise, elles font échapper aux provinces d'importantes recettes.

Ce faisant, celles-ci sont privées de moyens financiers importants pouvant les permettre de faire face à leurs charges publiques.

⁹⁴ Lire la Loi modifiant et complétant la Loi n°06/006 du 09mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales telle que modifiée à ce jour.

⁹⁵ F. LOBIE, Cours de finances publiques, disponible sur http://www.cours-de-droit.fr, consulté le 24 avril 2019 vers 12 heures.

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Le pouvoir fiscal des provinces ainsi reconnu permettra aux provinces de mobiliser les recettes des impôts en vue de répondre aux défis et desiderata qu'elles sont appelées à surmonter. A titre illustratif, les dispositions constitutionnelles révisées et des dispositions législatives harmonisées en reconnaissant aux provinces le pouvoir fiscal, les provinces pourraient alors construire de routes, créer des établissements publics provinciaux, de nouveaux emplois pour embaucher les jeunes d'autant plus les provinces auront dès lors de moyens financiers pour pouvant payer ses travailleurs, etc.

B. De l'exercice du pouvoir fiscal des provinces

La reconnaissance aux provinces du pouvoir fiscal peut être une source de conflit de compétence à deux niveaux : d'un côté entre le Parlement et les Assemblées provinciales (1) et de l'autre, entre les directions provinciales de recouvrement des impôts et les structures du pouvoir central de recouvrement des impôts (2).

1. De conflit de compétence entre le Parlement et les Assemblées provinciales

La Constitution ainsi révisée devra faire une démarcation nette et simple des compétences exclusives entre le pouvoir central et le pouvoir des provinces en vue d'éviter qu'un pouvoir empiète la compétence de l'autre.

En effet, le constituant devra repartir la compétence de cette matière par exemple que le Parlement devra se réserver les matières qui concernent les impositions de toute nature génératrice de recette à caractère national et les Assemblées provinciales devront jouir de leur compétence constitutionnelle en matière fiscale pour préciser à leur échelon l'assiette, les taux des impôts et taxes ainsi que les modalités et procédures de recouvrement y afférente.

De plus, en ce qui concerne la création des impôts, la Constitution devra distinguer les impôts que les Assemblées provinciales peuvent établir et les impôts que le Parlement peut instituer. Le Constituant devra par exemple disposer que les impôts réels et les impôts personnels peuvent être établis par les provinces et les impôts indirects sont de la compétence du pouvoir central.

En résumé, seule la Cour constitutionnelle devra s'assurer de la conformité des édits et des lois à la Constitution et sanctionner à cet égard l'incompétence du législateur lorsque celui-ci n'exerce pas sa compétence à chaque niveau ou l'a outre passée.

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2. De conflit de matière de recouvrement des impôts entre les directions provinciales et les structures étatiques

La reconnaissance du pouvoir fiscal aux provinces, comme nous l'avons souligné ci-haut, peut être une source de conflit entre les directions provinciales des mobilisations de recettes et les structures étatiques.

En fait, la Constitution révisée et les textes législatifs harmonisés en vue d'éviter ce conflit de compétence qui peut surgir et préjudicier les contribuables, devra faire une distinction claire en ce qui concerne les prérogatives des directions provinciales de mobilisations de recettes et les structures étatiques de recouvrement des impôts, en disposant par exemple que les impôts créés par les provinces sont perçus et recouvrés par leurs directions provinciales de mobilisations de recette. Et les impôts créés par le gouvernement central sont perçus et recouvrés par les structures étatiques.

Cela étant, seuls les Cours et tribunaux sanctionneraient, pour l'infraction de concussion telle que prévue aux articles 145 et suivant du Code pénal congolais, les percepteurs et les recouvreurs des impôts, lorsqu'ils auront outre passé à leurs compétences en matière des recouvrements et des perceptions des impôts créés par les provinces ou par le gouvernement central.

