Le juge de l'excès de pouvoir au Congo

CHAPITRE I : LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE DE LA COUR SUPREME, JUGE EXCLUSIF DE L'EXCES DE POUVOIR AU CONGO : UN PRINCIPE LEGAL.

Selon le juge administratif suprême : « en matière administrative la règle de la répartition des compétences au sein de l'ordre unique congolais des juridictions est que le Tribunal de Grande Instance est le juge naturel de tout litige relevant du contentieux administratif sauf (...) au cas d'une attribution exceptionnelle de la compétence administrative à certaines juridictions comme notamment la Cour Suprême »^28(*). Par cette interprétation jurisprudentielle de l'article 1^ér de la loi n°6-62 du 20 janvier 1962, il confirme l'attribution faite à la chambre administrative de la Cour Suprême de connaître du recours pour excès de pouvoir d'une manière exclusive.

C.PERERA affirmait : « qu'aucune autre juridiction ne peut annuler un acte administratif »^29(*). Cette consécration pérennisée par le législateur a fait de la chambre administrative de la Cour suprême, juge exclusif du recours pour excès de pouvoir.

Comment se présente cette chambre et quels sont les fondements de sa compétence ? (Section 1). Ces questions méritent un examen minutieux avant d'analyser tous les contours de son office en tant que juge de l'excès de pouvoir (Section 2).

SECTION I : PRESENTATION ET FONDEMENTS DE LA COMPETENCE.

L' article 83 de la loi n°19-99 du 15 aout 1999 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°022-92 du 20 aout 1992 portant organisation du pouvoir judiciaire dispose : « Le Tribunal Administratif est, en matière administrative, juge de Droit commun en premier ressort, et au plein contentieux, il est au cours des Instances dont il est saisi, compétent pour interpréter les décisions des diverses autorités administratives et apprécier leur régularité juridique, à la demande de l'une des parties, sans pouvoir en prononcer l'annulation qui est de la compétence de la Cour Suprême ».

A défaut d'existence des Tribunaux administratifs, les Tribunaux de Grande Instance sont juges de droit commun en toute matière sauf dans les cas où la loi attribue une compétence exclusive à une autre formation.

C'est ainsi que, depuis 1962, le législateur a conféré à la Cour Suprême et plus précisément à sa chambre administrative une compétence exclusive dans l'annulation des actes administratifs pour cause d'illégalité. Il convient d'examiner son organisation et son fonctionnement (§1) avant d'analyser les fondements de cette compétence exclusive (§2).

Paragraphe 1 : Présentation organique et fonctionnelle.

La chambre administrative de la Cour Suprême est la plus haute formation spécialisée en matière administrative. En tant que composante de l'institution placée au sommet de la hiérarchie du pouvoir judiciaire, son organisation et son fonctionnement sont comme ceux de toutes les formations de la Cour Suprême fixés par la loi portant organisation et fonctionnement de cette Cour.

Tel qu'il résulte des dispositions constitutionnelles (article 129 alinéa 6 de la constitution du 15 mars 1992 qui a quasiment été repris par l'article 134 de la constitution du 20 janvier 2002) : « la loi fixe l'organisation, la composition et le fonctionnement de la Cour Suprême ». Les lois de 1962 à 1999 en fixant de façon générale l'organisation et le fonctionnement de la Cour Suprême ont défini la composition, le mode de désignation des juges (A) et les compétences de la chambre administrative qui est l'une des formations de cette haute juridiction (B).

A)- Présentation organique : composition et désignation des juges de la Chambre administrative.

La chambre administrative de la Cour Suprême est la seule formation administrative ayant reçue une attribution légale pour connaitre du recours pour excès de pouvoir, le législateur n'ayant pas maintenu le principe du double degré de juridiction dans ce domaine. Il conviendra de présenter d'abord sa composition (1) et ensuite, le mode de désignation des magistrats qui la compose (2).

1- La composition.

Depuis la loi de 1962, la chambre administrative, comme toutes les formations de la Cour Suprême (à l'exception des chambres mixtes et des chambres réunies) est composée de trois magistrats du siège dont un Président.

En ce sens, l'article 22 de la loi du 15 avril 1999 qui reprend l'article 23 de la loi de 1992 dispose : « A l'exception des chambres réunies, chaque chambre comprend le Président de chambre et deux (2) magistrats ».

Toutefois, lorsqu'elle ne peut être valablement constituée, le Président ou le vice président de la Cour Suprême fait recours de façon provisoire à un juge intérimaire désigné parmi les magistrats du siège de la Cour d'appel.

Le siège du Ministère public est occupé par un magistrat relevant du Parquet général de la Cour Suprême. Cette règle de l'unicité ou de l'indivisibilité du Ministère public est prévue par l'article 33 de la loi précitée.

