La république démocratique du Congo et l'application des conventions internationales pour la protection des réfugiés.

CHAPITRE PREMIER : CADRE CONCEPTUEL ET THEORIQUE DE

L'ETUDE

SECTION I : CADRE CONCEPTUEL I.1 Conventions internationales

Comme les Etats élaborent les normes destinées aux relations internes, susceptibles d'être appliquées aux relations internationales, il est aussi possible, parfois même nécessaire, d'élaborer les normes substantielles spécialement destinées aux relations internationales. Des conventions internationales sont souvent conclues entre les Etats dans le cadre bilatéral, plurilatéral ou multilatéral pour l'adoption des règles relatives aux relations internationales. La raison d'être de ces conventions résiderait, selon une opinion répandue, dans la spécificité des relations internationales et l'unification du droit²³.

Les conventions internationales sont des accords entre sujet du Droit international, qui désigne des accords multilatéraux ou les accords conclus sous les auspices ou dans le cadre de l'Organisation Internationale²⁴. Elles sont des accords conclus entre deux ou plusieurs Etats, ou organisations internationales, comportant l'octroi réciproque de droits et l'acceptation d'obligations. Un accord intervenant entre entités qui ne sont pas reconnues comme des Etats sur le plan international (Etats membres d'un Etat fédéral, provinces, départements) ne constitue pas une convention internationale, pas plus que ne le sont les contrats entre particuliers ou entre Etats et particuliers.

Divers termes sont employés dans la pratique internationale pour désigner des conventions internationales : traité, accord, arrangement, pacte, charte, échange de lettres, protocole. L'usage manque d'homogénéité : si, parfois, certains de ces termes sont utilisés dans des contextes comparables, aucune règle de portée générale ne peut être formulée. Les traités conclus par le Saint-Siège avec un Etat, en vue de régler la condition de l'Eglise catholique dans cet Etat, constituent une exception à cet égard,

23 P. MAYER et V. HEUZE, Droit international privé, Paris, 8^e éd. Montchrestien, 2004, pp.12-14

²⁴ G. CORNU, Vocabulaire juridique, Paris, Ed. PUF, 1987, p.239

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ils sont appelés traditionnellement concordats.

Au point de vue juridique, toutes les conventions internationales ont la même nature et produisent les mêmes effets. Une distinction peut être faite, selon le nombre des Etats contractants, entre conventions bilatérales, plurilatérales et multilatérales. Toutefois, cette différence est purement formelle et n'affecte que certains éléments de la procédure de conclusion, et non la nature juridique ou les effets des conventions.

I.2 Le réfugié

Les conflits humains et la situation qui menacent la vie engendrent différents types de personnes qui quittent leur territoire national qu'on appelle réfugiés. De la notion de réfugié au sens matériel, il faut la distinguer au sens politique ou sociologique, telle qu'elle est utilisée dans le langage ordinaire. Dans le langage courant, le terme « réfugié » désigne toute personne qui a fui son pays d'origine, que ce soit à cause de persécutions, d'une situation de violences généralisées, d'une catastrophe d'origine humaine ou naturelle ou d'une situation de détresse personnelle (notamment de nature économique).

Pour des raisons politiques, un Etat pourra reconnaître comme réfugié une personne qui ne remplit pas les exigences juridiques de la reconnaissance de la qualité de réfugié; à l'inverse, et pour ces mêmes raisons politiques, la reconnaissance de la qualité de réfugié pourra être refusée à un étranger qui est pourtant bien un réfugié au sens juridique. Sous l'angle sociologique, un réfugié est toute personne qui abandonne son domicile contre sa volonté et a ainsi besoin d'une protection particulière.

Le réfugié est toute personne qui a dû fuir son pays d'origine ou le pays dans lequel, il avait sa résidence habituelle afin de se soustraire des graves dangers²⁵ , elles sont des personnes qui, dans leur patrie ou dans leur dernier pays de résidence, sont exposées ou craignent à juste titre d'être exposées à de sérieux préjudices en raison de leur race, de leur religion, de

²⁵ G. CORNU, Op. Cit., p.784

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leur nationalité, de leur appartenance à un groupe social déterminé ou de leur opinion publique²⁶.

Le mot « réfugié » évoque, en général écrit SADAKO OGATA, l'image d'un camp immense abritant des multitudes de personnes en proie à la détresse et au dénuement, qui ont dû fuir leur pays précipitamment, avec tout bagage, des vêtements qu'elles portaient sur le dos. Cette image n'est pas particulièrement fausse, puisque la majorité des 22 millions de personnes, dont s'occupe le HCR viennent des pays pauvres, et que beaucoup sont contraintes de vivre dans de vastes camps ou zones d'installation, en attendant le jour où la situation sera suffisamment sûre dans leur pays pour qu'elles puissent rentrer et reprendre une vie normale²⁷.