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CONCLUSION

Nous voici au terme de notre travail qui a porté sur « De la portée du pouvoir fiscal des provinces en République Démocratique du Congo : Etude à la lumière de la Province du Sud-Kivu ».

Ce travail a comporté deux chapitres, le premier relatif au pouvoir fiscal des provinces en RDC, nous avons eu à examiner la notion du pouvoir fiscal et la compétence fiscale des provinces en droit congolais.

A l'issue de ce chapitre, nous avons démontré qu'après une longue confrontation des dispositions constitutionnelles et législatives à la lumière du principe de légalité dans l'établissement de l'impôt. Il ressort que l'article 122 point 10 de la Constitution consacrant le principe de légalité de l'impôt, définit les rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir central alors que la province légifère aussi sur les matières de sa compétence.

Cependant, la loi sur les finances publiques coupe court à ce débat fort malheureusement en se référant aussi aux articles 122 point 10 et 174 de la Constitution. Cela étant, les provinces n'ont pas le pouvoir fiscal par voie d'édit.

Le second chapitre relatif à la province du Sud-Kivu face à l'incertitude du pouvoir fiscal, nous avons démontré que la province du Sud-Kivu va au-delà des compétences qui lui sont reconnues tant par des dispositions constitutionnelles que par des dispositions législatives. Cela est dû au fait que les dispositions constitutionnelles et législatives ne sont pas claires mais aussi la province du Sud-Kivu semble confondre le transfert de ressources des impôts cédés conformément à l'article 204 point 16 de la Constitution et le transfert du régime juridique des impôts.

A l'issue de ce chapitre, nous avons démontré que face à cette imprécision constitutionnelle et législative, la province du Sud-Kivu se comporte en pratique comme ayant le pouvoir fiscal. En effet, la province du Sud-Kivu a institué par l'Arrêté n°18/004 de Janvier 2018 la taxe sur les passagers et a modifié par l'Arrêté n°12/002/GP/SK du 08/01/2018 le taux de l'impôt sur le revenu locatif.

Pour bien mener cette étude, nous nous sommes servi de la méthode exégèse, la méthode historique ainsi que la technique documentaire. Cela nous a poussé à nous poser deux questions de problématique qui sont maintenant question à affirmer.

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Ainsi, à la question de savoir quelle est l'étendue du pouvoir fiscal des provinces en RDC? Nous avons démontré que le droit congolais n'est pas clair puisque la lecture combinée des articles 203 et 204 de la Constitution et les articles 7, 34, 35, 36, 47 et 48 de la loi sur la libre administration des provinces laisse penser que les provinces ont le pouvoir fiscal.

Toutefois, la lecture des articles 174 et 122 de la Constitution et l'article 9 de la loi relative aux finances publiques fait sous-entendre par certains auteurs que les provinces n'ont pas le pouvoir fiscal. Ce qui affirme notre première hypothèse.

A la question de savoir comment les provinces de la RDC en général et celle du Sud-Kivu en particulier se comportent-elle face aux règles déterminant l'étendue du pouvoir fiscal en RDC? Nous avons démontré que la province du Sud-Kivu s'arroge la compétence en créant la taxe sur les passagers, en modifiant le taux de l'impôt sur le revenu locatif. Ce qui affirme notre deuxième hypothèse.

Après examen de notre sujet, nous suggérons que :

La clarification d'une manière claire et précise du pouvoir fiscal des provinces en passant par la révision des articles 122 point 10, 174 et 202 à 204 de la Constitution, la loi sur la libre administration des provinces et la loi sur les finances publiques.

Il s'avère impérieux de nous poser la question de savoir si la province du Sud-Kivu s'arroge le pouvoir fiscal en créant la taxe sur les passagers et en modifiant le taux de l'impôt sur le revenu locatif ; d'autres provinces, comment se comportent-elles?

