La paradiplomatie dans les relations internationales contemporaines. Contraintes et opportunités.

Chapitre 2. LES ACTEURS DE LA PARADIPLOMATIE

Les entités sub-étatiques participent aux activités nationales voire

internationales, soit en essayant d'influencer le processus de décision du

gouvernement central, à travers la pratique du lobbying sur les branches
exécutives et législatives du gouvernement, soit en passant outre les mécanismes du gouvernement central et en entretenant des relations avec d'autres acteurs régionaux ou internationaux. Ainsi en est-il des actions extérieures des collectivités locales, à savoir les actions qu'elles conduisent à l'étranger ; elles peuvent résulter d'une coopération décentralisée, soit qu'elles regroupent des "actions de coopération

internationale menées entre un ou plusieurs collectivités territoriales", soit d'une
coopérations transfrontalière par la mise en place de partenariats avec des régions voisines voire d'une coopération inter-régionale recouvrant toute coopération entre

entités de taille régionale. Pourtant cette décentralisation opérée par la
paradiplomatie peut conduire à une perte de crédibilités sur la scène internationalité tant pour les entités sub-étatiques que pour l'Etat central³⁴.

Section 1. La paradiplomatie au Canada ; le Québec en perspective

L'intervention de l'Etat québécois sur la scène internationale est ambivalente.³⁵ Entité fédérée à l'intérieur du Canada, le Québec ne dispose pas de l'attribut légal fondamental que constitue la souveraineté pour entretenir des relations internationales stricto sensu avec des entités homologues ou souveraines. Néanmoins,

profitant d'un certain flou constitutionnel, un ensemble de dispositifs publics
d'intervention à l'international a été mis en place et ne cesse de se renforcer, surtout dans un espace international confronté au phénomène communément appelé "mondialisation".

§1. Les fondements de l'action internationale

Selon la doctrine, la légitimité de l'intervention d'une entité infra-étatique sur la scène internationale suit l'un ou l'autre des quatre cas de figures.

- L'autonomie : la constitution le permet, comme en Belgique ; les entités fédérées belges ont un pouvoir d'influence directe sur le contexte international.

³⁴ Cedric Diener, op cit, p 107.

³⁵ MARC T, Boucher et Nelson Michaud, les relations internationales du Québec comparées : l'observatoire de l'administration publique, ENAP, automne 2006, p2 et suivantes.

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- L'intégration : l'organisation constitutionnelle, telle que celle de la fédération allemande notamment, fait en sorte que l'entité fédérée soit en mesure

d'influencer formellement et significativement les relations
intergouvernementales et ainsi de faire valoir ses points de vue dans le contexte international.

- L'émancipation : la conclusion d'ententes administratives entre l'Etat fédéral (Afrique du sud) ou central (Espagne) et les entités fédérées, octroie à ces dernières la possibilité d'intervenir sur la scène internationale. C'est le cas du Québec au Canada concernant le dossier particulier de la francophonie.

- Le consensus : en l'absence des dispositions constitutionnelles qui structurent les relations internationales des entités fédérées. Ces dernières sont le fait d'accommodements administratifs réciproques entre l'Etat fédéral et l'Etat

fédéré, selon le sujet abordé ou les circonstances du moment. Le
fonctionnement de la fédération australienne procède essentiellement de ce dernier cas de figure.

I. Les accommodements réciproques Québécois et canadiens

Selon l'obédience de la majorité gouvernementale, souverainiste ou fédéraliste, la politique internationale québécoise agit plus ou moins en complémentarité avec les orientations de la politique étrangère canadienne. Lors de leurs différents mandats, les responsables du parti québécois ont privilégié une approche unilatérale de l'élaboration de la politique internationale québécoise.

I.1. Le cadre constitutionnel et législatif

Du point de vue constitutionnel, au Canada, la compétence en matière de politique étrangère et de relations internationales n'est attribuée à aucun de deux ordres de gouvernements. Les lois constitutionnelles sont muettes à ce sujet.