La signification du terme de réfugié varie considérablement selon qu'il est utilisé dans le contexte du Droit international public que celui du Droit international humanitaire. En Droit international public, le terme a donné lieu à des définitions très précises: il s'applique à toute personne qui a fui le pays dont il a la nationalité en raison de persécution. La convention de l'OUA ainsi que certaines résolutions de l'Assemblée générale des Nations Unies ont par la suite étendu le statut de réfugié à toute personne ayant fui son pays en raison d'un conflit armé ou des troubles internes.

Les personnes qui, remplissant les conditions prévues par les instruments juridiques internationaux, acquièrent le statut de réfugié. Elles sont liées par un régime de droits et d'obligations spécifiques. Le Droit international humanitaire ne contient pas quant à lui, de définition du concept réfugié. Au sens de ce droit, le réfugié est avant tout une personne civile, le critère déterminant ici est celui de l'absence de la protection par un gouvernement ²⁸ . En ce qui concerne la définition contemporaine du terme « réfugié », il existe trois références juridiques établies respectivement en 1951, en 1967 et en 1969.

²⁶ H. MAHNIG et al, La coopération internationale et migration, Berne, Ed. CICR, 2001, p.180

²⁷ HCR, Les réfugiés dans le monde, les personnes déplacées couverte: l'urgence humanitaire, Paris, La Découverte, 2000, p.2

²⁸ P. VERRI, Dictionnaire du Droit international des conflits armés, Genève, Ed. CICR, 1988, p.105

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Selon la convention des Nations Unies de 1951, «Le réfugié est toute personne qui, par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951, et craignant avec raison d'être persécutée, du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se retrouvant hors du pays dont il a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays, ou qui, si elle n' a pas de nationalité se trouve en dehors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tel événement, ne peut, ou en raison de ladite crainte, ne veut, y retourner»²⁹.

En 1967, les Nations Unies adoptèrent un protocole au terme duquel, les événements survenus après le 1er janvier 1951, seraient désormais pris en compte dans la définition du terme réfugié.

En 1969, l'OUA promulgua la convention régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, comme complément à la convention de 1951 et au protocole additionnel de 1967. L'OUA adopta la définition de « réfugié » de 1951, tout en ajoutant un second alinéa libellé ainsi : le terme réfugié s'applique également à toute personne qui, du fait d'une agression, d'une occupation externe, d'une domination étrangère ou d'un événement troublant gravement l'ordre public dans une partie ou dans la totalité de son pays d'origine ou du pays dont il a la nationalité, est obligée de quitter sa résidence habituelle pour chercher refuge dans un autre endroit à l'extérieur de son pays d'origine ou du pays dont il a la nationalité³⁰.

La convention de l'OUA a donné une définition qui inclut tout individu, le terme réfugié s'applique également à toute personne qui, du fait d'une agression, d'une occupation externe, d'une domination étrangère ou d'un événement troublant gravement l'ordre public dans une partie ou dans la totalité de son pays d'origine ou du pays dont il a la nationalité, est obligée de quitter sa résidence habituelle pour chercher refuge dans un autre endroit à l'extérieur de son pays d'origine ou du pays dont il a la nationalité.

²⁹ J. KARIMUMUNYANGO, Op. Cit., p.10

³⁰ Idem, p.11

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En vertu de cette convention, le statut de réfugiés peut être accordé à des groupes, pas seulement à des individus, et cette définition plus large a revêtu une importance particulière lors d'exodes massifs des populations comme au Rwanda dans les années 90, quand il devient impossible d'examiner des demandes individuelles³¹. Le terme réfugié s'applique aussi aux enfants non accompagnés qui sont orphelins de guerre ou dont les parents ont disparu, et qui se trouvent en dehors de leur pays d'origine. Ces enfants s'ils sont âgés de 16 ans ou moins recevront par priorité toute aide possible, y compris en règle générale, l'aide au rapatriement qui sera accordée à ceux dont la nationalité peut être déterminée³².