L'absence de la réponse de cette question prouve l'insuffisance de ce travail qui n'a pas abordé tous les aspects de ce sujet. Il serait souhaitable que d'autres chercheurs puissent généraliser cette étude pour savoir si le problème qui se pose au niveau du Sud-Kivu, se pose aussi dans d'autres provinces de la RDC.

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BIBLIOGRAPHIE

I. Textes législatifs

A. Textes législatifs nationaux

1. Loi n°11/002 du 20 Janvier 2011 portant révision de certains articles de la constitution de la RDC du 18 Février 2006, In J.O. R.D.C., N° spécial 5 Février 2011.

2. Loi n°18/010 du 09 juillet 2018 modifiant la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publique In J.O. R.D.C., N° spécial 9 Juillet 2018.

3. Loi n° 13/008 du 22 janvier 2013 modifiant et complétant la loi n°08/012 du 31 Juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, in J.O.R.D.C., Disponible sur https://.www.leganet.cd.

4. Loi n° 15/022 du 31 décembre 2015 modifiant et complétant le Décret du 30 janvier 1940 portant Code pénal, In J.O. RD.C., N° spécial 57année.

5. Loi n°04/015 du 16 juillet 2004 fixant la nomenclature des actes générateurs de recettes administratives, judiciaire, domaniales et de participation ainsi que leurs modalités de perception, In J.O.R.D.C.

6. Ordonnance-loi n°004/2012 du 21 Septembre 2012 modifiant et complétant certaines

dispositions de l'Ordonnance-loi n°69/009 du 10 février 1969 relative aux impôts cédulaires sur les revenus, Disponible sur https://www.droitcongolais.infos/files/621.09/12-Ordonnance-loi-du-21-septembre-2012 impots-cedulaire-sur-les-

revenus modifications.pdf&sa=U&ved&=2ahUKEwjPoLSVp8bjAhULI1AKHctAuQFJ AFegQIBRRA&usg=AOvVan3mg95ITNDMJOAn40hGoy0U

7. Ordonnance-loi n°13/001 du 23 Février 2013 fixant la nomenclature des impôts, droits, taxes et redevances des provinces et ETD ainsi que les modalités de répartition, Disponible sur www.leganet.cd.

8. Décret-loi n°089 du 10 Juillet 1998 portant fixation la nouvelle nomenclature des taxes autorisées aux entités administratives décentralisées, des recettes administratives d'intérêt commun et des recettes fiscales cédées par l'État aux entités , In Code larcier de la R.D.C., Bruxelles, Africaédition, 2003.

9. Edit n°09/05 du 01 Décembre 2009 portant la création de la Direction Provinciale Mobilisation de Recette du Sud-Kivu.

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10. Edit n°005/2009 du 25 Mai 2009 portant modalités d'encadrement, de recouvrement et de perception des impôts, taxes et redevances de la province du Nord-Kivu.

B. Textes législatifs étrangers

1. Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 disponible sur https://www.conseil-constitutionnel.fr/le-bloc-de-constitutionalité/declaration-des-droits-de-l-homme-et-du-citoyen-de-1789.

2. Loi Camerounaise n° 2004/017 du 22 juillet 2004 portant l'orientation de la décentralisation, Disponible sur http://www.cvuc-uccc.com-minat-texte.

II. Ouvrages

1. AUDEMET M., et MOLINIER, J., Finances publiques, Tome 2, ^6ième éd., Montchrestien, 1997.

2. BELTRAME, P. et MEHL, L., Techniques, politiques et institutions fiscales comparées, 2 éd., Paris, P.U.F.

3. BOUVIER, M., Introduction du droit fiscal général et à la théorie de l'impôt, ^10ieme éd., Paris, L.G.D.J., Coll. Système, 2010.

4. BOUVIER, M., Introduction du droit fiscal général et à la théorie de l'impôt, ^8ieme éd., Paris, L.G.D.J., Coll. Système, 2007.

5. BOUVIER, M., Finances publiques, ^7ieme, Paris, L.G.D.J., 2001.

6. BORDIN, J., Les six livres de la République, Paris, L.G.F., 1993, Disponible sur www.librairie-generale-française-publie-en-1576-fr.