La loi constitutionnelle de 1867 a néanmoins une incidence sur le pouvoir du Québec de conclure des traités. En effet, une décision du comité judiciaire du conseil privé à Londres de 1937 a déterminé qu'il appartient au gouvernement fédéral de conclure les traités (comprenant leur négociation, leur signature et leur ratification), mais que leur mise en oeuvre revient soit aux assemblées législatives des provinces, soit au parlement fédéral selon que le sujet traité relève du provincial ou

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du fédéral, en vertu de la loi constitutionnelle de 1867. Ainsi un traité conclu par le gouvernement du Canada n'est pas automatiquement intégré en droit interne québécois, puisqu'il doit être adopté par l'assemblée nationale du Québec lorsqu'il concerne un domaine de compétence provinciale. Par ailleurs, l'article 92.4 de la loi constitutionnelle de 1867 fournit également le cadre juridique nécessaire à l'établissement des bureaux à l'étranger par les juridictions provinciales, une possibilité dont le Québec se prévaut depuis longtemps. Ainsi le Québec entretenait des relations internationales bilatérales bien avant que les pouvoirs d'agir sur la scène internationale eussent été reconnus au dominion canadien par le traité de Westminster de 1931 paradoxalement, Gérin-Lajoie, ministère de l'éducation du Québec, indiquera plus tard dans sa doctrine que depuis le statut Westminster, en 1931, rien n'indiquerait que le gouvernement fédéral avait seul la charge des affaires internationales. Il ajouta enfin qu'il fallait qu'une révolution constitutionnelle se produise.³⁶

Outre le cadre constitutionnel, certaines lois fournissent également des assises aux interventions du Québec sur la scène internationale, dont la plus importante est sans doute, la "loi constitutive du ministère des relations internationales (MRI)", cette loi fixe les conditions nécessaires aux engagements internationaux du Québec et encadre la négociation, les conditions de validité et la mise en oeuvre des ententes internationales au Québec ainsi que la mise en oeuvre des traités signés par le Canada. Cette loi encadre également l'orientation et la pratique des relations internationales du gouvernement du Québec, de ses ministères et de ses organismes, la représentation du Québec à l'étranger et l'établissement des fonds spéciaux.

I.2. La doctrine mise en oeuvre au Québec

L'action du Québec sur la scène internationale repose également sur des fondements d'ordre pratique dont la doctrine Gérin-Lajoie constitue la pierre angulaire. Dans un discours prononcé devant les membres du corps consulaire de Montréal le 12 avril 1965, M Paul Gerin la joie, alors vice premier ministre et ministre de l'éducation, déclarait : «en fait, le Québec ne fait qu'utiliser des pouvoirs qu'il détient. J'irai, dit-il, jusqu'à dire que le Québec commence seulement à utiliser pleinement les pouvoirs qu'il détient. Ce n'est pas parce qu'il a négligé dans le passé

³⁶ Luc Bernier cité par Jean-François PAYETE, les relations internationales du Québec et l'élaboration d'un paradiplomatie identitaire, université du Québec à Montréal, mai 2006, p 14.

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d'utiliser ces pouvoirs qu'ils ont cessé d'exister. Dans tous les domaines qui sont complètement ou partiellement de sa compétence, le Québec entend désormais jouer un rôle direct, conforme à sa personnalité et à la mesure de ses droits».³⁷ Il faut aussi souligner l'impact de la révolution tranquille sur l'intensification des actions du Québec de nature internationale comme il l'a fait à l'intérieur de ses frontières dans les domaines qui relèvent de ses compétences.

En février 2004, dans un discours prononcé à l'école nationale de l'administration publique (ENAP) de Québec, le premier ministre du Québec a même laissé entendre que le gouvernement du Québec voulait aller encore plus loin déclarant «ce qui est de compétence québécoise chez nous est de compétence québécoise partout».³⁸ Ça semble être une nouvelle doctrine, qualifiée de «Gérin-Lajoie plus», qui constitue, selon certains auteurs, «davantage l'affirmation d'une politique étrangère que d'une politique internationale».

Le Québec se distingue des autres provinces et territoires canadiens par la pérennité de sa doctrine en matière des relations internationales et la constance de ses interventions dans le domaine nonobstant les effets des alternances politiques, sinon le cadre constitutionnel au Canada est commun, que ça soit au Québec ou ailleurs au Canada.

II. Des fondements constitutionnels plus explicites à l'international

En Belgique, le fédéralisme offre plus d'autonomie aux entités fédérées dans la conduite des relations internationales, plus des détails dans le deuxième chapitre, c'est claire dans la constitution.

En Espagne, les interventions des 17 communautés autonomes sur la

scène internationale résultent d'un long processus de négociation politiques
consolidées par plusieurs décisions du tribunal constitutionnel espagnol et toute une série d'ententes-cadres, des commissions ad hoc et de conférences sectorielles car l'article 149.1.3 de la constitution espagnole prévoit que les relations internationales

sont une compétence exclusive de l'Etat central néanmoins sur le plan des
interventions au niveau de l'Union Européenne, les communautés autonomes disposent

grâce à la jurisprudence constitutionnelle, des possibilités d'interventions non
négligeables.