En 1984, un colloque de représentants de gouvernements et d'éminents juristes latino-américains, s'est tenu à Carthagène, en Colombie, pour débattre de la question internationale des réfugiés dans la région. Ce colloque a publié une déclaration connue sous le nom de la déclaration de Carthagène, qui recommande que le concept « réfugié » utilisé dans toute la région latino-américaine englobe non seulement les éléments de la convention de 1951 mais aussi qu'il s'étende aux personnes qui ont fui leur pays «parce que leur vie, leur sécurité ou leur liberté étaient menacées par une violence généralisée, une agression étrangère, des conflits internes, une violation massive des droits de l'homme ou d'autres circonstances ayant perturbé gravement l'ordre public³³. Bien que la déclaration n'ait pas une force obligatoire, la plupart des pays d'Amérique latine appliquent la définition dans la pratique et certains l'ont intégré dans la législation nationale. La déclaration a reçu l'aval de l'organisation des Etats américains (OEA) de l'Assemblée générale des Nations unies et du comité exécutif du HCR.

En 1981, la Croix Rouge a pu donner une définition humanitaire, quand elle parle de réfugié, elle ne se réfère à aucune définition juridique ou conventionnelle. Elle considère comme réfugié « toute personne qui, pour

³¹ B. MULAMBA, Op. Cit., p.6

³² B. MULAMBA, Les réfugiés et le Droit international, Rome, UPL, 1993, p.130

³³ J. KATE et M. ANCHISON, Guide sur le droit international relatif aux réfugiés, Genève, Union parlementaire et HCR, 2001 ; p.15

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quelque raison que ce soit, a été contrainte de quitter un pays ou une région pour s'établir ailleurs³⁴.

Le réfugié se différencie de l'apatride par le fait qu'il ne perd pas sa nationalité, c'est seulement la protection de son Etat qui lui fait défaut³⁵.

I.3 Concepts connexes de réfugié I.3.1 Le demandeur d'asile

Le terme « asile » appartient à la tradition religieuse de l'humanité et plus particulièrement à la tradition judéo-chrétienne. L'élaboration historique et juridique du droit d'asile contemporain n'a jamais perdu la référence à ses traditions. Le mot « asile » lui-même vient du grec : a-solos (de a privatif et sulé = proie, butin, spoliation ; sulan = piller). C'est un endroit soustrait au pillage, qui ne peut être violé.

Dans l'Antiquité grecque, les temples constituaient le lieu de refuge pour les personnes poursuivies : meurtriers, voleurs, esclaves fugitifs. Mais on distinguait l'iketeîa (supplication) qui pouvait se faire dans tous les temples, mais ne protégeait pas ceux qui étaient coupables des crimes et sont livrés à la justice, et l'asulia proprement dite, réservée à certains temples et lieu sacré qui sont absolument inviolables, quel qu'ait été le crime commis par le requérant.

On voit déjà la coexistence de deux conceptions : une conception superstitieuse, qui reconnait au dieu d'un endroit donnée une souveraineté absolue, laquelle s'étendait également sur celui qui s'y refuge, le rend intouchable, et une conception plus éthique qui voit plutôt dans l'asile une sorte de recours ou d'intercession. Celle-ci tout en accordant à la personne poursuivie, un répit qui la met à l'abri des sanctions immédiates ou démesurées, ne prévaut pas sur la reconnaissance de la légitimité du châtiment lorsque la faute est avérée³⁶.

³⁴ Le CICR, « L'action de la croix rouge en Afrique », Genève, Avril 1981, p.7

³⁵ C. BACCHETTA et al, Lexique des Relations Internationales, Paris, Ed. Marketing, 1995, p.204

³⁶ J. FAUX, Op. Cit., p.23

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Dans l'Antiquité chrétienne, l'asile semble être développé spontanément sous la forme d'un recours à l'intercession personnelle d'évêques ou des clercs. Les coupables des divers crimes (homicides, voleurs, adultères) mais aussi les débiteurs insolvables, les esclaves fugitifs cherchaient refuge au sein d'un évêque.

Ils espéraient que celui-ci les jugerait avec plus de clémence que la justice impériale, qu'il intercéderait pour eux et les protégerait éventuellement contre l'arbitraire ou la cruauté de certains magistrats ; créanciers ou maîtres. C'est une pratique qui s'est peu à peu établie, en liaison avec une certaine dégradation de l'administration impériale et la montée en autorité des évêques ; une justice se substitue à une autre. Cette forme d'asile avait trouvé une préfiguration dans la démarche de Paul accueillant l'esclave fugitif, et ce type de recours ne serait peut-être sans connexion avec les pratiques pénitentielles de l'Eglise primitive³⁷.