7. CARTOU, L., Droit fiscal international et européen, Paris, Dalloz, 2008.

8. DUSSART, V., L'autonomie des pouvoirs publics constitutionnels, Paris, C.N.R.S., 2000.

9. DE LA MARDIERE, C., Recours pour excès de pouvoir et contentieux administratif de l'impôt », Paris, L.G.D.J., 2002.

10. FAVOREU, L. et PHILIP, L., Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 4ieme Ed., Dalloz, 2007.

11. GEST, G. et TIXIER, G., Manuel de droit fiscal, Paris, L.G.D.J., 1986.

12. GEST, G. et TIXIER, G., Droit fiscal international, ^2ieme éd, Paris, P.U.F., 2000.

43 | P a g e

13. GRUA, F. Méthodes des études de droit. Conseils sur la dissertation et le commentaire, Collection Méthodes de droit, Paris, Dalloz, 2006.

14. GUIEZE, J.-L., Le partage des compétences entre la loi et le règlement en matière financière, Paris, L.G.D.J., 1974.

15. MAÏTROT DE LA MOTTE, A., Droit fiscal de l'Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2012.

16. MBOKO DJ'ANDIMA, J.-M., Code général des impôts, ^2ieme Trimestre, Kinshasa, P.U.C.

17. MPALA MBABULA, L., Pour vous chercheur. Directives pour rédiger un travail scientifique suivi de recherche scientifique sur internet, ^3ieme éd., Lubumbashi, Ed. Mpala, 2006.

III. Articles de revues

1. BOURGEOIS, M. et UHODA, M., « La décentralisation fiscale et financière en République Démocratique du Congo : éléments économiques et juridiques », In Revue de la Faculté de droit de l'Université de Liège, 2011.

2. BOUVIER, M., « L'autonomie fiscale des collectivités territoriales: Du quiproquo à la clarification », en ligne sur https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/l'-autonomie-fiscale-des-collectivites-territoriales:Du-quiproquo-a-la-clarification.

3. GUILLET, N., « L'avenir financière des collectivités territoriales après la loi organique du 29 juillet 2004 », In RGCT, Janvier-Février 2005, n°32.

4. HERTZOG, R., « L'ambiguë constitutionnalisation des finances locales », In Actualité juridique de droit administratif, Mars 2003.

5. KANDUKI ZAMBY, S., « La décentralisation fiscale en République Démocratique du Congo : Expérience du Haut-Katanga», Disponible sur https://www.business-et-finances.com/decentralisation-fiscale-experience-du-haut-katanga.

6. MUFUNDJI TSHINAT-KARL, C., « Décentralisation : Problématique de la conformité à la Constitution à la loi sur la libre administration des provinces : Etat et niveau d'application », In Librairie d'Etudes Juridiques africaines, Vol. 8, Novembre, 2011.

7. SCHMITTER, S., « L'incompétence négative du législateur et des autorités administratives », In Annuaire international de justice constitutionnelle, 1989.

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8. STECKEL MONTES, M.-Ch., « Un pouvoir fiscal local en trompe-l'oeil », en ligne sur https://www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2005-1-page-19.htm

9. PHILIP, L., « Le pouvoir fiscal local bénéficie-t-il d'une protection constitutionnelle ? », in Pouvoir locaux, n°46, Septembre. 2000.

10. ROUX, A., « L'autonomie financière des collectivités locales en Europe », in Annuaire internationale de justice constitutionnelle, 2006.

11. ZIRIMWAGABO MIGABO, B-P. et BYOMBE MALUMALU, Ch., « Inconstitutionnalité et illégalité de la taxe sur la reconstruction de la province du Sud-Kivu », disponible sur https://www.laprunellerdc.infos/2018/10/16/inconstitutionnalité-et-illegalite-de-la-taxe-sur-la-reconstruction-de-la-province-au-sud-kivu/.