³⁷ Http : // www.mri.gouv.qc.ca/fr/ministre/documentation/discours Paul Gérin-Lajoie. Asp, avril 1965.

³⁸ Http: //www.premier gouv.qc.ca/général/discours/2004/novembre/dis 20041108.htm.

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En Allemagne, les règles et procédures applicables aux relations de Lander avec les Etats étrangers sont prévues dans la constitution de l'Etat. Elle établit clairement que les affaires étrangères sont une matière qui relève de la compétence fédérale, or dans la mesure ou les engagements internationaux touchent des éléments qui nécessitent l'approbation des assemblées législatives, la loi reconnait un droit participation générale à l'exercice des relations extérieurs aux länder.

§2. Les motifs de l'intervention du Québec sur la scène internationale et les
principaux acteurs

I. Les motifs de l'intervention sur la scène internationale

Au départ, le Québec s'est impliqué sur la scène internationale en raison d'initiatives de certains acteurs clés de l'époque et par l'ouverture de la société québécoise sur le monde avec le développement des moyens de transport et de communication évidemment avec l'appui et l'encouragement de la France.

Aujourd'hui les intérêts du Québec pour s'impliquer sur le plan international sont nombreux étant donné que celui-ci dispose de plusieurs prérogatives juridictionnelles et que l'avancement de la mondialisation a contribué à multiplier les dossiers où les responsabilités du gouvernement provincial sont affectées par les actions des différents acteurs de la scène internationale. Les intérêts suivants militent pour l'action internationale du Québec :

- Intérêt politique ; le Québec veut être reconnu comme " nation", il veut être intégré de facto au groupe d'Etats souverains,

- Intérêts économiques ; à travers les investissements, les échanges, la
coopération avec d'autres Etats et de transfert de technologie,

- Intérêts culturels ; via la langue française et ses expressions artistiques et

- Intérêts administratifs ; le Québec entend également exporter son savoir faire en administration publique.

II. Principaux acteurs institutionnels

«Le ministre des relations internationales, de la Francophonie et du commerce extérieur» est le maitre d'oeuvre de la politique étrangère québécoise. En vertu de sa loi constitutive et à titre de coordinateur de l'action internationale du gouvernement et celle de ses ministères et organismes, a pour mission de promouvoir

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et de défendre les intérêts du Québec au plan international, en s'assurant du respect de ses compétences et de la cohérence de l'action gouvernementale.

L'exercice de cette mission implique une concertation étroite avec tous les partenaires gouvernementaux interpellés par les questions internationales³⁹ il appartient au ministre de planifier, d'organiser, de diriger et de coordonner l'action internationale du gouvernement du Québec ainsi que celle de ses ministères, organismes et sociétés d'Etat.

Le ministère des affaires gouvernementales, crée en 1967, fût la première autorité ministérielle en charge des relations internationales, en 1984, ce ministère fût démantelé en un ministère des relations internationales et un secrétariat des affaires, intergouvernementales canadiennes... c'était une volonté du gouvernement de

consolider la visibilité internationale du Québec. Le ministère assume les
responsabilités suivantes :

- Conseiller le gouvernement et développer des politiques sur toute question ayant

trait aux relations internationales, l'exportation et au commerce extérieur ; - Etablir et maintenir les relations avec les gouvernements étrangers et les

organisations internationales ;

- Veiller à la négociation et à la mise en oeuvre d'ententes internationales ;

- Veiller aux intérêts du Québec lors de la négociation d'accords internationaux et au respect de ses engagements internationaux ;

- Assurer de la mise en oeuvre de la politique internationale du Québec ;

- Soutenir l'exportation et le commerce extérieur dans une perspective de création d'emploi, de prospérité économique et de développement durable ;

- Elaborer et mettre en oeuvre, en collaboration avec les ministères et
organismes concernés, des stratégies et des programmes d'aide au développement de marchés et d'

- Assurer la représentation du Québec à l'étranger.

La mise en oeuvre de l'action internationale du Québec fait appel à la collaboration de nombreux partenaires dont les villes et les régions, les organismes de jeunesse, les milieux culturels, les institutions d'enseignements, des associations professionnelles et syndicales.

³⁹ Http : // www.mrifce.gouv.qc.ca/ministère/mission, dernière mise à jour, le 28 mars 2013.

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L'actuel ministre des relations internationales, de la francophonie et du commerce extérieur répond au nom de Jean-François Lisée, sa vision est de faire une expertise, un réseau pour le développement du Québec.⁴⁰