Dès le XVIIe siècle, avec le développement des Etats et les juridictions civiles, le droit d'asile ecclésiastique entre dans une décadence lente mais continue, soumise à une sous critique très limitative et à un contrôle de plus en plus strict de la part de la jurisprudence séculière. On arrive à une institution maintenue mais vidée de son contenu, selon le canon 1179 du code de 1917 : « l'Eglise jouit du droit d'asile, de telle façon que, les coupables qui se sont réfugiés dans une église ne puissent en être extraits, sauf en cas de nécessité urgente, sans l'assentiment de l'Ordinaire ou du moins du recteur de l'église.

Le nouveau code de 1983, n'a plus loin rien sur ce sujet. C'est assez normal, dans l'Etat de droit, l'administration de justice est assurée par les juridictions civiles. Le principe de ne pas soustraire un coupable à la justice semble indiscutable mais ; dans les époques troublées le discernement n'est pas facile ; on peut évoquer ici les réseaux ecclésiastiques ou monastiques qui ont permis à nombre de nazis d'échapper à la justice.

³⁷ J. FAUX, Op. Cit., p.24

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En ce qui concerne les problèmes contemporains des réfugiés, l'esprit du droit d'asile ecclésiastique comme protection et intercession revient dans le mouvement sanctuaire aux Etats-Unis ou dans certaines actions menées en Suisse, notamment en accueillant dans des églises des demandeurs d'asile menacés d'expulsion, et en cherchant ainsi à les soustraire à l'intervention administrative, fût-ce au prix de l'illégalité. Cette ingérence dans l'administration de la justice est une forme de protestation de l'Eglise contre une application inhumaine de la loi ou contre une loi jugée trop répressive, au nom des droits humains et la protection des faibles³⁸.

L'asile (sa recherche et son octroi) est le corolaire obligé d'un système international d'équilibre instable (équilibre externe des forces) qui ratifie une homogénéité religieuse et culturelle de chaque société particulière encore considérée comme allant de soi. Dans ce cadre, le droit d'asile est la faculté pour un Etat d'offrir l'asile à qui le demande, et s'il le juge bon, c'est d'abord un privilège d'Etat considéré comme sujet du droit international, « l'expression privilégiée de la compétence exclusive de l'Etat ». Dans ce contexte, l'accueil des réfugiés en provenance d'un pays donné apparait comme, un acte d'hospitalité à l'égard de ce pays, surtout si les exilés ce qui est souvent le cas, prennent la partie du pays d'accueil contre le pays qu'ils ont fui³⁹.

En lien avec la reconnaissance de liberté d'opinion dans les Etats modernes, confrontés aussi aux négations de cette liberté ou au persécutions d'opinion en beaucoup d'endroits du monde, de façon endémique ou lors d'une grande crise (guerres ou révolutions), naît l'idée de droit d'asile comme droits de l'Homme. C'est l'ampleur de la violation du droit qui provoque, par la volonté d'y parer, une progression du droit.

L'ampleur des flux des réfugiés au XXe siècle, a peu à peu amené le concert des nations à affronter plus directement le problème et à lui chercher des solutions qui ne soient pas laissées à l'arbitraire des Etats et au jeu de choc des puissances. Il s'agit de garantir aux Etats le droit

³⁸ J. FAUX, Op. Cit., p.26

³⁹ Idem, p.27

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d'accueillir les réfugiés sans que cela soit considéré comme un acte hostile à l'égard de l'Etat qu'ils fuient, de garantir aux réfugiés une protection internationale qui remplace leur apparence nationale, ainsi qu'un ensemble des droits, finalement d'établir un droit d'asile qui comporte un minimum de droit de chercher ou de demander asile et la garantie de non refoulement, on se trouve ici aux recherches commencées à la fin de la deuxième guerre mondiale et qui a abouti à la convention de Genève de 1951, grand texte de référence pour la plupart des pays concernés par l'afflux des réfugiés de nos jours.

La problématique du droit d'asile et ainsi liée à celle des droits de l'Homme et leur imprescriptibilité par rapport au droit des Etats, domaine qui reste en pleine recherche et en plein combat⁴⁰.

I.3.2 Le déplacé interne

Pour un grand nombre de personnes, le déracinement forcé de leur milieu de vie s'effectue sans sortir des frontières nationales. En effet, lors de révolution et contre-révolution, la population civile est souvent placée sous le feu croisé des forces de la guérilla et des forces gouvernementales qui s'affrontent pour des motifs idéologiques ou par la propriété des terres et des ressources naturelles⁴¹.