IV. Thèses et mémoires

1. ESSONO EVONO, A., « L'autonomie financière des collectivités locales en Afrique noire francophone. Le cas du Cameroun, de la Côte-d'Ivoire, du Gabon et du Sénégal »,

2. M. KHALID, « De l'autonomie fiscale des collectivités locales marocaines » in Revue des finances publiques marocaines, disponible sur https://www.cairn.infos/revue-francaise-des-finances-publiques19.htm.

3. NGONO TSIM, L., L'autonomie administrative et financière des collectivités territoriales décentralisées: l'exemple du Cameroun, Thèse de doctorant, Université de Paris-Est, 2010.

4. OUEDRAOGO, S., Les compétences nationales en matière fiscal et de la communautarisation des règles dans l'espace Ouest-Africain, Thèse de doctorant, Université de Bordeaux, 2015.

V. Notes de cours

1. FURAHA MWAGALWA, T., Notes de cours de l'introduction générale à l'étude du Droit, Faculté de Droit, Première année de Graduat, U.O.B., 2016-2017, Inédit.

2. KAHINDO NGURU, A., Notes de cours de droit international privé congolais, Faculté de Droit, Deuxième année de Licence, U.O.B., 2018-2019, Inédit.

3. KINYAMB, S., Notes de cour de la méthodologie de recherche scientifique, Kinshasa, P.U.K., 2001, Inédit.

4. MASABO, M., Notes de cours de droit fiscal, Faculté de Droit, Première année de licence, U.O.B., 2017-2018, Inédit.

45 | P a g e

5. MASABO, M., Notes de cours de droit des finances publiques, Faculté de Droit,

6. MASTAKI, J., Notes de cours de droit fiscal, Faculté de Droit, Première année de licence, U.C.B., 2016-2017, Inédit.

7. MASTAKI, J., Notes de cours des finances publiques, Faculté de Droit, Deuxième année de graduat, U.O.B., 2018-2019, Inédit.

8. ROUSSEAU, J.-J., Economie politique, oeuvres complètes, Paris, Gallimard, Bibliothèque de la Pléiade, Tome III, 1966., cité par GONZE, K., Notes de cours de droit fiscal, Faculté de Droit, Première année de licence, U.P.C., 2008-2009, Inédit.

VI. Rapports

1. Rapport de l'Action contre l'Impunité pour les Droits Humains, les Revenus des taxes provinciales du secteur minier 10 ans après quel impact ?, disponible en PDF sur https://www.congomines.org/system/attachements/assets/000/001/original/les-revenus-des-taxes-provinciales ACIDH IBGDH.pdf?

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TABLE DES MATIERES

DEDICACE I

REMERCIEMENTS II

SIGLES ET ACRONYMES III

0. INTRODUCTION 1

1. Problématique de l'étude 1

2. Hypothèses de travail 3

3. Etat de la question 3

4. Choix et intérêt du sujet 4

5. Méthodologie 5

6. Esquisse du Plan 6

CHAPITRE I. DU POUVOIR FISCAL DES PROVINCES EN RDC 7

Section I. De la notion du pouvoir fiscal 7

§1. Définition et caractéristique du pouvoir fiscal 7

A. Définition du pouvoir fiscal et notions voisines 7

1. Définition, de la dissociation ou de la non dissociation du pouvoir fiscal et de la

souveraineté de l'Etat 7

b. De la dissolution ou du non dissolution du pouvoir fiscal avec la souveraineté de l'Etat 9

1°. De l'indissociable du pouvoir fiscal avec la souveraineté de l'Etat 9

2°. De la dissociation du pouvoir fiscal de la souveraineté de l'Etat 9

2. De la notion voisine du pouvoir fiscal 10

a. De l'autonomie financière des provinces 10

1°. L'autonomie financière : Indépendance matérielle en matière financière 11

2°. L'autonomie financière : Capacité financière 11

b. De l'autonomie budgétaire des provinces 12

B. Caractéristiques du pouvoir fiscal 13

1. De l'exclusivité d'application sur une entité donnée 13

2. De l'autonomie technique 13

§2. Du contenu du pouvoir fiscal 14

A. La compétence relative à la création de l'impôt 14

1. Détermination de l'assiette 14

2. De la fixation des taux 15

B. Recouvrement de l'impôt 16

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Section II. De la compétence fiscale des provinces en droit congolais 17