Cependant, il convient de préciser que sous l'empire de la constitution du 8 juillet 1979 et de la loi du n°53/83 du 21 avril 1983 portant réorganisation de la justice en République populaire du Congo, il est institué le principe de la justice populaire. Cette réforme aura pour conséquence l'institution des juges non professionnels appelés à siéger à tous les niveaux, y compris au sein de la Cour Suprême. C'est ainsi qu'au sein de la chambre administrative comme dans les autres formations, deux juges non professionnels siégeaient aux cotés du Président et des deux magistrats^30(*). La loi n°025-92 du 20 août 1992 portant organisation et fonctionnement de la Cour Suprême a mis fin à cette pratique et a rétabli la chambre administrative comme les autres formations de la Cour Suprême dans leur composition initiale.

Deux observations peuvent être apportées sur la qualité et le nombre des magistrats qui composent l'instance habilitée à connaître du recours pour excès de pouvoir.

Sur leur qualité, force est de relever qu'à raison du système moniste, les juges de la chambre administrative sont choisis parmi les magistrats de l'ordre judiciaire. La spécificité fonctionnelle minimale de cette chambre se trouve encore plus atténuée

du fait de « l'absence de spécialisation des magistrats qui y siègent ; ils sont essentiellement issus du cadre judiciaire et ne font l'objet d'aucune spécialisation, ni dans leur formation, ni dans leur affectation, ni dans leur statut »^31(*).

Sur le nombre des magistrats, il peut être considéré comme insuffisant au regard du nombre de dossier que la chambre est amenée à traiter. En effet, en dehors des recours en annulation, elle connaît aussi des recours en cassation des décisions administratives émanant de l'ensemble des juridictions sur tout le territoire national.

Ce défaut en terme quantitatif peut poser de sérieux problèmes de célérité et de rapidité dans le traitement des dossiers sans cesse croissant en matière d'excès de pouvoir.

Le législateur a prévu aussi les modes de nomination des magistrats composant la chambre administrative de la Cour Suprême qu'en est-il ?

2- Les modes de désignation des magistrats de la chambre ? Nomination du Président de la chambre et affectation des juges.

Le Président Robert BADINTER affirmait que Ó « la légitimité d'une institution ne saurait dépendre des conditions de désignation de ses membres, mais bien de son acceptation par le souverain qui a voté la Constitution (en l'occurrence le peuple) »^32(*). Comment sont désignés les magistrats qui siègent au sein de la chambre administrative de la Cour Suprême ?

Dans toutes les lois portant organisation de la Cour Suprême (la loi de 1962, de 1992 ou de 1999), la lecture de l'alinéa 2 de l'article 9 semble distinguer les conditions de désignation des magistrats à la chambre administrative et celles des autres formations au sein de la Cour Suprême. En effet l'article 9 alinéa 2 de toutes ces lois dispose Ó « Toutefois, peuvent être nommés à la chambre administrative et constitutionnelle de la Cour Suprême les magistrats qui remplissent les conditions de grade, d'ancienneté et de présence effective dans leur administration d'origine ».

En réalité, cette distinction était liée au fait que pendant longtemps, cette chambre a cumulé les compétences de juridiction constitutionnelle et financière en sus de ses compétences administratives contentieuses.

Depuis la mise en place des institutions issues la constitution de 2002, la chambre administrative de la Cour Suprême a été rétablie dans ses compétences traditionnelles (recours pour excès de pouvoir et recours en cassation).

Dorénavant, cette chambre est constituée de trois magistrats professionnels. Seul le Président de chambre est nommé par décret du Président de la République pris au Conseil supérieur de la Magistrature. Les deux autres juges, sont comme tous les autres magistrats, nommés à la Cour Suprême ensuite, affectés à cette chambre.

Cependant, il faut relever que dans le fonctionnement de la Cour Suprême et partant dans celui de sa chambre administrative la pratique s'écarte de la théorie telle que posée par le législateur. En effet, mis à part le Président de la chambre, aucun magistrat du siège n'est expressément affecté à cette chambre.

Après cette présentation organique, il convient d'examiner ses compétences contentieuses. Pour ce faire, nous analyserons sa compétence comme juge de l'excès de pouvoir ensuite nous établirons une distinction entre cette dernière et la cassation.

* ²⁸C.S. Adm 20 mai 1977, KAYOULOUD Paul Dédeth

* ²⁹ PEREIRA (C.C), L'administration congolais, éd. Berger Levrault 1979 p.70

* ³⁰ BRETON(J.M), Le Droit public congolais, édition. Economica 1987 p.497

* ³¹ MOUDOUDOU (P), op cit p.85

* ³² KAMONGO (A), Le juge constitutionnel, artisan de la démocratie en Afrique, Lomé 2005 p.10