La paradiplomatie dans les relations internationales contemporaines. Contraintes et opportunités.

INTRODUCTION

1. Présentation générale du sujet

Le système des relations internationales -en fait il serait plus juste de parler des relations interétatiques- remontent au traité de Westphalie (1648). La création même de l'Etat cherchait non seulement à organiser des unités administratives intérieures, mais aussi -et peut-être surtout- à stabiliser les rapports entre divers acteurs détenteurs d'un pouvoir sur un territoire et une population donnés. Du coup le cadre international reconnaissait les Etats en leur donnant des leviers nécessaires à leurs transactions. Or, ces paramètres ne définissaient qu'un type d'Etat, "Etat unitaire" ; ils ne pouvaient tenir compte d'un nouveau type d'acteur, soit l'Etat fédéral qui ne devait voir le jour plus d'un siècle plus tard. En effet, à l'époque, les entités fédérées n'étaient pas reconnus par ces traités ; et pour cause : il n'y a aucune fédération en existence. La première fédération, les Etats-Unis, ne verra le jour qu'un bon siècle plus tard.¹

De plus, la politique étrangère est, en principe réservée au gouvernement central. Néanmoins, des collectivités fédérées de plus en plus nombreuses disposent de réels pouvoirs en matière de politique internationale : elles concluent des accords internationaux, elles siègent au sein des organisations internationales, elles envoient leurs propres représentants à l'étranger, elles nouent des liens avec d'autres acteurs internationaux, supranationaux ou transnationaux. Elles développent ainsi des modes inédits de diplomatie souvent qualifiés de paradiplomatie. Par certaines de leurs activités, toutefois, «elles ébranlent les colonnes du temple» car elles obligent à reconsidérer les dogmes de la souveraineté que les juristes ne manquent pas de privilégier même lorsqu'il s'agit d'Etats à structure complexe.²

Les relations internationales, quant à elles, font références à la notion de puissance et de pouvoir.³ A cause du biais stato-centrique de la discipline, on minimise souvent l'importance des entités sub-étatiques car, elles n'ont pas encore réuni les qualités requises pour être considérés comme des véritables acteurs internationaux, ces entités sont méconnus par les droit international mais le phénomène qu'elles

¹ Bernard Fournier, Min Reuchamps(dir), Le fédéralisme en Belgique et au Canada, comparaison sociopolitique, Ed De Boeck université, 1^ère édition , 2009 , p 186-187.

² Bernard Fournier, Min Reuchamps (dir), op cit, p 173.

³ Paquin Stéphane, régionalisation et fédéralisme, Bruxelles, Peterlang, 2004, P244.

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représentent est presque devenu banal ; la ville de San Francisco sanctionne un pays qui ne respecte pas le droit de l'homme, le gouvernement du Québec inaugure une saison culturelle à Paris, les entités sub-étatiques flamande et wallonne forment la délégation belge à l'Organisation Mondiale du Commerce,...

De nos jours, l'Etat se trouve soumis à des pressions à la fois centralisatrices, puisque devant parler d'"une seule voix afin d'avoir une politique internationale cohérente", et décentralisatrice puisque "la mondialisation pousse dans le sens d'une extension quantitative et qualitative des rôles internes et internationaux des acteurs sub-étatiques principalement par le déploiement d'une paradiplomatie."

La paradiplomatie résulte, en effet, des activités sub-étatiques (infra-étatique) sur la scène internationale, avec d'autres acteurs nationaux, gouvernementaux ou non. Ces activités touchent à des nombreux domaines, plus ou moins sensibles au regard de la structure centrale, conduisant parfois à une concurrence, parfois à une complémentarité des connaissances dans certains domaines.

Pour autant, la paradiplomatie ne cherche pas à attaquer de front la souveraineté dominante, mais elle s'affaire sans cesse à assimiler des fragments d'une souveraineté qui ne lui était pas impartie à la source.⁴ La paradiplomatie met principalement l'accent sur les questions de low politics (qui s'intéressent par définition à l'économie, au commerce, au social, aux droits de la personne, à l'environnement, etc.) et se désintéresse généralement des questions de high politics (comme les questions de sécurité militaire).

Toutefois, ce phénomène comporte un certain nombre de risques pouvant engendrer désordre et conflits entre les divers paliers de gouvernement. Le danger du phénomène paradiplomatie, est que son développement peut créer certaines tensions entre le gouvernement central qui cherche à conserver ses prérogatives internationales en luttant énergiquement contre les forces centrifuges ainsi que les mouvements nationalistes sub-étatiques qui, de leur coté s'efforceraient d'édifier leur identité comme acteur internationaux distincts, échappant en partie au contrôle des Etats-territoriaux.

Le phénomène paradiplomatique sous toutes ses formes, est important ; il est intensif, extensif et permanent. Les acteurs de la paradiplomatie ont une bonne

4 Jean-François Payette, les relations internationales du Québec et l'élaboration d'une paradiplomatie identitaire, mémoire présenté comme exigence partielle de la maîtrise en science politique à l'Université du Québec à Montréal, mai 2006, P 23.

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marge d'autonomie, des nombreuses ressources, souvent plus que la vaste majorité des Etats souverains et ils ont de plus en plus d'influence sur la politique internationale.

Enfin, l'objectif des acteurs paradiplomatiques est d'encourager la collaboration transnationale, parfois même avec des acteurs qui cherchent également à s'émanciper de leur cadre territorial national qui limite leurs ambitions internationales.