§1. De l'apparente consécration du pouvoir fiscal des provinces 17

A. De l'imprécision constitutionnelle en matière du pouvoir fiscal des provinces 17

1. De la compétence concurrente en matière de création de l'impôt 18

2. De la compétence exclusive de provinces en matière de création d'impôt 19

B. De l'imprécision législative en matière du pouvoir fiscal des provinces 20

§2. De la confusion du pouvoir fiscal et de la libre administration des provinces 20

A. Pouvoir fiscal, l'autonomie financière et budgétaire en droit congolais 20

B. Du pouvoir fiscal et transfert des produits des impôts 21

CHAPITRE II. DE LA PROVINCE DU SUD-KIVU FACE A L'INCERTITUDE DU POUVOIR

FISCAL 23

Section I. De la mise en oeuvre du pouvoir fiscal par la province du Sud-Kivu 23

§1. De la mise en oeuvre du régime applicable en matière d'établissement de l'impôt et taxe 24

A. Du champ d'application de l'Arrêté n°18/004 de Janvier 2018 24

B. Fondement et validité de l'Arrêté établissant la taxe sur les passagers 25

1. Fondement de l'Arrêté instituant la taxe sur les passagers 25

a. De la légalité de la création de la taxe par la province 25

b. De l'illégalité de la taxe sur les passagers 26

§2. De la mise en oeuvre du pouvoir fiscal en matière de fixation de taux et de recouvrement des

impôts 28

A. De la mise en oeuvre du régime applicable en matière de fixation de taux des impôts 28

1. Du champ d'application de l'Arrêté n°12/002/GP/SK du 08/01/2018 28

2. Du fondement et validité de l'Arrêté n°12/002/GP/SK du 08/01/2018 29

a. Fondement de l'Arrêté n°12/002/GP/SK du 08/01/2018 29

b. De validité de l'Arrêté n°12/002/GP/SK du 08/01/2018 29

B. De la mise en oeuvre du régime applicable en matière de recouvrement d' impôts, taxes et

droits provinciaux 32

1. Du champ d'application de l'édit n°09/05 du 01/12/2009 portant la création de la DPMER 32

2. Du fondement de la création de la DPMER 32

3. Validité de recouvrement des impôts, taxes, droits provinciaux par la DPMER 33

Section II. De la voie de sortie de l'incertitude du pouvoir fiscal des provinces en RDC 34

§1. Nécessaire clarification du pouvoir fiscal des provinces en droit congolais 34

A. De la clarification du pouvoir fiscal des provinces au sein de la Constitution 35

48 | P a g e

B. De la clarification du pouvoir fiscal des provinces au sein des textes législatifs 36

§2. De perceptive et de la reconnaissance du pouvoir fiscal aux provinces 36

A. De perceptive avenir de la reconnaissance du pouvoir fiscal des provinces 36

B. De l'exercice du pouvoir fiscal des provinces 37

1. De conflit de compétence entre le Parlement et les Assemblées provinciales 37

2. De conflit de matière de recouvrement des impôts entre les directions provinciales et les

structures étatiques 38

CONCLUSION 39

BIBLIOGRAPHIE 41

I. Textes législatifs 41

A. Textes législatifs nationaux 41

B. Textes législatifs étrangers 42

II. Ouvrages 42

III. Articles de revues 43

IV. Thèses et mémoires 44

V. Notes de cours 44

VI. Rapports 45

1. Rapport de l'Action contre l'Impunité pour les Droits Humains 45

TABLE DES MATIERES 46