Le nombre de personnes fuyant leur foyer a considérablement augmenté ces dernières années à la suite des conflits armés ou de menace de conflits, de la violation massive des droits de l'homme, inondations, tremblements de terre et d'autres catastrophes naturelles. Ce phénomène de déplacements massifs s'explique également par des facteurs plus profonds. C'est ainsi qu'ont été cités parmi les causes du sous-développement, la répartition inégale des richesses, le chômage, la dégradation de l'environnement, les tensions ethniques, l'insoumission de minorités,

⁴⁰ J. FAUX, Op. Cit., p.28

⁴¹ B. MULAMBA, Op. Cit., pp.7-8

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l'intolérance de la majorité, l'absence de procédures démocratiques et bien d'autres facteurs⁴².

Il y a dans le monde environ 25 millions de personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays, nombre qui dépasse de loin celui des réfugiés estimé à 18 millions⁴³. Tout comme ces derniers, les personnes déplacées sont victimes des guerres civiles, des luttes internes, des violences collectives, des réinstallations forcées et des violations flagrantes de leurs droits fondamentaux. Leurs besoins élémentaires : nourriture, logement, vêtement, sécurité, soins de santé, scolarité ne sont pas satisfaits. Mais puisque ces personnes demeurent à l'intérieur de leur propre pays, elles ne bénéficient dans les mêmes conditions de l'attention, de la protection et de l'assistance que la communauté internationale prodigue à ceux qui franchissent les frontières en tant que réfugiés.

Le sort des personnes déplacées, commence toutefois à attirer l'attention de la communauté internationale. La commission des droits de l'Homme des Nations Unies a demandé en mars 1992, au secrétaire général des Nations Unies de désigner Francis M. DENG, comme son représentant spécial pour étudier les problèmes, la législation internationale qui permettrait de les protéger et de les secourir et les mécanismes pour assurer son respect, et toute autre mesure que les Nations Unies pouvaient adopter en vue d'améliorer leur situation⁴⁴.

Le rapport analytique du secrétaire général sur les personnes déplacées qui fut soumis à la commission des droits de l'Homme en sa 48e session de 1992, menant à l'adoption de la résolution 1992/73, qui mandatait la nouvelle étude, les droits fondamentaux de ces personnes déplacées, vulnérables et dépourvues de tout refuge sont souvent violées de façon persistante, tandis que leurs besoins vitaux ne sont pas satisfaits. Pour la communauté internationale, les personnes déplacées dans leur

⁴² L. Jean Philippe, « Personnes déplacés à l'intérieur de leur pays, symposium du 23-24 octobre », Genève, 1995, p.112

⁴³ Idem., p.127

⁴⁴ F. M. DENG, Les réfugiés de l'intérieur : un défi pour la communauté internationale, Genève, Ed. Nouveaux Horizons, 1993, p.1

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propre pays sont dans une situation particulièrement critique parce qu'elles relèvent de la juridiction des pays et ne bénéficient donc pas de protection normalement accordée aux réfugiées.

En général, le réfugié a franchi les frontières nationales pour fuir un danger imminent, la personne déplacée quant à elle, a été contrainte de quitter son foyer et de perdre ses moyens de subsistance mais se trouvant toujours à l'intérieur des limites d'un pays en proie à des conflits internes violents. Or, les droits fondamentaux et les besoins vitaux des personnes déplacées semblent généralement avoir un besoin de l'aide et de la protection internationale. Et pourtant, la doctrine légale et les dispositions institutionnelles pour la protection et l'assistance des personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays sont beaucoup non développées que celles qui s'appliquent aux réfugiés⁴⁵.

Il existe une corrélation importante entre les causes du déplacement, les besoins qu'elles créent et les solutions appropriées par les gouvernements concernés. Lorsque les causes sont des désastres naturels, il peut y avoir un consensus national pour fournir aide et assistance, et le gouvernement local en assure souvent la responsabilité avec l'aide de la communauté internationale. Mais les cas, les plus graves , ont pour origine, des conflits armés dans lesquels les personnes déplacées échappent à la responsabilité de quelques autorités que ce soit du fait que personne ne s'intéresse à elles, ou qu'elles deviennent de l'un ou de l'autre camp⁴⁶.

Selon la définition usuelle suivante des « personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays », élaborée par le symposium spécial en charge de ce problème puisque celui-ci n'est encore régi par aucune législation nationale, il s'agit de : « personne ou groupe de personnes qui ont été forcées de fuir leurs foyers ou leurs lieux de résidence habituels soudainement ou d'une manière imprévue, par suite d'un conflit armé, des troubles internes, des violations systématiques de droits de l'homme ou des

⁴⁵ F.- M. DENG, Op. Cit., p.3 ⁴⁶Idem, p.4

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catastrophes naturelles ou causées par l'homme, et qui n'ont pas franchi une frontière d'Etat reconnu au plan international⁴⁷.